Постановление N 30 от 07.11.2017 о контроле конституционности ст.369 ч.(2), ч.(3) и ч.(4) Трудового кодекса, ст.21 ч.(2) и ч.(3) Кодекса железнодорожного транспорта, Постановления Правительства № 656 от 11 июня 2004 года об утверждении Перечня предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке (ограничение права на забастовку для некоторых категорий работников) (обращение № 62a/2017)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности ст.369 ч.(2), ч.(3) и ч.(4) Трудового кодекса,

ст.21 ч.(2) и ч.(3) Кодекса железнодорожного транспорта, Постановления

Правительства № 656 от 11 июня 2004 года об утверждении

Перечня предприятий, их участков и служб, работники

которых не могут участвовать в забастовке

(ограничение права на забастовку для некоторых категорий работников)

(обращение № 62a/2017)

№ 30  от  07.11.2017

 (в силу 07.11.2017) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 421-427 ст. 123 от 01.12.2017

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Тудор ПАНЦЫРУ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктория ИФТОДИ.

Виктор ПОПА,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Василия Опри,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 15 мая 2017 года,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании, учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение народного адвоката Михаила Которобая о контроле конституционности ст.369 ч.(2), ч.(3) и ч.(4) Трудового кодекса № 154-XV от 28 марта 2003 года, ст.21 ч.(2) и ч.(3) Кодекса железнодорожного транспорта № 309-XV от 17 июля 2003 года и Постановления Правительства № 656 от 11 июня 2004 года об утверждении Перечня предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке.

2. Автор обращения считает, что оспариваемые положения вступают в противоречие с положениями ст.1, ст.4, ст.15, ст.16, ст.23, ст.40, ст.42, ст.43, ст.45, ст.54 и ст.72 ч.(3) п.j) Конституции.

3. Определением Конституционного суда от 22 мая 2017 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

4. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова и Правительства.

5. В открытом пленарном заседании суда обращение поддержал народный адвокат Михаил Которобай. Со стороны Парламента присутствовал Валериу Кучук, начальник службы представительства в Конституционном суде и правоохранительных органах общего юридического управления Секретариата Парламента. Со стороны Правительства присутствовали Эдуард Сербенко, заместитель министра юстиции, Анастасия Очеретный, заместитель министра здравоохранения, труда и социальной защиты. Также на заседании суда присутствовал Ион Прегуза, представитель Национальной конфедерации профсоюзов Молдовы.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

6. Положения статей 362-370 Трудового кодекса устанавливают предъявляемые к проведению забастовки требования, место проведения забастовки, ответственность за незаконное проведение забастовки.

7. Статья 369 Трудового кодекса включает положения, ограничивающие участие в забастовке. Часть (2) данной статьи предусматривает, что не могут участвовать в забастовке: a) медицинский персонал больниц и служб срочной медицинской помощи; b) работники систем энерго и водоснабжения; c) работники системы связи; d) работники служб управления воздушными перевозками; e) должностные лица центральных органов публичной власти; f) сотрудники органов, обеспечивающих общественный порядок, правопорядок и безопасность государства, судьи судебных инстанций, работники частей, организаций и учреждений Вооруженных сил; g) работники непрерывно действующих предприятий; h) работники предприятий, производящих продукцию для оборонных нужд страны.

8. Согласно ч.(3) ст.369 Трудового кодекса: «Перечень предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке в соответствии с частью (2), утверждается Правительством после консультаций с патронатами и профессиональными союзами», а согласно ч.(4): «В случае запрещения забастовки в соответствии с частями (1) и (2) коллективные трудовые конфликты разрешаются органами трудовой юрисдикции в соответствии с настоящим кодексом».

9. Во исполнение ст.369 ч.(3) Трудового кодекса Правительство Постановлением № 656 от 14 июня 2004 года утвердило перечень предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке.

10. Кодекс железнодорожного транспорта в ч.(2) и ч.(3) ст.21, озаглавленной «Дисциплина на железнодорожном транспорте», предусматривает: «Прекращение работы как средство разрешения коллективных трудовых споров на железнодорожном транспорте запрещено»; «Прекращение работы по указанной в части (2) причине является грубым нарушением трудовой дисциплины и влечет за собой ответственность согласно действующему законодательству».

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

11. Применимые положения Конституции (повторное опубликование в М.О., 2016 г., № 78, ст.140):

Статья 16

Равенство

«(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения».

Статья 45

Право на забастовку

«(1) Признается право на забастовку. Забастовки могут проводиться только с целью защиты профессиональных интересов работников экономического и социального характера.

(2) Законом устанавливаются условия осуществления права на забастовку, а также ответственность за незаконное проведение забастовок».

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

«(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20 – 24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы».

12. Применимые положения Трудового кодекса № 154 от 28 марта 2003 года (M.O., 2003 г., № 159-162, ст.648):

Статья 362

Объявление забастовки

«(1) Забастовка – добровольный отказ работников от исполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового конфликта, начатого в соответствии с действующим законодательством.

(2) Забастовка может быть объявлена в соответствии с настоящим кодексом только с целью защиты профессиональных интересов работников экономического и социального характера и не может преследовать политических целей.

(3) Забастовка может быть объявлена, если исчерпаны все пути разрешения коллективного трудового конфликта в рамках примирительной процедуры, предусмотренной настоящим кодексом.

(4) Решение об объявлении забастовки принимается представителями работников и доводится ими до сведения работодателя за 48 часов до ее начала.

(5) Копии решения об объявлении забастовки могут быть также направлены, по обстоятельствам, вышестоящим органам предприятия, патронатам, профессиональным союзам, центральным и местным органам публичной власти».

Статья 369

Ограничение участия в забастовке

«(1) Проведение забастовки запрещается во время стихийных бедствий, возникновения эпидемий, пандемий, а также во время чрезвычайного, осадного или военного положения.

(2) Не могут участвовать в забастовке:

a) медицинский персонал больниц и служб срочной медицинской помощи;

b) работники систем энерго и водоснабжения;

c) работники системы связи;

d) работники служб управления воздушными перевозками;

e) должностные лица центральных органов публичной власти;

f) сотрудники органов, обеспечивающих общественный порядок, правопорядок и безопасность государства, судьи судебных инстанций, работники частей, организаций и учреждений Вооруженных сил;

g) работники непрерывно действующих предприятий;

h) работники предприятий, производящих продукцию для оборонных нужд страны.

(3) Перечень предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке в соответствии с частью (2), утверждается Правительством после консультаций с патронатами и профессиональными союзами.

(4) В случае запрещения забастовки в соответствии с частями (1) и (2) коллективные трудовые конфликты разрешаются органами трудовой юрисдикции в соответствии с настоящим кодексом».

13. Применимые положения Кодекса железнодорожного транспорта № 309-XV от 17 июля 2003 года (M.O., 2003 г., № 226-228, ст.892):

Статья 21

Дисциплина на железнодорожном транспорте

«[…]

(2) Прекращение работы как средство разрешения коллективных трудовых споров на железнодорожном транспорте запрещено.

(3) Прекращение работы по указанной в части (2) причине является грубым нарушением трудовой дисциплины и влечет за собой ответственность согласно действующему законодательству».

14. Применимые положения Постановления Правительства № 656 от 11 июня 2004 года об утверждении Перечня предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке (M.O., 2004 г., № 104, ст.840):

Приложение

к Постановлению Правительства

№ 656 от 11 июня 2004 г.

ПЕРЕЧЕНЬ

предприятий, их участков и служб,

работники которых не могут участвовать в забастовке

15. Соответствующие положения Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (ратифицированного Республикой Молдова Постановлением № 217-XII от 28 июля 1990 года):

Статья 8

1. Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются обеспечить:

[…]

d) право на забастовки при условии его осуществления в соответствии с законами каждой страны».

16. Применимые положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (подписанной в Риме 4 ноября 1950 года и ратифицированной Республикой Молдова Постановлением Парламента № 1298-XIII от 24 июля 1997 года):

Статья 11

Свобода собраний и ассоциаций

«1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов.

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления».

17. Применимые положения пересмотренной Европейской социальной хартии (подписанной в Страсбурге 3 мая 1996 года и ратифицированной Республикой Молдова Законом № 484-XV от 28 сентября 2001 года):

Статья 6

Право на заключение коллективных договоров

«В целях обеспечения эффективного осуществления права на заключение коллективных договоров Стороны обязуются:

1) содействовать проведению совместных консультаций между трудящимися и работодателями;

2) содействовать, когда это необходимо и целесообразно, созданию механизмов для проведения добровольных переговоров между работодателями или организациями работодателей, с одной стороны, и организациями трудящихся – с другой, с целью регулирования условий занятости посредством коллективных договоров;

3) содействовать созданию и использованию надлежащего механизма примирения и добровольного арбитража для урегулирования трудовых споров;

и признают:

4) право трудящихся и работодателей на коллективные действия в случаях коллизии интересов, включая право на забастовку, при условии соблюдения обязательств, которые могут вытекать из заключенных ранее коллективных договоров».

Статья G

Ограничения

«1. Изложенные в части I права и принципы, когда они эффективно претворяются в жизнь и их практическое осуществление, как это предусмотрено в части II, не могут подвергаться никаким иным ограничениям, кроме указанных в частях I и II, за исключением ограничений, установленных законом и необходимых в демократическом обществе для защиты прав и свобод других лиц или защиты государственных интересов, национальной безопасности, здоровья населения или общественной нравственности.

2. Ограничения, допускаемые по настоящей Хартии в отношении изложенных в ней прав и обязанностей, не подлежат применению в иных целях, кроме тех, для которых они предусмотрены».

ВОПРОСЫ ПРАВА

18. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оно, по сути, касается ограничения для некоторых категорий работников права на забастовку.

19. Обращение касается ряда взаимосвязанных конституционных элементов и принципов, таких как право на забастовку и пределы ограничения осуществления данного права.

ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

20. В определении от 22 мая 2017 года Конституционный суд отметил, что на основании ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции обращение о контроле конституционности законов и постановлений Правительства относится к компетенции Конституционного суда.

21. Положения ст.25 п.i) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.i) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют народного адвоката правом обращения в Конституционный суд.

22. Конституционный суд отмечает, что прерогатива, которой он наделен положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, состоит в установлении соотношения между законодательными нормами и текстом Конституции с учетом принципа ее верховенства.

23. Конституционный суд отмечает, что объектом конституционного контроля являются ст.369 ч.(2), ч.(3) и ч.(4) Трудового кодекса, ст.21 ч.(2) и ч.(3) Кодекса железнодорожного транспорта и Постановление Правительства № 656 от 11 июня 2004 года об утверждении Перечня предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке.

24. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли объект конституционного контроля.

25. Конституционный суд заключает, что не существует никаких оснований для отклонения обращения как неприемлемого или для прекращения производства по делу в соответствии с положениями ст.60 Кодекса конституционной юрисдикции.

26. По мнению автора обращения, оспариваемые положения противоречат ст.1, ст.4, ст.15, ст.16, ст.23, ст.40, ст.42, ст.43, ст.45, ст.54 и ст.72 ч.(3) п.j) Конституции.

27. Хотя в обращении делается ссылка на вышеперечисленные статьи, в своих аргументах автор опирается только на ст.16, ст.45 и ст.54 Конституции.

28. Таким образом, для уяснения вопросов, затронутых в обращении, Конституционный суд будет исходить из положений ст.45 в сочетании со ст.16 и ст.54 Конституции.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТ.45 В СОЧЕТАНИИ СО СТ.16 И СТ.54 КОНСТИТУЦИИ

29. Автор обращения полагает, что оспариваемые положения нарушают ст.45 Конституции, согласно которой:

«(1) Признается право на забастовку. Забастовки могут проводиться только с целью защиты профессиональных интересов работников экономического и социального характера.

(2) Законом устанавливаются условия осуществления права на забастовку, а также ответственность за незаконное проведение забастовок».

30. По мнению автора обращения, оспариваемые нормы нарушают и ст.16 Конституции, которая предусматривает:

«(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения».

31. Кроме того, автор обращения считает, что оспариваемые нормы нарушают ст.54 Конституции, согласно которой:

«(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20 – 24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы».

1. Аргументы автора обращения

32. В обоснование обращения автор отмечает, что ограничение права на забастовку для некоторых категорий работников вступает в противоречие с положениями ст.45 Конституции, закрепляющими право на забастовку.

33. Кроме того, автор считает, что данное ограничение не соответствует и ст.6 § 4 Европейской социальной хартии (пересмотренной), являясь несоразмерным с правом работников и организаций на продвижение и защиту при помощи забастовок экономических и социальных интересов.

34. Автор обращения считает дискриминационным ограничение права на забастовку в отношении некоторых категорий работников, учитывая, что другие работники могут беспрепятственно реализовать это право.

35. Автор обращения отмечает, что государство не предусмотрело необходимых механизмов для уравновешивания ограничения права на забастовку.

2. Аргументы властей

36. В представленном мнении Парламент Республики Молдова отмечает, что как Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, так и пересмотренная Европейская социальная хартия предусматривают возможность ограничения или запрещения права на забастовку.

37. В этой связи Парламент отмечает, что и ст.45 Конституции признает за работниками право на забастовку при соблюдении требований закона, указывая на то, что категории работников, которые не имеют права участвовать в забастовках, перечислены в ст.369 ч.(2) Трудового кодекса.

38. Парламент также указывает, что Постановление Правительства № 656/2004 об утверждении Перечня предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке, было принято на основании ст.369 ч.(2) и ч.(3) Трудового кодекса.

39. В заключение Парламент уточняет, что для защиты интересов работников, лишенных права на забастовку, законодатель установил в ст.369 ч.(4) Трудового кодекса возможность разрешения коллективных трудовых споров органами трудовой юрисдикции.

40. В мнении Правительства отмечается, что положения № 369 Трудового кодекса и ст.21 Кодекса железнодорожного транспорта ограничивают право на забастовку только для тех работников, массовое отсутствие которых на рабочем месте может привести к нарушению бесперебойной деятельности важнейших для общества и государства служб.

41. Правительство отмечает, что участие этих работников в забастовке может негативно влиять на экономическое благосостояние страны, может нарушить права других лиц, которые в этом случае будут полностью или частично лишены возможности реализации прав и свобод, гарантированных Конституцией.

42. По мнению Правительства, в случае ограничения данного права для работников государственной службы необходимо исходить из принципа лояльности, закрепленного в ст.5 Закона № 158-XVI от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего и ст.4 Закона № 199 от 16 июля 2010 о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности.

43. В этом контексте Правительство считает, что ограничение права на забастовку оправдано и соответствует положениям ст.54 ч.(2) Конституции.

44. На взгляд Президента Республики Молдова, законодатель вправе устанавливать запреты и ограничения в отношении права на забастовку для определенных категорий работников в целях обеспечения социально-экономической деятельности и защиты общих интересов.

45. Оспариваемые положения, ограничивающие право этих работников на забастовку, оправданы спецификой их профессиональной деятельности, осуществляемой в интересах и для поддержки лиц, сообществ или государственных учреждений исключительно на основании и во исполнение закона. Прекращение работы может негативно сказаться на важнейшие для жизни общества службы.

46. Более того, запрещение права на забастовку не означает, что указанные категории работников не могут защищать свои профессиональные и социальные интересы. Для реализации своих интересов они могут воспользоваться такими средствами, как примирение, посредничество, арбитраж, без проведения забастовок.

3. Оценка Конституционного суда

3.1. Общие принципы

47. Конституционный суд отмечает, что право на забастовку закреплено в ст.45 ч.(1) Конституции, которая гласит, что забастовки могут проводиться только с целью защиты профессиональных интересов работников экономического и социального характера.

48. В соответствии с ч.(2) данной статьи законом устанавливаются условия осуществления права на забастовку, а также ответственность за незаконное проведение забастовок.

49. Конституционный суд отмечает, что право на забастовку закреплено и рядом других международных актов. Так, Европейская социальная хартия (пересмотренная) признает право трудящихся и работодателей на коллективные действия в случаях коллизии интересов, включая право на забастовку, при условии соблюдения обязательств, которые могут вытекать из заключенных ранее коллективных договоров (ст.6 § 4). Право на забастовку, признанное Европейской социальной хартией, составляет «жесткое ядро» основных прав, закрепленных Хартией.

50. Также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах предусматривает в ст.8 п.d) обязательство государств-участников обеспечивать: d) право на забастовки при условии его осуществления в соответствии с законами каждой страны.

51. Хотя Европейская конвенция прямо не закрепляет право на забастовку, ЕСПЧ в свете ст.11 Конвенции, гарантирующей свободу собраний и ассоциаций, подчеркнул, что реализация права на забастовку составляет важную часть профсоюзной деятельности.

52. ЕСПЧ отметил, что для защиты своих интересов члены профсоюза имеют право на то, чтобы мнение профсоюзов было выслушано. Ст.11 Конвенции предоставляет, тем не менее, каждому государству свободу выбора средств для достижения этой цели. Предоставление права на забастовку представляет, несомненно, наиболее важное из них, но имеются и другие средства (Бельгийский национальный полицейский союз против Бельгии; Шведский профсоюз машинистов паровозов против Швеции; Schmidt и Dahlström против Швеции).

53. Международная организация труда установила, что хотя Конвенция № 87 о свободе профсоюзной деятельности и защите права на профсоюзную деятельность прямо не закрепляет право на забастовку, данное право является ключевым для свободы профсоюзов.

54. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что аналогично другим «условным» правам, право на забастовку не носит абсолютного характера, оно может быть подвержено положениями внутреннего права ограничениям или запрету.

55. Таким образом, в соответствии со ст.54 Конституции, предоставляющей государству свободу усмотрения в ограничении осуществления некоторых прав или свобод для защиты важных для правового государства ценностей, право на забастовку может быть ограничено.

56. И статья G Европейской социальной хартии (пересмотренной) допускает ограничения в этом отношении для реализации прав и свобод других лиц или охраны общественного порядка, национальной безопасности, здоровья населения и общественной нравственности.

57. ЕСПЧ установил, что подобное право, которое статья 11 Конвенции прямо не закрепляет, может быть подвержено внутренним правом регламентации, имеющей природу, способную ограничить его осуществление в некоторых случаях (Schmidt и Dahlström против Швеции).

58. Вместе с тем Конституционный суд подчеркивает, что согласно ст.54 Конституции, ограничение должно быть предусмотрено законом, соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы.

3.2. Применение принципов при рассмотрении настоящего дела

59. В соответствии с положениями ст.45 ч.(2) Конституции условия осуществления конституционного права на забастовку, а также ответственность за незаконное проведение забастовки, конкретизируются в соподчиненном Конституции законодательстве.

60. Конституционный суд отмечает, что согласно определению, которое дается в ст.362 Трудового кодекса, забастовка – добровольный отказ работников от исполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового конфликта, начатого в соответствии с действующим законодательством. Забастовка может быть объявлена только с целью защиты профессиональных интересов работников экономического и социального характера и не может преследовать политических целей.

61. Вместе с тем Конституционный суд подчеркивает, что в соответствии со ст.362 ч.(3) Трудового кодекса, забастовка может быть объявлена только в том случае, если исчерпаны все пути разрешения коллективного трудового конфликта в рамках примирительной процедуры.

62. Кроме того, ст.369 ч.(1) Трудового кодекса предусматривает, что проведение забастовки запрещается во время стихийных бедствий, возникновения эпидемий, пандемий, а также во время чрезвычайного, осадного или военного положения.

63. В ч.(2) ст.369 Трудового кодекса перечисляются отрасли, где право на забастовку подлежит ограничению, причем ограничение не обусловлено частью (1). Итак, не могут участвовать в забастовке: a) медицинский персонал больниц и служб срочной медицинской помощи; b) работники систем энерго- и водоснабжения; c) работники системы связи; d) работники служб управления воздушными перевозками; e) должностные лица центральных органов публичной власти; f) сотрудники органов, обеспечивающих общественный порядок, правопорядок и безопасность государства, судьи судебных инстанций, работники частей, организаций и учреждений Вооруженных сил; g) работники непрерывно действующих предприятий; h) работники предприятий, производящих продукцию для оборонных нужд страны.

64. И положения ст.21 ч.(2) Кодекса железнодорожного транспорта устанавливают, что прекращение работы как средство разрешения коллективных трудовых споров на железнодорожном транспорте запрещено.

65. Как отмечалось выше в §§ 54-58, конституционное право на забастовку не носит абсолютного характера и может подвергаться определенным ограничениям. Согласно ст.54 ч.(2) Конституции, осуществление некоторых прав и свобод подлежит ограничениям, если ограничения предусмотрены законом и необходимы в интересах национальной безопасности, общественного порядка, здоровья населения или общественной нравственности, защиты прав и свобод других лиц, проведения уголовного расследования; предотвращения последствий стихийных бедствий или катастроф.

66. В своих постановлениях Конституционный суд отметил, что ограничение осуществления отдельных индивидуальных прав, учитывая коллективные права и общественные интересы, касающиеся национальной безопасности, общественного порядка или предупреждения преступности, всегда относилось к чувствительным вопросам в плане регулирования, в силу необходимости поддержания справедливого баланса между личными правами и интересами, с одной стороны, и общественными интересами, с другой стороны [ПКС № 7/2015 (тестирование профессиональной неподкупности), §41].

67. Конституционный суд отмечает, что положения ст.369 ч.(2) Трудового кодекса устанавливают ограничения в таких областях, как: медицинская помощь; энерго- и водоснабжение и непрерывно действующие предприятия; система связи; воздушные сообщения; центральные органы публичной власти; обеспечение общественного порядка и правопорядка, система обороны.

68. Конституционный суд отмечает, что указанные области имеют важное жизненное значение для государства и общества в целом, а также для каждого человека в отдельности.

69. Более того, Конституционный суд обращает внимание, что деятельность сотрудников, обеспечивающих общественный и правовой порядок, безопасность государства, судей, а также лиц, исполняющих ответственные государственные должности в центральных органах публичного управления, прямо или косвенно имеет отношение к публичной власти и связана с реализацией публичных интересов. Они осуществляют свою профессиональную деятельность в интересах и для поддержки лиц, сообществ и учреждений государства исключительно на основании и во исполнение закона. Вследствие прекращения работы нарушается деятельность служб, имеющих важное жизненное значение для общества.

70. Конституционный суд подчеркивает, что работники публичной сферы отличаются от работников других сфер возложенными на них функциями, являясь носителями «власти» и действуя от имени государства. Таким образом, исходя из необходимости обеспечивать беспрерывность оказания некоторых публичных услуг, законодатель может установить в отношении определенных категорий работников режим «подконтрольной свободы».

71. Конституционный суд отмечает, что и ЕСПЧ в своей практике указал, что для «общественной безопасности» государство вправе запрещать сотрудникам правоохранительных органов право на забастовку. Обременение полицейских «более строгими правилами», которые вытекают из выполняемых ими силовых функций и беспрестанного несения службы, оправдывает запрещение забастовки, если это необходимо для общественной безопасности и охраны общественного порядка (Junta Rectora Del Ertzainen Nazional Elkartasuna (ER.N.E.) против Испании).

72. Конституционный суд отмечает, что законодатель установил определенные запреты и ограничения на осуществление права на забастовку в целях обеспечения социально-экономической деятельности и гарантирования общих интересов государства и общества, таких как национальная безопасность, общественный порядок, здоровье населения и др.

73. Конституционный суд отмечает, что прекращение работы в этих областях вследствие демонстраций и забастовок сопряжено с неминуемым ущербом как для этих областей, так и для общества в целом.

74. Более того, Конституционный суд отмечает, что согласно ст.363 ч.(3) Трудового кодекса, если получено разрешение на проведение забастовки, в период забастовки бастующие работники совместно с работодателем обязаны сохранять имущество предприятия и обеспечивать бесперебойное функционирование оборудования и установок, приостановление работы которых могло бы создать угрозу жизни и здоровью людей или нанести непоправимый ущерб предприятию.

75. Конституционный суд отмечает, что исходя из выводов контролирующих органов МОТ (Комитет независимых экспертов и Комитет за свободу профсоюзной деятельности), может быть ограничено или запрещено право на забастовку в случае:

1) острой кризисной ситуации в стране;

2) важнейших служб, прекращение работы которых представляет серьезную угрозу жизни, здоровью и безопасности определенной части или всего населения;

3) государственных служащих – носителей государственной власти.

76. Комитет МОТ за свободу профсоюзной деятельности считает насущными в строгом значении этого слова следующие службы, где возможно ограничение или даже запрещение забастовок: неотложная медицинская помощь, электроснабжение, водоснабжение, телефонная связь, контроль за воздушным сообщением, полиция и вооруженные силы, противопожарная служба, пенитенциарные учреждения (публичные или частные).

77. Конституционный суд отмечает, что Парламентская ассамблея Совета Европы в Резолюции № 1442(2005) о праве на забастовку в сфере важнейших служб: экономические последствия, установила, что забастовка в публичном или частном секторе этих служб имеет серьезные последствия для общества.

78. Конституционный суд отмечает, что указанные сферы перечислены в ст.369 ч.(1)-(2) Трудового кодекса.

79. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что запрещение права на забастовку для этих категорий лиц не означает, что они не могут защищать свои профессиональные и социальные интересы, а также законные права.

80. Так, исходя из гарантий, установленных в ст.369 ч.(4) Трудового кодекса, в случае запрещения забастовки в соответствии с частями (1) и (2) коллективные трудовые конфликты разрешаются органами трудовой юрисдикции. Согласно ст.351 Трудового кодекса, органами трудовой юрисдикции являются: (1) примирительные комиссии (внесудебные органы) и (2) судебные инстанции.

81. Принимая во внимание тот факт, что положения ст.369 ч.(4) Трудового кодекса предусматривают гарантии для разрешения коллективных трудовых конфликтов, Конституционный суд не может согласиться с мнением автора обращения, считающего их неконституционными.

82. Тем более, что законодательство запрещает право на забастовку в виде добровольного отказа работников от выполнения трудовых обязанностей полностью или частично, но не запрещает другие виды забастовок без прекращения работы, которые могут выражаться ношением отличительных знаков – символические (японские) забастовки.

83. Конституционный суд отмечает, что нельзя считать дискриминационным запрещение забастовок в этих областях, сравнивая их с другими областями, где забастовки допускаются. В предыдущих постановлениях Конституционного суда отмечалось, что принцип равенства не следует смешивать с принципом единообразия, последний предполагает равное правовое отношение к любым случаям и ситуациям. Конституционный суд неизменно отмечал, что нарушение принципа равенства и недискриминации граждан происходит при дифференцированном подходе к аналогичным случаям, без какой-либо объективной и обоснованной причины, либо когда существует несоразмерность между преследуемой целью и используемыми средствами. Службы, перечисленные в ст.369 ч.(2) Трудового кодекса, являются важнейшими для жизни общества, большинство из них осуществляются беспрерывно, что отличает их от других служб.

84. Конституционный суд отмечает, что при запрещении права на забастовку необходимо учитывать особенности трудовой деятельности, в том числе права и обязанности работников. На это обратил внимание и ЕСПЧ в своих решениях (Junta Rectora Del Ertzainen Nazional Elkartasuna (ER.N.E.) против Испании).

85. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.45 ч.(2) Конституции, условия осуществления права на забастовку, а также ответственность за незаконное проведение забастовок, устанавливаются законом. В соответствии с конституционными нормами, законодательство предусматривает привлечение к ответственности за незаконное объявление и проведение забастовки.

86. Исходя из вышеизложенного, на основании ст.54 Конституции Конституционный суд отмечает, что ограничения, установленные положениями ст.369 ч.(2) Трудового кодекса и ст.21 ч.(2)-(3) Кодекса железнодорожного транспорта, соразмерны преследуемой цели, они не затрагивают положений ст.16 и ст.45 Конституции.

87. Что касается Постановления Правительства № 656 от 11 июня 2004 года, оспариваемого автором обращения, Конституционный суд отмечает, что данное постановление было принято на основании ст.369 ч.(3) Трудового кодекса.

88. Конституционный суд подчеркивает, что согласно ст.102 Конституции, постановления Правительства принимаются для организации исполнения законов. Нормативный акт не может вторгаться в сферы, не регламентированные законом. Акты Правительства издаются для развития и конкретизации норм закона.

89. В этой связи Конституционный суд отмечает, что Перечень предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке, утвержденный Постановлением Правительства № 656 от 11 июня 2004 года, не может выходить за рамки, установленные ст.369 ч.(2) Трудового кодекса.

90. В то время, как ст.369 ч.(2) п.е) Трудового кодекса предписывает, что не могут участвовать в забастовке должностные лица центральных органов публичной власти, Постановление Правительства запрещает всем работникам Парламента, Государственной канцелярии и Президентуры участие в забастовке.

91. Запрещая всем работникам Парламента, Государственной канцелярии и Президентуры участвовать в забастовках, а не только лицам, исполняющим ответственные государственные должности, Правительство превысило пределы, установленные законом.

92. При этих обстоятельствах Конституционный суд отмечает, что синтагму «все работники» в пунктах 2, 3 и 4 следует толковать, как имеющую в виду только лиц, исполняющих ответственные государственные должности в центральных органах публичной власти.

93. Учитывая положения ст.369 ч.(2) п.f) Трудового кодекса, Конституционный суд отмечает, что синтагма «все работники», содержащаяся в пунктах 10, 12, 16, 17, 19, 20 указанного перечня, включает только сотрудников органов внутренних дел, прокуратуры, Службы информации и безопасности, Департамента пенитенциарных учреждений, Департамента чрезвычайных ситуаций, Службы государственной охраны, в должностные обязанности которых входит обеспечение общественного порядка, правового порядка и безопасности государства, а синтагма «вся система» в пункте 11 распространяется только на судей судебных инстанций.

Исходя из изложенного, руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Считать частично обоснованным обращение народного адвоката Михаила Которобая о контроле конституционности некоторых положений, регламентирующих осуществление права на забастовку.

2. Признать конституционными:

- ст.369 ч.(2), ч.(3) и ч.(4) Трудового кодекса № 154-XV от 28 марта 2003 года;

- ст.21 ч.(2) и ч.(3) Кодекса железнодорожного транспорта № 309-XV от 17 июля 2003 года.

3. Признать конституционными положения пунктов 5, 6, 7, 8, 9, 13, 14, 15 Перечня предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке, утвержденного Постановлением Правительства № 656 от 11 июня 2004 года.

4. Признать конституционной синтагму «все работники» в пунктах 2, 3 и 4 Перечня предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке, утвержденного Постановлением Правительства № 656 от 11 июня 2004 года, если имеются в виду только лица, исполняющие ответственные государственные должности в центральных органах публичной власти.

5. Признать конституционной синтагму «все сотрудники» в пунктах 10, 12, 16, 17, 19, 20 Перечня предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке, утвержденного Постановлением Правительства № 656 от 11 июня 2004 года, если имеются в виду только сотрудники, обеспечивающие общественный порядок, правовой порядок и безопасность государства.

6. Признать конституционной синтагму «вся система» в пункте 11 Перечня предприятий, их участков и служб, работники которых не могут участвовать в забастовке, утвержденного Постановлением Правительства № 656 от 11 июня 2004 года, если имеются в виду только судьи судебных инстанций.

7. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».