Hotărâre nr.30 din 07.11.2017 privind controlul constituţionalităţii art.369 alin.(2), (3) şi (4) din Codul muncii, art.21 alin.(2) şi (3) din Codul transportului feroviar, Hotărârii Guvernului nr.656 din 11 iunie 2004 cu privire la aprobarea Nomenclatorului unităţilor, sectoarelor şi serviciilor ai căror salariaţi nu pot participa la grevă (limitarea dreptului la grevă pentru unele categorii de angajaţi) (Sesizarea nr.62a/2017)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind controlul constituţionalităţii art.369 alin.(2), (3) şi (4) din Codul muncii,

art. 21 alin (2) şi (3) din  Codul  transportului  feroviar, Hotărârii  Guvernului

nr.656 din 11 iunie 2004 cu privire la aprobarea Nomenclatorului unităţilor,

sectoarelor şi serviciilor ai căror salariaţi nu pot participa la grevă

(limitarea dreptului la grevă pentru unele categorii de angajaţi)

(sesizarea nr.62a/2017)

nr. 30  din  07.11.2017

 (în vigoare 07.11.2017) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 421-427 art. 123 din 01.12.2017

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Tudor PANŢÎRU, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dna Victoria IFTODI,

Dl Victor POPA,

Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dlui Vasili Oprea, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 15 mai 2017

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională de către dl Mihail Cotorobai, Avocat al Poporului, privind controlul constituţionalităţii art.369 alin.(2), (3) şi (4) din Codul muncii nr.154-XV din 28 martie 2003, art.21 alin.(2) şi (3) din Codul transportului feroviar nr.309-XV din 17 iulie 2003 şi Hotărârii Guvernului nr.656 din 11 iunie 2004 cu privire la aprobarea Nomenclatorului unităţilor, sectoarelor şi serviciilor ai căror salariaţi nu pot participa la grevă.

2. Autorul sesizării a pretins că prevederile contestate sunt contrare dispoziţiilor articolelor 1, 4, 15, 16, 23, 40, 42, 43, 45, 54 şi 72 alin.(3) lit.j) din Constituţie.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 22 mai 2017 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

5. La şedinţa plenară publică a Curţii, sesizarea a fost susţinută de dl Mihail Cotorobai, Avocat al Poporului. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, viceministru al justiţiei, şi dna Anastasia Oceretnîi, viceministru al sănătăţii, muncii şi protecţiei sociale. De asemenea, la şedinţa Curţii a participat reprezentantul Confederaţiei Naţionale a Sindicatelor din Moldova, dl Ion Preguza.

ÎN FAPT

6. Articolele 362-370 din Codul muncii stabilesc condiţiile exercitării grevei, locul desfăşurării, răspunderea care survine în caz de organizare ilegală a grevei.

7. Articolul 369 din Codul muncii conţine reglementări privind limitarea participării la grevă, în acest sens alin.(2) stabilind că nu pot participa la grevă: a) personalul medico-sanitar din spitale şi serviciile de asistenţă medicală urgentă; b) salariaţii din sistemele de alimentare cu energie şi apă; c) salariaţii din sistemul de telecomunicaţii; d) salariaţii serviciilor de dirijare a traficului aerian; e) persoanele cu funcţie de răspundere din autorităţile publice centrale; f) colaboratorii organelor ce asigură ordinea publică, ordinea de drept şi securitatea statului, judecătorii instanţelor judecătoreşti, salariaţii din unităţile militare, organizaţiile sau instituţiile Forţelor Armate; g) salariaţii din unităţile cu flux continuu; h) salariaţii din unităţile care fabrică producţie pentru necesităţile de apărare a ţării.

8. Alin.(3) al art.369 din Codul muncii stabileşte că “Nomenclatorul unităţilor, sectoarelor şi serviciilor, salariaţii cărora nu pot participa la grevă conform alin.(2), se aprobă de Guvern după consultarea patronatelor şi sindicatelor.”, iar conform alin.(4) “În cazul în care greva este interzisă conform alin.(1) şi (2), conflictele colective de muncă se soluţionează de organele de jurisdicţie a muncii, conform prezentului cod.”

9. În vederea executării art.369 alineatul (3) din Codul muncii, prin Hotărârea Guvernului nr.656 din 14 iunie 2004 a fost aprobat Nomenclatorul unităţilor, sectoarelor şi serviciilor ai căror salariaţi nu pot participa la grevă.

10. De asemenea, art.21 din Codul transportului feroviar conţine reglementări privind disciplina în transportul feroviar, în acest sens alin.(2) stabilind că “se interzice sistarea activităţii de muncă în transportul feroviar ca mijloc de soluţionare a litigiilor colective de muncă”. Potrivit alin.(3) al articolului citat: “sistarea activităţii de muncă din motivele indicate la alin.(2) reprezintă o încălcare gravă a disciplinei de muncă şi atrage răspundere în conformitate cu legislaţia în vigoare”.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

11. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140) sunt următoarele:

Articolul 16

Egalitatea

“(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.”

Articolul 45

Dreptul la grevă

“(1) Dreptul la grevă este recunoscut. Grevele pot fi declanşate numai în scopul apărării intereselor profesionale cu caracter economic şi social ale salariaţilor.

(2) Legea stabileşte condiţiile de exercitare a dreptului la grevă, precum şi răspunderea pentru declanşarea nelegitimă a grevelor.”

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi

sau al unor libertăţi

“(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sânt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”

12. Prevederile relevante ale Codului muncii nr.154-XV din 28 martie 2003 (M.O., 2003, nr.159-162, art.648) sunt următoarele:

Articolul 362

Declararea grevei

“(1) Greva reprezintă refuzul benevol al salariaţilor de a-şi îndeplini, total sau parţial, obligaţiile de muncă, în scopul soluţionării conflictului colectiv de muncă declanşat în conformitate cu legislaţia în vigoare.

(2) Greva poate fi declarată în conformitate cu prezentul cod doar în scopul apărării intereselor profesionale cu caracter economic şi social ale salariaţilor şi nu poate urmări scopuri politice.

(3) Greva poate fi declarată dacă în prealabil au fost epuizate toate căile de soluţionare a conflictului colectiv de muncă în cadrul procedurii de conciliere prevăzute de prezentul cod.

(4) Hotărârea privind declararea grevei se ia de către reprezentanţii salariaţilor şi se aduce la cunoştinţa angajatorului cu 48 de ore înainte de declanşare.

(5) Copiile hotărârii privind declararea grevei pot fi remise, după caz, şi organelor ierarhic superioare ale unităţii, patronatelor, sindicatelor, autorităţilor publice centrale şi locale.”

Articolul 369

Limitarea participării la grevă

“(1) Greva este interzisă în perioada calamităţilor naturale, a izbucnirii epidemiilor, pandemiilor, precum şi în perioada stării de urgenţă, de asediu sau de război.

(2) Nu pot participa la grevă:

a) personalul medico-sanitar din spitale şi serviciile de asistenţă medicală urgentă;

b) salariaţii din sistemele de alimentare cu energie şi apă;

c) salariaţii din sistemul de telecomunicaţii;

d) salariaţii serviciilor de dirijare a traficului aerian;

e) persoanele cu funcţie de răspundere din autorităţile publice centrale;

f) colaboratorii organelor ce asigură ordinea publică, ordinea de drept şi securitatea statului, judecătorii instanţelor judecătoreşti, salariaţii din unităţile militare, organizaţiile sau instituţiile Forţelor Armate;

g) salariaţii din unităţile cu flux continuu;

h) salariaţii din unităţile care fabrică producţie pentru necesităţile de apărare a ţării.

(3) Nomenclatorul unităţilor, sectoarelor şi serviciilor, salariaţii cărora nu pot participa la grevă conform alin.(2), se aprobă de Guvern după consultarea patronatelor şi sindicatelor.

(4) În cazul în care greva este interzisă conform alin.(1) şi (2), conflictele colective de muncă se soluţionează de organele de jurisdicţie a muncii, conform prezentului cod.”

13. Prevederile relevante ale Codului transportului feroviar nr.309-XV din 17 iulie 2003 (M.O., 2003, nr.226-228, art.892) sunt următoarele:

Articolul 21

Disciplina în transportul feroviar

“[…]

(2) Se interzice sistarea activităţii de muncă în transportul feroviar ca mijloc de soluţionare a litigiilor colective de muncă.

(3) Sistarea activităţii de muncă din motivele indicate la alin.(2) reprezintă o încălcare gravă a disciplinei de muncă şi atrage răspundere în conformitate cu legislaţia în vigoare.”

14. Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr.656 din 11 iunie 2004 cu privire la aprobarea Nomenclatorului unităţilor, sectoarelor şi serviciilor ai căror salariaţi nu pot participa la grevă (M.O., 2004, nr.104, art.840) sunt următoarele:

Anexă

la  Hotărârea Guvernului

nr.656 din 11 iunie 2004

NOMENCLATORUL

unităţilor, sectoarelor şi serviciilor ai căror

salariaţi nu pot participa la grevă

15. Prevederile relevante ale Pactului internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale (ratificat de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.217-XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele:

Articolul 8

“1. Statele părţi la prezentul Pact se angajează să asigure:

[…]

d) dreptul la grevă, exercitat în conformitate cu legile fiecărei ţări.”

16. Prevederile relevante ale Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.1298-XIII din 24 iulie 1997) sunt următoarele:

Articolul 11

Libertatea de întrunire şi de asociere

“1. Orice persoană are dreptul la libertate de întrunire paşnică şi la libertate de asociere, inclusiv a constitui cu alţii sindicate şi de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale.

2. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât cele prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea naţională, siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii, a moralei ori a drepturilor şi a libertăţilor altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forţelor armate, ai poliţiei sau ai administraţiei de stat.”

17. Prevederile relevante ale Cartei Sociale Europene revizuite (încheiată la Strasbourg la 3 mai 1996 şi ratificată parţial de Republica Moldova prin Legea nr.484-XV din 28 septembrie 2001) sunt următoarele:

Articolul 6

Dreptul la negociere colectivă

“În vederea asigurării exercitării efective a dreptului de negociere colectivă, părţile se angajează:

1. să favorizeze consultarea paritară între lucrători şi patroni;

2. să promoveze, atunci când aceasta este necesară şi utilă, instituirea procedurilor de negociere voluntară între patroni sau organizaţiile patronale, pe de o parte, şi organizaţiile lucrătorilor, pe de altă parte, în vederea reglementării condiţiilor de angajare prin convenţii colective;

3. să favorizeze instituirea şi utilizarea procedurilor adecvate de conciliere şi arbitraj voluntar pentru reglementarea conflictelor de muncă;

şi recunosc:

4. dreptul lucrătorilor şi al patronilor la acţiuni colective în caz de conflict de interese, inclusiv dreptul la grevă, sub rezerva obligaţiilor care ar putea rezulta din convenţiile colective în vigoare.”

Articolul G

Restricţii

“1. Drepturile şi principiile enunţate în Partea I, atunci când vor fi efectiv aplicate, şi exercitarea efectivă a acestor drepturi şi principii, aşa cum este prevăzut în Partea a II-a, nu vor putea face obiectul unor restricţii sau limitări nespecificate în Părţile I şi a II-a, cu excepţia celor prescrise prin lege şi care sunt necesare, într-o societate democratică, pentru a garanta respectarea drepturilor şi libertăţilor altora sau pentru a proteja ordinea publică, securitatea naţională, sănătatea publică sau bunele moravuri.

2. Restricţiile permise în cadrul prezentei Carte şi obligaţiile recunoscute în aceasta nu pot fi aplicate decât în scopul pentru care au fost prevăzute.”

ÎN DREPT

18. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă, limitarea dreptului la grevă pentru anumite categorii de salariaţi.

19. Astfel, sesizarea se referă la elemente şi principii cu valoare constituţională conexe, precum dreptul la grevă şi limitele restrângerii exercitării acestui drept.

ADMISIBILITATEA

20. În conformitate cu decizia sa din 22 mai 2017, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, articolului 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea privind controlul constituţionalităţii legilor şi a hotărârilor de Guvern ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

21. Articolele 25 lit.i) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.i) din Codul jurisdicţiei constituţionale acordă Avocatului Poporului dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

22. Curtea subliniază că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie presupune stabilirea relaţiei dintre normele legislative şi normative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

23. Curtea reţine că obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie art.369 alin.(2), (3) şi (4) din Codul muncii, art.21 alin.(2) şi (3) din Codul transportului feroviar şi Hotărârea Guvernului nr.656 din 11 iunie 2004 cu privire la aprobarea Nomenclatorului unităţilor, sectoarelor şi serviciilor ai căror salariaţi nu pot participa la grevă.

24. Curtea observă că normele contestate nu au făcut anterior obiectul controlului de constituţionalitate.

25. Curtea notează că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există niciun temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

26. Curtea observă că autorul sesizării susţine că normele contestate sunt contrare articolelor 1, 4, 15, 16, 23, 40, 42, 43, 45, 54 şi 72 alin.(3) lit.j) din Constituţie.

27. Curtea menţionează că, deşi în sesizare sunt invocate toate aceste articole, argumentele invocate vizează, în esenţă, doar articolele 16, 45 şi 54 din Constituţie.

28. Astfel, pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea va opera cu prevederile articolului 45 combinat cu articolele 16 şi 54 din Constituţie.

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 45 COMBINAT CU ARTICOLELE 16 ŞI 54 DIN CONSTITUŢIE

29. Autorul sesizării pretinde că prevederile criticate încalcă articolul 45 din Constituţie, potrivit căruia:

“(1) Dreptul la grevă este recunoscut. Grevele pot fi declanşate numai în scopul apărării intereselor profesionale cu caracter economic şi social ale salariaţilor.

(2) Legea stabileşte condiţiile de exercitare a dreptului la grevă, precum şi răspunderea pentru declanşarea nelegitimă a grevelor.”

30. De asemenea, autorul consideră că normele contestate încalcă articolul 16 din Constituţie, care stabileşte:

“(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.”

31. La fel, autorul consideră că normele contestate încalcă articolul 54 din Constituţie, potrivit căruia:

“(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sânt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”

1. Argumentele autorului sesizării

32. În motivarea sesizării, autorul pretinde că prin stabilirea restricţiei dreptului la grevă pentru anumite categorii de salariaţi se încalcă art.45 din Constituţie, care consacră dreptul la grevă.

33. Subsidiar, autorul invocă faptul că restricţia impusă nu este conformă cu art.6 § 4 din Carta Socială Europeană (revizuită) şi constituie un impediment disproporţional în raport cu dreptul lucrătorilor şi al organizaţiilor lor de a-şi promova şi apăra interesele economice şi sociale prin intermediul grevei.

34. De asemenea, autorul sesizării susţine că restricţia exercitării dreptului la grevă pentru anumite categorii de salariaţi creează un tratament discriminatoriu în raport cu ceilalţi salariaţi care fără nici un fel de impedimente îşi pot exercita dreptul la grevă.

35. Totodată, autorul sesizării pretinde că statul nu asigură mecanisme pentru a compensa limitarea dreptului salariaţilor la grevă.

2. Argumentele autorităţilor

36. În opinia prezentată, Parlamentul Republicii Moldova a menţionat că atât Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, cât şi Carta Socială Europeană revizuită stabilesc că dreptul la grevă poate fi limitat sau interzis.

37. În acest sens, Parlamentul menţionează că şi art.45 din Constituţie recunoaşte dreptul la grevă al salariaţilor exercitat în condiţiile legii. Prin urmare, categoriile de salariaţi care nu pot participa la grevă sunt stabilite în art.369 alin.(2) din Codul muncii.

38. Totodată, în partea ce ţine de Hotărârea Guvernului nr.656/2004 privind aprobarea Nomenclatorului unităţilor, sectoarelor şi serviciilor ai căror salariaţi nu pot participa la grevă, Parlamentul menţionează că aceasta a fost adoptată în temeiul prevederilor art.369 alin.(2) şi (3) din Codul muncii.

39. În final, în opinia sa Parlamentul precizează că pentru a asigura apărarea intereselor salariaţilor care au fost privaţi de dreptul la grevă legiuitorul a prevăzut la art.369 alin.(4) din Codul muncii posibilitatea soluţionării litigiilor colective de muncă de către organele de jurisdicţie a muncii.

40. În opinia Guvernului, prevederile art.369 din Codul muncii şi art.21 din Codul transportului feroviar restrâng dreptul la grevă al salariaţilor lipsa masivă a cărora la locul de muncă ar afecta continuitatea serviciilor de importanţă vitală pentru stat şi societate.

41. Totodată, Guvernul indică faptul că declanşarea unei greve cu participarea salariaţilor respectivi ar avea un impact negativ atât asupra bunăstării economice a ţării, cât şi asupra drepturilor altor persoane, care în caz de grevă ar fi private, integral sau parţial, de posibilitatea de a exercita drepturile şi libertăţile garantate de Constituţie.

42. Mai mult, Guvernul subliniază că în cazul restrângerii dreptului la grevă al persoanelor angajate în serviciul public urmează să se ţină cont de principiul loialităţii, consacrat la art.5 din Legea nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public şi art.4 din Legea nr.199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică.

43. În acest context, Guvernul menţionează că restrângerea exerciţiului dreptului la grevă este justificată şi se circumscrie condiţiilor stabilite de art.54 alin.(2) din Constituţie.

44. Potrivit opiniei Preşedintelui Republicii Moldova, legiuitorul este în drept de a institui interdicţii şi restrângeri asupra dreptului la grevă pentru anumite categorii profesionale în scopul asigurării bunului mers al activităţii economico-sociale şi al garantării intereselor de ordin general.

45. În acest sens, prevederile contestate care restrâng exerciţiul dreptului la grevă sunt justificate de faptul că salariaţii respectivi îşi desfăşoară activitatea profesională în interesul şi în sprijinul persoanelor, al comunităţii şi al instituţiilor statului, exclusiv pe baza şi în executarea legii, astfel încât încetarea activităţii acestora ar afecta un serviciu esenţial pentru societate.

46. Mai mult, interdicţia dreptului la grevă nu pune aceste categorii de salariaţi în imposibilitatea de a-şi apăra interesele profesionale şi sociale, or, salariaţii în cauză au posibilitatea să recurgă la conciliere, mediere, arbitraj pentru realizarea intereselor lor, fără a apela la grevă.

3. Aprecierea Curţii

3.1. Principii generale

47. Curtea menţionează că dreptul la grevă a fost consfinţit de către legiuitorul constituant prin articolul 45 alineatul (1) din Constituţie, care statuează că grevele pot fi declanşate numai în scopul apărării intereselor profesionale cu caracter economic şi social ale salariaţilor.

48. În acelaşi timp, potrivit alineatului (2) al articolului citat, condiţiile de exercitare a dreptului la grevă, precum şi răspunderea pentru declanşarea nelegitimă a grevelor se stabilesc prin lege.

49. Curtea menţionează că dreptul la grevă este consacrat şi într-o serie de instrumente internaţionale. Astfel, Carta Socială Europeană (revizuită) recunoaşte dreptul lucrătorilor şi al patronilor la acţiuni colective în caz de conflict de interese, inclusiv dreptul la grevă, sub rezerva obligaţiilor care ar putea rezulta din convenţiile colective în vigoare (art.6 § 4). Dreptul la grevă consacrat în Carta Socială Europeană face parte din “nucleul dur” al drepturilor esenţiale consacrate prin intermediul Cartei.

50. De asemenea, Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale stabileşte la art.8 lit.d) că statele părţi la prezentul Pact se angajează să asigure: d) dreptul la grevă, exercitat în conformitate cu legile fiecărei ţări.

51. Deşi dreptul la grevă nu este prevăzut în mod expres în Convenţia Europeană, prin prisma art.11 din Convenţie care garantează “Libertatea de întrunire şi asociere”, Curtea Europeană în jurisprudenţa sa a subliniat că o componentă esenţială a activităţii sindicale este exercitarea dreptului la grevă.

52. Curtea Europeană a reţinut că art.11 din Convenţie conferă membrilor unui sindicat, în scopul protecţiei intereselor lor, dreptul de a fi auziţi, lăsând fiecărui stat libertatea de a alege mijloacele a fi utilizate în acest scop. Totodată, acordarea dreptului la grevă reprezintă fără îndoială unul dintre cele mai importante dintre aceste mijloace, dar nu unul singur (Uniunea Naţională a Poliţiei Belgiene v. Belgia; Sindicatul suedez al conducătorilor de locomotivă v. Suedia; Schmidt şi Dahlström v. Suedia).

53. La fel, şi Organizaţia Internaţională a Muncii statuează că, deşi Convenţia nr.87 a OIM privind libertatea sindicală şi apărarea dreptului sindical nu prevede expres dreptul la grevă, acesta constituie un corolar al libertăţii sindicale.

54. În acelaşi timp, Curtea reţine că, similar celorlalte drepturi “condiţionale”, dreptul la grevă nu comportă un caracter absolut, acesta poate fi limitat sau interzis în baza unor reglementări naţionale.

55. Astfel, în condiţiile art.54 din Constituţie, care acordă statului o marjă de apreciere în partea ce ţine de restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi ale persoanelor, în vederea protecţiei unor valori importante pentru funcţionarea statului de drept, dreptul la grevă poate fi restrâns.

56. De asemenea, în scopul respectării drepturilor şi libertăţilor altora sau protejării ordinii publice, securităţii naţionale, sănătăţii publice sau bunelor moravuri, şi articolul G din Carta Socială Europeană (revizuită) admite restricţii în acest sens.

57. În acest sens, şi Curtea Europeană a stabilit că un astfel de drept, care nu este prevăzut în mod expres în art.11 din Convenţie, poate fi supus, în temeiul legislaţiei naţionale, unei reglementări care limitează exerciţiul său în anumite cazuri (Schmidt şi Dahlström v.Suedia).

58. Totodată, Curtea subliniază că, potrivit art.54 din Constituţie, restrângerea urmează a fi prevăzută de lege, a fi proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii în sine.

3.2. Aplicarea principiilor în prezenta cauza

59. Curtea constată că, în acord cu prevederile articolului 45 alin.(2) din Constituţie, condiţiile de exercitare a dreptului constituţional la grevă, precum şi răspunderea pentru declanşarea nelegitimă a grevelor sunt detaliate în legislaţia infraconstituţională.

60. În acest sens, Curtea menţionează că, potrivit art.362 din Codul muncii, greva reprezintă refuzul benevol al salariaţilor de a-şi îndeplini, total sau parţial, obligaţiile de muncă, în scopul soluţionării conflictului colectiv de muncă declanşat în conformitate cu legislaţia în vigoare. Greva poate fi declarată doar în scopul apărării intereselor profesionale cu caracter economic şi social ale salariaţilor şi nu poate urmări scopuri politice.

61. În acelaşi timp, Curtea subliniază că, în temeiul art.362 alin.(3) din Codul muncii, greva poate fi declarată doar dacă în prealabil au fost epuizate toate căile de soluţionare a conflictului colectiv de muncă în cadrul procedurii de conciliere.

62. Totodată, Curtea observă că, potrivit art.369 alin.(1) din Codul muncii, greva este interzisă în perioada calamităţilor naturale, a izbucnirii epidemiilor, pandemiilor, precum şi în perioada stării de urgenţă, de asediu sau de război.

63. La fel, art.369 alin.(2) din Codul muncii stabileşte domeniile în care acest drept poate fi limitat, această limitare nefiind necondiţionată de alin.(1), şi anume nu pot participa la grevă: a) personalul medico-sanitar din spitale şi serviciile de asistenţă medicală urgentă; b) salariaţii din sistemele de alimentare cu energie şi apă; c) salariaţii din sistemul de telecomunicaţii; d) salariaţii serviciilor de dirijare a traficului aerian; e) persoanele cu funcţie de răspundere din autorităţile publice centrale; f) colaboratorii organelor ce asigură ordinea publică, ordinea de drept şi securitatea statului, judecătorii instanţelor judecătoreşti, salariaţii din unităţile militare, organizaţiile sau instituţiile Forţelor Armate; g) salariaţii din unităţile cu flux continuu; h) salariaţii din unităţile care fabrică producţie pentru necesităţile de apărare a ţării.

64. De asemenea, prevederile art.21 alin.(2) din Codul transportului feroviar interzic sistarea activităţii de muncă în transportul feroviar ca mijloc de soluţionare a litigiilor colective de muncă.

65. În acord cu cele menţionate la §§ 54-58, Curtea reiterează că dreptul constituţional la grevă nu este un drept absolut, ci unul care poate implica limitări. Potrivit art.54 alin.(2) din Constituţie, exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea siguranţei naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea anchetei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale sau avarii.

66. În jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat că limitarea exerciţiului unor drepturi individuale, în considerarea unor drepturi colective şi interese publice, ce vizează siguranţa naţională, ordinea publică sau prevenţia penală, constituie în permanenţă o operaţiune sensibilă sub aspectul reglementării, fiind necesară menţinerea unui just echilibru între interesele şi drepturile individuale, pe de o parte, şi cele ale societăţii, pe de altă parte. [HCC nr.7/2015 (testarea integrităţii profesionale), §41].

67. Curtea observă că, potrivit prevederilor art.369 alin.(2) din Codul muncii, limitările au fost instituite în domeniile care vizează: asistenţa medicală; alimentarea cu energie, apă şi unităţi cu flux continuu; sistemul de telecomunicaţii; traficul aerian; autorităţile publice centrale; asigurarea ordinii publice şi de drept; sistemul de apărare.

68. Curtea reţine că domeniile de activitate menţionate sunt de o importanţă primară pentru stat şi societate în ansamblu şi pentru fiecare persoană în parte.

69. Mai mult, Curtea reţine că colaboratorii care asigură ordinea publică şi ordinea de drept, securitatea statului, judecătorii, precum şi persoanele cu funcţie de răspundere din cadrul autorităţilor publice centrale acţionează direct sau indirect, în regim de putere publică, în scopul realizării unui interes public. Aceştia îşi desfăşoară activitatea profesională în interesul şi în sprijinul persoanelor, al comunităţii şi al instituţiilor statului, exclusiv pe baza şi în executarea legii, astfel că încetarea activităţii acestora afectează servicii esenţiale pentru societate.

70. Curtea subliniază că anumite categorii de angajaţi din sfera publică se disting de alte categorii de salariaţi prin misiunea lor, inclusiv prin faptul că sunt deţinătorii unui element al “puterii”, a căror funcţie se exercită în numele statului. Astfel, sub imperiul necesităţii inerente de a asigura continuitatea anumitor servicii publice, legiuitorul poate admite un regim al “libertăţii controlate” în raport cu anumite categorii de salariaţi.

71. Totodată, Curtea menţionează că şi Curtea Europeană în jurisprudenţa sa a menţionat că statele au dreptul, în numele “siguranţei publice”, să interzică forţelor de ordine dreptul la grevă. Faptul că “exigenţe mai severe” apasă asupra poliţiştilor, rezultând din mandatul lor armat şi din necesitatea unui serviciu neîntrerupt din partea lor, justifică interdicţia grevei în măsura în care siguranţa publică şi apărarea ordinii sunt în joc (Junta Rectora Del Ertzainen Nazional Elkartasuna (ER.N.E.) v Spania).

72. Prin urmare, Curtea constată că legiuitorul a instituit anumite interdicţii şi restrângeri asupra dreptului la grevă, în scopul asigurării bunului mers al activităţii economico-sociale şi al garantării intereselor de ordin general ale statului şi societăţii, precum securitatea naţională, siguranţa publică, sănătatea etc.

73. Curtea reţine că sistarea activităţii în aceste domenii în urma unor acţiuni revendicative ar fi de natură să cauzeze un prejudiciu iminent acestor domenii, precum şi societăţii în ansamblu.

74. Mai mult, Curtea constată că, potrivit art.363 alin.(3) din Codul muncii, chiar şi în situaţia în care greva este permisă, salariaţii aflaţi în grevă, în comun cu angajatorul, au obligaţia, pe durata grevei, să protejeze bunurile unităţii şi să asigure funcţionarea continuă a utilajelor şi instalaţiilor a căror oprire ar putea pune în pericol viaţa şi sănătatea oamenilor sau ar putea cauza prejudicii irecuperabile unităţii.

75. Curtea menţionează că şi în conformitate cu concluziile organelor de control ale OIM (Comitetul de Experţi Independenţi şi Comitetul pentru Libertate Sindicală) dreptul la grevă poate fi limitat sau chiar interzis în următoarele situaţii:

1) criză naţională acută;

2) servicii esenţiale, definite ca fiind acele servicii a căror întrerupere ar reprezenta un pericol grav şi iminent pentru viaţa, sănătatea şi siguranţa unei părţi sau a întregii populaţii;

3) funcţionarii publici, purtători ai autorităţii statului.

76. Comitetul pentru libertate sindicală al OIM consideră următoarele servicii ca fiind servicii esenţiale în sensul strict al termenului, în care greva poate fi restricţionată sau chiar interzisă: serviciile spitaliceşti, serviciile de electricitate, serviciile de distribuţie a apei, serviciul telefonic, controlul aerian, poliţia şi forţele armate, serviciul de pompieri, serviciile în închisorile publice sau private.

77. Curtea observă că şi Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, în Rezoluţia 1442(2005) privind dreptul la grevă în serviciile esenţiale: implicaţii economice, a statuat, inter alia, că grevele în domeniul serviciilor esenţiale - fie în sectorul public, fie privat - au un efect profund asupra societăţii.

78. Curtea constată că domeniile menţionate mai sus se cuprind în cele reglementate de legiuitor la art.369 alin.(1)-(2) din Codul muncii.

79. În acelaşi timp, Curtea reţine că interdicţia exercitării dreptului la grevă nu pune aceste categorii socio-profesionale în imposibilitatea de a-şi apăra interesele profesionale şi sociale, precum şi drepturile legitime.

80. Astfel, art.369 alin.(4) din Codul muncii cuprinde garanţii în acest sens, statuând că, în cazul în care greva este interzisă conform alin.(1) şi (2), conflictele colective de muncă se soluţionează de organele de jurisdicţie a muncii. Potrivit art.351 din Codul muncii, organele de jurisdicţie a muncii sunt: (1) comisiile de conciliere (organe extrajudiciare) şi (2) instanţele de judecată.

81. Prin urmare, în timp ce prevederile art.369 alin.(4) din Codul muncii stabilesc garanţii privind soluţionarea conflictelor colective de muncă, a fortiori, Curtea nu poate accepta alegaţiile autorului sesizării privind neconstituţionalitatea acestora.

82. Mai mult, Curtea constată că legislaţia interzice dreptul la grevă manifestat prin refuzul benevol al salariaţilor de a-şi îndeplini, total sau parţial, obligaţiile de muncă, însă nu interzice alte forme de greve, care se pot manifesta prin purtarea unor însemne distinctive fără a se înceta lucrul – greve simbolice (japoneze).

83. De asemenea, Curtea menţionează că interzicerea grevei în respectivele domenii de activitate nu poate fi considerată discriminatorie în raport cu restul domeniilor în care aceasta se permite. În jurisprudenţa sa Curtea a reţinut că principiul egalităţii nu trebuie confundat cu principiul uniformităţii, ultimul implicând un tratament juridic egal pentru toate cazurile şi situaţiile. Curtea a relevat în mod constant că violarea principiului egalităţii are loc atunci când se aplică un tratament diferenţiat în cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă şi rezonabilă. Or, serviciile cuprinse la art.369 alin.(2) din Codul muncii constituie servicii de interes general şi vital pentru întreaga viaţă socială, marea majoritate a acestora urmând a fi exercitate în mod neîntrerupt, fapt care şi le face distincte.

84. Curtea reţine că la baza prohibiţiei dreptului la grevă este necesar să se ia în considerare particularităţile activităţii muncii, inclusiv drepturile şi responsabilităţile specifice ale salariaţilor în cauză. Aceste raţionamente au fost reţinute şi de Curtea Europeană în jurisprudenţa sa (Junta Rectora Del Ertzainen Nazional Elkartasuna (ER.N.E.) v Spania).

85. La fel, Curtea subliniază că, potrivit art.45 alin.(2) din Constituţie, condiţiile de exercitare a dreptului la grevă, precum şi răspunderea pentru declanşarea nelegitimă a grevelor se stabilesc prin lege. În acord cu prevederile constituţionale, legislaţia stabileşte răspundere pentru declararea şi organizarea grevei ilegale.

86. Ţinând cont de considerentele menţionate, Curtea reţine că, în temeiul articolului 54 din Constituţie, limitările admise prin prevederile art.369 alin.(2) din Codul muncii şi art.21 alin.(2)-(3) din Codul transportului feroviar sunt proporţionale scopului urmărit, fapt pentru care nu aduc atingere articolelor 16 şi 45 din Constituţie.

87. În partea ce ţine de alegaţiile autorului sesizării privind neconstituţionalitatea Hotărârii Guvernului nr.656 din 11 iunie 2004, Curtea observă că aceasta a fost aprobată în temeiul art.369 alin.(3) din Codul muncii.

88. Curtea subliniază că, potrivit art.102 din Constituţie, hotărârile Guvernului se adoptă pentru organizarea executării legilor. Actul normativ nu poate interveni în domenii nereglementate de lege. Actele Guvernului sunt emise în vederea dezvoltării şi concretizării dispoziţiilor legii.

89. În acord cu cele statuate, Curtea menţionează că Nomenclatorul unităţilor, sectoarelor şi serviciilor ai căror salariaţi nu pot participa la grevă, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.656 din 11 iunie 2004, nu poate depăşi limitele statuate de legiuitor la art.369 alin.(2) din Codul muncii.

90. Prin urmare, Curtea constată că în timp ce art.369 alin.(2) lit.e) din Codul muncii stabileşte că nu pot participa la grevă doar persoanele cu funcţie de răspundere din autorităţile publice, prin hotărârea Guvernului se interzice participarea la grevă a tuturor salariaţilor din cadrul Parlamentului, Cancelariei de Stat şi Preşedinţiei.

91. Curtea menţionează că prin extinderea interdicţiei exercitării dreptului la grevă asupra tuturor salariaţilor din cadrul Parlamentului, Cancelariei de Stat şi Preşedinţiei, şi nu doar asupra persoanelor cu funcţie de răspundere, Guvernul şi-a depăşit limitele stabilite de lege.

92. În aceste condiţii, Curtea menţionează că textul “Toţi salariaţii” de la poziţiile 2, 3 şi 4 urmează a fi interpretat în sensul în care vizează doar persoanele cu funcţie de răspundere din autorităţile publice centrale.

93. În acelaşi timp, în acord cu prevederile art.369 alin.(2) lit.f) din Codul muncii, Curtea reţine că textul “toţi salariaţii” de la poziţiile 10, 12, 16, 17, 19, 20 din Nomenclatorul menţionat urmează a fi interpretat în sensul în care vizează doar colaboratorii organelor afacerilor interne, procuraturii, Serviciului de Informaţii şi Securitate, Departamentului Instituţiilor Penitenciare, Departamentului Situaţii Excepţionale, sistemului de protecţie şi pază de stat, de competenţele funcţionale ale cărora ţine asigurarea ordinii publice, a ordinii de drept şi a securităţii statului. De asemenea, prin textul “Întregul sistem” de la poziţia 11 urmează a se înţelege judecătorii instanţelor judecătoreşti.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial sesizarea Avocatului Poporului Mihail Cotorobai pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi privind dreptul la grevă.

2. Se recunosc constituţionale:

- articolul 369 alineatele (2), (3) şi (4) din Codul muncii nr.154-XV din 28 martie 2003;

- articolul 21 alineatele (2) şi (3) din Codul transportului feroviar nr.309-XV din 17 iulie 2003.

3. Se recunosc constituţionale prevederile poziţiilor 5, 6, 7, 8, 9, 13, 14, 15 din Nomenclatorul unităţilor, sectoarelor şi serviciilor ai căror salariaţi nu pot participa la grevă, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.656 din 11 iunie 2004.

4. Se recunoaşte constituţional textul “Toţi salariaţii” de la poziţiile 2, 3 şi 4 din Nomenclatorul unităţilor, sectoarelor şi serviciilor ai căror salariaţi nu pot participa la grevă, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.656 din 11 iunie 2004, în măsura în care vizează doar persoanele cu funcţie de răspundere din autorităţile publice centrale.

5. Se recunoaşte constituţional textul “Toţi colaboratorii” de la poziţiile 10, 12, 16, 17, 19, 20 din Nomenclatorul unităţilor, sectoarelor şi serviciilor ai căror salariaţi nu pot participa la grevă, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.656 din 11 iunie 2004, în măsura în care vizează doar angajaţii de competenţele funcţionale ale cărora ţine asigurarea ordinii publice, a ordinii de drept şi a securităţii statului.

6. Se recunoaşte constituţional textul “Întregul sistem” de la poziţia 11, din Nomenclatorul unităţilor, sectoarelor şi serviciilor ai căror salariaţi nu pot participa la grevă, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.656 din 11 iunie 2004, în măsura în care vizează judecătorii instanţelor judecătoreşti.

7. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.