Hotărâre nr.24 din 10.08.2021 privind controlul constituţionalităţii articolului 129 punctul 19) din Codul fiscal (definiţia "secretului fiscal") (sesizarea nr.39a/2021)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind controlul constituţionalităţii

articolului 129 punctul 19) din Codul fiscal

(definiţia "secretului fiscal")

(sesizarea nr.39a/2021)

nr. 24  din  10.08.2021

 (în vigoare 10.08.2021) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 197-201 art. 158 din 20.08.2021

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 24 februarie 2021,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 24 februarie 2021, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de dl Dumitru Alaiba, deputat în Parlament.

2. Autorul sesizării îi solicită Curţii să verifice constituţionalitatea articolului 129 punctul 19) din Codul fiscal, adoptat prin Legea nr.1163 din 24 aprilie 1997.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 29 iunie 2021, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice.

5. În şedinţa publică a Curţii a fost prezent dl Valeriu Kuciuk, reprezentantul Parlamentului.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

6. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 34

Dreptul la informaţie

"(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit.

(2) Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.

(3) Dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a cetăţenilor sau siguranţa naţională.

[…]."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

[…]

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

7. Prevederile relevante ale Codului fiscal, adoptat prin Legea nr.1163 din 24 aprilie 1997 sunt următoarele:

Articolul 129

Noţiuni

"[…]

19) Secret fiscal – orice informaţie de care dispun organele cu atribuţii de administrare fiscală, inclusiv informaţia despre contribuabil ce constituie secret comercial, cu excepţia informaţiei despre încălcarea legislaţiei fiscale.

[…]."

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

8. Prin Decizia sa din 29 iunie 2021, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

9. Curtea a observat că, potrivit articolelor 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii posedă prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

10. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul fiscal, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

11. Curtea reţine că obiectul sesizării îl constituie articolul 129 punctul 19) din Codul fiscal. Aceste prevederi nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

12. Autorul sesizării a susţinut că prevederile contestate contravin articolelor 34 [dreptul la informaţie], 54 [restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi] şi 58 [contribuţii financiare] din Constituţie.

13. Cu privire la incidenţa articolului 34 din Constituţie, Curtea a notat că acesta stabileşte că dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit. Potrivit competenţelor care le revin, autorităţile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor cu privire la treburile publice şi la problemele de interes personal.

14. Acest drept comportă două aspecte: dreptul de a solicita şi dreptul de a primi informaţii. În acest sens, orice autoritate şi/sau instituţie publică este obligată să ofere informaţiile solicitate, atât timp cât nu există un motiv legitim de a refuza aceste solicitări (HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 35; HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 27).

15. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că dreptul de acces la informaţii de interes public, garantat de articolul 34 din Constituţie, reprezintă o lex specialis, raportat la dreptul la libera exprimare, garantat de articolul 32 din Constituţie, care reprezintă cadrul general pentru acesta. Legătura dintre articolul 32 şi articolul 34 din Constituţie este deosebit de relevantă acolo unde autorităţile statului interferează cu dreptul de acces la informaţii, pentru că solicitarea accesului la informaţii se face în vederea comunicării acestora publicului. Prin urmare, principiile generale aplicabile articolului 32 operează, a fortiori, în cazul articolului 34 din Constituţie (HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 36; HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 51).

16. Libertatea de exprimare constituie unul din fundamentele esenţiale ale unei societăţi democratice şi una din condiţiile de bază pentru progresul ei şi pentru împlinirea fiecărei persoane. Orice limitare a acestei libertăţi trebuie justificată în mod convingător. Justificarea limitării trebuie să se facă cu respectarea standardului proporţionalităţii, impus de articolul 54 din Constituţie, standard care reclamă, inter alia, ca motivele avansate de către legislator să fie pertinente şi suficiente (HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 37-38; HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 52).

17. Curtea a subliniat că, potrivit prevederilor contestate, secretul fiscal reprezintă orice informaţie de care dispun organele cu atribuţii de administrare fiscală, inclusiv informaţia despre contribuabil ce constituie secret comercial, cu excepţia informaţiei despre încălcarea legislaţiei fiscale.

18. Potrivit articolului 226¹⁶ alin.(11) din Cod, orice informaţie primită de Serviciul Fiscal de Stat este considerată secret fiscal. Serviciul Fiscal de Stat poate dezvălui informaţiile în cadrul procedurilor judecătoreşti publice sau în baza hotărârilor judiciare referitoare la problemele legate de utilizarea metodelor indirecte de estimare a veniturilor persoanelor fizice. Rezultatele controalelor fiscale pot fi date publicităţii doar după expirarea tuturor căilor de atac. Funcţionarii fiscali cărora le-au devenit cunoscute date şi informaţii care constituie secret fiscal sunt obligaţi să nu divulge aceste informaţii decât în condiţiile alin.(11), atât în perioada exercitării atribuţiilor, cât şi după demisie (articolul 226¹⁶ alin.(12) din Cod).

19. Curtea a observat că, în baza prevederilor contestate, informaţiile care sunt catalogate drept secret fiscal nu sunt divulgate de către organele fiscale persoanelor care le solicită. Astfel, exerciţiul dreptului de acces la informaţii este limitat. Prin urmare, Curtea a reţinut incidenţa articolelor 34 şi 54 din Constituţie.

20. De asemenea, Curtea a stabilit că dreptul de acces la informaţie nu este un drept absolut şi, prin urmare, exercitarea acestuia poate fi supusă unor restrângeri, în condiţiile articolului 54 din Constituţie. În acest sens, Curtea trebuie să analizeze dacă ingerinţa în discuţie este prevăzută de lege, dacă ingerinţa prevăzută de dispoziţiile contestate urmăreşte unul sau mai multe dintre scopurile legitime prevăzute în Constituţie, dacă realizează, odată implementată, unul din aceste scopuri, dacă este necesară şi proporţională cu situaţia care a determinat-o.

21. Cu referire la incidenţa articolului 58 din Constituţie, Curtea a subliniat că, potrivit acestui articol, cetăţenii au obligaţia să contribuie, prin impozite şi prin taxe, la cheltuielile publice. Curtea a notat că autorul sesizării nu a demonstrat în ce măsură prevederile contestate afectează articolul 58 din Constituţie şi, prin urmare, nu a reţinut incidenţa acestui articol.

B. FONDUL CAUZEI

A. Argumentele autorului sesizării

22. În argumentarea sesizării, autorul susţine că definiţia secretului fiscal este ambiguă, fapt care conduce la aplicarea abuzivă a acesteia de către organele fiscale. De asemenea, conceptul de secret fiscal include două categorii de informaţii, i.e. secretul comercial şi orice altă informaţie. Textul "orice altă informaţie" reprezintă o categorie nedeterminată de informaţii care pot fi catalogate ca secret fiscal. Prin urmare, textul "orice altă informaţie" este vag şi excesiv de larg, fapt care constituie un impediment pentru transparenţa informaţiilor solicitate.

23. Având în vedere ambiguitatea conceptului de secret fiscal, organele fiscale cataloghează toate informaţiile cu privire la cuantumul contribuţiilor ca fiind secret fiscal şi, prin urmare, refuză să facă disponibile aceste informaţii solicitate de societatea civilă şi de reprezentanţii mass-media. Astfel, este încălcat dreptul de acces la informaţii de interes public. Acest drept poate fi restrâns potrivit articolului 54 din Constituţie. Totuşi, modul de definire a secretului fiscal nu reprezintă o restricţie proporţională şi necesară. Cel mai des accesul la informaţie este restricţionat pentru protecţia vieţii private a persoanelor sau din motive de securitate naţională. Totuşi, nu orice informaţii solicitate de la organele fiscale se înscriu în aceste două categorii şi, prin urmare, ele pot fi comunicate.

24. De asemenea, un element de bază şi o garanţie minimă a unui stat democratic, dar şi a politicilor de prevenire a corupţiei, este transparenţa şi accesul la informaţii de interes public. Informaţiile acordate de instituţiile statului aparţin contribuabililor şi constituie un bun public, iar restricţionarea accesului la aceste informaţii trebuie efectuată în baza argumentelor clare şi convingătoare. Informaţiile cu privire la contribuţia financiară achitată la bugetul de stat de către o persoană fizică sau juridică nu prejudiciază drepturile şi interesele legitime ale cetăţenilor şi nu poate constitui o violare a vieţii private, intime şi familiale. Totodată, aceste informaţii nu constituie un secret comercial.

25. În opinia autorului sesizării, prevederile contestate contravin articolelor 34 şi 54 din Constituţie.

B. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor care şi-au prezentat opiniile

26. În opinia prezentată Curţii, Preşedintele Republicii menţionează că legislaţia fiscală conţine reglementări privind modalitatea şi condiţiile de utilizare a informaţiilor tratate ca secret fiscal. De asemenea, Legea privind accesul la informaţie stabileşte că exercitarea dreptului de acces la informaţii poate fi supusă restricţiilor reglementate prin lege organică şi care corespund necesităţilor respectării drepturilor şi reputaţiei altei persoane, precum şi protecţiei securităţii naţionale, ordinii publice, ocrotirii sănătăţii sau protecţiei morale a societăţii. Aceeaşi lege stabileşte excepţiile prin care accesul la informaţiile oficiale poate fi limitat, fiind incluse în această categorie şi informaţiile confidenţiale din domeniul afacerilor, prezentate instituţiilor publice în mod confidenţial, reglementate de legislaţia privind secretul comercial, şi care ţin de producţie, tehnologie, administrare, finanţe, de altă activitate a vieţii economice, a căror divulgare poate atinge interesele întreprinzătorilor, precum şi informaţiile cu caracter personal, a căror divulgare este considerată drept o imixtiune în viaţa personală, protejată de legislaţia privind protecţia datelor cu caracter personal.

27. Sub acest aspect, autorităţile şi instituţiile publice care furnizează informaţii catalogate drept date cu caracter personal sunt obligate să creeze condiţii care ar asigura protecţia acestor date, cu respectarea principiilor şi a criteriilor de punere în balanţă stabilite de Curtea Constituţională în Hotărârea nr.29 din 12 decembrie 2019. Respingerea solicitării de a furniza date cu caracter personal trebuie să fie proporţională şi justificată prin scopurile legitime prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie.

28. Aşadar, restrângerea dreptului la informaţie poate avea loc doar atunci când are la bază un scop real şi justificat de protecţie a unui interes legitim, iar interesul public pentru aflarea informaţiilor nu prevalează. Justificarea interesului legitim se bazează pe gravitatea prejudicierii acestuia în cazul publicării unor informaţii. Autorităţile publice trebuie să demonstreze că divulgarea informaţiei ar ameninţa în mod grav protecţia cetăţenilor sau siguranţa naţională.

29. În opinia prezentată de Parlament, se menţionează că noţiunea de secret fiscal este utilizată în legislaţiile tuturor statelor lumii. Balanţa între interesul legitim particular şi interesul public este ghidată de legislaţiile ţărilor respective, inclusiv obligaţia de a respecta datele cu caracter personal şi trecerea testului de interes legitim. Principiul aşezării juste a sarcinii fiscale este în acord cu reglementările articolului 54 alin.(2) din Constituţie, menţionându-se că articolul 34 alin.(3) din Constituţie prevede o limitare expresă, şi anume că dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a cetăţenilor sau siguranţa naţională. Noţiunea de secret fiscal, care include secretul de stat, informaţia care constituie date cu caracter personal şi secretul comercial, permite constatarea raţionamentului juridic al legislativului de a proteja interesele contribuabililor fiscali, interesele statului de orice ingerinţă care ar prejudicia viaţa privată şi interesele economice ale agenţilor economici, precum şi siguranţa naţională. Aşadar, noţiunea de secret fiscal nu este una ambiguă, nu constituie un impediment în calea transparenţei şi a interesului public şi nu creează abuzuri din partea organelor fiscale.

30. Articolul 131 alin.(5) din Codul fiscal reglementează în mod detaliat informaţiile care sunt pasibile de a fi prezentate către diferite autorităţi. Noţiunea de secret fiscal nu se aplică individual, ci doar în coroborare cu alte norme. În realizarea funcţiilor sale în domeniul administrării fiscale, Serviciul Fiscal de Stat deţine competenţa de a administra, analiza şi evalua informaţiile respective, precum şi de a le pune la dispoziţia instituţiilor sau persoanelor care li se adresează cu astfel de cereri. Drepturile concurente de oferire a informaţiei de interes public şi de oferire a informaţiei de interes particular sunt clar stabilite şi aplicate. Noţiunea de secret fiscal este clară şi este guvernată de principiul proporţionalităţii. Problemele existente ar putea ţine de aplicare, şi nu de constituţionalitate.

31. În opinia prezentată de Guvern se menţionează că restrângerea dreptului de acces la informaţiile oficiale poate avea loc doar dacă sunt întrunite următoarele condiţii: este prevăzută de lege, urmăreşte un scop legitim şi este necesară într-o societate democratică.

32. Guvernul menţionează că informaţiile privind obligaţiile fiscale şi alte plăţi la bugetul public naţional ale contribuabililor – persoane fizice intră în categoria datelor cu caracter personal (articolul 131 alin.(5) lit.k) din Codul fiscal coroborat cu articolul 3 din Legea privind protecţia datelor cu caracter personal). Astfel, prelucrarea informaţiilor referitoare la cuantumul impozitelor achitate de către persoane fizice trebuie să respecte cerinţele prevăzute de Legea privind protecţia datelor cu caracter personal. Aşadar, Guvernul susţine că la soluţionarea cererilor privind accesul la informaţii despre contribuabili – persoane fizice trebuie să fie puse în balanţă drepturile constituţionale concurente (dreptul la informaţii şi dreptul la viaţa privată). Acest fapt ţine de aplicarea legii.

33. De altfel, soluţionarea cererilor privind accesul la informaţii despre contribuabili – persoane juridice nu ar trebui să creeze probleme de aplicabilitate, de vreme ce principalii indicatori ai situaţiei financiare individuale a agenţilor economici pot fi accesaţi de orice persoană pe portalul www.statistica.gov.md. Prin urmare, Guvernul susţine că prevederile contestate nu afectează drepturile constituţionale invocate de autorul sesizării.

34. În opinia prezentată Curţii, Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice menţionează că organele fiscale refuză, făcând trimitere la definiţia "secretului fiscal", acordarea informaţiilor care sunt de interes public şi nu ameninţă securitatea statului sau alte valori fundamentale protejate de Constituţie. Astfel, carenţele constituţionale ale acestei definiţii constau în lipsa posibilităţii Serviciului Fiscal de Stat şi a subdiviziunilor sale de a acorda accesul la informaţiile de interes public care nu prejudiciază contribuabilul şi statul. Prevederile contestate nu permit existenţa unei relaţii de proporţionalitate între valorile constituţionale şi nu asigură un echilibru între dreptul de acces la informaţii de interes public şi protecţia drepturilor contribuabililor. Prin urmare, prevederile contestate impun restricţii excesive privind informaţiile aflate în posesia Serviciului Fiscal. Aceste restricţii depăşesc limitele prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie. Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice conchide că prevederile contestate sunt susceptibile de a fi declarate neconstituţionale.

C. Aprecierea Curţii

1. Principii generale privind dreptul de acces la informaţii

35. Curtea reiterează că, potrivit articolului 34 alin.(1) şi (2) din Constituţie, dreptul persoanei de acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit. Potrivit competenţelor ce le revin, autorităţile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor cu privire la treburile publice şi la problemele de interes personal. Dreptul de acces la orice informaţie vizează modul, mijloacele şi condiţiile în care se realizează administrarea treburilor de stat şi dreptul de a difuza astfel de informaţii (HCC nr.19 din 22 iunie 2015, § 31-32; HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 34). Curtea reţine că prevederile menţionate trebuie citite în lumina clauzelor limitative conţinute de articolele 34 alin.(3) şi 54 din Constituţie (HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 50).

36. Libertatea de exprimare constituie unul din fundamentele esenţiale ale unei societăţi democratice şi una din condiţiile de bază pentru progresul ei şi pentru împlinirea fiecărei persoane. Orice limitare a exerciţiului acestei libertăţi trebuie justificată în mod convingător. Justificarea limitării trebuie să se facă cu respectarea standardului proporţionalităţii, impus de articolul 54 din Constituţie, standard care reclamă, inter alia, ca motivele avansate de către legislator să fie pertinente şi suficiente (HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 37-38; HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 52).

2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

a) Cu privire la respectarea standardului calităţii legii (dacă ingerinţa este "prevăzută de lege")

37. Aşa cum prevede articolul 54 alin.(2) din Constituţie, exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor "prevăzute de lege". Principiul legalităţii presupune îndeplinirea standardului calităţii prevederilor legale aplicabile (a se vedea HCC nr.16 din 9 iunie 2020, § 48; HCC nr.21 din 4 august 2020, § 46; HCC nr.11 din 25 martie 2021, § 45), care este impus şi de articolul 23 alin.(2) din Constituţie.

38. Curtea subliniază că exigenţa legalităţii restrângerii exerciţiului unui drept nu-i impune legislatorului obligaţia definirii tuturor termenilor folosiţi în cuprinsul normelor de drept substanţial. În acest context, pornind de la principiul aplicabilităţii generale a legilor, Curtea reţine că formularea lor nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai curând la categorii generale, decât la liste exhaustive. Astfel, multe legi folosesc, prin forţa lucrurilor, formule mai mult sau mai puţin vagi, a căror interpretare şi aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.18 din 30 iunie 2020, § 92).

39. Curtea observă că articolul 129 pct.19) din Codul fiscal stabileşte că secretul fiscal reprezintă orice informaţie de care dispun organele cu atribuţii de administrare fiscală, inclusiv informaţiile despre contribuabil care constituie secret comercial, cu excepţia informaţiilor despre încălcarea legislaţiei fiscale.

40. Cu privire la condiţia accesibilităţii, Curtea reţine că prevederile contestate corespund acestui criteriu, deoarece ele se regăsesc în textul Codului fiscal, republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 8 februarie 2007.

41. Cu privire la condiţia previzibilităţii normei contestate, Curtea constată că definiţia şi condiţiile de furnizare a informaţiilor care constituie secret comercial îşi găsesc detalierea în alte acte normative. De exemplu, articolul 2047 alin.(3) din Codul civil prevede că secretele comerciale sunt informaţiile care îndeplinesc cumulativ următoarele cerinţe: a) sunt secrete în sensul că nu sunt, ca întreg sau astfel cum se prezintă sau se articulează elementele acestora, cunoscute la nivel general sau uşor accesibile persoanelor din cercurile care se ocupă, în mod normal, de tipul de informaţii în cauză; b) au valoare comercială prin faptul că sunt secrete; c) au făcut obiectul unor măsuri rezonabile, în circumstanţele date, luate de către persoana care deţine în mod legal controlul asupra informaţiilor respective, pentru a fi păstrate secrete.

42. De asemenea, Curtea consideră că prin textul "orice informaţie de care dispun organele cu atribuţii de administrare fiscală" pot fi avute în vedere informaţiile care sunt obţinute, prelucrate şi gestionate de organele fiscale, având în vedere sfera largă de funcţii şi atribuţii pe care le deţin (articolele 132⁴ şi 133 din Codul fiscal). De exemplu, informaţiile care conţin date cu caracter personal ale contribuabilului cum ar fi, inter alia, datele de identitate, datele despre domiciliul, serviciul sau proprietatea persoanei, cuantumul impozitelor şi taxelor achitate de persoane fizice sau juridice etc. De asemenea, categoria "orice informaţie de care dispun organele cu atribuţii de administrare fiscală" poate include şi planul de acţiuni privind asigurarea securităţii informaţiei, informaţii din dosarele de urmărire penală aflate în derulare, informaţii despre activităţile speciale de investigaţii referitoare la infracţiunile investigate etc.

43. Sub acest aspect, Curtea reaminteşte că o dispoziţie legală nu poate fi ruptă din sistemul normativ din care face parte şi nu poate acţiona în mod izolat. Dimpotrivă, ea trebuie citită în coroborare cu celelalte dispoziţii incidente ca făcând parte dintr-un sistem juridic coerent (a se vedea HCC nr.18 din 30 iunie 2020, § 93).

44. Aşadar, din analiza abstractă a normei contestate, Curtea reţine că ingerinţa în dreptul la informaţie este prevăzută de lege.

b) Cu privire la legitimitatea scopului urmărit

45. Curtea reiterează că una dintre condiţiile obligatorii pe care trebuie să le respecte ingerinţele în articolul 34 din Constituţie este raportarea la cel puţin un scop legitim prevăzut de articolul 54 din Constituţie.

46. Curtea observă că Serviciul Fiscal de Stat şi funcţionarii fiscali au obligaţia, în cadrul acţiunilor de exercitare a funcţiei, de a ţine evidenţa contribuabililor şi a obligaţiilor fiscale şi de a nu divulga informaţia referitoare la viaţa personală, la cinstea şi demnitatea persoanei (articolul 136 pct.11) şi 18) din Codul fiscal). Astfel, informaţiile aflate în posesia organelor fiscale şi calificate ca secret fiscal pot conţine date cu caracter personal, concept care presupune orice informaţie care ar putea identifica o persoană.

47. Curtea reaminteşte că viaţa privată reprezintă un concept vast, nesusceptibil de o definiţie exhaustivă. Curtea Europeană a reţinut, în jurisprudenţa ei, că numele, identificarea de gen, apartenenţa etnică, viziunea religioasă, informaţia privind starea sănătăţii, dreptul la reputaţie, orientarea sexuală ş. a. constituie elemente importante ale sferei personale protejate de articolul 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Acest articol, care stă, împreună cu jurisprudenţa care-l dezvoltă, la baza interpretării şi aplicării articolului 28 din Constituţie, poate include şi activităţile cu caracter profesional sau de afaceri (a se vedea Niemietz v. Germania, 16 decembrie 1992, § 29) [HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 39; HCC nr.5 din 25 februarie 2020, § 60].

48. Protecţia datelor cu caracter personal are o importanţă fundamentală pentru exerciţiul dreptului persoanei la viaţa privată. Articolul 28 din Constituţie garantează un drept la autodeterminare informaţională, care le permite persoanelor să se bazeze pe dreptul lor la viaţa privată cu privire la informaţii care, deşi neutre, sunt colectate, procesate şi diseminate în mod colectiv şi de o manieră în care face incident acest articol (a se vedea Satakunnan Markkinapörssi Oy şi Satamedia Oy v. Finlanda [MC], 27 iunie 2017, § 137). Dezvăluirea de informaţii referitoare la numele unei persoane, de exemplu, face incident dreptul la respectarea vieţii private, garantat de articolul 28 din Constituţie (a se vedea S. şi Marper v. Regatul Unit [MC], 4 decembrie 2008, § 66).

49. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că noţiunea de "viaţă privată" poate include activităţi profesionale sau comerciale (Niemietz v. Germania, 16 decembrie 1992, § 29). Astfel, datele bancare pot constitui informaţii care vizează secretul profesional, iar respectarea secretului profesional intră în sfera de aplicare a noţiunii de "viaţă privată" din articolul 8 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului (a se vedea Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova v. Portugalia, 1 decembrie 2015, § 42-44). Aşadar, informaţiile care constituie secret comercial pot face incident articolul 28 din Constituţie.

50. Curtea mai observă că Serviciul Fiscal de Stat şi funcţionarii fiscali trebuie să acţioneze în scopul investigării, constatării şi urmăririi penale a infracţiunilor date în competenţa sa, conform Codului de procedură penală, a acţiunilor ilicite ale contribuabililor (articolul 136 pct.14) din Codul fiscal). Astfel, materialele urmăririi penale sunt confidenţiale. Acestea nu pot fi date publicităţii decât cu autorizaţia persoanei care efectuează urmărirea penală şi numai în măsura în care ea consideră că aceasta este posibil, cu respectarea prezumţiei de nevinovăţie, şi ca să nu fie afectate interesele altor persoane şi ale desfăşurării urmăririi penale în condiţiile Legii nr.133 din 8 iulie 2011 privind protecţia datelor cu caracter personal (articolul 212 din Codul de procedură penală).

51. Aşadar, protecţia datelor cu caracter personal, a informaţiilor care constituie secret comercial şi a informaţiilor din cadrul urmăririi penale urmăreşte mai multe scopuri legitime generale prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie: protejarea drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicarea divulgării informaţiilor confidenţiale şi prevenirea comiterii de infracţiuni (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 44; HCC nr.22 din 6 august 2020, § 58).

52. De asemenea, Curtea notează că organele fiscale au, inter alia, obligaţia să păstreze secretul de stat (articolul 136 pct.18) din Codul fiscal). Secretul de stat reprezintă informaţii protejate de stat în domeniul apărării naţionale, economiei, ştiinţei şi tehnicii, relaţiilor externe, securităţii statului, asigurării ordinii de drept şi activităţii autorităţilor publice, a căror divulgare neautorizată sau pierdere este de natură să aducă atingere intereselor şi/sau securităţii Republicii Moldova (articolul 1 din Legea nr.245 din 27 noiembrie 2008 cu privire la secretul de stat). Autorităţile publice şi alte persoane juridice care solicită furnizarea unor informaţii atribuite secretului de stat sunt obligate să creeze condiţii care ar asigura protecţia acestor informaţii (articolul 19 alin.(2) din aceeaşi Lege).

53. Sub acest aspect, Curtea reţine că informaţiile de care dispune Serviciul Fiscal de Stat pot fi încadrate, în unele cazuri, nu doar în categoria secretului fiscal, dar şi în cea a secretului de stat. Astfel, interdicţia comunicării acestor categorii de informaţii poate fi justificată prin alte două scopuri legitime prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie: asigurarea securităţii naţionale şi a bunăstării economice a ţării.

54. Prin urmare, restrângerea în discuţie urmăreşte realizarea unor scopuri legitime prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie.

c) Cu privire la respectarea condiţiei ingerinţei minime şi la existenţa unui echilibru corect între principiile concurente

55. Curtea reţine că Serviciul Fiscal de Stat tratează orice informaţie pe care o deţine ca reprezentând secret fiscal.

56. Legislatorul a prevăzut o definiţie mai generală a secretului fiscal şi a reglementat câteva repere pentru identificarea informaţiilor care reprezintă secret fiscal. Curtea constată că există repere, inclusiv normative, care ajută interpretul şi destinatarul legii să stabilească informaţiile care pot fi încadrate în categoria secretului fiscal (a se vedea § 41-42 supra). Sub acest aspect, Curtea consideră că nu este nici posibil şi nici rezonabil ca legislatorul să prevadă o listă exhaustivă de informaţii şi de date care pot fi tratate ca secret fiscal, având în vedere multitudinea de situaţii care pot apărea în practică.

57. Curtea notează că, în privinţa unor prevederi normative cu caracter general, Curtea Europeană a stabilit că acestea constituie o modalitate mai practică de a atinge un scop legitim decât prevederile care permit o examinare de la caz la caz. Acest ultim sistem poate genera un risc semnificativ de incertitudine, de litigii, de costuri şi de întârzieri (a se vedea James şi alţii v. Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 21 februarie 1986, § 68) [HCC nr.17 din 23 iunie 2020, § 83].

58. Prin urmare, în acest caz, nu este posibilă detalierea prealabilă a informaţiilor care ar constitui un secret fiscal, astfel încât să fie realizat principiul ingerinţei minime în dreptul de acces la informaţii. Astfel, Curtea va trece la următoarea etapă a testului de proporţionalitate, verificând dacă este asigurat un echilibru corect între gradul de afectare a dreptului de acces la informaţii şi importanţa realizării scopurilor legitime.

59. Curtea notează că, din perspectiva articolului 54 din Constituţie, în această cauză există un conflict de principii.

60. Curtea trebuie să stabilească, la această etapă, care este ponderea principiilor concurente. Dreptul de acces la informaţii reprezintă primul principiu de care beneficiază persoanele care solicită acordarea informaţiilor de către organele fiscale. Principiile care vin în concurs cu dreptul de acces la informaţii sunt asigurarea securităţii naţionale şi a bunăstării economice, protecţia drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicarea divulgării informaţiilor confidenţiale şi prevenirea comiterii de infracţiuni.

61. Aşadar, Curtea observă că toate principiile concurente au un caracter relativ. Cu alte cuvinte, niciunul din aceste principii nu are, la modul abstract, o prioritate absolută. Astfel, nu se poate afirma existenţa unor poziţii avantajate. Constituţia Republicii Moldova nu stabileşte o ierarhie a priori între aceste principii concurente. Ca o chestiune de principiu, ele merită un respect egal (a se vedea, mutatis mutandis, Timciuc v. România, 12 octombrie 2010, § 144; Von Hannover v. Germania (nr.2) [MC], 7 februarie 2012, §106; Bédat v. Elveţia, 29 martie 2016, § 52; OOO Regnum v. Rusia, 8 septembrie 2020, § 63). Prin urmare, ele trebuie puse în balanţă de o manieră care le recunoaşte importanţa într-o societate bazată pe pluralism, pe toleranţă şi pe spiritul deschis, aşa cum trebuie să fie societatea din Republica Moldova (HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 47-48).

62. Totuşi, Curtea observă că legislatorul a acordat o prioritate absolută scopurilor legitime, prin interzicerea accesului la informaţii care reprezintă secret fiscal, în detrimentul dreptului de acces la informaţii, care face parte din dreptul mai vast la libera exprimare. O excepţie este dezvăluirea informaţiilor în procedurile judecătoreşti publice sau în baza hotărârilor judiciare pe problemele legate de utilizarea metodelor indirecte de estimare a veniturilor persoanelor fizice (articolul 226¹⁶ alin. (11) din Cod). De asemenea, organele cu atribuţii de administrare fiscală sunt în drept să prezinte informaţiile de care dispun referitor la un contribuabil concret autorităţilor şi instituţiilor menţionate la articolul 131 alineatele (5)-(10) din Codul fiscal.

63. Curtea reţine că interdicţia furnizării unor informaţii de către organele fiscale nu poate fi considerată, în toate cazurile, că urmăreşte realizarea vreunui scop legitim prevăzut de articolul 54 alin.(2) din Constituţie. Totodată, unele informaţii deţinute de Serviciul Fiscal de Stat nu pot fi încadrate în categoria secretului fiscal şi nu pot fi excluse din sfera interesului public, la modul abstract. Mai mult, pot exista informaţii care, deşi nu pot fi dezvăluite pentru că s-ar realiza, astfel, un scop legitim, la o punere în balanţă, ele trebuie să fie dezvăluite, pentru că confidenţialitatea lor nu are o pondere mai mare decât necesitatea asigurării accesului la informaţii. Totuşi, concluziile depind de circumstanţele factuale şi juridice ale fiecărui caz, iar la aceste concluzii pot ajunge, pe de o parte, funcţionarii responsabili din cadrul organelor fiscale, cărora li se solicită accesul la aceste informaţii, iar pe de altă parte, judecătorii de drept comun, în eventualitatea în care sunt sesizaţi în privinţa unui refuz al funcţionarilor de a asigura accesul la informaţii.

64. Sub acest aspect, Curtea subliniază că echilibrul dintre principiile concurente nu trebuie să presupună existenţa unei sarcini individuale şi excesive pentru persoane (HCC nr.16 din 9 iunie 2020, § 74). Astfel, Curtea consideră că interdicţia absolută a divulgării secretului fiscal este o sarcină excesivă pentru persoanele care solicită furnizarea unor informaţii şi, prin urmare, dreptul lor de acces la informaţii este garantat, la modul abstract, de o manieră insuficientă.

65. Curtea subliniază că a examinat un caz similar privind accesul la informaţiile referitoare la declararea voluntară a bunurilor (Hotărârea nr.29 din 12 decembrie 2019). În această hotărâre, Curtea a verificat constituţionalitatea articolului 16 alin.(9) din Legea privind declararea voluntară şi stimularea fiscală, care stabilea că, prin derogare de la prevederile articolului 131 din Codul fiscal, informaţiile aferente executării acestei legi se vor prezenta doar la solicitarea Autorităţii Naţionale de Integritate, a Serviciului Prevenirea şi Combaterea Spălării Banilor şi a subiectului declarării voluntare. Curtea a observat că acest articol interzice accesul la informaţii care pot conduce la identificarea unui subiect al declarării voluntare şi accesul la informaţii care nu contribuie la identificarea unei persoane. Curtea a reţinut că scopul care transpare din prevederile contestate este protecţia datelor cu caracter personal, concept care se încadrează în trei scopuri legitime generale prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie: protejarea drepturilor altor persoane, prevenirea infracţiunilor şi împiedicarea divulgării informaţiilor confidenţiale (§ 44). Totuşi, Curtea a observat că legislatorul a acordat o prioritate absolută dreptului la respectarea vieţii private, prin interzicerea accesului la informaţii care conţin date cu caracter personal, în detrimentul dreptului de acces la informaţii, care face parte din dreptul mai vast la libera exprimare (§ 46). În acest sens, Curtea a reţinut că carenţele constituţionale ale prevederilor contestate constau, în primul rând, în lipsa unei proceduri şi a unor criterii directoare clare de acordare a accesului la informaţiile privind subiectele declarării voluntare de către funcţionarii Serviciului Fiscal de Stat. În al doilea rând, ele constau în imposibilitatea legală a judecătorilor de drept comun, care se confruntă cu cazuri concrete în care sunt contestate refuzuri ale Serviciului Fiscal de Stat de acordare a accesului la informaţii de acest gen, de a pune în balanţă şi de a pondera cele două drepturi concurente, care merită, în general, un respect egal, în funcţie de circumstanţele factuale şi juridice ale fiecărui caz (§ 50). În consecinţă, Curtea a reţinut caracterul neconstituţional al articolului 16 alin.(9) din Legea privind declararea voluntară şi stimularea fiscală, pentru că acesta stabileşte o ierarhie între cele două drepturi care nu este permisă de Constituţie (într-o interpretare care are în vedere jurisprudenţa relevantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului). Curtea a subliniat că prevederea contestată nu permitea existenţa unei relaţii rezonabile de proporţionalitate între valorile concurente, nu asigură un just echilibru între dreptul de acces la informaţie şi protecţia vieţii private şi, prin urmare, restricţia nu este necesară într-o societate democratică (§ 51). Astfel, Curtea a enunţat criterii care pot fi utilizate la punerea în balanţă a dreptului de acces la informaţii de interes public cu dreptul la respectarea vieţii private: (a) contribuţia informaţiei solicitate la o dezbatere de interes public; (b) gradul de notorietate a persoanei/persoanelor afectate de informaţia solicitată; (c) conţinutul, forma şi consecinţele publicării informaţiei; (d) alte criterii relevante pentru cazul pe care îl examinează (punctul 3 din dispozitiv).

66. Aşadar, şi în prezenta cauză, Curtea reţine lipsa unui echilibru corect între principiile concurente, i.e. dreptul de acces la informaţii, garantat de articolul 34 din Constituţie, şi scopurile legitime, prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie (asigurarea securităţii naţionale şi a bunăstării economice, protecţia drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicarea divulgării informaţiilor confidenţiale şi prevenirea comiterii de infracţiuni). Curtea consideră că echilibrul corect ar putea fi asigurat prin punerea în balanţă şi ponderarea principiilor concurente de către organele fiscale şi instanţele de judecată. De asemenea, Curtea subliniază că atât funcţionarii, cât şi judecătorii care se confruntă cu asemenea cazuri pot asimila mai uşor tehnica punerii în balanţă, studiind jurisprudenţa relevantă a Curţii Europene (e.g. Bédat v. Elveţia, 29 martie 2016; Rashkin v. Rusia, 7 iulie 2020; OOO Regnum v. Rusia, 8 septembrie 2020; Benitez Moriana şi Iñigo Fernandez v. Spania, 9 martie 2021).

67. În acest condiţii, Curtea menţionează că organele fiscale şi instanţele de judecată trebuie să evalueze cererile de furnizare a unor informaţii în funcţie de circumstanţele factuale şi juridice ale fiecărui caz concret, verificând dacă aceste informaţii nu urmăresc niciun scop legitim şi pot fi comunicate, dacă informaţiile solicitate reprezintă un secret fiscal care nu poate fi divulgat, deoarece urmăresc realizarea scopurilor legitime prevăzute de articolul 54 din Constituţie, şi dacă nu există o ingerinţă disproporţionată în dreptul de acces la informaţie. Această evaluare se face prin punerea în balanţă a drepturilor şi intereselor concurente şi prin asigurarea unui echilibru corect între aceste principii, pornind de la criteriile şi raţionamentele menţionate în Hotărârea nr.29 din 12 decembrie 2019.

68. Rezumând cele enunţate supra, Curtea conchide că articolul 129 punctul 19) din Codul fiscal este constituţional, în măsura în care organele fiscale şi instanţele de judecată pot verifica, la examinarea cazurilor privind accesul la informaţii, existenţa unui scop legitim pentru îngrădirea accesului la informaţiile care constituie secret fiscal şi pot pune în balanţă principiile concurente.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 literele a) şi e) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial sesizarea privind controlul constituţionalităţii articolului 129 punctul 19) din Codul fiscal, depusă de către dl Dumitru Alaiba, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se recunoaşte constituţional articolul 129 punctul 19) din Codul fiscal în măsura în care organele fiscale şi instanţele de judecată pot verifica, la examinarea cazurilor privind accesul la informaţii, existenţa unui scop legitim pentru îngrădirea accesului la informaţiile care constituie secret fiscal şi pot pune în balanţă principiile concurente.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.