Hotărâre nr.23 din 25.07.2016 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 27 din Legea nr.151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental (acţiunea în regres) (Sesizările nr.25g/2016 şi 57g/2016)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

HOTĂRÂRE

privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 27 din

Legea nr.151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental

(acţiunea în regres)

(Sesizările nr.25g/2016 şi 57g/2016)

nr. 23  din  25.07.2016

 (în vigoare 25.07.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 361-367 art. 82 din 21.10.2016

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU

Dl Igor DOLEA,

Dl Victor POPA,

Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dnei Sorina Munteanu, grefier,

Având în vedere sesizările depuse la 18 martie 2016 şi 19 mai 2016

şi înregistrate la aceleaşi date,

Examinând sesizările menţionate în şedinţă publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarelor,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află excepţiile de neconstituţionalitate a articolului 27 din Legea nr.151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental ridicate de către Galina Stratulat, Tatiana Vieru şi Valeriu Doagă, părţi în dosarul nr.2-1858/16, aflat pe rolul Judecătoriei Buiucani, mun. Chişinău, şi de Constantin Gurschi, Mihail Macar, Nicolae Gordilă şi Tudor Popovici, părţi în dosarul nr.2-426/16, aflat pe rolul Judecătoriei Botanica, mun. Chişinău.

2. Excepţiile de neconstituţionalitate au fost depuse la Curtea Constituţională la 18 martie 2016 şi 19 mai 2016 de către judecătorul Oxana Parfeni din cadrul Judecătoriei Buiucani, mun. Chişinău, şi, respectiv, de către judecătorul Nicolae Şova din cadrul Judecătoriei Botanica, mun. Chişinău, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) şi g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016, precum şi al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională.

3. Autorii excepţiilor de neconstituţionalitate au pretins că articolul 27 din Legea nr.151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental, care reglementează acţiunea în regres a statului, inclusiv în privinţa judecătorilor, în legătură cu încălcarea Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale constatate în procedurile în faţa Curţii Europene, vine în contradicţie cu articolele 6 şi 116 alineatele (1) şi (6) din Constituţie, precum şi cu actele internaţionale privind independenţa judecătorilor.

4. Prin deciziile Curţii Constituţionale din 23 martie 2016 şi, respectiv, din 14 iunie 2016 excepţiile de neconstituţionalitate au fost declarate admisibile, fără a prejudeca fondul cauzei.

5. Având în vedere identitatea de obiect, în temeiul articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea a decis conexarea excepţiilor de neconstituţionalitate într-un singur dosar.

6. În procesul examinării excepţiilor de neconstituţionalitate Curtea Constituţională a solicitat opinia Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului, Consiliului Superior al Magistraturii şi a Procuraturii Generale.

7. De asemenea, Curtea a solicitat opinia Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept a Consiliului Europei (în continuare - “Comisia de la Veneţia”). La 13 iunie 2016 Comisia de la Veneţia a comunicat Curţii Constituţionale Opinia sa amicus curiae (CDL-AD(2016)015) referitoare la Legea cu privire la Agentul guvernamental, adoptată în cadrul celei de-a 107-a sesiuni plenare (Veneţia, 10-11 iunie 2016).

8. În şedinţa publică a Curţii, excepţia de neconstituţionalitate a fost susţinută de către dl Tudor Popovici, unul dintre autorii excepţiei. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, viceministru al justiţiei. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Sergiu Bivol, şef de secţie în cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului.

CIRCUMSTANŢELE LITIGIILOR PRINCIPALE

I. Circumstanţele cauzei civile nr.2-1858/16

9. La 5 februarie 2016 Ministerul Justiţiei a depus împotriva judecătorilor Galina Stratulat, Anadela Glavan, Djeta Chistol, Tamara Chişca-Doneva, Tatiana Vieru, Iulia Cimpoi şi Valeriu Doagă cerere de chemare în judecată cu privire la încasarea în mod solidar, în ordine de regres, din contul acestora a sumei de 111755,75 lei în beneficiul statului.

10. În speţă, Ministerul Justiţiei a invocat Hotărârea Curţii Europene în cauza Radu c. Moldovei (nr.50073/07), adoptată la 15 aprilie 2014, în temeiul căreia statul a fost obligat să achite în beneficiul reclamantei Liliana Radu sumele de 4500 euro cu titlu de prejudiciu moral şi 1440 euro cu titlu de costuri şi cheltuieli de reprezentare în faţa Curţii Europene, ca urmare a constatării încălcării articolului 8 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (în continuare “Convenţia Europeană”).

11. În data de 16 martie 2016 Valeriu Doagă, Galina Stratulat şi Tatiana Vieru au depus cerere de ridicare a excepţiei de neconstituţionalitate a articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental.

12. Prin încheierea din 18 martie 2016 a Judecătoriei Buiucani, mun. Chişinău, s-a dispus suspendarea procesului şi prezentarea excepţiei de neconstituţionalitate Curţii Constituţionale pentru soluţionare.

II. Circumstanţele cauzei civile nr.2-426/16

13. La 3 februarie 2016 Ministerul Justiţiei a depus împotriva judecătorilor Constantin Gurschi, Mihail Macar, Nicolae Gordilă şi Tudor Popovici cerere de chemare în judecată cu privire la încasarea în mod solidar, în ordine de regres, din contul acestora a sumei de 65950,60 lei în beneficiul statului.

14. În fapt, Ministerul Justiţiei a invocat Hotărârea Curţii Europene în cauza Beşliu c. Moldovei (nr.28178/10), adoptată la 9 iulie 2013, în temeiul căreia statul a fost obligat să achite reclamantei Svetlana Beşliu sumele de 2000 euro cu titlu de prejudiciu moral şi 1787,50 euro cu titlu de costuri şi cheltuieli de reprezentare în faţa Curţii Europene, ca urmare a constatării încălcării articolului 6 §1 din Convenţia Europeană.

15. În data de 8 aprilie 2016 Constantin Gurschi, Mihail Macar, Nicolae Gordilă şi Tudor Popovici au depus referinţă la cererea de chemare în judecată, solicitând ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental.

16. Prin încheierea din 5 mai 2016 a Judecătoriei Botanica, mun. Chişinău, s-a dispus suspendarea procesului şi prezentarea excepţiei de neconstituţionalitate Curţii Constituţionale pentru soluţionare.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

17. Prevederile relevante ale Constituţiei Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994 (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140), sunt următoarele:

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

“În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”

Articolul 116

Statutul judecătorilor

“(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sînt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii.

[…]

(6) Sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea.

[…]”

18. Prevederile relevante ale Legii cu privire la Agentul guvernamental nr.151 din 30 iulie 2015 (M. O., 2015, nr.224-233, art.455) sunt următoarele:

Articolul 25

Răspunderea individuală

(1) Persoanele ale căror acţiuni sau inacţiuni au determinat ori au contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei, încălcare care a fost constatată de către Curtea Europeană printr-o hotărîre sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale, sînt trase la răspundere penală, contravenţională, disciplinară sau civilă conform legislaţiei.

(2) Vinovăţia şi responsabilitatea persoanelor se stabilesc în fiecare caz individual de autorităţile competente de a iniţia proceduri sau de a adopta hotărîri privind răspunderea penală, contravenţională, disciplinară, civilă potrivit legislaţiei şi nu depind direct de cuantumul compensaţiilor băneşti achitate în temeiul hotărîrii sau deciziei Curţii Europene.

(3) Agentul guvernamental sesizează autorităţile competente să iniţieze proceduri sau să adopte hotărîri privind răspunderea penală, contravenţională, disciplinară, civilă potrivit legislaţiei şi explică în ce mod o acţiune sau inacţiune a persoanei a condus la constatarea unei încălcări a prevederilor Convenţiei într-o hotărîre a Curţii Europene sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale.

Articolul 27

Dreptul de regres

“(1) Statul are dreptul de regres împotriva persoanelor ale căror acţiuni sau inacţiuni au determinat ori au contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei care a fost constatată printr-o hotărîre sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale.

(2) Sumele stabilite prin hotărîrea sau decizia Curţii Europene, prin acordul de soluţionare amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene sau prin declaraţia unilaterală se restituie în baza unei hotărîri judecătoreşti, proporţional vinovăţiei stabilite.

(3) Ministerul Justiţiei este obligat să intenteze acţiunea în regres, dacă se întrunesc condiţiile stabilite prin lege, în termen de 3 ani din ziua achitării sumelor stabilite prin hotărîrea sau decizia Curţii Europene ori prin acordul de soluţionare pe cale amiabilă.”

19. Prevederile relevante ale Codului civil al Republicii Moldova nr.1107 din 6 iunie 2002 (M. O., 2002, nr.82-86, art.661) sunt următoarele:

Articolul 1405

Răspunderea statului pentru prejudiciul cauzat prin

acţiunile organelor de urmărire penală, ale procuraturii

 sau ale instanţelor de judecată

“(1) Prejudiciul cauzat persoanei fizice prin condamnare ilegală, atragere ilegală la răspundere penală, aplicare ilegală a măsurii preventive sub forma arestului preventiv sau sub forma declaraţiei scrise de a nu părăsi localitatea, prin aplicarea ilegală în calitate de sancţiune administrativă a arestului, muncii neremunerate în folosul comunităţii se repară de către stat integral, indiferent de vinovăţia persoanelor de răspundere ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii sau ale instanţelor de judecată. […]”

Articolul 1415

Dreptul de regres faţă de persoana care a cauzat prejudiciul

“(1) Persoana care a reparat prejudiciul cauzat de o altă persoană are dreptul la o acţiune de regres împotriva acesteia în mărimea despăgubirii plătite persoanei vătămate dacă legea sau contractul nu prevede altfel.

(2) Statul, în cazul reparării prejudiciului în temeiul art.1405, are drept de regres faţă de persoana cu funcţie de răspundere din organele de urmărire penală, procuratură sau instanţă judecătorească dacă vinovăţia lor este constatată prin sentinţă judecătorească.

[…]”

20. Prevederile relevante ale Codului penal al Republicii Moldova nr.985-XV din 18 aprilie 2002 (republicat în M.O., 2009, nr.72-74, art.195) sunt următoarele:

Articolul 307

Pronunţarea unei sentinţe, decizii, încheieri

sau hotărâri contrare legii

“(1) Pronunţarea cu bună-ştiinţă de către judecător a unei hotărîri, sentinţe, decizii sau încheieri contrare legii se pedepseşte cu […]”

Articolul 308

Reţinerea sau arestarea ilegală

(1) Reţinerea ilegală cu bună-ştiinţă de către persoana care efectuează urmărirea penală

se pedepseşte cu […]

(2) Arestarea ilegală cu bună-ştiinţă de către judecător

se pedepseşte cu […]”

Articolul 329

Neglijenţa în serviciu

“(1) Neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare de către o persoană publică a obligaţiilor de serviciu ca rezultat al unei atitudini neglijente sau neconştiincioase faţă de ele, dacă aceasta a cauzat daune în proporţii mari intereselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice,

se pedepseşte cu amendă în mărime de pînă la 500 unităţi convenţionale sau cu închisoare de pînă la 2 ani, în ambele cazuri cu (sau fără) privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate pe un termen de la 2 la 5 ani.

[…]”

21. Prevederile relevante ale Legii nr.544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului (republicat în M.O., 1998, nr.26-27, art.170) sunt următoarele:

Articolul 1

Judecătorul, purtător al puterii judecătoreşti

“[…] (3) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sînt independenţi, imparţiali şi inamovibili şi se supun numai legii.

(4) Judecătorii iau decizii în mod independent şi imparţial şi acţionează fără niciun fel de restricţii, influenţe, presiuni, ameninţări sau intervenţii, directe sau indirecte, din partea oricărei autorităţi, inclusiv judiciare. Organizarea ierarhică a jurisdicţiilor nu poate aduce atingere independenţei individuale a judecătorului.”

Articolul 19

Inviolabilitatea judecătorului

“[…] (3) Judecătorul nu poate fi tras la răspundere pentru opinia sa exprimată în înfăptuirea justiţiei şi pentru hotărîrea pronunţată dacă nu va fi stabilită, prin sentinţă definitivă, vinovăţia lui de abuz criminal.

[…]”

22. Prevederile relevante ale Legii nr.178 din 25 iulie 2014 cu privire la răspunderea disciplinară a judecătorilor (M.O., 2014, nr.238-246, art.557) sunt următoarele:

Articolul 4

Abaterile disciplinare

“(1) Constituie abatere disciplinară:

[…]

b) aplicarea în mod intenţionat, cu rea-voinţă sau aplicarea repetată din neglijenţă gravă a legislaţiei contrar practicii judiciare uniforme;

[…]

i) încălcarea normelor imperative ale legislaţiei în procesul de înfăptuire a justiţiei;

[…]”

23. Prevederile relevante ale Convenţiei Europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, amendată prin protocoalele adiţionale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.1298-XIII din 24 iulie 1997), sunt următoarele:

Articolul 39

Soluţionarea pe cale amiabilă

“1. În orice etapă a procedurii, Curtea se poate pune la dispoziţia părţilor interesate în scopul soluţionării pe cale amiabilă a cauzei, respectând drepturile omului prevăzute de Convenţie şi Protocoalele sale.

2. Procedura descrisă la paragraful 1 este confidenţială.

3. În cazul soluţionării pe cale amiabilă, Curtea radiază cauza de pe rol printr-o decizie care se limitează la un rezumat al faptelor şi al soluţiei adoptate.

4. Această decizie este transmisă Comitetului de Miniştri, care supraveghează executarea clauzelor de soluţionare pe cale amiabilă, aşa cum acestea figurează în decizie.”

Articolul 41

Satisfacţie echitabilă

“Dacă Curtea declară că a avut loc o încălcare a Convenţiei sau a Protocoalelor sale şi dacă dreptul intern al Înaltei Părţi Contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a consecinţelor acestei încălcări, Curtea acordă părţii lezate, dacă este cazul, o satisfacţie echitabilă.”

ÎN DREPT

24. Din conţinutul excepţiilor de neconstituţionalitate, Curtea observă că acestea se referă, în esenţă, la înaintarea acţiunii în regres de către stat în privinţa judecătorilor, ale căror acţiuni sau inacţiuni au condus la încălcarea prevederilor Convenţiei Europene care a fost constatată printr-o hotărâre a Curţii Europene sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale.

25. Astfel, excepţiile de neconstituţionalitate se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională conexe, precum separaţia puterilor în stat, independenţa şi imparţialitatea judecătorilor în efectuarea actului de justiţie şi condiţiile în care poate surveni răspunderea judecătorului pentru hotărârile adoptate.

A. ADMISIBILITATEA

26. Prin deciziile sale din 23 martie 2016 şi 14 iunie 2016, Curtea a verificat întrunirea următoarelor condiţii de admisibilitate:

(1) Obiectul excepţiei intră în categoria actelor cuprinse la articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie.

27. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în speţă a Legii cu privire la Agentul guvernamental, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

(1) Excepţia este ridicată de către una din părţi sau reprezentantul acesteia, sau indică faptul că este ridicată de către instanţa de judecată din oficiu.

28. Fiind ridicate de către părţile în cauzele civile aflate pe rolul Judecătoriilor Buiucani şi Botanica, mun. Chişinău, excepţiile de neconstituţionalitate a articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental sunt formulate de subiecţii abilitaţi cu acest drept, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) şi g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

(2) Prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluţionarea cauzelor

29. Curtea reţine că prerogativa de a soluţiona excepţiile de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.

30. Curtea reţine că obiect al excepţiilor de neconstituţionalitate îl constituie prevederile articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental.

31. Curtea observă că dispoziţiile contestate se referă, în esenţă, la acţiunea în regres a statului împotriva persoanelor ale căror acţiuni sau inacţiuni au determinat ori au contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei care a fost constatată printr-o hotărâre a Curţii Europene sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale.

32. Curtea acceptă argumentele autorilor excepţiilor de neconstituţionalitate, potrivit cărora prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluţionarea cauzei, deoarece sub imperiul acestora s-au născut raporturi juridice care continuă să producă efecte şi sunt determinante pentru soluţionarea chestiunii privind răspunderea materială a judecătorilor.

(3) Nu există o hotărâre anterioară a Curţii având ca obiect prevederile contestate

33. Curtea constată că prevederile contestate nu au constituit anterior obiect al controlului constituţionalităţii.

34. Urmând jurisprudenţa sa anterioară, Curtea va aborda problema de constituţionalitate a prevederilor contestate, raportate la circumstanţele concrete ale litigiilor principale, prin prisma normelor constituţionale invocate de autorii excepţiilor, luând în considerare atât principiile consacrate în Constituţie şi în dreptul intern, cât şi cele statuate în jurisprudenţa Curţii Europene.

35. Prin urmare, Curtea apreciază că sesizările privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental nu pot fi respinse ca inadmisibile şi nici nu există un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

36. Astfel, pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea va opera cu prevederile articolului 116 alin.(1) şi (6) combinat cu articolul 6 din Constituţie, cu raţionamentele expuse în jurisprudenţa sa şi cea a Curţii Europene, precum şi ţinând cont de actele internaţionale în materie.

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 116 ALINEATELE (1) ŞI (6) COMBINAT CU ARTICOLUL 6 DIN CONSTITUŢIE

37. Autorii excepţiilor de neconstituţionalitate susţin că prevederile normei contestate încalcă articolul 6 din Constituţie, care prevede că:

“În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”

38. La fel, autorii excepţiilor pretind că norma contestată contravine prevederilor articolului 116 alin.(1) şi (6) din Constituţie, potrivit căruia:

“(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sînt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii.

[…]

(6) Sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea. […]”

1. Argumentele autorilor excepţiilor de neconstituţionalitate

39. În motivarea excepţiilor de neconstituţionalitate, autorii susţin că prevederile normei contestate cu privire la acţiunea în regres a statului afectează principiul separaţiei puterilor în stat, precum şi independenţa exponenţilor puterii judecătoreşti, garantate de Constituţie.

40. Autorii excepţiilor susţin că judecătorul nu poate fi tras la răspundere pentru opinia sa exprimată în înfăptuirea justiţiei şi pentru hotărârea pronunţată dacă nu va fi stabilită, prin sentinţă definitivă, vinovăţia lui de abuz criminal.

41. Prin urmare, autorii excepţiei consideră că judecătorii nu pot fi sancţionaţi material pentru pronunţarea unor anumite decizii în procesul de exercitare a actului de justiţie, care este complex şi în permanentă evoluţie, în cazurile în care instanţele supranaţionale adoptă o soluţie distinctă.

2. Argumentele autorităţilor

42. În opinia prezentată, Preşedintele Republicii Moldova a menţionat că acţiunea în regres reprezintă o garanţie a calităţii actului de justiţie şi a eficienţei justiţiei, menită să protejeze principiile şi valorile consfinţite de Constituţie. Or, într-un stat democratic nimeni nu poate fi exonerat de răspundere în exerciţiul unei funcţii publice, iar judecătorul nu face o excepţie.

43. În acelaşi timp, Preşedintele Republicii Moldova susţine că acţiunea în regres trebuie să fie condiţionată de existenţa unei hotărâri definitive, prin care autorităţile competente, în condiţiile legii, au stabilit vinovăţia şi responsabilitatea persoanei în comiterea acţiunilor sau omisiunilor care au determinat o condamnare definitivă a statului în faţa Curţii Europene.

44. Potrivit Guvernului, scopul normei contestate este cel de recuperare a prejudiciului suportat de stat în urma achitării sumelor dispuse de Curtea Europeană printr-o hotărâre, a sumelor stabilite în declaraţia unilaterală a Guvernului sau prevăzute de acordul de reglementare amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene, ca urmare a constatării sau recunoaşterii unei încălcări a prevederilor Convenţiei Europene. Respectiv, urmează să fie întrunite toate condiţiile prevăzute de norma contestată pentru ca Ministerul Justiţiei că intenteze acţiunea în regres, iar faptul comiterii acţiunilor sau inacţiunilor care au determinat o încălcare a prevederilor Convenţiei Europene şi achitarea sumelor în contextul procedurilor în faţa Curţii Europene, precum şi vinovăţia persoanei, se constată doar de instanţa de judecată.

45. De asemenea, Guvernul a menţionat că, pentru a demonstra vinovăţia persoanei de către instanţa de judecată şi obligarea la achitarea sumelor, este suficientă existenţa unei hotărâri sau decizii a Curţii Europene din care rezultă acţiunile sau inacţiunile care au condus la încălcarea drepturilor protejate de Convenţie şi prejudicierea bugetului de stat.

46. În concluzie, Guvernul a susţinut că prevederile articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental sunt constituţionale.

47. În opinia sa, Parlamentul a menţionat că pentru înaintarea acţiunii în regres în baza normei contestate urmează a fi întrunite cumulativ condiţiile: (1) să existe prejudiciul cauzat statului, (2) să se constate vinovăţia persoanei şi (3) să se demonstreze legătura cauzală dintre reaua-credinţă sau neglijenţa gravă cu care a acţionat persoana şi prejudiciul survenit.

48. Parlamentul a susţinut că acţiunea în regres nu este un act de intervenţie în activitatea şi independenţa magistraţilor, ci un proces legal de atragere la răspundere pentru neglijenţa şi ilegalitatea comisă sau admisă.

49. În concluzie, Parlamentul a susţinut că, din moment ce răspunderea materială a judecătorilor în baza articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental poate fi antrenată în temeiul unei hotărâri adoptate de către instanţa de judecată în care va fi stabilită vinovăţia persoanei, norma contestată nu vine în contradicţie cu prevederile articolelor 6 şi 116 din Constituţie.

50. În opinia Consiliului Superior al Magistraturii se menţionează că drept temei de înaintare a acţiunii în regres urmează să servească sentinţa definitivă a instanţei judecătoreşti naţionale, adoptată în cadrul unui proces distinct, care ar demonstra vinovăţia persoanei. În special, pentru survenirea răspunderii civile este necesară stabilirea faptului acţionării persoanei cu rea-credinţă, cu intenţie sau neglijenţă gravă, care urmează a fi stabilite numai în cadrul unui proces judiciar.

51. În ceea ce priveşte răspunderea materială a judecătorului, care poate fi antrenată conform normei contestate, răspunderea trebuie să fie subsidiară şi indirectă, cu respectarea garanţiilor stabilite de lege în vederea protejării independenţei judecătorului şi a evitării supunerii activităţii acestuia unor presiuni nejustificate. În cazul survenirii prejudiciilor cauzate de erorile judiciare, răspunderea personală şi directă a judecătorului pentru faptele săvîârşite în exerciţiul funcţiei sale nu poate fi angajată.

52. În concluzie, CSM a susţinut excepţia de neconstituţionalitate a articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental.

53. În opinia sa, Procuratura Generală a menţionat că dreptul de regres poate fi exercitat de către stat doar în situaţiile în care persoanele vizate (judecătorul, procurorul, ofiţerul de urmărire penală ş.a.) au fost condamnate definitiv pentru săvârşirea unei infracţiuni. Procuratura Generală a subliniat importanţa stabilirii elementului vinovăţiei, care este inerent pentru survenirea răspunderii delictuale civile.

54. Procuratura Generală a concluzionat că prevederile contestate nu sunt suficient de clare şi previzibile în partea ce ţine de aprecierea acţiunilor sau inacţiunilor persoanelor care au determinat sau contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei Europene, constatată de Curtea Europeană.

3. Aprecierea Curţii

3.1. Principii generale privind independenţa judecătorului

55. Curtea reţine că dispoziţiile constituţionale privind separaţia puterilor în legislativă, executivă şi judecătorească (art.6), privind independenţa, imparţialitatea şi inamovibilitatea judecătorilor instanţelor judecătoreşti (art.116 alin.(1)), privind stabilirea prin lege organică a organizării instanţelor judecătoreşti, a competenţei acestora şi a procedurii de judecată (art.115 alin.(4)) definesc statutul juridic al judecătorului în Republica Moldova şi consacră justiţia ca o ramură independentă şi imparţială a puterii de stat.

56. Puterea judecătorească este unul dintre cei trei piloni fundamentali ai statului democratic modern, egali ca importanţă. Pentru a-şi putea îndeplini îndatoririle pe care le are, puterea judecătorească trebuie să fie independentă faţă de puterea legislativă şi executivă, fapt care implică libertate faţă de orice influenţă care poate fi exercitată de acestea.

57. Independenţa puterii judecătoreşti este elementul-cheie în ceea ce priveşte garantarea drepturilor şi libertăţilor omului în conformitate cu legea şi, prin urmare, nu reprezintă un scop în sine. Această independenţă derivă şi din scopul de a asigura un proces echitabil, care impune instanţelor judecătoreşti condiţia de a fi independente.

58. De asemenea, independenţa sistemului judiciar în ansamblul său garantează independenţa individuală a judecătorilor. Aceasta trebuie să existe în raport cu societatea în general şi cu părţile din orice litigiu asupra căruia judecătorii trebuie să se pronunţe. Independenţa judecătorilor nu este o prerogativă sau un privilegiu acordat în interesul personal al judecătorilor, ci este o garanţie împotriva presiunilor exterioare în luarea deciziilor, fiind justificată de necesitatea de a permite judecătorilor să-şi îndeplinească rolul lor de gardieni ai drepturilor şi libertăţilor omului. Astfel, independenţa judecătorului este un aspect fundamental al statului de drept şi garanţia unui proces echitabil.

59. Curtea menţionează că normele constituţionale privind statutul judecătorului trasează aceleaşi exigenţe şi principii consfinţite şi în actele internaţionale care reglementează statutul şi drepturile judecătorilor, garanţiile independenţei acestora, reieşind din importanţa rolului justiţiei în apărarea statului de drept.

60. Astfel, potrivit Principiilor de la Bangalore cu privire la conduita judiciară, “Judecătorul trebuie să îşi exercite funcţia judiciară în mod independent, pe baza propriei aprecieri a faptelor şi în concordanţă cu spiritul legii, fără influenţe externe, sugestii, presiuni, ameninţări şi fără vreun amestec, direct sau indirect, indiferent de la cine ar proveni şi sub ce motiv” (Rezoluţia ONU 2003/43 din 29 aprilie 2003).

61. În Recomandarea CM/Rec(2010)12 a Comitetului Miniştrilor către statele membre cu privire la judecători: independenţa, eficienţa şi responsabilităţile, Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei a stabilit că “5. Judecătorii trebuie să beneficieze de libertate neîngrădită de a soluţiona în mod imparţial cauzele, în conformitate cu legea şi cu propria apreciere a faptelor.”.

62. Cu referire la garanţiile unui proces echitabil Curtea Europeană a stabilit că imparţialitatea judecătorului se apreciază atât conform unei abordări subiective, care ia în considerare convingerile personale sau interesele judecătorului într-o cauză, cât şi conform unui test obiectiv, care stabileşte dacă judecătorul a oferit garanţii suficiente pentru a exclude vreo îndoială motivată din acest punct de vedere (cauza Demicoli v. Malta, nr.13057/87, hotărâre din 27 august 1991, p.40).

63. În viziunea Comisiei de la Veneţia, pentru a garanta independenţa puterii judecătoreşti, judecătorii trebuie să fie protejaţi împotriva oricărei influenţe externe induse, iar în acest scop, ei ar trebui să beneficieze doar de imunitate funcţională (Raportul privind independenţa sistemului judiciar. Partea I: Independenţa judecătorilor). De asemenea, Comisia de la Veneţia a subliniat că “este esenţială asigurarea posibilităţii exercitării funcţiilor în mod corespunzător de către judecători, fără ca independenţa acestora să fie compromisă de teama începerii urmăririi penale sau iniţierii unei acţiuni civile de către partea vătămată, inclusiv de autorităţile statelor”(CDL-AD (2014) 018, pct.37).

64. Principiile fundamentale ale ONU asupra independenţei sistemului judiciar (1985) stipulează că “fără a dăuna procedurilor disciplinare sau oricărui drept de apel sau de compensare de la stat, în conformitate cu prevederile naţionale, judecătorii ar trebui să se bucure de imunitate personală faţă de procese civile ce urmăresc obţinerea de daune materiale, pentru acte sau omisiuni inadecvate efectuate în exerciţiul funcţiei judiciare”.

65. Recomandarea CM/Rec(2010)12, menţionată mai sus, reafirmă aceste principii prin următoarele prevederi:

“66. Nu poate fi antrenată răspunderea civilă sau disciplinară a unui judecător pentru modul de interpretare a legii, apreciere a faptelor sau evaluare a probelor, cu excepţia cazurilor de rea-credinţă şi gravă neglijenţă.

67. Numai statul, în caz că a plătit o compensaţie, poate să încerce să stabilească răspunderea civilă a unui judecător, prin acţiune în justiţie.

68. Nu poate fi antrenată răspunderea penală a unui judecător pentru modul de interpretare a legii, apreciere a faptelor sau evaluare a probelor, cu excepţia cazurilor de rea-credinţă. [...]

70. Judecătorii nu trebuie să fie responsabili personal în cazul în care decizia lor este infirmată sau modificată într-o cale de atac. [...]”

66. Conform pct.5.2 din Carta Europeană cu privire la Statutul Judecătorului, adoptată la 10 iulie 1998, repararea prejudiciului suportat în mod ilegitim ca urmare a deciziei sau a comportamentului unui judecător în exerciţiul funcţiunii sale este asigurată de către stat, iar statutul poate prevedea posibilitatea statului de a solicita judecătorului rambursarea, în anumite limite, printr-o acţiune jurisdicţională în cazul necunoaşterii grosolane şi inescuzabile de către judecător a regulilor în cadrul cărora se desfăşoară activitatea acestuia.

67. Statutul Universal al Judecătorilor, adoptat de către Uniunea Internaţională a Judecătorilor (Taipei, 1999), prevede că acţiunea civilă îndreptată împotriva unui judecător, în ţările în care aceasta este reglementată, trebuie exercitată în asemenea condiţii încât să se asigure că nu se influenţează activitatea sa judiciară.

68. De asemenea, Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) în Avizul nr.3 (2002) a susţinut introducerea în legislaţiile naţionale a prevederilor care să permită înaintarea unei acţiuni în regres din partea Statului împotriva unui judecător în cazul în care comportamentul necorespunzător al acestuia a fost constatat în cadrul unei proceduri penale sau disciplinare, însă doar în caz de eroare intenţionată sau neglijenţă gravă. Prin urmare, CCJE a menţionat că (1) corectarea erorilor judiciare (fie că ţin de jurisdicţie, fond sau procedură) trebuie să se realizeze printr-un sistem corespunzător de apel (cu sau fără permisiunea curţii); (2) orice corectare a altor erori în administrarea justiţiei (inclusiv, de exemplu, întârzierile excesive) se adresează exclusiv statului şi (3) nu este potrivit ca judecătorul să fie expus, în ceea ce priveşte exerciţiul funcţiunii juridice, vreunei răspunderi personale, chiar ca despăgubire a statului, cu excepţia cazului în care face o greşeală intenţionată (Avizul CCJE nr.3 (2002), pct.76).

69. În Avizul nr.18 (2015) privind poziţia puterii judecătoreşti şi relaţia ei cu celelalte puteri ale statului în democraţia modernă, CCJE a afirmat că sarcinile de interpretare a legii, de analizare a probelor şi de evaluare a faptelor, îndeplinite de un judecător pentru a soluţiona cazurile, nu trebuie să dea naştere la răspunderea civilă sau disciplinară a judecătorului, decât în cazuri de rea-credinţă, culpă intenţionată sau neglijenţă flagrantă dovedită.

70. Potrivit pct.28 din Declaraţia de la Brijuni, Croaţia, din 14 octombrie 2015 cu privire la Principiile de Independenţă a Justiţiei, adoptată de Conferinţa Preşedinţilor de Instanţe Supreme din Europa Centrală şi de Est, judecătorii trebuie să se bucure de imunitate în cauze civile şi acordarea de despăgubiri pe motiv de erori sau omisiuni în exercitarea funcţiei.

71. În opinia sa Amicus Curiae din 13 iunie 2016 (CDL-AD(2016)015), Comisia de la Veneţia a menţionat că, potrivit standardelor europene, este necesară instituirea unei răspunderi disciplinare, civile sau chiar penale în privinţa judecătorilor şi că în anumite state europene (Bulgaria, Germania, Italia, Norvegia, Spania, Serbia ş.a.) este prevăzută răspunderea individuală a judecătorilor, cu stabilirea obligatorie a vinovăţiei.

72. În acelaşi timp, standardele internaţionale privind independenţa sistemului judiciar şi imparţialitatea judecătorilor stabilesc ca fiind inacceptabilă atragerea la răspundere personală a judecătorilor pentru calitatea hotărârilor sau soluţia adoptată. Or, calitatea hotărârilor judecătoreşti ce urmează a fi adoptate depinde nu numai de fiecare judecător implicat, ci şi de un anumit număr de variabile care sunt în afara procesului de administrare a justiţiei, cum ar fi calitatea legislaţiei, resursele adecvate alocate sistemului judiciar, calitatea pregătirii juridice. La momentul adoptării unei hotărâri, judecătorul nu trebuie numai să ia în calcul instrumentele juridice relevante, ci şi noţiunile şi realităţile nejuridice proprii contextului litigiului, cum ar fi, de exemplu, consideraţiile etice, sociale sau economice. Aceasta necesită din partea judecătorului o sensibilizare sporită asupra acestor consideraţii în momentul luării deciziei.

73. În acest context, CCJE consideră că este de dorit ca parlamentele naţionale să evalueze şi să controleze impactul legilor existente şi în curs de elaborare privind sistemul judiciar şi să introducă dispoziţii tranzitorii şi procedurale adecvate pentru a se asigura că judecătorii sunt în măsură să le aplice prin hotărâri judecătoreşti de calitate. Legiuitorul trebuie să acţioneze în aşa fel încât legislaţia să fie clară şi uşor de aplicat şi să fie conformă cu Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

74. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a subliniat că judecătorii beneficiază de imunitate în exercitarea justiţiei, iar anularea sau modificarea hotărârii judecătoreşti nu este un temei determinant pentru sancţionarea judecătorului (HCC nr.12 din 7 iunie 2011). Totodată, în Hotărârea nr.22 din 5 septembrie 2013, Curtea a menţionat că independenţa judecătorului nu exclude angajarea responsabilităţii acestuia, ea fiind realizată sub rezerva unei prudenţe determinate de necesitatea garantării libertăţii depline a judecătorului contra tuturor presiunilor induse.

3.2. Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză

75. În speţă, Curtea reţine că Legea cu privire la Agentul guvernamental instituie răspunderea penală, contravenţională, disciplinară şi civilă a persoanelor ale căror acţiuni sau inacţiuni au determinat ori au contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei Europene, încălcare care a fost constatată de către Curtea Europeană printr-o hotărâre sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale de către stat (art.25 alin.(1)).

76. În temeiul legii respective, Agentul guvernamental este autoritatea care sesizează autorităţile competente să iniţieze proceduri sau să adopte hotărâri privind răspunderea persoanelor vizate, a căror vinovăţie şi responsabilitate se stabilesc în fiecare caz individual şi nu depind direct de cuantumul compensaţiilor băneşti achitate în temeiul hotărârii sau deciziei Curţii Europene.

77. Reieşind din prevederile de mai sus cu privire la răspunderea individuală pentru încălcările Convenţiei, norma contestată de la art.27 din Lege instituie dreptul de regres al statului împotriva persoanelor ale căror acţiuni sau inacţiuni au determinat ori au contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei Europene. De asemenea, potrivit normei contestate, sumele stabilite prin hotărârea sau decizia Curţii Europene, prin acordul de soluţionare amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene sau prin declaraţia unilaterală se restituie statului în baza unei hotărâri judecătoreşti, proporţional vinovăţiei stabilite.

78. Curtea menţionează că hotărârile Curţii Europene sunt pronunţate în contextul examinării cererilor depuse împotriva Statului şi stabilesc, în funcţie de circumstanţele individuale ale cauzei, încălcarea prevederilor Convenţiei Europene la nivel naţional. Ţinând cont de natura şi gravitatea încălcării constatate, de regulă, Curtea acordă în beneficiul reclamanţilor o satisfacţie echitabilă, sume care urmează a fi achitate în mod obligatoriu de către stat.

79. În cazul adoptării deciziilor de radiere a cererilor de pe rolul său în legătură cu reglementarea amiabilă, Curtea Europeană doar reţine soluţionarea amiabilă a cauzei şi nu se pronunţă asupra încălcărilor Convenţiei Europene invocate de către reclamanţi. În cazul formulării unei declaraţii unilaterale de către statul pârât, la fel printr-o decizie, Curtea Europeană doar acceptă soluţionarea cauzei în modul propus în declaraţia respectivă atunci când este satisfăcută de recunoaşterea încălcării drepturilor reclamanţilor, de mărimea prejudiciilor care urmează a fi compensate şi, după caz, de remedierea situaţiei la nivel naţional în conformitate cu prevederile Convenţiei Europene.

80. Curtea reţine că în cadrul procedurilor în faţa Curţii Europene nu prezintă relevanţă care autoritate publică - legislativă, executivă sau judiciară a generat la nivel naţional încălcările constatate. Or, în temeiul articolului 41 din Convenţie, statul este cel ţinut responsabil să repare prejudiciile suportate de către reclamanţi în urma încălcării drepturilor şi libertăţilor garantate de Convenţie. În acelaşi timp, statul este în drept să instituie la nivel naţional mecanisme proprii pentru restituirea sumelor achitate în procedurile în faţa Curţii Europene, mecanisme care, la rândul lor, trebuie să funcţioneze în deplină conformitate cu normele internaţionale şi naţionale.

81. Curtea a constatat că, în temeiul normei contestate, este posibilă iniţierea acţiunii în regres a statului exclusiv în baza existenţei unei hotărâri sau decizii a Curţii Europene. Această normă nu prevede obligativitatea existenţei unei sentinţe judecătoreşti, adoptate în cadrul unui proces judiciar separat, prin care să se constate vinovăţia persoanei. De asemenea, norma contestată nu specifică pentru care acţiuni sau inacţiuni poate fi antrenată răspunderea materială a persoanelor vizate de aceasta, unicul criteriu fiind existenţa prejudiciului acoperit de către stat în urma încălcării Convenţiei Europene.

82. În acelaşi timp, Curtea constată că un mecanism al regresului statului faţă de acţiunile ilegale ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii sau ale instanţelor de judecată este stabilit la articolul 1415 din Codul civil. Norma menţionată stabileşte că statul, în cazul reparării prejudiciului cauzat prin anumite acţiuni ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii sau ale instanţelor de judecată, are drept de regres faţă de persoana cu funcţie de răspundere din cadrul acestor organe dacă vinovăţia acestuia este constatată prin sentinţă judecătorească. Articolul 1405 din Codul civil stabileşte exhaustiv care acţiuni ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii sau ale instanţelor de judecată antrenează răspunderea statului, şi anume: condamnare ilegală, atragere ilegală la răspundere penală, aplicare ilegală a măsurii preventive sub forma arestului preventiv sau sub forma declaraţiei scrise de a nu părăsi localitatea, prin aplicarea ilegală în calitate de sancţiune administrativă a arestului sau a muncii neremunerate în folosul comunităţii.

83. Astfel, potrivit prevederilor menţionate, statul are drept de regres faţă de persoana cu funcţie de răspundere din organele de urmărire penală, procuratură sau instanţa judecătorească doar dacă există o sentinţă judecătorească în care se constată vinovăţia persoanei de comiterea unor acţiuni expres stabilite de lege, care au cauzat prejudiciul reparat de către stat.

84. Din cele menţionate, Curtea reţine că dispoziţia articolului 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental, spre deosebire de prevederile articolului 1415 din Codul civil, nu prevede necesitatea constatării elementului de vinovăţie printr-o sentinţă judecătorească, ceea ce face posibilă iniţierea acţiunii în regres a statului având ca temei doar hotărârea sau decizia Curţii Europene.

85. Curtea observă că, în conformitate cu standardele europene în materie, răspunderea judecătorilor nu poate rezulta doar din constatările Curţii Europene prin care se atestă o încălcare a Convenţiei. În acest sens, Comisia de la Veneţia, în Opinia Amicus Curiae din 13 iunie 2016, a menţionat că:

“41. CtEDO stabileşte doar responsabilitatea Statului pârât. Nu putem susţine sau presupune în mod rezonabil că obiectivul principal al rolului jurisprudenţial al CtEDO în procesul de examinare a cererii unui reclamant ar fi centrat pe evaluarea, determinarea cantitativă şi revizuirea naturii sau gradului de vinovăţie (abuz criminal sau intenţie criminală sau neglijenţă gravă) a fiecărui dintre acei judecători ale căror hotărâri adoptate la nivel naţional au fost atacate la CtEDO. Acest aspect trebuie să constituie obiectul unei proceduri judiciare separate la nivel naţional.

42. Trebuie să se reţină faptul că litigiul adus în faţa CtEDO nu urmăreşte urmărirea penală a judecătorilor implicaţi în soluţionarea cauzei la nivel naţional. Prin urmare, chiar şi în cazul existenţei unei constatări a Curţii în favoarea reclamantului (inclusiv constatarea unei încălcări), aceasta nu ar corespunde în sine standardelor necesare pentru a constata vinovăţia persoanei, deoarece nu constituie o procedură pentru atragerea la răspundere a unei persoane sau a judecătorului pentru încălcările comise.”

86. Din jurisprudenţa Curţii Europene se desprinde ideea că raţiunea constatării unei erori judiciare nu constă în tragerea la răspundere civilă, penală sau disciplinară a unui judecător, ci în acordarea dreptului persoanei vătămate la despăgubirile aferente. În special, Curtea acordă importanţă faptului dacă eroarea judiciară comisă de către instanţele inferioare, adică greşelile din administrarea justiţiei, pot fi neutralizate sau corectate într-un alt mod (a se vedea Giuran c. României, din 21 iunie 2011, § 32, 40). Astfel, procedurile în faţa Curţii Europene nu urmăresc stabilirea gradului de vinovăţie (abuz criminal sau neglijenţă gravă) a judecătorilor ale căror decizii adoptate la nivel naţional au determinat ulterior examinarea cererilor de către Curtea Europeană.

87. În ceea ce priveşte soluţionarea amiabilă a unei cauze pendinte pe rolul Curţii Europene, în conformitate cu articolul 39 din Convenţia Europeană, şi formularea unei declaraţii unilaterale a statului, în care ultimul recunoaşte o încălcare a Convenţiei Europene, Comisia de la Veneţia a subliniat în opinia sa Amicus Curiae că aceste proceduri în faţa Curţii Europene pot fi iniţiate din consideraţii politice, şi nu doar din consideraţii juridice. Astfel, în condiţiile prevăzute la articolul 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental, judecătorii devin vulnerabili în faţa unei influenţe externe (din partea executivului) şi pot fi ţinuţi responsabili pentru motive independente de exercitarea funcţiei lor jurisdicţionale.

88. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că pentru angajarea unei răspunderi individuale nu este suficientă existenţa unei erori judiciare cauzatoare de prejudiciu drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului. Aceasta devine imputabilă judecătorului drept consecinţă a exercitării atribuţiilor cu rea-credinţă sau neglijenţă gravă (HCC nr.12 din 7 iunie 2011).

89. În acelaşi timp, Comisia de la Veneţia a subliniat că:

“19. […] CtEDO a privit în mod constant Convenţia Europeană ca fiind un instrument viu, care trebuie să fie interpretată în lumina circumstanţelor actuale. Conform doctrinei privind instrumentul viu, instanţele naţionale ar putea întâmpina dificultăţi în prezicerea modului în care Curtea va soluţiona cazul adus în faţa sa. Problema juridică contestată poate prezenta o noutate sau particularităţi ce ţin de o anumită jurisdicţie, astfel încât jurisprudenţa existentă a CtEDO nu oferă judecătorului naţional reguli generale de interpretare pe care să le urmeze. Jurisprudenţa CtEDO poate fi mai mult sau mai puţin stabilă sau se poate afla în dezvoltare, în funcţie de problemă şi drepturile implicate.”

90. În opiniile sale Amicus Curiae, oferite la solicitarea unor state, Comisia de la Veneţia s-a pronunţat în favoarea modificărilor cadrului normativ naţional cu privire la răspunderea judecătorilor (compensarea prejudiciilor), menţionând totodată necesitatea includerii unor prevederi care să se refere la stabilirea vinovăţiei judecătorilor (intenţie sau neglijenţă gravă). În acest context, Comisia de la Veneţia a menţionat că este plauzibilă aşteptarea ca judecătorul să ţină cont de jurisprudenţa internaţională, dacă aceasta este bine stabilită, cu toate acestea, faptul că un judecător a ales din propria iniţiativă să nu urmeze standardele stabilite nu ar trebui să devină, în sine, un temei pentru răspunderea lui personală. Comisia de la Veneţia a subliniat că este foarte important ca aspectele ce ţin de răspunderea personală a judecătorilor să fie constatate de instanţele naţionale şi numai în temeiul unor criterii şi proceduri care să fie clar stabilite de lege (Aviz cu privire la proiectele de modificare a actelor normative privind sistemul judiciar din Serbia (2013), pct.22). De asemenea, Comisia de la Veneţia a afirmat că este posibilă constatarea lipsei de profesionalism a judecătorului numai în caz de manifestare insistentă a unei rezistenţe împotriva unei practici consolidate, care să determine în mod repetat soluţii distincte în cazurile în privinţa cărora există deja o jurisprudenţă clară şi bine stabilită (Aviz cu privire la actele normative şi răspunderea disciplinară şi evaluarea judecătorilor din “Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei” (2015)).

91. Curtea menţionează că, anterior, în jurisprudenţa sa a constatat că tragerea la răspundere disciplinară a judecătorului doar în baza unei hotărâri a Curţii Europene de condamnare a statului Republica Moldova, fără a demonstra că legea a fost încălcată de către judecător în mod intenţionat sau ca urmare a unei neglijenţe grave, constituie o ingerinţă inadmisibilă în realizarea principiilor independenţei, imparţialităţii şi inamovibilităţii judecătorului (HCC nr.12 din 7 iunie 2011).

92. De asemenea, în opinia Comisiei de la Veneţia, responsabilizarea judecătorilor pentru aplicarea prevederilor Convenţiei Europene fără aprecierea vinovăţiei individuale ar putea avea un impact negativ asupra obligaţiei constituţionale de imparţialitate a judecătorului. Acest fapt ar putea determina situaţia în care judecătorii, pentru a evita iniţierea unei eventuale acţiuni în regres, vor interpreta în mod constant legea în favoarea unor anumite persoane, chiar şi atunci când o evaluare obiectivă a litigiului ar putea implica, sau chiar ar necesita, adoptarea unei soluţii diferite.

93. Curtea menţionează că independenţa judecătorească impune condiţia ca judecătorii să fie protejaţi de influenţa din partea altor puteri ale statului şi ca fiecare judecător să beneficieze de libertate profesională în interpretarea legii, în evaluarea faptelor şi aprecierea probelor în fiecare caz individual. Prin urmare, deciziile eronate trebuie să poată fi corectate prin intermediul căilor de atac şi nu pot avea drept consecinţă responsabilizarea individuală a judecătorilor. În calitate de excepţii, pot servi doar cazurile în care, în procesul de luare a deciziilor, judecătorii au acţionat cu rea-voinţă sau au admis o omisiune gravă. Aceeaşi opinie este împărtăşită de către Comisia de la Veneţia în Amicus Curiae din 13 iunie 2016.

94. Curtea subliniază că judecătorii nu pot fi constrânşi să-şi exercite atribuţiile sub ameninţarea unei sancţiuni, fapt care poate influenţa în mod nefavorabil hotărârile ce urmează a fi adoptate. Or, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, judecătorii trebuie să beneficieze de libertatea neîngrădită de a soluţiona cauzele în mod imparţial, în conformitate cu prevederile legale în vigoare şi propriile aprecieri, neafectate de rea-credinţă. Din aceste raţionamente, aprecierile judecătorului care au determinat adoptarea unei hotărâri într-o anumită cauză, hotărâre judecătorească care a fost anulată sau modificată, nu poate servi în calitate de temei determinant pentru sancţionarea materială a judecătorului.

95. Curtea menţionează că aplicarea actelor normative, fiind sarcina primară a instanţelor judecătoreşti, în cazul în care vine în contradicţie cu respectarea drepturilor fundamentale ale persoanei, devine imputabilă judecătorului doar în consecinţa exercitării atribuţiilor cu rea-voinţă la efectuarea actului de justiţie.

96. Aceleaşi principii vin să le confirme şi dispoziţiile articolului 19 alin.(3) din Legea cu privire la statutul judecătorului, potrivit cărora judecătorul nu poate fi tras la răspundere pentru opinia sa exprimată în înfăptuirea justiţiei şi pentru hotărârea pronunţată dacă nu va fi stabilită, prin sentinţă definitivă, vinovăţia lui de abuz criminal.

97. Curtea reţine că, în temeiul prevederii respective, judecătorii beneficiază de imunitate funcţională prin limitarea răspunderii lor la faptul existenţei unui abuz criminal şi, de asemenea, prin necesitatea de a stabili vinovăţia persoanei printr-o sentinţă judecătorească. Această limitare a răspunderii judecătorilor, prevăzută de legea specială privind statutul judecătorului, este în deplină concordanţă cu standardele europene menţionate mai sus.

98. Curtea observă că dispoziţia privind acţiunea în regres de la articolul 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental excedează cadrul general al răspunderii judecătorilor în raport cu prevederile articolului 19 alin.(3) din Legea cu privire la statutul judecătorului şi articolele 1405 şi 1415 din Codul civil, prin faptul că permite atragerea la răspundere în lipsa constatării vinovăţiei prin sentinţă judecătorească.

99. Curtea reţine că, potrivit articolului 116 alin.(6) din Constituţie, “sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea”. Astfel, având în vedere principiul constituţional al independenţei judecătorilor, răspunderea judecătorilor (inclusiv acţiunea în regres) în procesul de administrare a justiţiei trebuie să fie stabilită în termeni clari şi reglementată exhaustiv de cadrul legal infraconstituţional. În acest sens, în opinia Amicus Curiae din 13 iunie 2016, Comisia de la Veneţia a menţionat că, în cazul în care o asemenea lege specială există, se prezumă că aceasta instituie limitele răspunderii judecătorilor, iar prevederile acesteia prevalează potrivit principiului lex specialis şi exclud posibilitatea aplicării altor prevederi generale sau prevederi care privesc alte categorii de persoane. Cu toate acestea, răspunderea judecătorilor poate fi reglementată prin diferite instrumente juridice, atât timp cât aceste reglementări nu sunt incompatibile.

100. Curtea observă că Legea cu privire la statutul judecătorului prevede doar răspunderea disciplinară pentru anularea sau modificarea hotărârii judecătoreşti, dacă judecătorul care a pronunţat-o a încălcat legea intenţionat sau ca urmare a unei neglijenţe grave (art.21 alin.(2)). Potrivit Legii cu privire la răspunderea disciplinară a judecătorilor, constituie abatere disciplinară aplicarea în mod intenţionat, cu rea-voinţă sau aplicarea repetată din neglijenţă gravă a legislaţiei contrar practicii judiciare uniforme sau încălcarea normelor imperative ale legislaţiei în procesul de înfăptuire a justiţiei (art.4). În acest sens, din moment ce legile speciale menţionate nu conţin prevederi cu referire la răspunderea judecătorilor care poate surveni în urma unei acţiuni în regres a statului, Curtea va emite o Adresă Parlamentului în vederea reglementării mecanismului aplicării instituţiei regresului într-un cadru normativ comprehensiv, ţinând cont inclusiv de faptul că acţiunea în regres se referă la diverse categorii de persoane.

101. Curtea menţionează că iniţierea acţiunii în regres în temeiul normei examinate poate determina adoptarea unor soluţii arbitrare, cu afectarea gravă a imunităţii funcţionale a judecătorilor, garantată de Constituţie şi legea specială cu privire la statutul judecătorului. Aceeaşi opinie este împărtăşită şi de către Comisia de la Veneţia în Avizul său Amicus Curiae din 13 iunie 2016.

Concluzii

102. În contextul celor menţionate, Curtea subliniază că instituţia regresului în sine nu este contrară principiilor constituţionale, atât timp cât prin mecanismul de atragere la răspundere materială sunt respectate garanţiile inerente independenţei judecătorilor.

103. În acelaşi timp, exercitarea dreptului de regres al statului în condiţiile art.27 din Legea cu privire la Agentul Guvernamental, având ca temei doar hotărârea Curţii Europene, acordul de reglementare amiabilă sau declaraţia unilaterală a Guvernului prin care să se constate încălcarea prevederilor Convenţiei Europene, în lipsa constatării vinovăţiei judecătorului printr-o sentinţă adoptată în cadrul unor proceduri judiciare distincte, afectează independenţa întregului sistem judiciar, şi este contrară articolelor 6 şi 116 alin.(1) şi (6) din Constituţie.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi g) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi e), şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial excepţia de neconstituţionalitate ridicată de către Galina Stratulat, Tatiana Vieru şi Valeriu Doagă în dosarul nr.2-1858/16, aflat pe rolul Judecătoriei Buiucani, mun. Chişinău, şi de către Constantin Gurschi, Mihail Macar, Nicolae Gordilă şi Tudor Popovici în dosarul nr.2-426/16, aflat pe rolul Judecătoriei Botanica, mun. Chişinău.

2. Se recunoaşte constituţional articolul 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental nr.151 din 30 iulie 2015, în măsura în care acţiunea în regres se bazează pe o sentinţă pronunţată în cadrul unei proceduri judiciare separate la nivel naţional, prin care se constată că judecătorul sau o altă persoană a comis sau a admis, intenţionat sau din neglijenţă gravă, acţiuni sau inacţiuni care au determinat ori au contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care a fost constatată printr-o hotărâre a Curţii Europene, sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

ADRESĂ

La 25 iulie 2016 Curtea Constituţională a pronunţat Hotărârea nr.23 pentru controlul constituţionalităţii articolului 27 din Legea nr.151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental.

Prin această Hotărâre, Curtea a declarat constituţional articolul 27 din Legea nr.151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental, în măsura în care acţiunea în regres se bazează pe o sentinţă pronunţată în cadrul unei proceduri judiciare separate la nivel naţional, prin care se constată că judecătorul sau o altă persoană a comis sau a admis, intenţionat sau din neglijenţă gravă, acţiuni sau inacţiuni care au determinat ori au contribuit semnificativ la încălcarea prevederilor Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care a fost constatată printr-o hotărâre a Curţii Europene, sau a impus soluţionarea amiabilă a cauzei aflate pe rolul Curţii Europene ori formularea unei declaraţii unilaterale.

În Hotărârea menţionată Curtea a reţinut că, în temeiul normei contestate, pentru iniţierea acţiunii în regres a statului este suficientă existenţa unei hotărâri sau decizii a Curţii Europene, fără a fi necesară constatarea printr-o sentinţă judecătorească a vinovăţiei persoanei, inclusiv a judecătorului.

Curtea a relevat că, în alte cazuri prevăzute de lege, pentru înaintarea acţiunii în regres este necesară constatarea vinovăţiei prin sentinţă judecătorească (art.1405 şi 1415 din Codul civil). De asemenea, în conformitate cu articolul 19 alin.(3) din Legea cu privire la statutul judecătorului, judecătorul poate fi tras la răspundere pentru hotărârea pronunţată doar dacă va fi stabilită, prin sentinţă definitivă, vinovăţia lui de abuz criminal.

În cadrul controlului constituţionalităţii, Curtea a statuat că dispoziţia privind acţiunea în regres de la articolul 27 din Legea cu privire la Agentul guvernamental excedează cadrului general al răspunderii judecătorilor în raport cu prevederile legale menţionate mai sus, prin faptul că permite atragerea la răspundere în lipsa unui mecanism bine stabilit în vederea constatării vinovăţiei, fiind suficientă doar existenţa unei hotărâri sau decizii pronunţate de către Curtea Europeană. Aceeaşi opinie a fost exprimată şi de către Comisia de la Veneţia în opinia Amicus Curiae din 13 iunie 2016.

Curtea a reiterat că atragerea automată la răspundere disciplinară a judecătorului doar în baza unei hotărâri a Curţii Europene de condamnare a statului, fără a demonstra că legea a fost încălcată în mod intenţionat de către judecător, constituie o ingerinţă inadmisibilă în independenţa judecătorului.

În lumina celor expuse, ţinând cont de faptul că norma contestată se referă la diverse categorii de persoane, inclusiv judecători, Curtea subliniază importanţa şi necesitatea reglementării, într-un cadru normativ comprehensiv, a mecanismului de aplicare a instituţiei regresului în contextul condamnării Republicii Moldova de către Curtea Europeană, ţinând cont de raţionamentele expuse în Hotărârea Curţii Constituţionale nr.23 din 25 iulie 2016.

Curtea solicită Parlamentului să examineze, în conformitate cu prevederile articolului 28¹ din Legea cu privire la Curtea Constituţională, prezenta adresă şi să-i fie comunicate rezultatele examinării acesteia în termenele prevăzute de lege.