Hotărâre nr.39 din 26.06.2018 privind Raportul auditului conformităţii gestionării mijloacelor Fondului Ecologic Naţional în anul 2017

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Â R E

privind Raportul auditului conformităţii gestionării

mijloacelor Fondului Ecologic Naţional în anul 2017

nr. 39  din  26.06.2018

 (în vigoare 17.08.2018) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 309-320 art. 37 din 17.08.2018

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa secretarului de stat al Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului, dna Valentina Ţapeş; ex-şefului Secţiei financiar-administrative, dna Tatiana Rozombac; şefului Secţiei financiar-administrative, dna Mariana Covic; şefului Serviciului fonduri de dezvoltare, dl Vitalie Fărîmă; şefului Direcţiei investiţii publice şi administrarea asistenţei financiare externe din cadrul Ministerului Finanţelor, dl Viorel Pană; şefului Secţiei fonduri de dezvoltare din cadrul Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului, dl Eugeniu Verlan, precum şi a unor beneficiari de proiecte investiţionale finanţate din Fondul Ecologic Naţional, după cum urmează: primarul s. Cimişeni, r-nul Criuleni, dna Valentina Pisarenco; primarul com. Pelivan, r-nul Orhei, dl Ion Gamast; primarul s. Ţânţăreni, r-nul Anenii Noi, dna Ina Paşcan; primarul s. Izvoare, r-nul Făleşti, d Sergiu Strechi; primarul s. Hânceşti, r-nul Făleşti, dna Natalia Chistol; primarul s. Lozova, r-nul Străşeni, dl Lilian Botnaru; primarul s. Făleştii Noi, r-nul Făleşti, dl Vladimir Bejenari; primarul s. Ermoclia, r-nul Ştefan Vodă, dl Mihail Ţurcan; contabilul-şef al Primăriei s. Ermoclia, r-nul Ştefan Vodă, dna Maria Gorbatenco, călăuzindu-se de art.3 alin.(1), art.5 alin.(1) lit.a) şi art.31 alin.(1) lit.a) din Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova nr.260 din 07.12.2017¹, a examinat Raportul auditului conformităţii gestionării mijloacelor Fondului Ecologic Naţional în anul 2017.

____________________________

¹ Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova nr.260 din 07.12.2017 (în continuare – Legea nr.260 din 07.12.2017).

Misiunea de audit a fost realizată în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2018², având drept scop oferirea unei asigurări rezonabile referitor la conformitatea utilizării, administrării şi raportării mijloacelor Fondului Ecologic Naţional, cu formularea concluziei generale asupra utilizării mijloacelor respective în anul 2017.

____________________________

² Hotărârea Curţii de Conturi nr.75 din 29.12.2017 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2018”.

Auditul public extern a fost planificat şi s-a desfăşurat în conformitate cu Standardele Internaţionale de Audit aplicate de Curtea de Conturi (ISSAI 400 şi ISSAI 4000).

Pentru susţinerea constatărilor, concluziilor şi formularea recomandărilor, auditul a fost efectuat la Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului³, fiind examinate probe de natură analitică şi documentară, efectuate vizite în teren, realizate chestionare şi supuse verificării 44 de proiecte investiţionale cu valoarea contractelor de antrepriză de 617,2 mil.lei, din care 130,6 mil.lei alocate din Fondul Ecologic Naţional.

____________________________

³ Ministerul Mediului a fost reorganizat în Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului conform Hotărârii Guvernului nr.594 din 26.07.2017 “Cu privire la restructurarea administraţiei publice centrale de specialitate”.

Examinând rezultatele auditului public extern şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Fondul Ecologic Naţional (în continuare – FEN) a fost creat pentru colectarea de resurse suplimentare în vederea finanţării măsurilor de protecţie a mediului şi de reconstrucţie a ecosistemelor. În acest sens, Guvernul are aşteptări majore în privinţa raportului cost-eficienţă cu referire la utilizarea mijloacelor Fondului Ecologic Naţional şi impactul acestora asupra situaţiei ecologice din republică.

Verificările auditului au identificat probleme şi deficienţe majore în gestionarea resurselor FEN, care au limitat eficienţa şi eficacitatea gestionării acestora, precum şi atingerea obiectivelor propuse în realizarea proiectelor investiţionale finanţate din FEN. Astfel, s-a atestat că:

√ lipsa criteriilor de prioritizare propuse spre aprobare Consiliului de Administrare a condiţionat acceptarea proiectelor investiţionale în lipsa unor proceduri de concurs;

√ aprobarea de către Consiliul de Administrare al FEN a finanţării proiectelor investiţionale respinse de către experţii în domeniu, urmare a neeficienţei investiţiilor solicitate de beneficiari;

√ modul şi criteriile de preselecţie, aprobare spre finanţare şi de distribuire a mijloacelor Fondului necesită îmbunătăţiri, unele proiecte fiind aprobate cu întârziere, în timp ce altele au fost examinate în regim de urgenţă;

√ prezenţa în cadrul regulator a unor prevederi contradictorii, ceea ce a condiţionat efectuarea unor cheltuieli care nu corespund rigorilor legislaţiei din domeniu;

√ prezenţa în cadrul regulator a unor prevederi contradictorii a generat utilizarea mijloacelor FEN la consolidarea bazei tehnico-materiale a aparatului Ministerului Mediului (Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului) şi a subdiviziunilor sale structurale;

√ lipsa unor proceduri pentru efectuarea transferurilor din FEN a determinat tergiversarea efectuării acestora şi, ca urmare, sistarea executării lucrărilor, prin aceasta împiedicând implementarea normală a proiectelor finanţate din FEN;

√ Consiliul de Administrare al FEN acceptă şi aprobă proiecte investiţionale care nu întrunesc criteriile de eligibilitate stabilite de cadrul regulator;

√ în cadrul efectuării achiziţiilor, s-au acceptat oferte cu valori reduse şi/sau majorate faţă de valoarea estimativă stabilită de cadrul regulator;

√ grupurile de lucru pentru achiziţii au admis oferte care nu au corespuns principiului liberei concurenţe;

√ în cadrul licitaţiilor desfăşurate au participat unii şi aceiaşi operatori economici;

√ ajustarea valorii contractelor de antrepriză cu 9,6 mil.lei, deşi o mare parte a proiectelor investiţionale supuse auditării au fost iniţiate în 2016;

√ supraevaluarea valorii proiectelor în cadrul verificării şi expertizării documentaţiei de proiect de către verificatori - persoane fizice atestate;

√ executarea lucrărilor de implementare a proiectelor investiţionale de către subantreprenori, acest fapt nefiind menţionat în ofertă şi în contractul de antrepriză;

√ nesolicitarea de către beneficiarii proiectelor investiţionale a garanţiei de bună execuţie de la antreprenori pentru lucrările realizate;

√ efectuarea supravegherii tehnice în lipsa contractelor încheiate între beneficiarul şi responsabilul de supravegherea tehnică;

√ nefacturarea lucrărilor executate a condus la neîncasarea în buget a TVA în valoare de 1364,1 mii lei;

√ achiziţionarea lucrărilor s-a realizat contrar cadrului regulator relevant;

√ neasigurarea realizării calitative a lucrărilor;

√ neexaminarea implementării proiectelor investiţionale finanţate din FEN de către Consiliul de Administrare, nici de către Ministerul Mediului;

√ insuficienţa activităţilor de monitorizare a implementării proiectelor investiţionale şi de gestionare a mijloacelor FEN;

√ FEN nu s-a asigurat că volumul investiţiilor reflectate în evidenţa contabilă a beneficiarului sunt înregistrate drept investiţii în curs de execuţie;

√ clasificarea neconformă a transferurilor, precum şi netransferarea în bugetul de stat a sumelor de alocaţii restituite din anii precedenţi de către beneficiari.

Constatările de audit sunt expuse în Raportul de audit anexat la prezenta Hotărâre.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(2), art.14 alin.(2) şi art.15 lit.d) din Legea nr.260 din 07.12.2017, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului conformităţii gestionării mijloacelor Fondului Ecologic Naţional în anul 2017, care este parte componentă a prezentei Hotărâri.

2. Prezenta Hotărâre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului, pentru documentare referitor la rezultatele auditului, şi se cere, conform competenţelor, să examineze rezultatele auditului în cadrul Colegiului ministerial, cu aprobarea unui plan de măsuri în vederea întreprinderii acţiunilor de rigoare pentru implementarea recomandărilor din Raportul de audit;

2.2. Ministerului Finanţelor, pentru informare şi luare de atitudine;

2.3. Consiliului Concurenţei, pentru informare şi autosesizare referitor la situaţiile expuse în pct. 3.2.2. din Raportul de audit;

2.4. Agenţiei pentru Supravegherea Tehnică, pentru informare, şi se cere efectuarea controlului asupra volumelor de lucrări executate în cadrul proiectelor supuse verificării de prezentul audit, cu luarea măsurilor conform prevederilor legale;

2.5. Procuraturii Generale, pentru informare şi o posibilă autosesizare în vederea întreprinderii măsurilor ce se impun referitor la situaţiile atestate în pct.3.2.2; pct.3.2.3; pct.3.2.6; pct.3.2.8; pct.3.2.9; pct.3.2.11 şi pct.4.2 din Raportul de audit;

2.6. Guvernului Republicii Moldova, de comun cu Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului, să revizuiască Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.988 din 21.09.1998, pentru înlăturarea discrepanţelor dintre normele de drept depăşite, atestate în pct.3.1.7 din Raportul de audit, asigurând compatibilitatea acestuia cu cadrul legal în domeniul mediului⁴;

____________________________

⁴ Legea nr.1515-XII din 16.06.1993 privind protecţia mediului înconjurător.

2.7. Parlamentului Republicii Moldova, pentru documentare;

2.8. Preşedintelui Republicii Moldova, pentru informare.

3. Despre acţiunile întreprinse pentru executarea subpunctelor 2.1. - 2.4. din prezenta Hotărâre, se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni din data publicării Hotărârii şi Raportului de audit anexat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

4. Prezenta Hotărâre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Anexă

la Hotărârea Curţii de Conturi

nr.39 din 26.06.2018

RAPORTUL

auditului conformităţii gestionării mijloacelor

Fondului Ecologic Naţional în anul 2017

LISTA ACRONIMELOR

SINTEZA

Protecţia mediului constituie o problemă de importanţă globală, care trebuie să devină o prioritate naţională, deoarece vizează în mod direct condiţiile de viaţă şi sănătate ale populaţiei, realizarea intereselor economice, precum şi capacităţile de dezvoltare durabilă a societăţii.

Obiectivul general al Fondului Ecologic Naţional (în continuare – FEN sau Fondul) este crearea unui sistem eficient de management în domeniul ecologiei, care să contribuie la sporirea calităţii factorilor de mediu şi să asigure populaţiei un mediu natural curat, sănătos şi durabil.

Auditul a fost iniţiat pentru oferirea asigurării rezonabile referitor la faptul că mijloacele FEN au fost utilizate în conformitate cu normele legale şi cu destinaţia.

Procedurile de audit realizate au identificat probleme şi deficienţe majore în gestionarea mijloacelor FEN, care au limitat administrarea corectă a mijloacelor alocate, precum şi atingerea obiectivelor propuse în realizarea proiectelor investiţionale finanţate din FEN. Astfel, s-au atestat următoarele deficienţe:

√ lipsa criteriilor de prioritizare propuse spre aprobare CA a condiţionat aprobarea şi acceptarea PI în lipsa unor proceduri de concurs (pct.3.1.1);

√ aprobarea de către CA a finanţării PI respinse de către experţii în domeniu urmare a neeficienţei investiţiilor solicitate de beneficiari (pct.3.1.2);

√ modul şi criteriile de preselecţie, aprobare spre finanţare şi de distribuire a mijloacelor FEN necesită îmbunătăţiri, unele proiecte fiind aprobate cu întârziere, în timp ce altele au fost examinate în regim de urgenţă (pct.3.1.3);

√ prezenţa în cadrul regulator a unor prevederi contradictorii a condiţionat utilizarea mijloacelor FEN pentru consolidarea bazei tehnico-materiale a aparatului MM (MADRM) şi a subdiviziunilor structurale (pct.3.1.8);

√ lipsa unor proceduri pentru efectuarea transferurilor din FEN a determinat tergiversarea efectuării acestora şi, ca urmare, sistarea executării lucrărilor, prin aceasta împiedicând implementarea normală a proiectelor finanţate din FEN (pct.3.1.9);

√ CA acceptă şi aprobă PI care nu întrunesc criteriile de eligibilitate stabilite de cadrul regulator (pct.3.1.5);

√ în cadrul efectuării achiziţiilor, au fost acceptate oferte cu valori reduse şi/sau majorate faţă de valoarea estimativă stabilită de cadrul regulator (pct.3.2.1);

√ grupurile de lucru pentru achiziţii au admis oferte care nu au corespuns principiului liberei concurenţe (pct.3.2.2);

√ în cadrul licitaţiilor desfăşurate au participat unii şi aceiaşi operatori economici (pct.3.2.3);

√ ajustarea valorii contractelor de antrepriză cu 9,6 mil.lei, deşi o mare parte a PI supuse auditării au fost iniţiate în 2016 (pct.3.2.4);

√ supraevaluarea valorii proiectelor în cadrul verificării şi expertizării documentaţiei de proiect de către verificatori - persoane fizice atestate;

√ executarea lucrărilor de implementare a PI de către subantreprenori, acest fapt nefiind menţionat în ofertă şi în contractul de antrepriză (pct.3.2.6);

√ nesolicitarea de către beneficiarii PI a garanţiei de bună execuţie de la antreprenori pentru lucrările realizate (pct.3.2.7);

√ supravegherea tehnică se efectuează în lipsa contractelor încheiate între beneficiarul şi responsabilul de supravegherea tehnică (pct.3.2.8);

√ nefacturarea lucrărilor executate a condus la neîncasarea în buget a TVA în valoare de 1364,1 mii lei (pct.3.2.9);

√ realizarea contrar cadrului regulator relevant a procesului de achiziţie a lucrărilor (pct.3.2.10);

√ neasigurarea realizării calitative a lucrărilor (pct.3.2.11);

√ neexaminarea implementării PI finanţate din FEN de către CA şi MM (pct.3.3.1);

√ insuficienţa activităţilor de monitorizare a implementării PI şi de gestionare a mijloacelor FEN (pct.3.3.2);

√ FEN nu s-a asigurat că volumul investiţiilor reflectate în evidenţa contabilă a beneficiarului sunt înregistrate drept investiţii în curs de execuţie (pct.4.1);

√ clasificarea neconformă a transferurilor, precum şi netransferarea în bugetul de stat a sumelor de alocaţii restituite din anii precedenţi de către beneficiari (pct.4.2).

Ca rezultat al evaluării domeniilor problematice şi de risc care limitează gestionarea resurselor FEN, auditul oferă recomandări ce pot contribui la îmbunătăţirea şi consolidarea procesului de alocare, monitorizare, evaluare şi control, precum şi responsabilizarea entităţilor implicate în gestionarea şi utilizarea resurselor FEN, în vederea respectării legislaţiei şi asigurării consecvenţei decizionale.

Sinteza neconformităţilor constatate şi remediate în cadrul auditului se prezintă în Anexa nr.12 la prezentul Raport de audit.

I. INTRODUCERE

1.1 Informaţii generale despre Fondul Ecologic Naţional

În conformitate cu cadrul legal¹, FEN este instituit în scopul finanţării programelor în domeniul protecţiei mediului, al cărui volum se aprobă prin Legea anuală a bugetului de stat. Până în luna septembrie 2017, FEN a fost subordonat Ministerului Mediului. Urmare a reformei administraţiei publice de specialitate², în prezent FEN se subordonează MADRM, a cărui activitate este gestionată prin intermediul Serviciului fonduri de dezvoltare din cadrul Direcţiei management instituţional.

MADRM este organul central de specialitate al administraţiei publice care elaborează şi promovează politica statului în domeniul protecţiei mediului şi utilizării raţionale a resurselor naturale, managementului deşeurilor, conservării biodiversităţii, cercetărilor geologice, folosirii şi protecţiei subsolului, fondului forestier şi cinegetic, hidroamelioraţiei, gospodăririi resurselor de apă, aprovizionării cu apă şi canalizare, reglementării activităţilor nucleare şi radiologice, controlului ecologic de stat, hidrometeorologiei şi monitoringului calităţii mediului.

FEN este administrat de Consiliul de administrare constituit din 7 persoane. Componenţa Consiliului de administrare se prezintă în Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Principalele direcţii de utilizare a mijloacelor FEN se prezintă în Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Responsabilitatea conducerii MADRM (FEN) constă în organizarea unui sistem eficient de management financiar şi control, care ar asigura atingerea obiectivelor sale, cu respectarea principiilor legalităţii, responsabilităţii, economicităţii, eficienţei, eficacităţii şi transparenţei; elaborarea unor proceduri formalizate privind prevenirea, elucidarea şi raportarea suspiciunilor de fraudă şi nereguli.

___________________________

¹ Art.83 din Legea nr.1515-XII din 16.06.1993 privind protecţia mediului înconjurător (în continuare – Legea nr.1515-XII din 16.06.1993)

.

² Hotărârea Parlamentului nr.189 din 21.07.2017 “Pentru aprobarea listei ministerelor”.

1.2 Proiectele finanţate din mijloacele FEN

Conform datelor MADRM, la finele anului 2017, din mijloacele FEN au fost implementate 345 de proiecte în valoare totală de 3289,5 mil.lei. Contribuţia FEN aprobată spre finanţare constituie 1322,3 mil.lei, fiind alocate 1050,2 mil.lei. În cadrul misiunii de audit, au fost examinate probe de natură analitică şi documentară, totodată fiind efectuate vizite în teren cu realizarea interviurilor, precum şi au fost analizate rezultatele obţinute, prin verificarea a 44 de proiecte investiţionale cu valoarea contractelor de antrepriză de 617,2 mil.lei, ceea ce constituie 18,8%, din care 130,6 mil.lei alocaţi din FEN.

Analiza sub aspect geografic denotă că de cea mai mare parte a alocaţiilor din FEN a beneficiat r-nul Hânceşti (74,6 mil.lei), urmat de mun. Chişinău (70,1 mil.lei). Sinteza PI finanţate din FEN sub aspect geografic se prezintă în Anexa nr.4 la prezentul Raport de audit.

Analiza numărului de PI finalizate denotă că, în anii 2013-2017, au fost încheiate 51 de PI în cuantum de 100%, acestea înregistrând o tendinţă de descreştere de la 12 PI în anul 2013 până la 6 în anul 2017 (vezi Figura nr.1).

Figura nr.1

Sursă: Datele MADRM.

1.3 Bugetul Fondului Ecologic Naţional

În anul 2017, bugetul FEN a constituit 266,6 mil.lei, fiind alocate la nivel de 79,5%.

De menţionat că, începând cu 01.01.2017 a fost modificată procedura de finanţare a măsurilor din FEN, acestea fiind finanţate conform regulilor generale de bugetare, veniturile care în anii precedenţi au servit ca sursă de constituire a resurselor FEN (venituri colectate), din anul 2017 au devenit venituri generale, fiind încasate direct în bugetul de stat.

Cheltuielile destinate finanţării acţiunilor din mijloacele FEN au înregistrat o tendinţă de descreştere a alocaţiilor aprobate, cât şi a nivelului de realizare a mijloacelor FEN. Sinteza resurselor administrate de FEN în anii 2014-2017 se prezintă în Tabelul nr.1.

Astfel, datele din Tabel denotă tendinţa descendentă a resurselor FEN alocate din buget, acestea diminuându-se faţă de anul 2014 cu 41,9% (-195,5 mil.lei), iar faţă de anul precedent – cu 12,2%, sau cu 37,7 mil.lei. Totodată, tendinţa de valorificare a resurselor FEN este una îngrijorătoare, cel mai jos nivel de alocare fiind constatat în anul 2017, constituind 79,5%, la fine anului rămânând nevalorificate 54,7 mil.lei.

Cheltuielile FEN efectuate în anul 2017 sub aspectul programelor de performanţă se prezintă în Anexa nr.5 la prezentul Raport de audit.

Cheltuielile FEN efectuate în anul 2017 sub aspectul activităţilor se prezintă în Anexa nr.6 la prezentul Raport de audit.

Cheltuielile FEN efectuate în anul 2017 sub aspectul Clasificaţiei economice se prezintă în Anexa nr.7 la prezentul Raport de audit

II. SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Mandatul legal şi scopul auditului

Prezenta misiune de audit s-a desfăşurat în temeiul art.31 şi art.32 din Legea nr.260 din 07.12.2017 şi conform Programului activităţii de audit pe anul 2018³. Auditul conformităţii gestionării mijloacelor Fondului Ecologic Naţional în anul 2017 la Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului a fost iniţiat⁴ în scopul evaluării şi identificării domeniilor sensibile la riscuri aferente managementului şi gestionării resurselor disponibile; evaluării metodelor, instrumentelor şi mecanismelor existente în gestionarea mijloacelor Fondului Ecologic Naţional prin prisma repartizării şi utilizării resurselor acestuia conform cadrului regulator relevant.

Pentru atingerea scopului propus şi reieşind din problemele identificate, au fost determinate următoarele obiective specifice de audit:

1. MM şi CA al FEN şi-au îndeplinit atribuţiile conform cadrului regulator existent?

2. Achiziţiile şi recepţionarea lucrărilor efectuate în cadrul PI finanţate din FEN s-au efectuat cu respectarea cadrului regulator aferent?

3. MM, CA al FEN şi beneficiarii de PI finanţate din FEN dispun de un mecanism adecvat de monitorizare a implementării PI finanţate din FEN?

Responsabilitatea echipei de audit a constat în obţinerea probelor de audit suficiente şi adecvate pentru susţinerea constatărilor şi concluziei generale privind conformitatea şi eficacitatea măsurilor ce ţin de gestionarea mijloacelor alocate din FEN. Totodată, auditorii nu sunt responsabili de prevenirea faptelor de fraudă şi eroare.

Misiunea de audit a fost realizată în conformitate cu Standardele Internaţionale de Audit relevante, puse în aplicare de Curtea de Conturi⁵ (în special, ISSAI 400 şi ISSAI 4000).

Abordarea de audit a fost axată pe probleme şi rezultate. Metodologia şi sfera de abordare a auditului sunt prezentate în Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

___________________________

³ Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2018, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr.75 din 29.12.2017.

4 În conformitate cu prevederile art.31 şi art.32 din Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova nr.260 din 07.12.2017.

⁵ Hotărârea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi” şi Hotărârea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

III. CONSTATĂRILE AUDITULUI

3.1 . Obiectivul nr.1: MM şi CA al FEN si-au îndeplinit atribuţiile conform cadrului regulator existent?

3.1.1 Lipsa unui cadru methodologic privind criteriile de prioritate a PI înaintate spre CA a condiţionat aprobarea acestora în lipsa unor procedure de concurs (competivitate).

Probele de audit denotă că FEN nu a ţinut cont de prevederile cadrului regulator⁶ care stipulează expres că Fondul “finanţează exclusiv proiecte în domeniul mediului care au trecut etapele stabilite de selectare şi evaluare în baza de concurs”. Astfel, spre aprobare CA au fost înaintate toate PI care au corespuns criteriilor de eligibilitate din punctul de vedere al completitudinii setului de documente care urmează a fi prezentate obligatoriu, iar CA a aprobat PI fără o analiză cost-eficientă a acestora, precum şi fără evaluarea importanţei şi acoperirii financiare atât din partea FEN, cât şi din partea beneficiarului.

În afară de lipsa unei concurenţe între PI înaintate spre aprobare, se atestă şi neelaborarea unei metodologii privind criteriile de prioritizare a proiectelor respective, ceea ce condiţionează aprobarea tuturor proiectelor înaintate ce corespund criteriilor de eligibilitate.

Analizând procesele-verbale ale şedinţelor CA al FEN, auditul a stabilit că în acestea lipsesc informaţiile privind analiza cost-eficientă a proiectelor, care ar servi drept fundamentare pentru aprobarea/respingerea proiectelor ecologice propuse spre finanţare din mijloacele FEN. Procesele-verbale nu conţin informaţii privind propunerile şi obiecţiile făcute de fiecare membru în parte referitor la proiectele examinate.

Conform regulilor interne stabilite de MM (MADRM), CA examinează proiectele înaintate spre finanţare în baza unei liste întocmite de către angajaţii Serviciului fonduri de dezvoltare. În aceste condiţii, în 2017 CA, în cadrul a 6 şedinţe, a examinat 290 de PI, din care: (i) pentru 277 de proiecte a fost prelungit termenul de realizare a contractelor de finanţare încheiate între beneficiarii PI şi MM (MADRM); (ii) 12 proiecte au fost aprobate spre finanţare; (iii) un proiect a fost respins.

De asemenea, se constată că, cadrul regulator aferent nu stipulează criteriile privind mărimea alocaţiilor minime/maxime care pot fi alocate print-un contract de finanţare încheiat între beneficiar şi MM (MADRM), sumele aprobate spre finanţare variind de la 0,5 mil.lei până la 2,0 mil.lei pentru un contract de finanţare, neţinând cont de termenul de realizare a PI şi de valoarea totală a devizului general aferent proiectului respectiv.

___________________________

⁶ Pct.6 din HG nr.988 din 21.09.1998 “Despre aprobarea Regulamentului privind fondurile ecologice” (în continuare – Regulamentul aprobat prin HG nr.988 din 21.09.1998).

3.1.2 CA aprobă spre finanţare PI care au fost response de către experţi în domeniu, urmare a neeficienţei investiţiilor solicitate de beneficiari.

Conform cadrului normativ, cererile de solicitare a grantului prezentate de către solicitant cu anexele obligatorii la aceasta, se examinează de către organele executive ale FEN în aspectul completitudinii setului de documente, care ulterior se transmite experţilor spre expertizare, iar după restituirea de către experţi, spre aprobare CA al FEN.

Probele de audit denotă că, la aprobarea PI spre finanţare, CA nu a ţinut cont de rezultatele expertizei proiectelor efectuate de experţi din domeniu, generând cheltuieli neeficiente pentru bugetul de stat. Astfel, deşi 2 experţi care au expertizat PI “Construcţia staţiei de epurare din s.Băcioi” au emis un aviz negativ, argumentând refuzul prin faptul că “investiţia solicitată este una ineficientă, la o distanţă de cca 5 -10 km existând o staţie de epurare funcţională şi un operator puternic care gestionează sectorul pentru întreg mun. Chişinău, care poate prelua apele uzate şi din s.Băcioi”, CA a aprobat spre finanţare proiectul respectiv, acesta beneficiind de 1,0 mil.lei.

O situaţie asemănătoare se atestă şi privitor la PI “Construcţia sistemului de apeduct în s. Hârbovăţ, r-nul Anenii Noi”, expertul argumentând refuzul în felul următor: “conform avizelor CNSP nr.06-h-6/2-821 din 15.04.2015 şi al IES nr.05-5-5089/1744 din 24.10.2015, apa din sondă nu va fi potabilă. Se recomandă utilizarea apei doar după tratare, însă proiectul nu prevede soluţii pentru tratarea apei”, primăria Hârbovăţ beneficiind de 1,2 mil.lei.

3.1.3 Modul şi criteriile de preselecţie, aprobare şi finanţare a PI, precum şi de distribuire a mijloacelor FEN necesită îmbunătăţiri, unele proiecte fiind aprobate cu tergiversare, în timp ce altele sunt examinate în regim de urgenţă.

Conform Regulamentului privind administrarea FEN⁷, PI prezentate spre aprobare CA trebuie să întrunească criteriile principale de preselecţie.

Verificările auditului au stabilit lipsa unor criterii de selectare spre examinare a PI înaintate. Conform explicaţiilor responsabililor de la FEN, criteriile de selectare a proiectelor nu au un caracter formalizat, prioritate având proiectele care sunt asigurate cu volumul necesar de cofinanţare şi cele care se implementează cu suport extern.

Toate proiectele înaintate, care întrunesc condiţiile de eligibilitate, sunt înregistrate de către SFD în Registrul de evidenţă, ulterior fiind prezentate spre expertizare. În cazul în care PI nu au fost aprobate în cadrul şedinţei CA sau au fost respinse, acestea se includ în Lista proiectelor ce urmează a fi înaintate în cadrul următoarei şedinţe a CA. Lista menţionată se completează pe parcurs cu PI noi, înregistrate la FEN. Proiectele incluse în Lista respectivă se înaintează spre examinare şi aprobare CA în lipsa unor criterii de prioritate, unele proiecte fiind aprobate în regim de urgenţă, iar altele – peste un an şi mai mult. Situaţiile respective sunt prezentate în detaliu în continuare.

Astfel, din cele 31 de PI din domeniul aprovizionării cu apă si canalizare auditate, s-a constat că pentru 3 PI s-a aprobat finanţarea peste un an de la înregistrarea acestora, pentru 9 a fost aprobată finanţarea după 6-9 luni, pentru alte 9 – după 2-4 luni, şi pentru 10 – în termen de până la o lună.

___________________________

⁷ Regulamentul privind administrarea Fondului ecologic naţional, aprobat prin Ordinul ministrului mediului nr.73 din 10.09.2013.

3.1.4 Auditul reiterează problema privitor la modul de repartizare a mijloacelor FEN prin aprobarea finanţării proiectelor în mai multe etape, fiecare etapă fiind înregistrată ca un proiect aparte, ceea ce cauzează tergiversarea implementării acestora şi riscul nefinalizării lor, implicând utilizarea neconformă a mijloacelor publice.

Conform regulamentului privind administrarea FEN⁸, PI prezentate spre aprobare CA trebuie să întrunească criteriile principale de preselecţie.

Verificările auditului denotă că repartizarea mijloacelor disponibile ale FEN se efectuează în lipsa unor criterii de repartizare şi a modului de finanţare a PI. Astfel, deşi până la aprobarea PI acestea parcurg mai multe etape de verificare (ecologică, expertizare etc.), CA aprobă spre finanţare doar o parte din volumul total al acestora⁹, finanţarea fiind efectuată în mai multe etape. Astfel, fiecare etapă este înregistrată ca un proiect aparte, pentru care fiind necesară respectarea aceleiaşi proceduri de aprobare care se aplică pentru un proiect investiţional nou, condiţionând costuri suplimentare. De asemenea, la aprobarea primei etape de finanţare, precum şi a etapelor ulterioare, CA nu ţine cont de termenele de executare a lucrărilor stipulate în contractele de antrepriză încheiate între beneficiar şi antreprenor, ceea ce determină riscul nefinalizării lor din cauza insuficienţei resurselor financiare la FEN. În aceste condiţii, rapoartele FEN privind numărul proiectelor aprobate şi finanţate nu corespunde fiind influenţat de multiplicarea proiectelor iniţiate, numărul real al acestora fiind multiplicat (dublat, triplat etc.) din cauza divizării unui PI în mai multe contracte de finanţare, fiecăruia fiindu-i atribuit un număr de proiect separat.

Se relevă că modalitatea de finanţare aplicată de FEN nu este aprobată nici într-un act normativ ce reglementează activitatea Fondului. În mod normal, proiectelor înaintate spre finanţare urma să li se atribuie un număr de proiect investiţional unic, cu înregistrarea într-un registru, iar fiecărei etape de finanţare să i se atribuie un număr de contract, care să fie legat de numărul unic al proiectului, fiind indicată etapa de finanţare a acestuia. În condiţiile actuale, numărul de contract atribuit de FEN include 3 secţiuni: (i) numărul şedinţei – un semn, (ii) numărul de înregistrare în registru – 4 semne, (iii) numărul dosarului/etapei de finanţare – 4 semne¹⁰.

În acest context, modul actual de atribuire a numărului de înregistrare a contractelor de finanţare este unul netransparent, fiind necesare măsuri de revizuire a modului de atribuire a numărului contractelor de finanţare pentru contractele aferente etapelor de finanţare, astfel ca acesta să fie legat de numărul proiectului investiţional.

Totodată, divizarea finanţării unui proiect investiţional în mai multe etape cauzează extinderea termenului de realizare a proiectelor, urmare a faptului că beneficiarul nu cunoaşte în ce volum vor fi aprobate alocaţiile pentru fiecare etapă, deciziile fiind luate pe măsura parvenirii de la beneficiar a cererilor de solicitare pentru fiecare etapă. Decizia privind volumul care va fi alocat din FEN pentru finanţarea următoarei etape se ia de către CA, care la aprobarea volumelor de finanţare necesare realizării proiectelor nu ţine cont de termenele de realizare a acestora stipulate în contractele de antrepriză încheiate între beneficiarul de granturi din FEN şi antreprenor.

Urmare a ignorării acestui aspect, beneficiarul este nevoit să extindă termenul de realizare a proiectului, astfel perioada de implementare a acestuia fiind departajată pe un termen nedeterminat din cauza necunoaşterii volumelor de finanţare care vor fi aprobate de CA, iar ca efect survine majorarea valorii contractului prin indexarea anuală a valorii contractelor de antrepriză. Această modalitate de finanţare cauzează utilizarea neconformă a mijloacelor publice, implicând decalarea termenului de atingere a scopului PI.

De asemenea, un factor care contribuie la extinderea termenelor de implementare a PI este modul de finanţare a următoarelor etape ale proiectelor, care se efectuează doar dacă resursele financiare alocate anterior au fost utilizate conform destinaţiei.

Totodată, conform explicaţiilor responsabililor de la MM (MDRM), “aprobarea finanţării pe etape permite implementarea în paralel a unui număr mai mare de proiecte şi totodată utilizarea surselor financiare ale FEN mai eficient. Această decizie a fost luată de membrii CA reieşind din numărul foarte mare de cereri de solicitare a granturilor din FEN şi din multitudinea de probleme cu caracter de protecţie a mediului, ce necesită a fi soluţionate în termene restrânse. Cu atât mai mult că procedurile de organizare a licitaţiilor publice de către beneficiari, înregistrarea contractelor la AAP, realizarea lucrărilor etc. necesită o anumită perioadă de timp, astfel considerându-se neraţională aprobarea sumelor integrale pentru finanţarea unui număr mic de proiecte, realizarea cărora va dura o perioadă îndelungată”.

Continuarea abordărilor de finanţare a proiectelor investiţionale pe etape nu asigură finalitatea proiectelor în termenele convenite cu antreprenorii şi face dificilă monitorizarea implementării acestora, fiind necesar un număr de personal suplimentar, deoarece cel existent nu poate monitoriza un număr mare de proiecte (etapizate). În acest context, este evidentă urgentarea revizuirii modului de repartizare a mijloacelor FEN în aşa fel ca acesta să nu afecteze termenele de realizare a proiectelor, convenite între beneficiar şi antreprenor, şi să nu condiţioneze costuri suplimentare atât pentru FEN, cât şi pentru beneficiar urmare a majorării valorii contractelor de antrepriză. Modificarea abordărilor aplicate actualmente de FEN, bazate pe priorităţile domeniilor şi direcţiilor de utilizare, precum şi corelarea solicitărilor de proiecte noi cu resursele disponibile pentru finalizarea celor deja iniţiate, precum şi excluderea divizării PI în etape, vor spori eficienţa utilizării resurselor publice şi vor exclude riscul nefinalizării şi risipei mijloacelor financiare.

___________________________

⁸ Regulamentul privind administrarea Fondului ecologic naţional, aprobat prin Ordinul ministrului mediului nr.73 din 10.09.2013.

⁹ Pentru finanţarea fiecărei etape, de obicei se alocă 0,5 mil.lei, 1,0 mil.lei sau 2,0 mil.lei.

¹⁰ Exemplificăm proiectul “Reţele magistrale de canalizare s.Drăguşenii Noi, r-nul Hânceşti”, care include 7 etape de finanţare: etapa I – nr.2/3451-4838 din 09.07.2014, etapa a II-a – nr.3/3549-4967 din 30.09.2014, etapa a III-a – nr.3/3623-5051 din 22.10.2014, etapa a IV-a – nr.2/3677-5183 din 04.05.2015, etapa a V-a – nr.3/3823-5275 din 03.07.2015, etapa a VI-a – nr.4/4066-5410 din 26.11.2015, etapa a VII-a – nr.2/4168-5569 din 16.06.2016.

3.1.5 FEN a finanţat proiecte care nu întrunesc criteriile de eligibilitate aferente etapei de selecţie şi aprobare.

Probele de audit denotă că proiectele aprobate spre finanţare din FEN nu corespund criteriilor de eligibilitate stabilite în Ghidul solicitantului¹¹.

√ Astfel, în cadrul verificării a 31 de proiecte (31 de beneficiari) din domeniul construcţiei sau reconstrucţiei sistemelor de epurare, canalizare şi aprovizionare cu apă (78 etape/534,1 mil.lei), s-au constatat:

• în 78 de cazuri¹² (534,1 mil.lei) – lipsa schemelor de amenajare, schiţelor, fotografiilor, planurilor, materialelor ilustrative;

• în 11 cazuri (60,8 mil.lei) – lipsa documentelor confirmative privind contribuţia asigurată de beneficiar;

• în 16 cazuri (155,1 mil.lei) – lipsa contribuţiei beneficiarului la proiect;

• în 78 de cazuri (534,1 mil.lei) – avizele experţilor nu sunt completate conform;

• în 3 cazuri (45,4 mil.lei) – aprobarea şi finanţarea etapelor ulterioare fără asigurarea finalităţii etapei precedente.

√ Totodată, au fost verificate 13 proiecte (13 beneficiari) din domeniul investigaţii ştiinţifice şi protecţia biodiversităţii (20 etape/84,1 mil.lei), în cadrul cărora au fost constatate următoarele neconformităţi:

• în 6 cazuri (40,1 mil.lei) – lipseşte studiul de prefezabilitate;

• într-un caz (1,0 mil.lei) – lipseşte formularul de aplicare;

• într-un caz (1,0 mil.lei) – lipseşte scrisoarea de însoţire;

• într-un caz (1,0 mil.lei) – lipseşte scrisoarea de garanţie a contribuţiei financiare;

• în 6 cazuri (21,3 mil.lei) – lipseşte contribuţia beneficiarului.

Toate cele menţionate denotă lipsa unui control adecvat instituit în cadrul MM (MADRM), precum şi a responsabilităţii persoanelor implicate la etapa de preselecţie a proiectelor investiţionale, ca urmare CA aprobând proiecte care nu întrunesc integral criteriile stabilite pentru a beneficia de mijloace din FEN.

___________________________

¹¹ Regulamentul privind administrarea Fondului ecologic naţional, aprobat prin Ordinul ministrului mediului nr.73 din 10.09.2013.

¹² Cazuri-etape.

3.1.6 Se constată situaţii când transferul mijloacelor FEN către beneficiar s-a efectuat cu depăşirea sumei aprobate de CA cu 49,8 mii lei.

În conformitate cu Regulamentul FEN, după aprobarea de către CA a PI spre finanţare, se încheie contractele de finanţare, în baza cărora MM (MADRM) efectuează transferul de mijloace financiare către beneficiari. Probele colectate de audit au relevat că, din 44 de proiecte investiţionale, în cadrul unui proiect¹³ a fost efectuat transferul de mijloace financiare în volum ce depăşeşte suma aprobată de către CA, precum şi cea indicată în contractul de finanţare, cu 49,8 mii lei¹⁴.

Totodată, menţionăm că, în luna februarie 2018¹⁵, FEN a solicitat beneficiarului restituirea sumei respective, aceasta fiind returnată FEN în luna aprilie 2018¹⁶.

Situaţia constatată denotă un management financiar-contabil imprudent, care poate afecta pe viitor utilizarea eficientă a resurselor publice gestionate prin intermediul FEN.

___________________________

¹³ Proiectul nr.5022 “Alimentarea cu apă, evacuarea şi epurarea apelor uzate, s. Sângereii Noi”.

¹⁴ Transferul mijloacelor băneşti a avut loc pe data de 21.12.2017.

¹⁵ Scrisoarea nr.01/01-723 din 14.02.2018.

¹⁶ Dispoziţia de plată nr.299 din 26.04.2018.

3.1.7 Prezenţa în cadrul regulator a unor prevederi contradictorii a condiţionat efectuarea unor cheltuieli care nu corespund rigorilor legislaţiei din domeniu.

Auditul reiterează prezenţa neconcordanţelor în cadrul regulator aferent direcţiilor şi domeniilor de utilizare a mijloacelor FEN. Astfel, la contrapunerea prevederilor art.84 din Legea privind protecţia mediului înconjurător¹⁷ cu prevederile Regulamentului privind fondurile ecologice, aprobat prin Hotărâre de Guvern¹⁸, şi ale Regulamentului privind administrarea Fondului ecologic naţional, aprobat prin Ordinul ministrului mediului¹⁹, s-a constatat că Legea conţine 13 direcţii de utilizare, Regulamentul aprobat prin HG – doar 7, iar Regulamentul aprobat prin Ordinul ministrului mediului – 9 direcţii. Totodată, se atestă că prevederile aferente domeniilor şi direcţiilor de utilizare a mijloacelor FEN din cele 3 documente relevă că, din 13 direcţii incluse în Lege, a coincis doar una: “a) politici şi management în domeniul protecţiei mediului”.

De asemenea, 7 direcţii de utilizare a mijloacelor incluse în Regulamentul aprobat prin HG se regăsesc şi în Regulamentul aprobat prin ordinul ministrului mediului; direcţiile de utilizare a mijloacelor aprobate prin Regulament au fost suplimentate cu 2 măsuri, care însă nu se regăsesc în Regulamentul aprobat prin HG²⁰. Completarea direcţiilor de utilizare a mijloacelor FEN din Regulament cu direcţiile de utilizare aferente achitării cheltuielilor pentru crearea bazei tehnico-materiale este una improprie FEN, cheltuielile respective urmând a fi efectuate din contul resurselor generale destinate activităţilor MM, iar ţinerea evidenţei statistice a fondului ecologic poate fi efectuată de angajaţii FEN prin generarea informaţiilor necesare din SI “FEN”.

Situaţia în detaliu este prezentată în Anexa nr.8 la prezentul Raport de audit.

___________________________

¹⁷ Legea nr.1515-XII din 16.06.1993.

¹⁸ Regulamentul privind fondurile ecologice, aprobat prin HG nr.988 din 21.09.1998.

¹⁹ Regulamentul privind administrarea Fondului ecologic naţional, aprobat prin Ordinul ministrului mediului nr.73 din 10.09.2013.

²⁰ Nu se regăsesc în Hotărârea de Guvern următoarele direcţii: (i) extinderea şi protecţia fondului forestier şi a ariilor naturale protejate de stat, (ii) achitarea cheltuielilor pentru crearea bazei tehnico-materiale şi pentru ţinerea evidenţei statistice a fondului ecologic.

3.1.8 Prezenţa în cadrul regulator a unor prevederi contradictorii a condiţionat utilizarea mijloacelor FEN pentru consolidarea bazei tehnico-materiale a aparatului MM (MADRM) şi subdiviziunilor structurale.

√ Auditul atestă că, cadrul regulator aferent activităţii FEN include prevederi contradictorii, care au permis utilizarea a 4,8 mil.lei din 9,8 mil.lei, pentru dezvoltarea bazei tehnico-materiale ale MM (MADRM) şi a unor subdiviziuni structurale. Astfel, deşi art.84 din Legea nr.1515 din 16.06.1993 include 13 direcţii de utilizare a mijloacelor FEN, prin pct.12 lit.d) din Regulamentul aprobat prin HG nr.988 din 21.09.1998²¹ aceste direcţii au fost extinse, cu admiterea utilizării mijloacelor FEN pentru “crearea şi consolidarea bazei tehnico-materiale a structurilor de protecţie a mediului, inclusiv ţinerea evidenţei statistice a fondurilor ecologice (până la 10% din veniturile totale ale FEN)”. Aceste circumstanţe au creat premise de aplicare incorectă a legislaţiei, direcţionând mijloace financiare semnificative pentru acoperirea unor cheltuieli ale MM (MADRM) şi instituţiilor din subordine, ceea ce nu reprezintă scopul creării FEN stabilit prin Lege.

Verificarea PI destinate pentru crearea şi consolidarea bazei tehnico-materiale, înaintate spre aprobare CA în anul 2017, beneficiarii de proiecte fiind MM (MADRM) şi entităţile din subordine, a relevat că finanţarea lor s-a efectuat cu abateri de la prevederile legale, acestea fiind utilizate pentru procurarea combustibilului, serviciilor de locaţiune, mobilei, pentru reparaţii curente, procurarea activelor nemateriale, servicii de telecomunicaţii şi informaţionale, precum şi pentru alte cheltuieli curente. Astfel, din 9,8 mil.lei aprobate pentru crearea şi consolidarea bazei tehnico-materiale, au fost valorificate doar 4,8 mil.lei, sau 48,8%, din care 3,8 mil.lei, sau 80,1%, reprezintă cheltuieli improprii direcţiilor de utilizare stabilite prin cadrul legal.

Situaţiile atestate denotă că CA, care este responsabil de utilizarea conformă a mijloacelor FEN şi abilitat cu exercitarea controlului asupra acestuia²², în anul 2017 a permis utilizarea contrar destinaţiei a mijloacelor FEN în sumă totală de 3,8 mil.lei.

√ Prevederile pct.12 lit.d) din Regulamentul FEN, care stipulează că mijloacele FEN pot fi utilizate pentru “premierea specialiştilor ce au contribuit la realizarea măsurilor de protecţie a mediului, indiferent de apartenenţa departamentală, remunerarea muncii specialiştilor angajaţi în Fondul ecologic naţional (până la 5% din mijloacele acumulate în Fondul ecologic naţional)”, de asemenea nu fac parte din direcţiile de utilizate stipulate în Legea privind protecţia mediului încunjurător.

Totodată, auditul atestă că acordarea premiilor din contul mijloacelor FEN s-a realizat în lipsa unor reglementări exhaustive privind determinarea şi evaluarea aportului real în domeniul protecţiei mediului, din contul mijloacelor FEN fiind achitate premii pentru angajaţii MM (MADRM), în valoare totală de 764,0 mii lei²³.

De menţionat că, la emiterea ordinelor de acordare a premiilor din contul mijloacelor FEN, se face referire la art.85 lit.h) din Legea nr.1515-XII din 16.06.1993, care, de facto, în legea respectivă lipseşte, ceea ce a condiţionat achitarea neconformă a premiilor.

Informaţii detaliate se prezintă în Anexa nr.9 la prezentul Raport de audit.

___________________________

²¹ Regulamentul privind fondurile ecologice, aprobat prin HG nr.988 din 21.09.1998.

²² Pct.10 lit.h) din Regulamentul privind administrarea Fondului ecologic naţional, aprobat prin Ordinul ministrului mediului nr.73 din 10.09.2013.

²³ Au fost constatate cazuri în care 3 angajaţi ai FEN, deşi nu deţin funcţii publice, au beneficiat de premii de ziua funcţionarului public (3,9 mii lei), de premii de 8 martie au beneficiat 3 bărbaţi (8,0 mii lei), ministrul MM a beneficiat de premii din FEN (17,0 mii lei) în baza ordinelor emise de viceminiştrii MM.

3.1.9 Lipsa unor proceduri scrise privitor la criteriile pentru efectuarea transferurilor din FEN generează tergiversarea efectuării acestora şi, ca urmare, sistarea executării lucrărilor, împiedicând implementarea normală a proiectelor finanţate din FEN.

Procedurile stabilite în cadrul MM privind gestionarea mijloacelor FEN cauzează tergiversarea implementării proiectelor investiţionale. Pentru argumentarea acestei afirmaţii, exemplificăm situaţia proiectului “Construcţia sistemului de canalizare şi staţiei de epurare din s.Mateuţi, r-nul Rezina” (9,5 mil.lei). Deşi CA a aprobat finanţarea din FEN, beneficiarul a încheiat contractul de finanţare (1,0 mil.lei), precum şi contractul de antrepriză cu antreprenorul care urma să execute lucrările necesare implementării PI respectiv, auditul atestă nefinanţarea acestuia. Totodată, menţionăm că, deşi beneficiarul a prezentat toate documentele privind executarea lucrărilor în luna august 2017 (procesul-verbal de executare a lucrărilor şi factura fiscală²⁴), care au fost verificate şi de inginerii în construcţii de la FEN, la momentul actual (din august 2017) transferul de mijloace financiare nu a fost efectuat, ceea ce a influenţat sistarea lucrărilor de către operatorul economic.

√ CA acceptă spre aprobare PI care nu întrunesc criteriile de eligibilitate stabilite de cadrul regulator.

În conformitate cu Regulamentul FEN, CA acceptă spre aprobare PI care întrunesc criteriile de eligibilitate.

Verificarea a 13 PI (84,1 mil.lei) privind respectarea criteriilor de eligibilitate stabilite de cadrul regulator a relevat carenţe şi nerespectarea acestora, astfel fiind constatate următoarele:

• în 12 cazuri (84,1 mil.lei) – lipseşte certificatul de confirmare că investiţia a fost trecută în evidenţa contabilă;

• în 12 cazuri (84,1mil.lei) – lipseşte semnătura beneficiarului în actul de verificare cu FEN;

• într-un caz (100,0 mii lei) – lipseşte actul de verificare cu FEN;

• în 3 cazuri (736 mii lei) – lipseşte lista instituţiilor/beneficiarilor cărora le-a fost distribuită lucrarea/publicaţia;

• într-un caz (57,2 mil.lei) – lipseşte raportul financiar;

• într-un caz (1,0 mil.lei) – lipseşte informaţia privind mersul implementării proiectului.

___________________________

²⁴ Procesul-verbal de recepţie a lucrărilor executate în luna august 2017 în valoare de 1000,0 mii lei şi factura fiscală nr.LB0566052 din 02.08.2017.

3.2. Obiectivul II. Achiziţiile şi recepţionarea lucrărilor efectuate în cadrul PI finanţate din FEN s-au efectuat cu respectarea cadrului regulator aferent?

3.2.1 În cadrul efectuării achiziţiilor, s-au acceptat oferte cu valori reduse şi/sau majorate faţă de valoarea estimativă conform cadrului regulator.

Potrivit cadrului legal²⁵, în cazul în care se constată că valoarea totală a fiecărei oferte depăşeşte cuantumul de (± 15%) din valoarea estimativă a lucrărilor, calculată în conformitate cu prevederile legislaţiei, acestea sunt respinse. Probele de audit denotă că, din eşantionul de 31 de PI (533,5 mil.lei), în cadrul a 3 licitaţii au fost desemnaţi câştigători operatorii economici a căror valoare a ofertelor a depăşit sau a fost sub limita plafonului admis de (± 15%), ofertele respective nefiind respinse, iar licitaţia anulată.

Situaţia constatată este redată în Tabelul nr.2.

Astfel, la 2 operatori economici valorile ofertelor au fost scăzute (-1,1 mil.lei per total) şi la o ofertă ridicată (+0,3 mii lei). Totodată, de către beneficiari nu a fost solicitate conform cadrului legal, explicaţii privind justificarea preţurilor ofertelor.

___________________________

²⁵ Art.67 alin.(1) lit.c) din Legea nr.131 din 03.07.2015 privind achiziţiile publice.

3.2.2 Grupurile de lucru pentru achiziţii au admis oferte care nu au corespuns principiului liberei concurenţe.

Cadrul normativ²⁶ stipulează expres că grupul de lucru va respinge orice ofertă în cazul în care oferta conţine, în propunerea financiară, preţuri care par, în mod evident, a nu fi rezultatul liberei concurenţe. Probele de audit²⁷ denotă că, în cadrul a 14 PI din 55 de oferte prezentate, la 43 de operatori economici au coincis preţurile din ofertă, iar în 14 cazuri se atestă coinciderea preţurilor între oferte şi proiectele de execuţie.

Sinteza neconformităţilor constatate se prezintă în Anexa nr.10 la prezentul Raport de audit.

___________________________

²⁶ HG nr.834 din 13.09.2010 “Pentru aprobarea Regulamentului privind achiziţiile publice de lucrări” şi Hotărârea Guvernului nr.669 din 27.09.2016 “Pentru aprobarea Regulamentului privind achiziţiile publice de lucrări”.

²⁷ Eşantionul de 31 PI (534,1 mil.lei).

3.2.3 În cadrul licitaţiilor desfăşurate au participat unii şi aceiaşi operatori economici.

Conform cadrului legal²⁸, reglementarea relaţiilor privind achiziţiile publice se efectuează în baza asigurării concurenţei şi combaterii concurenţei neloiale.

Probele de audit denotă că, la licitaţiile publice organizate de beneficiarii PI finanţat din FEN (31 de proiecte/534,1 mil.lei), în mare parte participă aceiaşi operatori economici. Situaţia este prezentată în Tabelul de mai jos.

Datele din Tabel denotă că valoarea totală a contractelor încheiate cu 5 operatori economici pentru executarea lucrărilor în cadrul PI finanţate din FEN a constituit 453,0 mil.lei, sau 84,8% din totalul alocaţiilor supuse verificării. Totodată, se atestă că nivelul de realizare a proiectelor variază de la 5% până la 100%. Astfel, se atestă că unii operatori economici execută în paralel mai multe PI, lucrările în cadrul acestora actualmente fiind sistate din cauza lipsei mijloacelor financiare necesare pentru finalizarea proiectelor demarate.

3.2.4 Ajustarea valorii contractelor de antrepriză cu 9,6 mil.lei, deşi o mare parte aproiectelor investiţionale supuse auditării au fost iniţiate în 2016.

√ Verificările auditului denotă că, la încheierea acordurilor adiţionale cu antreprenorii, nu s-a ţinut cont de prevederile Regulamentului privind ajustarea periodică a valorii contractelor de achiziţii publice cu executare continuă, încheiate pe un termen mai mare de un an²⁹. Astfel, se atestă că pentru 8 contracte de antrepriză³⁰, în valoare totală de 176,3 mil.lei, au fost întocmite 21 de acorduri adiţionale privind majorarea în baza ratei de inflaţie, valoarea contractelor iniţiale fiind majorată cu 9,6 mil. lei. Sinteza acestor date este prezentată în Tabelul de mai jos.

Analiza datelor relevă că majorarea valorii contractelor privind acordurile adiţionale a variat de la 0,1 mil.lei până la 1,9 mil.lei, iar ca pondere faţă de valoarea iniţială a contractelor de antrepriză – de la 1,0% până la 18,2%.

Totodată, se atestă situaţii în care:

• în 4 cazuri (4,1 mil.lei) – acordurile adiţionale au fost întocmite la contractele de antrepriză cu termenul de realizare mai mic de un an;

• în 5 cazuri (1,9 mil.lei) – acordurile adiţionale au fost încheiate în decursul primului an de realizare a proiectului;

• în 4 cazuri (3,4 mil.lei) – acordurile adiţionale nu au fost incluse în baza de date a FEN;

• în 4 cazuri (0,9 mil.lei) – în baza de date a FEN lipsesc acordurile adiţionale înregistrate la AAP;

• în 2 cazuri (1,6 mil.lei) – a fost aplicată rata inflaţiei în cuantum mai mare decât cel stabilit de BNS;

• într-un caz (0,1 mil. lei) – au fost încheiate 2 contracte de majorare a finanţării în decurs de un an;

• într-un caz (0,9 mil.lei) – valoarea acordurilor adiţionale înregistrate la FEN este mai mare decât cea înregistrată la APP.

√ De asemenea, s-a constatat că, în cadrul unui proiect³¹ valoarea iniţială a contractului a fost majorată cu 1,2 mil.lei în lipsa documentaţiei de proiect, valoarea finală a acestuia constituind 8,3 mil.lei.

√ În aceeaşi ordine de idei, se constată că formula de calcul aferentă ajustării valorii contractului de achiziţie în baza ratei inflaţiei nu a fost inclusă nici în documentele de licitaţie, nici în contractul de achiziţii publice. De menţionat că principala cauză pentru majorarea valorii contractelor de antrepriză a fost legată de tergiversarea şi imposibilitatea continuării lucrărilor din lipsa mijloacelor de finanţare. Această situaţie a condiţionat majorarea valorii contractului de antrepriză.

___________________________

²⁸ Art.6 lit.c) din Legea nr.131 din 03.07.2015 privind achiziţiile publice.

²⁹ Art.6 din HG nr.640 din 19.07.2010 “Cu privire la aprobarea Regulamentului privind ajustarea periodică a valorii contractelor de achiziţii publice cu executare continuă, încheiate pe un termen mai mare de un an”.

³⁰ Eşantionul de 31 PI (534,1 mil.lei).

31 Proiectul “Extinderea reţelelor de canalizare şi reutilarea staţiei de pompare din s.Pelivan, r-nul Orhei”.

3.2.5 Au fost constatate situaţii de supraevaluare a valorii estimative a proiectelor, în cadrul verificării şi expertizării documentaţiei de proiect de către verificatori - persoane fizice atestate.

Cadrul regulator³² prevede că verificarea şi expertizarea documentaţiei de proiect pentru obiectivele de construcţie, finanţate de la bugetul de stat şi de la bugetele autorităţilor administraţiei publice locale se efectuează preponderent de Serviciul de Stat pentru Verificarea şi Expertizarea Proiectelor şi Construcţiilor. Verificările auditului denotă nerespectarea acestor prevederi. Astfel, se atestă că verificarea şi expertizarea documentaţiei de proiect deseori este realizată de către verificatori - persoane fizice atestate, valoarea proiectelor verificare fiind supraevaluată. În acest sens, exemplificăm următoarele situaţii.

√ Valoarea proiectului “Alimentarea cu apă, evacuarea şi epurarea apelor uzate din com. Sângereii Noi”, verificat de expertul autorizat, a fost modificată cu 0,4 mil.lei, în proiectul respectiv fiind operate modificări de majorare a valoarii lucrărilor de montaj cu 0,9 mil.lei şi altor cheltuieli – cu 1,6 mil. lei, totodată fiind micşorată valoarea utilajului tehnologic cu suma de 2,1 mil.lei. În aceste condiţii, persistă riscul major de evaluare incorectă a valorii obiectelor finanţare din mijloacele bugetare.

√ În cazul proiectului “Construcţia sistemului de canalizare şi alimentare cu apă a comunei Făleştii Noi”, se denotă că, potrivit expertizei proiectului efectuată de SSVEPC³³, valoarea estimativă a proiectului constituie 18,1 mil. lei, iar conform expertizei efectuate de expertul autorizat³⁴, 22,3 mil.lei, sau cu 4,4 mil.lei (+23,2%) mai mult. De menţionat că, în cadrul licitaţiei privind implementarea proiectului respectiv, a fost luată ca bază valoarea estimată de expertul autorizat (22,3 mil.lei), fiind încheiat un contract de antrepriză în valoare de 21,9 mil.lei.

√ Un alt exemplu elocvent este proiectul “Reţelele de apeduct, canalizare şi staţia de epurare din s. Clişova, r-nul Orhei”, expertizat de un alt expert autorizat, care a estimat valoarea proiectului în sumă de 22,1 mil.lei, iar urmare a remiterii acestuia pentru verificare şi expertizare către SSVEPC, s-a constatat că proiectantul a introdus în proiect neregulamentar şi contrar cerinţelor tehnice o conductă de presiune a sistemului de canalizare cu lungimea de 1,35 km, astfel valoarea estimativă a proiectului fiind stabilită în mărime de 19,5 mil.lei, sau cu 2,6 mil.lei mai puţin (-13%).

___________________________

³² Pct.5 alin.(4) din Regulamentul cu privire la verificarea proiectelor şi a execuţiei construcţiilor şi expertizarea tehnică a proiectelor şi construcţiilor, aprobat prin HG nr.361 din 25.06.1996.

³³ Raportul de verificare nr.1537-02-15 din 23.07.2014 (apeduct) şi nr.1607-03-15 din 23.07.2014 (canalizare).

³⁴ Avizul de verificare nr.136-12-15 din 18.12.2015, întocmit de verificatorul de proiecte nr.043 (persoana fizică, date cu caracter personal).

3.2.6 Unele lucrări de implementare a PI au fost executate de către subantreprenori, acest fapt nefiind menţionat în ofertă şi în contractul de antrepriză.

√ Analiza documentelor din dosarul LP nr.249/16 din 03.05.2016 a relevat că ofertantul câştigător a prezentat Formularul DO-9 “ Lista subcontractanţilor”, prin care se confirma lipsa subcontractanţilor la efectuarea lucrărilor de construcţie în cadrul PI. Totodată, verificările auditului atestă că, conform proceselor-verbale nr.05 din 06.01.2017 şi nr.106 din 13.01.2017, lucrările privind “Construcţia reţelelor de aprovizionare cu apă potabilă a or. Durleşti pe str. M. Sadoveanu nr.81-173 şi str.Caucazului nr.100 până la punctul de inelare” au fost executate de un subantreprenor. Deşi responsabilul tehnic angajat prin concurs de către primăria or. Durleşti pentru supravegherea executării lucrărilor la obiectul dat, precum şi dirigintele de şantier au confirmat executarea lucrărilor de către subantreprenor, responsabilii din primăria beneficiarului au comunicat că după semnarea contractului cu antreprenorul nu s-au implicat în procesul de executare a lucrărilor, astfel că nu cunosc de către cine au fost executate lucrările.

Urmare a verificării la faţa locului şi intervievării consumatorilor, s-au constatat că reţeaua de apeduct nou construită deseori cedează sub presiunea ridicată a apei. Conform explicaţiilor dirigintelui de şantier, asemenea cazuri au loc la conectarea persoanelor neautorizate, iar la deschiderea ventilelor creşte presiunea în reţea. Deficienţele în funcţionarea normală a reţelelor de aprovizionare cu apă potabilă suspectează executarea necalitativă de subantreprenor a lucrărilor de montare a instalaţiilor şi reţelelor de apeduct.

√ Un caz analogic a fost constatat şi la executarea lucrărilor de construcţie a reţelelor de aprovizionare cu apă potabilă din s. Antoneşti, r-nul Cantemir, unde în cadrul executării contractului de antrepriză nr.23 din 11.08.2014, în valoare de 5,5 mil.lei, antreprenorul, contrar prevederilor documentelor de licitaţie şi fără a anunţa beneficiarul, a subcontractat servicii de executare a lucrărilor de electrificare în valoare de 0,1 mil.lei.

3.2.7 Nesolicitarea de către beneficiarii PI a garanţiei de bună execuţie de la antreprenori pentru lucrările realizate.

Conform cadrului legal³⁵, la achiziţia de bunuri, lucrări şi servicii, autoritatea contractantă va cere ca ofertantul să prezinte, la încheierea contractului, garanţia de bună execuţie a acestuia, care se va returna de către autoritatea contractantă la momentul executării integrale a contractului de achiziţii publice.

La verificarea a 31 de contracte de antrepriză privind implementarea proiectelor de construcţie a sistemelor de alimentare cu apă şi canalizare (534,1 mil.lei) s-a constatat că în 29 de cazuri (491,0 mil.lei) antreprenorii nu şi-au onorat obligaţiunile prin constituirea garanţiei de bună execuţie. În aceste condiţii, persistă riscul de neasigurare a bunei execuţii a lucrărilor efectuate de antreprenori, precum şi repararea neajunsurilor constatate din contul beneficiarilor, generând astfel costuri adiţionale pentru bugetul public naţional.

___________________________

³⁵ Art.64 din Legea nr.131 din 03.07.2015 privind achiziţiile publice.

3.2.8 Se atestă situaţii când supravegherea tehnică în cadrul implementării proiectelor finanţate din FEN se efectuează în lipsa contractelor încheiate între beneficiarul şi responsabilul de supravegherea tehnică.

√ Cadrul regulator³⁶ stipulează că verificarea calităţii execuţiei construcţiilor este obligatorie şi se efectuează de către investitori prin responsabilul tehnic atestat sau agenţi economici de consultanţă specializaţi. Verificarea a 31 de proiecte a stabilit supravegherea de către responsabilii tehnici a volumelor de lucrări în valoare totală de 48,0 mil.lei în lipsa contractului încheiat cu beneficiarul.

√ Totodată, în cazul a 4 contracte de antrepriză (45,4 mil.lei)³⁷, beneficiarii au încheiat contractele respective cu responsabilii cu depăşirea cuantumului stabilit în devizul de cheltuieli, acest excedent variind de la 0,1% până la 0,25%, ceea ce înseamnă în expresie valorică 0,09 mil.lei, suma respectivă generând cheltuieli nejustificate efectuate de la buget.

√ De asemenea, se atestă că costul supravegherii a 31 de proiecte a constituit 2,2 mil.lei. Astfel, 12 contracte au fost încheiate cu unul şi acelaşi responsabil tehnic, cuantumul stabilit pentru supravegherea tehnică variind între 0,01% şi 1,35%, însumând 1,2 mil.lei. Vizita la faţa locului a unui obiect supravegheat de acesta a constatat că ultimul nu cunoaşte unde au fost instalate ţevile şi fântânile³⁸, fapt ce denotă o atitudine formală faţă de volumul lucrărilor executate.

___________________________

36 Art.13 din Legea nr.721-XIII din 02.02.1996 privind calitatea în construcţii.

37 Proiectele: “Staţia de epurare din s.Ţânţăreni” (+0,1%/+11,3 mii lei); “Forarea sondei arteziene, construcţia sistemului de alimentare cu apă, canalizare şi epurare din s. Lozova” (+0,25%/+74,9 mii lei); “Alimentare cu apă a s.Hânceşti” (+0,17%/+4,9 mii lei) şi “Extinderea reţelelor de alimentare cu apă potabilă, s. Izvoare” (+0,1%/+2,0 mii lei).

38 Proiectul “Construcţia reţelelor de canalizare, s. Cruzeşti, mun.Chişinău”.

3.2.9 Nefacturarea lucrărilor executate a cauzat neîncasarea în buget a TVA în valoare de 1,4 mil.lei.

Conform prevederilor Titlului III din Codul fiscal³⁹, subiectul impozabil care efectuează o livrare impozabilă pe teritoriul ţării este obligat să prezinte cumpărătorului (beneficiarului) factura fiscală pe livrarea în cauză.

În cadrul la 2 proiecte⁴⁰ s-au constatat situaţii când lucrările au fost executate şi confirmate prin procesele-verbale de executare a lucrărilor, de către antreprenor însă nefiind emise facturi fiscale de 4,0 mil.lei, iar în cadrul a 3 proiecte, în valoare totală de 2,8 mil.lei⁴¹, unele lucrări deşi au fost executate, beneficiarului nu i-au fost prezentate nici procesele-verbale de executare a lucrărilor, nici facturile fiscale. Aceste situaţii au condiţionat neîncasarea în buget a TVA în sumă totală de cca 1,4 mil.lei.

___________________________

³⁹ Atr.117, art.118 din Codul fiscal nr.1163-XII din 24.04.1997.

⁴⁰ Forarea sondei arteziene, construcţia sistemului de alimentare cu apă, canalizare şi epurare, s. Lozova, r-nul Străşeni; Evacuarea şi epurarea apelor uzate, s. Satul Nou, r-nul Cimişlia.

⁴¹ Construcţia sistemului de apeduct în s.Făleştii Noi, r-nul Făleşti; Extinderea reţelelor de alimentare cu apă potabilă în s.Izvoare, r-nul Făleşti; Alimentarea cu apă în s.Hânceşti, r-nul Făleşti.

3.2.10 Achiziţionarea lucrărilor pentru implementarea PI finanţate din FEN s-a realizat cu nerespectarea cadrului regulator relevant.

Cadrul legal⁴² prevede că în dosarul achiziţiilor publice trebuie să fie incluse toate documentele stipulate de actele normative.

Verificarea achiziţiilor efectuate în cadrul a 31 de proiecte investiţionale (534,1 mil.lei) a relevat că primăriile nu respectă cadrul regulator aferent, fiind constatate următoarele neconformităţi:

• în 11 cazuri (184,6 mil.lei) – lipseşte extrasul (copia) din anunţul de intenţie;

• în 11 cazuri (184,6 mil.lei) – lipsesc invitaţiile de participare la procedura de achiziţie expediate operatorilor economici;

• în 10 cazuri (176,7 mil.lei) – lipsesc scrisorile de solicitare pentru publicarea anunţului privind desfăşurarea procedurii de achiziţie din Buletinul de achiziţii publice;

• în 4 cazuri (37,1 mil.lei) – lipsesc ordinele/deciziile de creare a grupului de lucru pentru achiziţii;

• în 17 cazuri (249,2 mil.lei) – lipsesc declaraţiile de confidenţialitate şi imparţialitate;

• în 3 cazuri (39,7 mil.lei) – lipseste procesul-verbal al grupului de lucru cu privire la deschiderea şi citirea ofertelor;

• în 4 cazuri (50,7 mil.lei) – lipsesc procesele-verbale de evaluare a ofertelor;

• în 2 cazuri (7,8 mil.lei) – a fost efectuată descalificarea şi respingerea neîntemeiată a operatorului economic;

• în 27 cazuri (459,5 mil.lei) – se atestă neinformarea ofertanţilor despre rezultatele procedurii de achiziţii;

• în 24 cazuri (384,6 mil.lei) – procedura de întocmire şi păstrare a dosarului de achiziţie nu este conformă;

• în 6 cazuri (84,8 mil.lei) – garanţia de ofertă este întocmită neconform, fiind eliberată de o companie de asigurări;

• în 13 cazuri (207,8 mil.lei) –contractele cu responsabilii tehnici au fost încheiate după executarea lucrărilor.

Se denotă că neregulile depistat ca urmare a verificării dosarelor de achiziţii publice întocmite de către beneficiari, stabileşte lipsa controlului intern privind transparenţa şi regularitatea efectuării procedurilor de achiziţii de către aceştia.

___________________________

42 Legea nr.96-XVI din 13.04.2007 privind achiziţiile publice; Legea nr.131 din 03.07.2015 privind achiziţiile publice.

3.2.11 Deşi procesul de realizare a lucrărilor este monitorizat de către mai mulţi actori (beneficiar, FEN şi antreprenor), aceasta nu asigură executarea calitativă a lucrărilor.

Vizitele la faţa locului au avut scop obţinerea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că procesele-verbale privind executarea lucrărilor, precum şi rapoartele privind utilizarea conform destinaţiei a mijloacelor direcţionate la implementarea PI, inclusiv a mijloacelor FEN, prezintă o imagine reală şi fidelă a situaţiilor existente. Vizitele la faţa locului au elucidat multiple neconformităţi şi carenţe care au afectat buna execuţie a lucrărilor. Astfel exemplificăm următoarele:

√ Proiectul “Construcţia sistemului de apeduct, canalizare şi epurare” din s.Găleşti, r-nul Străşeni (valoarea contractului de antrepriză – 54,0 mil.lei, finanţat din mijloacele FEN – 1,0 mil.lei)

Evaluările efectuate de către audit au constatat că, deşi lucrările de construcţie a sistemului de apeduct, canalizare şi epurare au demarat, primăria a acceptat construcţia unei porţiuni de drum pe suprafaţa unde au fost montate în pământ ţevile din PVC, nefiind efectuate cămine de vizitare până la finalizarea lucrărilor. Neinstalarea căminelor de vizitare poate genera pe viitor lucrări suplimentare din cauza ţevilor din interior care sunt nămolite, iar căminele deja instalate – umplute cu gunoi şi nămol. La momentul actual, executarea lucrărilor este sistată.

√ Proiectul “Consolidarea proceselor de eroziune şi stopare a alunecărilor de teren” din s.Cimişeni, r-nul Criuleni (valoarea contractului de antrepriză –10,0 mil.lei, finanţat din mijloacele FEN – 0,8 mil.lei)

Verificările la faţa locului au constatat că antreprenorul a introdus în procesul- verbal de executare a lucrărilor, lucrări în valoare de 0,2 mil.lei care în realitate nu au fost executate.

Această situaţie atestă o atitudine neglijentă de către FEN în examinarea devizelor de cheltuieli prezentate de către antreprenor, fapt care a admis la achitarea unor lucrări neexecutate.

√ Proiectul “Construcţia sistemului de canalizare din s. Ermoclia, r-nul Ştefan Vodă” (valoarea contractului de antrepriză 4,7 mil.lei, finanţat din mijloacele FEN 1,0 mil.lei)

Se atestă că, în scopul obţinerii finanţării de la FEN sub formă de avans, antreprenorul a întocmit procesele-verbale de executare a lucrărilor şi a emis facturi fiscale în valoare totală de 1,0 mil.lei pentru lucrări care la acel moment nu au fost executate, de la FEN în lunile martie şi iunie fiind transferată integral suma de 1,0 mil.lei. Verificarea înscrisurilor din Jurnalul evenimentelor la executarea lucrărilor de construcţie montaj au fost începute la data de 07.12.2017, demarând până la 09.01.2018, ceea ce atestă şi documentaţia din Cartea tehnică a obiectului “Construcţia sistemului de canalizare din s. Ermoclia, r-nul Ştefan Vodă”, la data de 09.01.2018 fiind efectuată inscrierea precum că lucrările sunt stopate din cauza condiţiilor meteo. De asemenea, echipei de audit i-au fost prezentate copiile proceselor-verbale de verificare a calităţii lucrărilor ce devin ascunse nr.1-3 din 22.01.2018 şi nr.1 din 22.01.2018 cu aplicarea semnăturii şi ştampilei de către antreprenor, dirigintele de şantier şi responsabilul tehnic, prin ce de asemenea se confirmă că întocmirea proceselor-verbale de executare a lucrărilor şi facturilor fiscale a avut loc cu 7 luni înainte de executarea reală a lucrărilor.

√ Proiectul “Construcţia reţelelor de canalizare şi a staţiei de epurare” din s. Ţânţăreni, r-nul Anenii Noi (9,7 mil.lei)

În cadrul proiectului au fost realizate lucrări în valoare totală de 2,8 mil.lei, din care 2,4 mil.lei pentru procurarea utilajului.

De menţionat că specificaţia la contract include doar valoarea totală a utilajului care urmează să fie procurat (3,5 mil.lei), fără indicarea preţului pe componente. Deşi factura fiscală privind recepţionarea utilajului a fost emisă la 20.01.2017 (2,4 mil.lei), în aceasta nu au fost specificate componentele utilajului procurat⁴³. Totodată, data întocmirii procesului-verbal de primire-predare încheiat la 19.12.2017 între antreprenor şi beneficiar denotă că la momentul emiterii facturii utilajul nu a fost primit, transferul din FEN de asemenea fiind efectuat⁴⁴ anticipat primirii reale a utilajului. De menţionat că în actul de primire-predare a utilajului nu este indicată marca utilajului, părţile componente, perioada păstrării, fiind făcute doar menţiuni precum că “din lipsa de depozit pentru păstrarea utilajului şi evitarea dezmembrării acestuia, depozitarul a preluat gratuit de la deponent următoarele echipamente: Utilajul tehnologic pentru staţia de epurare din s. Ţânţăreni”, nefiind indicată nici adresa depozitului unde este depozitat utilajul.

Probele de audit denotă că la data de 12.04.2018 lucrările privind construcţia staţiei de epurare au fost sistate, iar utilajul tehnologic achiziţionat a fost în continuare depozitat la antreprenor.

Totodată, se denotă că componentele utilajului se păstrează în diferite depozite, o parte din utilaj fiind păstrată la depozitul situat pe strada Uzinelor nr.204, or. Chişinău, iar altă parte la depozitul situat în com. Truşeni.

Totodată, s-a constatat că pe unele cutii cu utilaj, depozitate în str. Uzinelor nr.204, or. Chişinău, a fost aplicată ştampila unui operator economic⁴⁵, care nu are contract încheiat cu beneficiarul proiectului.

___________________________

⁴³ Potrivit explicaţiei reprezentantului operatorului economic suma indicată în factura fiscală este extrapolată reieşind din cota de achiziţionare (aproximativ 70%) din suma contractului de vânzare-cumpărare.

⁴⁴ Tranşe: 1) 24.02.2017 – 200,0 mii lei; 2) 28.03.2017 – 921,4 mii lei; 3) 20.07.2017 – 257,5 mii lei; 4) 27.07.2017 – 409,1 mii lei.

⁴⁵ “Regal-Rent” SRL.

3.3 Obiectivul III. MM, CA al FEN şi beneficiarii PI finanţate din FEN dispun de un mecanism adecvat de monitorizare a implementării PI finanţate din FEN?

3.3.1 Nici CA, nici MM nu au examinat în şedinţele de lucru situaţiile privind mersul implementării PI finanţate din FEN.

MM nu a organizat o evidenţă care ar releva stadiul de implementare a proiectelor investiţionale. Analiza proceselor-verbale ale CA denotă că acesta nu a respectat nici prevederile pct.10 lit.i) din Regulamentul privind administrarea FEN, potrivit cărora una dintre atribuţiile CA este “examinarea şi luarea deciziilor referitor la încălcarea de către factorii de răspundere a modului şi condiţiilor de utilizare a surselor financiare alocate din FEN” şi nici prevederile pct.10 lit.h) care se referă la “exercitarea controlului asupra acumulării de resurse financiare şi utilizarea acestora după destinaţie, conform bugetului anual şi condiţiilor stabilite”, limitându-se doar la aprobarea, respingerea, anularea proiectelor investiţionale şi scutirea de contribuţie a unora dintre beneficiari.

De menţionat că Raportul privind activitatea FEN pe anul 2017 nu a fost plasat pe pagina web a MADRM, nu a fost examinat şi aprobat de către CA, după cum prevede pct.10 lit.j)⁴⁶ din Regulamentul menţionat, aprobat de MM.

Transparenţa informaţiilor aferente proiectelor finanţate din FEN este una redusă din cauza neplasării pe pagina web a MADRM a informaţiilor privind numărul de proiecte finanţate din FEN (active), în care să se indice cel puţin valoarea proiectului, suma solicitată de la FEN, suma finanţată de către FEN, soldul de resurse nealocat de FEN etc. Lipsa acestor informaţii nu relevă situaţia reală a proiectelor investiţionale finanţate din FEN şi a resurselor per total alocate pentru proiectele investiţionale aflate în derulare.

___________________________

⁴⁶ Pct.10 lit.j) din Regulamentul privind administrarea FEN stipulează că CA “examinează şi aprobă dările de seamă privind formarea şi utilizarea mijloacelor FEN”.

3.3.2 Lipsa unui control intern adecvat, precum şi insuficienţa activităţilor de monitorizare a implementării proiectelor investiţionale din FEN au generat carenţe în administrarea şi gestionarea mijloacelor acestuia.

Astfel, conform cerinţelor de finanţare aferente construcţiei sau reconstrucţiei sistemelor de epurare, canalizare şi aprovizionare cu apă stabilite de cadrul regulator, efectuarea transferurilor din FEN se efectuează în felul următor: (i) prima tranşă din contractul de finanţare se alocă în avans, în volum de 10% din valoarea contractului de finanţare, (ii) tranşele intermediare se alocă în conformitate cu volumele de lucrări executate, după prezentarea rapoartelor intermediare, (iii) ultima tranşă, în volum de 10%, se alocă după prezentarea actului de recepţie la terminarea lucrărilor, (iv) după alocarea ultimei tranşe, beneficiarul va prezenta raportul final în termenul stabilit în contract.

Verificările auditului a 78 de contracte de finanţare (31 PI/534,1 mil.lei) au constatat nerespectarea de către FEN a criteriilor stabilite la efectuarea plăţilor pentru tranşele intermediare şi cele finale alocate beneficiarilor, transferul mijloacelor băneşti fiind efectuat cu prezenţa următoarelor carenţe şi neconformităţi:

• în 8 cazuri (96,4 mil.lei) – lipseşte raportul final;

• în 8 cazuri (68,9 mil.lei) – lipseşte semnătura şi data întocmirii raportului final;

• în 12 cazuri (146,4 mil.lei) – lipseşte semnătura şi data întocmirii raportului intermediar;

• în 12 cazuri (125,2 mil.lei) – lipseşte nota privind rezultatele în urma implementării proiectului;

• în 70 de cazuri (490,2 mil.lei) – lipseşte certificatul de confirmare că investiţia a fost luată în evidenţa contabilă;

• în 78 de cazuri (534,1 mil.lei) – actele de verificare contabilă nu sunt semnate de beneficiar;

• în 40 de cazuri (28,0 mil.lei) – lipseşte contractul cu responsabilul tehnic;

• în 33 de cazuri (235,2 mil.lei) – efectuarea de către expertul autorizat a expertizării lucrărilor executate în lipsa contractului încheiat cu ultimul, termenul contractului anterior fiind expirat;

• în 6 cazuri (13,3 mil.lei) – lipsa actului de recepţie finală la terminarea lucrărilor;

• în 2 cazuri (25,1 mil.lei) – lipsa documentelor confirmative privind verificarea lucrărilor executate în teritoriu;

• în 4 cazuri (39,8 mil.lei) – lipsa procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor;

• în 17 cazuri (82,8 mil.lei) – lipsa actului de control al Inspecţiei Ecologice;

• în 10 cazuri (52,1 mil.lei) – procese-verbale de recepţie a lucrărilor sunt corectate cu stiloul;

• în 3 cazuri (16,4 mil.lei) – procesele-verbale de recepţie a lucrărilor nu sunt semnate de inginerii-constructori;

• în 7 cazuri (170,0 mii lei) – executarea lucrărilor s-a efectuat fără întocmirea documentelor confirmative.

IV. ALTE CONSTATĂRI

4.1 FEN nu se asigură că volumul investiţiilor aferente proiectului investiţional au fost reflectate în evidenţa contabilă a beneficiarului ca investiţii în curs de execuţie.

Verificările auditului asupra a 31 de PI (534,1 mil.lei⁴⁷) privitor la reflectarea conformă în evidenţa contabilă a beneficiarului a volumelor de lucrări executate în cadrul implementării proiectelor investiţionale finanţate din FEN au relevat următoarele:

• 4 primării (0,6 mil.lei) – au reflectat neconform în evidenţa contabilă volumul investiţiilor efectuate din contribuţie, acestea fiind reflectate în alte conturi contabile decât “Investiţii în curs de execuţie”;

• 6 primării (1,4 mil.lei) – nu au reflectat în evidenţa contabilă volumul investiţiilor efectuate din contribuţie, acestea fiind trecute la cheltuieli;

• 1 primărie (7,1 mil.lei) – nu a reflectat în evidenţa contabilă, la contul 319230 “Instalaţii de transmisie în execuţie”, volumul investiţiilor în valoare de 7,1 mil.lei;

• 2 primării (2,0 mil.lei) – nu au reflectat în evidenţa contabilă volumul investiţiilor efectuate din contul mijloacelor FEN, acestea fiind trecute la cheltuieli;

• la 5 primării (75,5 mil.lei) – se atestă divergenţe în sumă de 4,7 mil.lei între datele FEN şi ale beneficiarilor privind volumul lucrărilor executate fiind reflectate cu suma respectivă mai puţin;

• la 6 primării (108,8 mil.lei) – se atestă divergenţe în sumă de 8.3 mil.lei între datele FEN şi ale beneficiarilor privind volumul lucrărilor executate, fiind reflectate cu suma respectivă mai mari;

• la 12 primării (2,7 mil. lei) – se atestă situaţii când volumele de lucrări reflectate în evidenţa contabilă a beneficiarului diferă de cele reflectate în fişele din SI “FEN”.

Sinteza neconformităţilor constatate se prezintă în Anexa nr.11 la prezentul Raport de audit.

Totodată, se atestă că primăria or.Durleşti nu a inclus în costul obiectului de investiţii⁴⁸ cheltuielile efectuate din contribuţiile primăriei (proiectare, expertizare, alte servicii etc.) în valoare totală de 0,5 mil.lei. Urmare a acestui fapt, costul reţelei de apeduct, transmise la balanţa Consiliului Municipal Chişinău, cu predarea ulterioară în gestiunea S.A. “Apă-Canal Chişinău” (4,9 mil.lei), a fost diminuat cu suma respectivă.

Situaţiile constatate denotă lipsa monitorizării reflectării conforme în evidenţa contabilă a volumelor de lucrări, fiind constatate carenţe atât în evidenţa contabilă a beneficiarului, cât şi în evidenţa contabilă a FEN.

___________________________

⁴⁷ Volumul lucrărilor executate.

⁴⁸ Proiectul “Construcţia reţelei de aprovizionare cu apă potabilă a or. Durleşti pe strada M. Sadoveanu nr.81-173 şi str. Caucazului nr.100 până la punctul de inelare”.

4.2 Se atestă clasificarea neconformă a unor transferuri din FEN care au fost reflectate la transferuri curente deşi au caracter capital, precum şi netransferarea în bugetul de stat a sumelor de alocaţii restituite în anii precedenţi de către beneficiari.

√ Probele de audit denotă că unii indicatori din Raportul privind executarea bugetului au fost raportaţi neveridic. Astfel, o parte din transferuri destinate pentru procurarea utilajului tehnologic/agricol (274,8 mii lei), deşi reprezintă transferuri capitale, au fost raportate la transferuri curente.

√ În conformitate cu cadrul legal⁴⁹, precum şi cu actul normativ al Ministerului Finanţelor⁵⁰, mijloacele restituite din cheltuielile anilor precedenţi la sfârşitul anului bugetar se restituie în bugetul de stat. Pe parcursul anului 2017, beneficiarii de proiecte investiţionale⁵¹ au restituit FEN suma de 75,2 mii lei. Ca urmare, FEN nu a restituit aceste mijloace în bugetul de stat, ceea ce a cauzat diminuarea neregulamentară a cheltuielilor cu această sumă.

___________________________

⁴⁹ Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014.

⁵⁰ Ordinul nr.215 din 28.12.2015 “Cu privire la aprobarea Normelor metodologice privind executarea de casă a bugetelor componente ale bugetului public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului de Finanţe.

⁵¹ Primăria com. Ciolacu Nou – 35,1 mii lei; Oficiul prevenirea poluării mediului – 40,1 mii lei.

V. EVALUAREA IMPLEMENTĂRII RECOMANDĂRILOR

ANTERIOARE ALE CURŢII DE CONTURI

Pentru executarea prevederilor din Hotărârea Curţii de Conturi nr.59 din 25.11.2013 “Privind Raportul auditului regularităţii managementului financiar pe anul 2012 în cadrul Ministerului Mediului şi Fondului Ecologic National”, MM urma să asigure implementarea a 28 de recomandări. Analizând şi generalizând acţiunile întreprinse de către entităţile vizate conform informaţiilor prezentate până la 01.05.2018, în vederea executării recomandărilor stipulate în Hotărârea menţionată, se constată un nivel foarte redus de implementare a acestora. Astfel, din totalul de 28 de recomandări, 5 nu mai sunt relevante pentru executare, 5 au fost realizate integral, iar 6 parţial, nefiind implementate 12 recomandări.

Ţinând cont de faptul că, în mare măsură, abaterile şi neregulile identificate în cadrul auditurilor precedente continuă să persiste şi în anul 2017, acestea au fost reiterare în prezentul Raport de audit. Urmare a reiterării recomandărilor neexecutate în prezentul Raport de audit, se propune excluderea de sub monitorizare a Hotărârii Curţii de Conturi nr.59 din 25.11.2013 “Privind Raportul auditului regularităţii managementului financiar pe anul 2012 în cadrul Ministerului Mediului şi Fondului Ecologic Naţional”.

VI. CONCLUZIE GENERALĂ

Situaţia actuală a FEN se datorează, în primul rând, prin nerespectarea legislaţiei în domeniu, fapt dovedit de evaluările subiective ale proiectelor investiţionale, acestea fiind selectate în lipsa competitivităţii între ele şi a unor criterii de prioritizare cu o relevanţă majoră şi cu un impact economic şi social semnificativ. Pentru redresarea situaţiei existente, este necesară întreprinderea unor măsuri urgente de instituire a unui management corelat, în vederea valorificării eficiente a resurselor alocate din FEN.

Totodată, deşi CA are determinate atribuţii şi responsabilităţi, aprobate unele proceduri şi măsuri privind gestionarea mijloacelor FEN, dirijarea activităţilor în cadrul proiectelor nu a asigurat realizarea deplină a obiectivelor stabilite, activitatea CA limitându-se doar la aprobarea proiectelor, extinderea termenelor de realizare, sistarea şi stoparea finanţării acestora. Proiectele aprobate spre finanţare au avut o durată de realizare mai mică decât cea stabilită în contractele de antrepriză, ca urmare a practicilor aplicate de FEN (divizarea finanţării în etape), ceea ce a condiţionat nerealizarea în termen a proiectelor, suportarea costurilor adiţionale pentru implementarea PI prin încheierea acordurilor adiţionale cu aplicarea la valoarea iniţială a contractului de antrepriză a ratei de inflaţie. Totodată, neritmicitatea şi imprevizibilitatea volumelor de alocaţii aprobate de CA al FEN au determinat ca majoritatea PI finanţate din FEN să fie sistate.

Neschimbarea modului existent de alocare a mijloacelor şi neîncurajarea competitivităţii proiectelor înaintate menţin riscul major de sistare a unor proiecte şi/sau de susţinere a altora, neimplementate în termen.

VII. RECOMANDĂRI

Conducerii Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului:

1. să elaboreze şi să aprobe cadrul regulator transparent aferent criteriilor de prioritizare şi procedurile de concurs (competitivitate) pentru proiectele investiţionale înaintate la etapa de preselecţie prin descrierea schematică/narativă a tuturor proceselor operaţionale;

2. să elaboreze şi să aprobe politici şi planuri de acţiuni privind utilizarea durabilă a mijloacelor FEN, care să includă: stabilirea domeniilor prioritare privind utilizarea resurselor financiare ale fondului; criteriile de evaluare şi selectare a proiectelor, inclusiv restricţiile pentru potenţialii beneficiari de proiecte, care, în cadrul implementării proiectelor investiţionale anterioare, nu au respectat criteriile de eligibilitate aferente utilizării mijloacelor din FEN;

3. să elaboreze şi să aprobe criterii uniforme şi eficiente de prioritizare pentru proiectele investiţionale demarate, prin revizuirea listei proiectelor investiţionale în derulare, în scopul urgentării realizării acestora, precum şi excluderii riscului de utilizare neeconomă a resurselor financiare imobilizate pentru proiectele investiţionale cu grad redus de realizare;

4. să revizuiască procedurile actuale de finanţare a proiectelor investiţionale, în special, la repartizarea alocaţiilor, prioritate fiind acordată proiectelor în derulare.

Autorităţilor Publice Locale:

1. să asigure includerea conformă în contractele încheiate cu responsabilii tehnici a cuantumului de plată pentru supravegherea executării lucrărilor la implementarea proiectelor investiţionale finanţate din FEN;

2. să asigure reflectarea conformă în evidenţa contabilă a investiţiilor în curs de execuţie aferente implementării proiectelor investiţionale (conform Anexei nr.11 la prezentul Raport de audit).