Постановление N 39 от 26.06.2018 по Отчету аудита соответствия управления средствами Национального экологического фонда в 2017 году

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита соответствия управления средствами

Национального экологического фонда в 2017 году

№ 39  от  26.06.2018

 (в силу 17.08.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 309-320 ст. 37 от 17.08.2018

* * *

Счетная палата в присутствии государственного секретаря Министерства сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды г-жи Валентины Цапеш; бывшего начальника финансово-административного отдела г-жи Татьяны Розомбак; начальника финансово-административного отдела г-жи Марианны Ковик; начальника службы фондов развития г-на Виталия Фэрымэ; начальника управления публичных инвестиций и администрирования внешней финансовой помощи Министерства финансов г-на Виорела Панэ; начальника службы фондов развития Министерства сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды г-на Еужениу Верлана, а также некоторых бенефициаров инвестиционных проектов, финансируемых из Национального экологического фонда, а именно: примара с. Чимишень р-на Криулень г-жи Валентины Писаренко; примара ком. Пеливан р-на Орхей г-на Иона Гамаста; примара с. Цынцэрень р-на Анений Ной г-жи Инны Пашкан; примара с. Извоаре р-на Фэлешть г-на Сержиу Стреки; примара с. Хынчешть р-на Фэлешть г-жи Натальи Кистол; примара с. Лозова р-на Стрэшень г-на Лилиана Ботнару; примара с. Фэлештий Ной р-на Фэлешть г-на Владимира Беженаря; примара с. Ермоклия р-на Штефан Водэ г-на Михаила Цуркана; главного бухгалтера примэрии с. Ермоклия р-на Штефан Водэ г-жи Марии Горбатенко, руководствуясь ст.3 (1), ст.5 (1) a) и ст.31 (1) a) Закона об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова № 260 от 7.12.2017¹, рассмотрела Отчет аудита соответствия управления средствами Национального экологического фонда в 2017 году.

Аудиторская миссия была реализована в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2018 год² с целью получения разумного подтверждения относительно соответствия использования, администрирования и отражения в отчетности средств Национального экологического фонда с формулированием общего вывода об использовании соответствующих средств в 2017 году.

Внешний публичный аудит был запланирован и проведен в соответствии с Международными стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой (ISSAI 400 и ISSAI 4000).

Для подтверждения констатаций, выводов и формулирования рекомендаций аудит был проведен в Министерстве сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды³, были рассмотрены аналитические и документированные доказательства, произведены выезды на места, реализованы опросы и проверены 44 инвестиционных проекта со стоимостью договоров подряда 617,2 млн. леев, из которых 130,6 млн. леев были выделены из Национального экологического фонда.

______________________

1 Закон об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова № 260 от 7.12.2017 (далее – Закон № 260 от 7.12.2017).

2 Постановление Счетной палаты № 75 от 29.12.2017 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2018 год”.

3 Министерство окружающей среды было реорганизовано в Министерство сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды в соответствии с Постановлением Правительства № 594 от 26.07.2017 “О реструктуризации центрального отраслевого публичного управления”.

Рассмотрев результаты внешнего публичного аудита и заслушав представленный Отчет, а также объяснения ответственных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

установила:

Национальный экологический фонд (далее – НЭФ) был создан для сбора дополнительных средств с целью финансирования мероприятий по охране окружающей среды и реконструкции экосистем. В этой связи Правительство имеет большие ожидания относительно соотношения эффективности и затрат, ссылаясь на использование средств Национального экологического фонда и его влияние на экологическую ситуацию в республике.

Проверки аудита выявили значительные проблемы и недостатки в управлении средствами НЭФ, которые ограничили эффективность и результативность управления ими, а также достижение предложенных задач по реализации инвестиционных проектов, финансируемых из НЭФ. Так, было отмечено следующее:

➢ отсутствие критериев по определению приоритетности, предложенных для утверждения Административному совету, обусловило согласование инвестиционных проектов в отсутствие конкурсных процедур;

➢ утверждение Административным советом НЭФ финансирования инвестиционных проектов, отклоненных экспертами в данной области, в результате неэффективности инвестиций, запрашиваемых бенефициарами;

➢ порядок и критерии предварительного отбора, утвержденные для финансирования и распределения средств Фонда, требуют улучшения, некоторые проекты были утверждены с опозданием, в то время как другие были рассмотрены в срочном порядке;

➢ наличие в нормативной базе некоторых противоречивых положений, что обусловило осуществление некоторых расходов, которые не соответствуют требованиям законодательства в данной области;

➢ наличие в нормативной базе некоторых противоречивых положений привело к использованию средств НЭФ для укрепления материально-технической базы аппарата Министерства окружающей среды (Министерства сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды) и его структурных подразделений;

➢ отсутствие ряда процедур для осуществления перечислений из НЭФ обусловило затягивание их проведения и, как следствие, приостановление выполнения работ, при этом препятствуя нормальному внедрению проектов, финансируемых из НЭФ;

➢ Административный совет НЭФ согласовывает и утверждает инвестиционные проекты, которые не соответствуют критериям отбора, установленным нормативной базой;

➢ в рамках проведения закупок были согласованы оферты с пониженной и/или завышенной стоимостью против оценочной стоимости, установленной нормативной базой;

➢ рабочие группы по закупкам допустили оферты, которые не соответствуют принципу свободной конкуренции;

➢ в рамках проводимых торгов участвовали одни и те же экономические операторы;

➢ корректировка стоимости договоров подряда на 9,6 млн. леев, хотя значительная часть аудируемых инвестиционных проектов была инициирована в 2016 году;

➢ завышение оценки стоимости проектов в рамках проверки и проведения экспертизы проектной документации проверяющими – аттестованными физическими лицами;

➢ выполнение работ по внедрению инвестиционных проектов субподрядчиками, этот факт не был указан в оферте и в договоре подряда;

➢ незапрос бенефициарами инвестиционных проектов гарантии надлежащего выполнения от подрядчиков для реализованных работ;

➢ технический надзор осуществляется в отсутствие заключенных договоров между бенефициаром и лицом, ответственным за проведение технического надзора;

➢ несоставление накладных по выполненным работам привело к непоступлению в бюджет НДС в размере 1364,1 тыс. леев;

➢ осуществление закупок работ было реализовано в нарушение соответствующей нормативной базы;

➢ необеспечение качественного выполнения работ;

➢ нерассмотрение Административным советом, а также Министерством окружающей среды внедрения инвестиционных проектов, финансируемых из НЭФ;

➢ недостаточная деятельность по осуществлению мониторинга внедрения инвестиционных проектов и управления средствами НЭФ;

➢ НЭФ не было обеспечено, чтобы объем инвестиций, отраженных в бухгалтерском учете бенефициара, был зарегистрирован в качестве незавершенных инвестиций;

➢ ненадлежащая классификация трансфертов, а также неперечисление в государственный бюджет сумм ассигнований, возвращенных бенефициарами с предыдущих лет.

Констатации аудита изложены в Отчете аудита, приложенном к настоящему Постановлению.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (2), ст.14 (2) и ст.15 d) Закона № 260 от 7.12.2017 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита соответствия управления средствами Национального экологического фонда в 2017 году, который является составной частью настоящего Постановления.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Министерству сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды для ознакомления с результатами аудита и потребовать, согласно компетенциям, рассмотреть результаты аудита в рамках Коллегии министерства, с утверждением плана мероприятий с целью предпринятия соответствующих действий для внедрения рекомендаций из Отчета аудита;

2.2. Министерству финансов для информирования и принятия к сведению;

2.3. Совету по конкуренции для информирования и оценки по собственной инициативе ситуаций, изложенных в п. 3.2.2. из Отчета аудита;

2.4. Агентству по техническому надзору для информирования и потребовать провести контроль объемов выполненных работ в рамках проектов, проверенных настоящим аудитом, с принятием мер в соответствии с законодательными положениями;

2.5. Генеральной прокуратуре для информирования и возможной проверке по собственной инициативе с целью принятия необходимых мер относительно отмеченных ситуаций в п.3.2.2; п.3.2.3; п.3.2.6; п.3.2.8; п.3.2.9; п.3.2.11 и п.4.2 Отчета аудита;

2.6. Правительству Республики Молдова совместно с Министерством сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды пересмотреть Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 988 от 21.09.1998, для устранения противоречий между превышенными правовыми нормами, отмеченными в п.3.1.7 Отчета аудита, обеспечивая их совместимость с правовой базой в области окружающей среды⁴;

___________________________

4 Закон об охране окружающей среды № 1515-XII от 16.06.1993.

2.7. Парламенту Республики Молдова для ознакомления;

2.8. Президенту Республики Молдова для информирования.

3. О предпринятых действиях по исполнению подпунктов 2.1. – 2.4. из настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев с даты опубликования Постановления и приложенного Отчета аудита в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова.

Приложение

к Постановлению Счетной палаты

№ 39 от 26.06.2018

ОТЧЕТ

аудита соответствия управления средствами

Национального экологического фонда в 2017 году

Список аббревиатур

ОБОБЩЕНИЕ

Охрана окружающей среды представляет собой проблему глобальной важности, которая должна становиться национальным приоритетом, так как относится напрямую к условиям жизни и здоровья населения, реализации экономических интересов, а также возможности устойчивого развития общества.

Основной целью Национального экологического фонда (далее – НЭФ или Фонд) является создание эффективной системы менеджмента в области экологии, которая должна способствовать повышению качества факторов окружающей среды и обеспечивать население чистой, здоровой и устойчивой природной окружающей средой.

Аудит был инициирован для предоставления разумного подтверждения тому, что средства НЭФ были использованы в соответствии с законодательными нормами и по назначению.

Реализованные процедуры аудита выявили значительные проблемы и недостатки в управлении средствами НЭФ, которые ограничили правильное администрирование выделенных средств, а также достижение предложенных задач в реализации инвестиционных проектов, финансируемых из НЭФ. Так, были отмечены следующие недостатки:

➢ отсутствие критериев по определению приоритетности, предложенных для утверждения АС, обусловило утверждение и согласование ИП в отсутствие конкурсных процедур (п.3.1.1);

➢ утверждение АС финансирования ИП, отклоненных экспертами в данной области, в результате неэффективности инвестиций, запрашиваемых бенефициарами (п.3.1.2);

➢ порядок и критерии предварительного отбора, утвержденные для финансирования и распределения средств НЭФ, требуют улучшения, некоторые проекты были утверждены с опозданием, в то время как другие были рассмотрены в срочном порядке (п.3.1.3);

➢ наличие в нормативной базе некоторых противоречивых положений обусловило использование средств НЭФ для укрепления материально-технической базы аппарата МОС (МСХРРОС) и структурных подразделений (п.3.1.8);

➢ отсутствие ряда процедур для осуществления перечислений из НЭФ обусловило затягивание их проведения и, как следствие, приостановление выполнения работ, при этом препятствуя нормальному внедрению проектов, финансируемых из НЭФ (п.3.1.9);

➢ АС согласовывает и утверждает ИП, которые не соответствуют критериям отбора, установленным нормативной базой (п.3.1.5);

➢ в рамках проведения закупок были согласованы оферты с пониженной и/или завышенной стоимостью против оценочной стоимости, установленной нормативной базой (п.3.2.1);

➢ рабочие группы по закупкам допустили оферты, которые не соответствуют принципу свободной конкуренции (п.3.2.2);

➢ в рамках проводимых торгов участвовали одни и те же экономические операторы (п.3.2.3);

➢ корректировка стоимости договоров подряда на 9,6 млн. леев, хотя значительная часть аудируемых ИП была инициирована в 2016 году (п.3.2.4);

➢ завышенная оценка стоимости проектов в рамках проверки и проведения экспертизы проектной документации проверяющими – аттестованными физическими лицами;

➢ выполнение работ по внедрению ИП субподрядчиками, что не было указано в оферте и в договоре подряда (п.3.2.6);

➢ незапрос бенефициарами ИП гарантии надлежащего выполнения от подрядчиков для реализованных работ (п.3.2.7);

➢ технический надзор осуществляется в отсутствие заключенных договоров между бенефициаром и лицом, ответственным за проведение технического надзора (п.3.2.8);

➢ несоставление накладных по выполненным работам привело к непоступлению в бюджет НДС в размере 1364,1 тыс. леев (п.3.2.9);

➢ осуществление в нарушение соответствующей нормативной базы процесса закупок работ (п.3.2.10);

➢ необеспечение качественного выполнения работ (п.3.2.11);

➢ нерассмотрение АС и МОС внедрения ИП, финансируемых из НЭФ (п.3.3.1);

➢ недостаточная деятельность по осуществлению мониторинга внедрения ИП и управления средствами НЭФ (п.3.3.2);

➢ НЭФ не был обеспечен, чтобы объем инвестиций, отраженных в бухгалтерском учете бенефициара, был зарегистрирован в качестве незавершенных инвестиций (п.4.1);

➢ ненадлежащая классификация трансфертов, а также неперечисление в государственный бюджет сумм ассигнований, возвращенных бенефициарами с предыдущих лет (п.4.2).

➢ В результате оценки проблематичных областей и риска, которые ограничивают управление средствами НЭФ, аудит предоставляет рекомендации, которые могут способствовать улучшению и укреплению процесса выделения мониторинга, оценки и контроля, а также повышению ответственности субъектов, вовлеченных в управление и использование средств НЭФ с целью соблюдения законодательства и обеспечения последовательности принятия решений.

Свод установленных и откорректированных в рамках аудита несоответствий представлен в приложении № 12 к настоящему Отчету аудита.

I. ВВЕДЕНИЕ

1.1 Общая информация о Национальном экологическом фонде

В соответствии с законодательной базой¹ НЭФ создается с целью финансирования программ по охране окружающей среды, объем которого утверждается ежегодным законом о государственном бюджете. До сентября 2017 года НЭФ был подведомствен Министерству окружающей среды. В результате реформы отраслевого публичного управления² в настоящее время НЭФ подчиняется МСХРРОС, деятельность которого управляется посредством службы фондов развития в рамках управления институционального менеджмента.

МСХРРОС является центральным отраслевым органом публичной администрации, который обеспечивает реализацию политики государства в областях охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, менеджмента отходов, сохранения биоразнообразия, геологических исследований, использования и защиты недр, лесного и охотничьего фонда, гидромелиорации, хозяйствования водными ресурсами, водоснабжения и канализации, регламентирования ядерной и радиологической деятельности, государственного экологического контроля, гидрометеорологии и мониторинга качества окружающей среды.

НЭФ администрируется Административным советом, состоящим из 7 лиц. Состав Административного совета представлен в приложении № 3 к настоящему Отчету аудита.

Основные направления использования средств НЭФ представлены в приложении № 2 к настоящему Отчету аудита.

Ответственность руководства МСХРРОС (НЭФ) состоит в организации эффективной системы финансового менеджмента и контроля, которая обеспечит достижение своих задач с соблюдением принципов законности, ответственности, экономичности, эффективности, результативности и прозрачности; разработке формализованных процедур по предотвращению, обнаружению и информированию о подозрениях в мошенничестве и несоответствиях.

________________________________

¹ Ст.83 Закона об охране окружающей среды № 1515-XII от 16.06.1993 (далее – Закон № 1515-XII от 16.06.1993).

² Постановление Парламента № 189 от 21.07.2017 “Об утверждении списка министерств”.

1.2 Проекты, финансируемые за счет средств НЭФ

Согласно данным МСХРРОС на конец 2017 года за счет средств НЭФ были внедрены 345 проектов общей стоимостью 3289,5 млн. леев. Утвержденный взнос НЭФ составляет 1322,3 млн. леев, были выделены 1050,2 млн. леев. В рамках аудиторской миссии были рассмотрены аналитические и документированные доказательства, вместе с тем были осуществлены посещения на места с проведением интервьюирования, также были проанализированы полученные результаты путем проверки 44 инвестиционных проектов стоимостью договоров подряда 617,2 млн. леев, что составляет 18,8%, из которых 130,6 млн. леев выделены из НЭФ.

Анализ в географическом аспекте свидетельствует, что наиболее значительную часть ассигнований из НЭФ получил р-н Хынчешть (74,6 млн. леев), далее следует мун. Кишинэу (70,1 млн. леев). Свод ИП, финансируемых из НЭФ в географическом аспекте, представлен в приложении № 4 к настоящему Отчету аудита.

Aнализ количества завершенных ИП свидетельствует, что в 2013-2017 годах был заключен 51 ИП в размере 100%, зарегистрировав тенденцию снижения с 12 ИП в 2013 году до 6 в 2017 году (смотреть рисунок № 1).

Рисунок № 1

Источник. Данные МСХРРОС.

1.3 Бюджет Национального экологического фонда

В 2017 году бюджет НЭФ составил 266,6 млн. леев, будучи выделенным на уровне 79,5%.

Необходимо отметить что, начиная с 1.01.2017, была изменена процедура финансирования мероприятий из НЭФ, они были профинансированы согласно общим правилам бюджетирования, доходы, которые в предыдущие годы служили в качестве источника создания средств НЭФ (собранные доходы), с 2017 года стали общими доходами, поступив прямо в государственный бюджет.

Расходы, предназначенные для финансирования мероприятий за счет средств НЭФ, зарегистрировали тенденцию снижения утвержденных ассигнований, так и уровень реализации средств НЭФ. Свод средств, администрируемых НЭФ в 2014-2017 годах, представлен в таблице № 1.

Таблица № 1

Свод средств, администрируемых НЭФ в 2014-2017 годах, млн. леев

Источник. Данные МСХРРОС.

Таким образом, данные из таблицы свидетельствуют о снижающейся тенденции средств НЭФ, выделяемых из бюджета, они уменьшились против 2014 года на 41,9% (-195,5 млн. леев), а против предыдущего года – на 12,2%, или на 37,7 млн. леев. Вместе с тем тенденция освоения средств НЭФ вызывает беспокойство, наиболее низкий уровень выделения средств установлен в 2017 году, составив 79,5%, на конец года остались неосвоенными 54,7 млн. леев.

Расходы НЭФ, осуществленные в 2017 году в аспекте программ эффективности, представлены в приложении № 5 к настоящему Отчету аудита.

Расходы НЭФ, осуществленные в 2017 году в аспекте видов деятельности, представлены в приложении № 6 к настоящему Отчету аудита.

Расходы НЭФ, осуществленные в 2017 году в аспекте экономической классификации, представлены в приложении № 7 к настоящему Отчету аудита.

II. СФЕРА И ПОДХОД АУДИТА

Законный мандат и цель аудита

Настоящая аудиторская миссия проводилась на основании ст.31 и ст.32 Закона № 260 от 7.12.2017 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2018 год³. Аудит соответствия управления средствами Национального экологического фонда в 2017 году в Министерстве сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды был инициирован⁴ с целью оценки и выявления областей, чувствительных к рискам, связанным с менеджментом и управлением имеющимися средствами; оценки существующих методов, инструментов и механизмов в управлении средствами Национального экологического фонда сквозь призму распределения и использования его средств в соответствии с релевантной нормативной базой.

Для достижения предложенной цели и исходя из выявленных проблем, были определены следующие специфические цели аудита:

1. Исполняли МОС и АС НЭФ полномочия в соответствии с существующей нормативной базой?

2. Закупки и прием произведенных работ в рамках ИП, финансируемых за счет НЭФ, осуществлялись с соблюдением соответствующей нормативной базы?

3. МОС, АС НЭФ и бенефициары ИП, финансируемых за счет НЭФ, располагают адекватным механизмом осуществления мониторинга внедрения ИП, финансируемых за счет средств НЭФ?

Ответственность аудиторской группы состояла в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения общих констатаций и выводов относительно соответствия и результативности мероприятий, связанных с управлением средствами, выделенными из НЭФ. Вместе с тем аудиторы не несут ответственность за предотвращение фактов мошенничества и ошибок.

Аудиторская миссия была реализована в соответствии с релевантными Международными стандартами аудита, предусмотренными для применения Счетной палатой⁵ (в частности, ISSAI 400 и ISSAI 4000).

Подход аудита был направлен на проблемы и результаты. Методология и сфера подхода аудита представлены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита.

________________________________

³ Программа аудиторской деятельности Счетной палаты на 2018 год, утвержденная Постановлением Счетной палаты № 75 от 29.12.2017.

⁴ В соответствии с положениями ст.31 и ст.32 Закона об организации и функционировании Счетной палаты Республики Молдова № 260 от 7.12.2017.

⁵ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты” и Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководящих направлений аудита (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

III. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

3.1. Цель I: Исполняли МОС и АС НЭФ полномочия в соответствии с существующей нормативной базой?

3.1.1 Отсутствие методологической базы касательно критериев по определению приоритетности ИП, направленных в АС, обусловило их утверждение в отсутствие конкурсных процедур (конкурентоспособных);

Аудиторские доказательства показывают, что НЭФ не учитывал положения нормативной базы⁶, которые предусматривают, что Фонд “финансирует только природоохранные проекты, которые прошли определенные стадии отбора и оценки на конкурсной основе”. Так, для утверждения АС были направлены все ИП, соответствующие критериям права на участие с точки зрения полноты комплекта документов, которые должны быть обязательно представлены, а АС утверждал ИП без анализа эффективности их затрат, а также без оценки важности и финансового покрытия как со стороны НЭФ, так и со стороны бенефициара.

Кроме отсутствия конкуренции межу ИП, направленными для утверждения, отмечается и неразработка методологии касательно критериев по определению приоритетности соответствующих проектов, что обусловило утверждение всех направленных проектов, соответствующих критериям права на участие.

Анализируя протоколы заседаний АС НЭФ, аудит установил, что в них отсутствует информация относительно эффективности затрат проектов, которые послужат в качестве обоснования для утверждения/отклонения экологических проектов, предложенных для финансирования за счет средств НЭФ. Протоколы не содержат информацию относительно предложений и замечаний, сделанных каждым членом в отдельности по рассмотренным проектам.

Согласно внутренним правилам, установленным МОС (МСХРРОС), АС рассматривает проекты, направленные для финансирования, на основании списка, составленного работниками Службы фондов развития. В этих условиях в 2017 году АС в рамках 6 заседаний рассмотрел 290 ИП, из которых: (i) по 277 проектам был продлен срок реализации договоров по финансированию, заключенных между бенефициарами и МОС (МСХРРОС); (ii) 12 проектов были утверждены для финансирования; (iii) один проект был отклонен.

Также установлено, что соответствующая нормативная база не устанавливает критерии по размеру минимальных/максимальных ассигнований, которые могут быть выделены для одного договора по финансированию, заключенного между бенефициаром и МОС (МСХРРОС), утвержденные к финансированию суммы варьировали от 0,5 млн. леев до 2,0 млн. леев для одного договора по финансированию, не учитывая срок реализации ИП и всю стоимость общей сметы, относящейся к соответствующему проекту.

_____________________

⁶ П.6 ПП № 988 от 21.09.1998 “Об утверждении Положения об экологических фондах” (далее – Положение, утвержденное ПП № 988 от 21.09.1998).

3.1.2 АС утверждает для финансирования ИП, которые были отклонены экспертами в данной области в результате неэффективности инвестиций, запрашиваемых бенефициарами.

Согласно нормативной базе, заявления по запросу гранта, представленные заявителями с обязательными к ним приложениями, рассматриваются исполнительными органами НЭФ в аспекте полноты комплекта документов, которые впоследствии передаются экспертам для проведения экспертизы, а после возврата экспертами, для утверждения АС НЭФ.

Аудиторские доказательства свидетельствуют, что при утверждении ИП к финансированию АС не учитывал результаты экспертизы проектов, проведенной экспертами в данной области, обуславливая неэффективные расходы для государственного бюджета. Так, хотя 2 эксперта, проводившие экспертизу ИП “Строительство очистной станции из с. Бэчой”, дали отрицательное заключение, аргументируя отказ тем, что “запрашиваемая инвестиция является неэффективной, так как на расстоянии около 5-10 км имеются функционирующая очистная станция и сильный оператор, управляющий сектором для всего мун. Кишинэу, который может взять сточные воды и из с. Бэчой”, АС утвердил к финансированию соответствующий проект, получивший 1,0 млн. леев.

Аналогичная ситуация отмечается и относительно ИП “Строительство системы водопровода в с. Хырбовэц р-на Анений Ной”, эксперт аргументировал отказ следующим образом: “Согласно заключениям НЦОЗ № 06-h-6/2-821 от 15.04.2015 и ГЭИ № 05-5-5089/1744 от 24.10.2015, вода из скважины не будет питьевой. Рекомендуется использовать воду только после обработки, однако проект не предусматривает решения для обработки воды”, тем не менее примэрия Хырбовэц получила 1,2 млн. леев.

3.1.3 Порядок и критерии предварительного отбора, утвержденные для финансирования ИП, а также распределения средств НЭФ, требуют улучшения, некоторые проекты были утверждены с опозданием, в то время как другие были рассмотрены в срочном порядке.

Согласно Положению об администрировании НЭФ⁷, ИП, представленные к утверждению АС, должны соответствовать основным критериям предварительного отбора.

Проверки аудита установили отсутствие ряда критериев отбора для рассмотрения направленных ИП. Согласно объяснениям ответственных лиц НЭФ критерии по отбору проектов не имеют формализованного характера, приоритет имеют проекты, которые обеспечиваются необходимым объемом софинансирования и те, которые внедряются при внешней поддержке.

Все направленные проекты, которые соответствуют условиям права на участие, зарегистрированы СФР в Регистре учета, впоследствии будучи представленными для проведения экспертизы. В случае, когда ИП не были утверждены в рамках заседания АС или были отклонены, они включаются в перечень проектов, которые должны быть направлены в рамках следующего заседания АС. Указанный перечень пополняется в ходе новыми ИП, зарегистрированными в НЭФ. Включенные в соответствующий перечень проекты направляются для рассмотрения и утверждения АС в отсутствие критериев приоритетности, некоторые проекты были утверждены в срочном порядке, а другие – через год и больше. Соответствующие ситуации подробно представлены в дальнейшем.

Так, из 31 аудируемого ИП в области водоснабжения и канализации установлено, что для 3 ИП было утверждено финансирование через год после их регистрации, для 9 было утверждено финансирование через 6-9 месяцев, для других 9 – через 2-4 месяца и для 10 – в течение одного месяца.

________________________________

⁷ Положение об администрировании Национального экологического фонда, утвержденное Приказом министра окружающей среды № 73 от 10.09.2013.

3.1.4 Аудит повторяет проблемы касательно порядка распределения средств НЭФ путем утверждения финансирования проектов в несколько этапов, каждый этап был зарегистрирован как отдельный проект, что приводит к затягиванию их внедрения и риску их незавершения, привлекая ненадлежащее использование публичных средств.

Согласно Положению об администрировании НЭФ⁸, ИП, представленные к утверждению АС, должны соответствовать основным критериям предварительного отбора.

Проверки аудита свидетельствуют, что распределение имеющихся средств НЭФ производится в отсутствие ряда критериев распределения и порядка финансирования ИП. Так, хотя до утверждения ИП проходит множество этапов проверки (экологическую, экспертизу и др.), АС утверждает для финансирования лишь часть из их общего объема⁹, финансирование осуществлялось в несколько этапов. Так, каждый этап зарегистрирован как отдельный проект, для которого необходимо было соблюдение тех же процедур по утверждению, которые применяются для нового инвестиционного проекта, обуславливая дополнительные затраты. Кроме того, при утверждении первого этапа финансирования, а также последующих этапов, АС не учитывает сроки выполнения работ, указанных в договорах подряда, заключенных между бенефициаром и подрядчиком, что приводит к риску их незавершения по причине недостаточности финансовых средств в НЭФ. В этих условиях отчеты НЭФ относительно числа утвержденных проектов не соответствуют числу профинансированных проектов, на что повлияло множество инициированных проектов, их реальное число было умноженным (удвоенным, утроенным и т.д.) по причине разделения одного ИП в несколько договоров финансирования, каждому был присвоен отдельный номер проекта.

Отмечается, что применяемый НЭФ порядок финансирования не утвержден ни одним нормативным актом, регламентирующим деятельность Фонда. В нормальном порядке проектам, направленным для финансирования, должен быть присвоен единый номер инвестиционного проекта, с регистрцией в регистре, а каждому этапу финансирования должен быть присвоен номер договора, который будет связан с единым номером проекта, будучи указанным этап его финансирования. В нынешних условиях номер договора, присвоенный НЭФ, включает 3 раздела: (i) номер заседания – один знак; (ii) номер регистрации в регистре – 4 знака; (iii) номер дела/этапа финансирования – 4 знака¹⁰.

В этом контексте существующий порядок присвоения номера регистрации договоров финансирования не является прозрачным, необходимы меры по пересмотру порядка присвоения номера договорам финансирования для контрактов, связанных с этапами финансирования, так, чтобы они были связаны с числом инвестиционного проекта.

Вместе с тем разделение финансирования одного инвестиционного проекта на множество этапов связано с расширением срока реализации проектов в результате того, что бенефициар не знает, в каком объеме будут утверждены ассигнования для каждого этапа, решения принимались по мере поступления от бенефициара заявлений по запросу для каждого этапа. Решение относительно объема, который будет выделен из НЭФ для финансирования последующего этапа, принимается АС, который при утверждении объемов финансирования, необходимых для реализации проектов, не учитывает сроки их реализации, установленные в договорах подряда, заключенных между бенефициаром грантов из НЭФ и подрядчиком.

В результате игнорирования этого аспекта бенефициар вынужден расширять срок реализации проекта, таким образом, период его внедрения был разделен на неопределенный срок по причине незнания объемов финансирования, которые будут утверждены АС, а вследствие этого происходит увеличение стоимости договора путем ежегодной индексации стоимости договоров подряда. Этот порядок финансирования связан с ненадлежащим использованием публичных средств, приводя к сдвигу срока достижения цели ИП.

Также другим фактором, который способствует увеличению сроков внедрения ИП, является порядок финансирования последующих этапов проектов, который осуществляется лишь в случае, если ранее выделенные финансовые средства были использованы по назначению.

Вместе с тем, согласно объяснениям ответственных лиц МОС (МСХРРОС), “утверждение финансирования по этапам позволяет внедрять параллельно большее количество проектов и одновременно более эффективно использовать финансовые средства НЭФ. Это решение было принято членами АС, исходя из очень большого числа заявлений по запросу грантов из НЭФ и из множества проблем, связанных с охраной окружающей среды, что требует решения в ограниченные сроки. Тем более что процедуры по организации бенефициарами публичных торгов, регистрации договоров в АГЗ, выполнению работ и др. требуют определенного времени, таким образом, считаем нерациональным утверждение полных сумм для финансирования небольшого числа проектов, реализация которых продлится длительный период времени”.

Продолжение подхода к финансированию инвестиционных проектов по этапам не обеспечивает завершение проектов в согласованные с подрядчиками сроки и делает сложным осуществление мониторинга их внедрения, необходимо дополнительное количество персонала, так как существующий не может осуществлять мониторинг значительного количества проектов (разделенных по этапам). В этом контексте является очевидным ускорение пересмотра порядка распределения средств НЭФ таким образом, чтобы он не влиял на сроки реализации проектов, согласованные между бенефициаром и подрядчиком, и не приводил к дополнительным затратам как для НЭФ, так и для бенефициара в результате увеличения стоимости договоров подряда. Изменение подходов, применяемых в настоящее время НЭФ, основанных на приоритетах областей и направлений использования, а также корреляция запросов в новых проектах с имеющимися средствами для завершения уже инициированных, а также исключение разделения ИП по этапам повысит эффективность использования публичных средств и исключит риск незавершения и растраты финансовых средств.

________________________

⁸ Положение об администрировании Национального экологического фонда, утвержденное Приказом министра окружающей среды № 73 от 10.09.2013.

⁹ Для финансирования каждого этапа обычно выделяется 0,5 млн. леев, 1,0 млн. леев или 2,0 млн. леев.

¹⁰ Приводим пример проекта “Магистральные сети канализации с. Дрэгушений Ной р-на Хынчешть”, который включает 7 этапов финансирования: I этап – № 2/3451-4838 от 9.07.2014, II этап – № 3/3549-4967 от 30.09.2014, III этап – № 3/3623-5051 от 22.10.2014, IV этап – № 2/3677-5183 от 4.05.2015, V этап – № 3/3823-5275 от 3.07.2015, VI этап – № 4/4066-5410 от 26.11.2015, VII этап – № 2/4168-5569 от 16.06.2016.

3.1.5 НЭФ финансировал проекты, которые не соответствуют критериям права на участие, связанным с этапом отбора и утверждения.

Аудиторские доказательства отмечают, что проекты, утвержденные к финансированию из НЭФ, не соответствуют критериям права на участие, установленным в Руководстве заявителя¹¹.

➢ Так, в рамках проверки 31 проекта (31 бенефициара) из области строительства или реконструкции систем очистки, канализации и водоснабжения (78 этапов/534,1 млн. леев) установлено:

• в 78 случаях¹² (534,1 млн. леев) – отсутствие схем обустройства, эскизов, фотографий, иллюстративных материалов;

• в 11 случаях (60,8 млн. леев) – отсутствие подтверждающих документов относительно взноса, обеспеченного бенефициаром;

• в 16 случаях (155,1 млн. леев) – относительно взноса бенефициара проекта;

• в 78 случаях (534,1 млн. леев) – заключения экспертов не заполнены надлежащим образом;

• в 3 случаях (45,4 млн. леев) – утверждение и финансирование последующих этапов без обеспечения завершения предыдущего этапа.

➢ Вместе с тем были проверены 13 проектов (13 бенефициаров) из области научных исследований и охраны биоразнообразия (20 этапов/84,1 млн. леев), в рамках которых были установлены следующие несоответствия:

• в 6 случаях (40,1 млн. леев) – отсутствует технико-экономическое обоснование;

• в одном случае (1,0 млн. леев) – отсутствует форма применения;

• в одном случае (1,0 млн. леев) – отсутствует сопроводительное письмо;

• в одном случае (1,0 млн. леев) – отсутствует гарантийное письмо финансового взноса;

• в 6 случаях (21,3 млн. леев) – отсутствует взнос бенефициара.

Все вышеуказанное свидетельствует об отсутствии адекватного контроля, созданного в рамках МОС (МСХРРОС), а также ответственности лиц, вовлеченных в этап предварительного отбора инвестиционных проектов, в результате АС были утверждены проекты, которые не соответствуют в полной мере установленным критериям для получения средств из НЭФ.

________________________________

¹¹ Положение об администрировании Национального экологического фонда, утвержденное Приказом министра окружающей среды № 73 от 10.09.2013.

¹² Случаи-этапы.

3.1.6 Установлены ситуации, когда перечисление средств НЭФ бенефициару было произведено с превышением суммы, утвержденной АС, на 49,8 тыс. леев.

В соответствии с Положением о НЭФ после утверждения АС ИП к финансированию заключаются договора финансирования, на основании которых МОС (МСХРРОС) производит перечисление бенефициарам финансовых средств. Собранные аудитом доказательства показали, что из 44 инвестиционных проектов в рамках одного проекта¹³ было произведено перечисление финансовых средств в размере, превышающем утвержденную АС сумму, а также указанную в договоре финансирования на 49,8 тыс. леев¹⁴.

Вместе с тем отметим, что в феврале 2018 года¹⁵ НЭФ запросил бенефициара вернуть соответствующую сумму, которая была возвращена в НЭФ в апреле 2018 года¹⁶.

Установленная ситуация свидетельствует о ненадлежащем финансово-бухгалтерском менеджменте, который может в будущем повлиять на эффективное использование публичных средств, управляемых посредством НЭФ.

_______________________

¹³ Проект № 5022 “Обеспечение водой, эвакуация и очистка сточных вод, с. Сынжерений Ной”.

¹⁴ Перечисление денежных средств было произведено 21.12.2017.

¹⁵ Письмо № 01/01-723 от 14.02.2018.

¹⁶ Платежное поручение № 299 от 26.04.2018.

3.1.7 Наличие в нормативной базе некоторых противоречивых положений обусловило осуществление некоторых расходов, которые не соответствуют требованиям законодательства в данной области.

Аудит подтверждает наличие несоответствий в нормативной базе, связанных с направлениями и областями использования средств НЭФ. Так, при сравнении положений ст.84 Закона об охране окружающей среды¹⁷ с требованиями Положения об экологических фондах, утвержденного Постановлением Правительства¹⁸, и Положения об администрировании Национального экологического фонда, утвержденного Приказом министра окружающей среды¹⁹, установлено, что Закон содержит 13 направлений использования, Положение, утвержденное ПП, – лишь 7, а Положение, утвержденное Приказом министра окружающей среды, – 9 направлений. Также отмечается, что положения, связанные с областями и направлениями использования средств НЭФ из этих 3 документов, свидетельствуют, что из 13 направлений, включенных в закон, совпадает лишь одно: “a) политика и менеджмент в области охраны среды”.

Также 7 направлений использования средств, включенных в Положение, утвержденное ПП, имеются и в Положении, утвержденном приказом министра окружающей среды; направления использования средств, утвержденные Положением, были дополнены 2 мероприятиями, которые, однако, не находятся в Положении, утвержденном ПП²⁰. Дополнение направлений использования средств НЭФ из Положения направлениями использования, связанными с оплатой расходов для создания материально-технической базы, является непригодным для НЭФ, соответствующие расходы должны осуществляться за счет общих средств, предназначенных для деятельности МОС, а ведение статистического учета экологического фонда может быть произведено работниками НЭФ путем обобщения необходимой информации из ИС “НЭФ”. Подробная ситуация представлена в приложении № 8 к настоящему Отчету аудита.

__________________________

¹⁷ Закон № 1515-XII от 16.06.1993.

¹⁸ Положение об экологических фондах, утвержденное ПП № 988 от 21.09.1998.

¹⁹ Положение об администрировании Национального экологического фонда, утвержденное Приказом министра окружающей среды № 73 от 10.09.2013.

²⁰ Не находятся в Постановлении Правительства следующие направления: (i) расширение и охрана природного лесного и охотничьего фонда, защищаемого государством, (ii) оплата расходов для создания материально-технической базы и для ведения статистического учета экологического фонда.

3.1.8 Наличие в нормативной базе некоторых противоречивых положений обусловило использование средств НЭФ для укрепления материально-технической базы аппарата МОС (МСХРРОС) и структурных подразделений.

➢ Аудит отмечает, что нормативная база, относящаяся к деятельности НЭФ, включает противоречивые положения, которые позволили использовать 4,8 млн. леев из 9,8 млн. леев для развития материально-технической базы МОС (МСХРРОС) и некоторых структурных подразделений. Так, хотя ст.84 Закона № 1515 от 16.06.1993 включает 13 направлений использования средств НЭФ, пунктом 12 d) Положения, утвержденного ПП № 988 от 21.09.1998²¹, эти направления были исключены, с допущением использования средств НЭФ для “создания и укрепления материально-технической базы структур по охране окружающей среды, в том числе ведения статистического учета экологических фондов (до 10% от общих доходов НЭФ)”. Эти обстоятельства создали предпосылки для неправильного применения законодательства, направив существенные финансовые средства для покрытия некоторых расходов МОС (МСХРРОС) и подведомственных учреждений, что не является целью создания НЭФ, установленной законом.

Проверка ИП, предназначенных для создания и укрепления материально-технической базы, направленных для утверждения АС в 2017 году, бенефициарами проекта были МОС (МСХРРОС) и подведомственные учреждения, установила, что их финансирование осуществлялось с отклонениями от законодательных положений, средства были использованы для приобретения топлива, услуг по найму, мебели, для текущего ремонта, приобретения нематериальных активов, услуг телекоммуникаций и информационных услуг, а также для других текущих расходов. Так, из 9,8 млн. леев, утвержденных для создания и укрепления материально-технической базы, были освоены лишь 4,8 млн. леев, или 48,8%, из которых 3,8 млн. леев, или 80,1% представляют собой расходы, не свойственные направлениям использования, установленным законодательной базой.

Отмеченные ситуации свидетельствуют, что АС, ответственный за надлежащее использование средств НЭФ и уполномоченный осуществлять контроль над ним²², в 2017 году позволил использовать не по назначению средства НЭФ на общую сумму 3,8 млн. леев.

➢ Требования п.12 d) Положения НЭФ, которые предусматривают, что средства НЭФ могут быть использованы для “премирования специалистов, которые внесли свой вклад в охрану окружающей среды, независимо от ведомственной принадлежности, заработную плату специалистов, работающих в Национальном экологическом фонде (до 5% средств Национального экологического фонда)”, также не являются частью из направлений использования, предусмотренных в Законе об охране окружающей среды.

Вместе с тем аудит отмечает, что предоставление премий за счет средств НЭФ производилось в отсутствие исчерпывающих положений об определении и оценке реального вклада в область охраны окружающей среды, за счет средств НЭФ были выплачены премии работникам МОС (МСХРРОС) на общую сумму 764,0 тыс. леев²³.

Необходимо отметить, что при выходе приказов по предоставлению премий за счет средств НЭФ делается ссылка на ст.85 h) Закона № 1515-XII от 16.06.1993, которая фактически отсутствует в соответствующем законе, что обусловило ненадлежащую выплату премий.

Подробная информация представлена в приложении № 9 к настоящему Отчету аудита.

________________________________

²¹ Положение об экологических фондах, утвержденное ПП № 988 от 21.09.1998.

²² П.10 h) Положения об администрировании Национального экологического фонда, утвержденного Приказом министра окружающей среды № 73 от 10.09.2013.

²³ Были установлены случаи, когда 3 работника НЭФ, не занимая должность государственного служащего, получили премию по случаю дня государственного служащего (3,9 тыс. леев), премии к 8 марта получили 3 мужчин (8,0 тыс. леев), министр МОС получил из НЭФ премии (17,0 тыс. леев) на основании приказов заместителей министра МОК.

3.1.9 Отсутствие ряда письменных процедур относительно критериев для осуществления перечислений из НЭФ обусловило затягивание их проведения и, как следствие, приостановление выполнения работ, препятствуя нормальному внедрению проектов, финансируемых из НЭФ.

Процедуры, установленные в рамках МОС по управлению средствами НЭФ, служат причиной затягивания внедрения инвестиционных проектов. Для аргументирования этого утверждения приводим пример ситуации по проекту “Строительство системы канализации и станции очистки из с. Матеуць р-на Резина” (9,5 млн. леев). Несмотря на то, что АС утвердил финансирование из НЭФ, бенефициар заключил договор финансирования (1,0 млн. леев), а также договор подряда с подрядчиком, который должен выполнить работы, необходимые для внедрения соответствующего ИП, аудит отмечает его нефинансирование. Вместе с тем отметим, что хотя бенефициар предоставил все документы по выполнению работ в августе 2017 года (акт выполненных работ и налоговую накладную²⁴), которые были проверены и инженерами в строительстве НЭФ в настоящее время (с августа 2017 года) перечисление денежных средств не было осуществлено, что повлияло на приостановление работ экономическим оператором.

➢ АС согласовывает для утверждения ИП, которые не соответствуют критериям отбора, установленным нормативной базой.

В соответствии с Положением НЭФ АС согласовывает для утверждения ИП, которые соответствуют критериям отбора.

Проверка 13 ИП (84,1 млн. леев) относительно соблюдения критериев отбора, установленных нормативной базой, выявила недостатки и их несоблюдение. Так, было установлено следующее:

• в 12 случаях (84,1 млн. леев) – отсутствует сертификат, что инвестиция была отнесена в бухгалтерский учет;

• в 12 случаях (84,1 млн. леев) – отсутствует подпись бенефициара в акте сверки с НЭФ;

• в одном случае (100,0 тыс. леев) – отсутствует акт сверки с НЭФ;

• в 3 случаях (736 тыс. леев) – отсутствует список учреждений/бенефициаров, кому была распределена работа/публикация;

• в одном случае (57,2 млн. леев) – отсутствует финансовый отчет;

• в одном случае (1,0 млн. леев) – отсутствует информация о ходе внедрения проекта.

____________________________

²⁴ Акт приемки выполненных работ от августа 2017 года стоимостью 1000,0 тыс. леев и налоговая накладная № LB0566052 от 2.08.2017.

3.2 . Цель II. Закупки и прием произведенных работ в рамках ИП, финансируемых за счет НЭФ, осуществлялись с соблюдением соответствующей нормативной базы?

3.2.1 В рамках проведения закупок были согласованы оферты с пониженной и/или завышенной стоимостью против оценочной стоимости, установленной нормативной базой.

Согласно законодательной базе²⁵ в случае, когда установлено, что общая стоимость каждой оферты превышает размер (± 15%) от оценочной стоимости работ, рассчитанной согласно положениям законодательства, она аннулируется. Аудиторские доказательства показывают, что из выборки, состоящей из 31 ИП (533,5 млн. леев), в рамках 3 открытых торгов были назначены победителями экономические операторы, стоимость оферт которых превысила или была ниже допущенного предельного лимита (± 15%), соответствующие оферты не были отклонены, а торги аннулированы.

Установленная ситуация показана в таблице № 2.

Таблица № 2.

Несоблюдение предельного лимита (± 15%) от оценочной стоимости работ,

 рассчитанной согласно положениям законодательства, млн. леев

Источник. Доказательства собраны аудиторской группой.

Так, по 2 экономическим операторам стоимости оферт были занижены (-1,1 млн. леев в целом) и по 1 оферте завышена (+0,3 млн. леев). Вместе с тем, согласно законодательной базе, бенефициарами не были запрошены объяснения относительно обоснования цен оферт.

________________________________

²⁵ Ст.67 (1) c) Закона о государственных закупках № 131 от 3.07.2015.

3.2.2 Рабочие группы по закупкам допустили оферты, которые не соответствуют принципу свободной конкуренции.

Нормативная база²⁶ четко предусматривает, что рабочая группа отклонит любую оферту в случае, если оферта содержит в финансовом предложении цены, которые, очевидно, не кажутся результатом свободной конкуренции. Аудиторские доказательства²⁷ отмечают, что в рамках 14 ИП из представленных 55 оферт по 43 экономическим операторам совпали цены из оферты, а в 14 случаях отмечается несовпадение цен между офертами и проектами исполнения.

Свод установленных несоответствий представлен в приложении № 10 к настоящему Отчету аудита.

_______________________

²⁶ ПП № 834 от 13.09.2010 “Об утверждении Положения о государственных закупках работ” и Постановление Правительства № 669 от 27.09.2016 “Об утверждении Положения о государственных закупках работ”.

²⁷ Выборка по 31 ИП (534,1 млн. леев).

3.2.3 В рамках проводимых торгов участвовали одни и те же экономические операторы.

Согласно законодательной базе²⁸ регламентирование отношений по государственным закупкам производится на основании обеспечения конкуренции и борьбы с нелояльной конкуренцией.

Аудиторские доказательства показывают, что на публичных торгах, организованных бенефициарами ИП, финансируемых из НЭФ (31 проект/534,1 млн. леев), в значительной части участвуют одни и те же экономические операторы. Ситуация представлена в нижеследующей таблице.

Таблица № 3.

Обобщение по экономическим операторам, участвующим в торгах,

организованных бенефициарами ИП, финансируемых из НЭФ.

Источник. Данные предоставлены НЭФ.

Данные из таблицы свидетельствуют, что общая стоимость договоров, заключенных с 5 экономическими операторами для выполнения работ в рамках ИП, финансируемых из НЭФ, составила 453,0 млн. леев, или 84,8% от общих ассигнований, подвергнутых проверке. Вместе с тем отмечается, что уровень реализации проектов варьирует от 5% до 100%. Так, установлено, что некоторые экономические операторы выполняют параллельно множество ИП, работы в рамках которых в настоящее время были приостановлены по причине отсутствия финансовых средств, необходимых для завершения начатых проектов.

3.2.4 Корректировка стоимости договоров подряда на 9,6 млн. леев, хотя значительная часть аудируемых инвестиционных проектов была инициирована в 2016 году.

➢ Проверки аудита показывают, что при заключении дополнительных соглашений с подрядчиками не учитывались требования Положения о периодическом пересмотре стоимости договоров о государственных закупках непрерывного исполнения, заключенных на срок более одного года²⁹. Так, отмечается, что по 8 договорам подряда³⁰ общей стоимостью 176,3 млн. леев было составлено 21 дополнительное соглашение об их увеличении на ставку инфляции, первоначальная стоимость договоров была увеличена на 9,6 млн. леев. Свод этих данных представлен ниже в таблице.

Таблица № 4.

Свод заключенных дополнительных соглашений, млн. леев

Источник: Аудиторские доказательства.

Анализ данных показывает, что увеличение стоимости договоров путем заключения дополнительных соглашений варьировало от 0,1 млн. леев до 1,9 млн. леев, а удельный вес к первоначальной стоимости договоров подряда – от 1,0% до 18,2%.

Вместе с тем отмечаются ситуации, в которых:

• в 4 случаях (4,1 млн. леев) – дополнительные соглашения были составлены к договорам подряда со сроком реализации менее одного года;

• в 5 случаях (1,9 млн. леев) – дополнительные соглашения были заключены в течение первого года реализации проекта;

• в 4 случаях (3,4 млн. леев) – дополнительные соглашения не были включены в базу данных НЭФ;

• в 4 случаях (0,9 млн. леев) – в базе данных НЭФ отсутствуют дополнительные соглашения, зарегистрированные в АГЗ;

• в 2 случаях (1,6 млн. леев) – была применена ставка инфляции в размере, превышающем ставку, установленную НБМ;

• в одном случае (0,1 млн. леев) – были заключены 2 договора по увеличению финансирования в течение одного года;

• в одном случае (0,9 млн. леев) – стоимость дополнительных соглашений, зарегистрированных в НЭФ, выше стоимости, зарегистрированной в АПС.

➢ Также установлено, что в рамках одного проекта³¹ первоначальная стоимость договора была увеличена на 1,2 млн. леев в отсутствие проектной документации, его окончательная стоимость составила 8,3 млн. леев.

➢ В этом же порядке установлено, что формула расчета, связанная с корректировкой стоимости договора закупки на основании ставки инфляции, не была включена ни в документы по торгам, ни в договор государственных закупок. Необходимо отметить, что основная причина для увеличения стоимости договоров подряда была связана с затягиванием и невозможностью продолжения работ из-за отсутствия финансовых средств. Эта ситуация обусловила увеличение стоимости договоров подряда.

____________________________

²⁸ Ст.6 c) Закона о государственных закупках № 131 от 3.07.2015.

²⁹ Ст.6 ПП № 640 от 19.07.2010 “Об утверждении Положения о периодическом пересмотре стоимости договоров о государственных закупках непрерывного исполнения, заключенных на срок более одного года”.

³⁰ Выборка по 31 ИП (534,1 млн. леев).

³¹ Проект “Расширение сети канализации и переоборудование насосной станции из с. Пеливан р-на Орхей”.

3.2.5 Были установлены ситуации по завышенной оценке оценочной стоимости проектов в рамках контроля и проведения экспертизы проектной документации проверяющими – аттестованными физическими лицами.

Нормативная база³² предусматривает, что контроль и экспертиза проектной документации для строительных объектов, финансируемых из средств государственного бюджета и бюджетов органов местного публичного управления, осуществляется в основном Государственной службой контроля и экспертизы объектов и строений. Проверки аудита указывают на несоблюдение этих положений. Так, отмечается, что контроль и экспертиза проектной документации часто осуществляется проверяющими – аттестованными физическими лицами, стоимость проверенных проектов была завышена, в этой связи приводим примеры следующих ситуаций.

➢ Стоимость проекта “ Водоснабжение, эвакуация и очистка сточных вод из ком. Сынжереий Ной”, проверенная аттестованным экспертом, была изменена на 0,4 млн. леев, в соответствующий проект были внесены изменения по увеличению стоимости монтажных работ на 0,9 млн. леев и прочих расходов – на 1,6 млн. леев, в то же время была снижена стоимость технологического оборудования на сумму 2,1 млн. леев. В этих условиях существует значительный риск неправильной оценки стоимости объектов, финансируемых за счет бюджетных средств.

➢ По проекту “Строительство системы канализации и водоснабжения коммуны Фэлештий Ной” отмечается, что, согласно экспертизе проекта, проведенной ГСКЭОС³³, оценочная стоимость проекта составляет 18,1 млн. леев, а согласно экспертизе, проведенной аттестованным экспертом³⁴, 22,3 млн. леев, или на 4,4 млн. леев (+23,2%) больше. Необходимо отметить, что в рамках торгов по внедрению соответствующего проекта за основу была взята стоимость, оцененная аттестованным экспертом (22,3 млн. леев), был заключен договор подряда стоимостью 21,9 млн. леев.

➢ Другим красноречивым примером является проект “Сети водопровода, канализации и станция очистки из с. Клишова р-на Орхей”, прошедший экспертизу у другого аттестованного эксперта, который оценил стоимость проекта в сумму 22,1 млн. леев, а в результате направления его для проверки и экспертизы в ГСКЭОС установлено, что проектировщик нерегламентированно и в нарушение технических требований внес в проект напорный трубопровод системы канализации протяженностью 1,35 км, таким образом, оценочная стоимость проекта была установлена в размере 19,5 млн. леев, или на 2,6 млн. леев меньше (-13%).

________________________________

³² П.5 (4) Положения о проверке проектов и производства строительных работ, технической экспертизе проектов и строительных конструкций, утвержденного ПП № 361 от 25.06.1996.

³³ Отчет по проверке № 1537-02-15 от 23.07.2014 (водопровод) и № 1607-03-15 от 23.07.2014 (канализация).

³⁴ Заключение по проверке № 136-12-15 от 18.12.2015, составленное проверяющим проекта № 043 (физическое лицо, персональные данные).

3.2.6 Некоторые работы по внедрению ИП были выполнены субподрядчиками, этот факт не был указан в оферте и в договоре подряда.

➢ Анализ документов из дела LP № 249/16 от 3.05.2016 показал, что выигравший офертант представил Форму DO-9 “Перечень субконтрактантов”, которой подтверждает отсутствие субподрядчиков при выполнении строительных работ в рамках ИП. Вместе с тем проверки аудита свидетельствуют, что, согласно актам № 05 от 6.01.2017 и № 106 от 13.01.2017, работы по проекту “Строительство сетей по обеспечению питьевой водой г. Дурлешть по ул. Садовяну, № 81-173 и ул.Кавказской, № 100 до кольцевого пункта” были выполнены субподрядчиком. Хотя технически ответственное лицо, принятое посредством конкурса примэрией г. Дурлешть для осуществления технического надзора за выполнением работ на данном объекте, а также мастера участка подтвердили выполнение работ субподрядчиком, ответственные лица из примэрии бенефициара сообщили, что после подписания договора с подрядчиком не вовлекались в процесс выполнения работ, таким образом, не знают, кем были выполнены работы.

В результате проверки на месте и интервьюирования потребителей установлено, что вновь построенная сеть водопровода часто дает сбои под высоким давлением воды. Согласно объяснениям мастера участка такие случаи имеют место при подключении неавторизованных лиц, а при закрытии вентилей растет давление в сети. Недостатки в нормальном функционировании сетей водоснабжения вызывают подозрение относительно некачественного выполнения субподрядчиком работ по монтированию установок и сетей водопровода.

➢ Аналогичный случай был установлен и при выполнении работ по строительству сетей обеспечения питьевой водой в с. Антонешть р-на Кантемир, где в рамках выполнения договора подряда № 23 от 11.08.2014 стоимостью 5,5 млн. леев подрядчик, в нарушение положений документов по торгам и без извещения бенефициара, заключил договор субподряда на выполнение работ по электрификации стоимостью 0,1 млн. леев.

3.2.7. Незапрос бенефициарами ИП гарантии надлежащего выполнения от подрядчиков для реализованных работ.

Согласно законодательной базе³⁵ при закупке товаров, работ и услуг закупающий орган должен потребовать от оферента при заключении договора предоставления обеспечения его надлежащего исполнения, которое возвращается закупающим органом в момент полного исполнения договора о государственных закупках.

При проверке 31 договора подряда по внедрению проектов по строительству систем водоснабжения и канализации (534,1 млн. леев) установлено, что в 29 случаях (491,0 млн. леев) подрядчики не выполнили обязательства по обеспечению гарантии его надлежащего исполнения. В этих условиях существует риск необеспечения надлежащего выполнения подрядчиками работ, а также устранение установленных недостатков за счет бенефициаров, генерируя, таким образом, дополнительные расходы для национального публичного бюджета.

________________________________

³⁵ Ст.64 Закона о государственных закупках № 131 от 3.07.2015.

3.2.8. Отмечаются ситуации, когда технический надзор в рамках внедрения проектов, финансируемых из НЭФ, осуществляется в отсутствие заключенных договоров между бенефициаром и лицом, ответственным за проведение технического надзора.

➢ Нормативная база³⁶ предусматривает, что проверка качества выполнения строительства является обязательной и осуществляется инвесторами при посредстве аттестованных ответственных за технический надзор лиц или специализированных хозяйствующих субъектов-консультантов. Проверка 31 проекта установила осуществление технического надзора аттестованными ответственными лицами объемов работ общей стоимостью 48,0 млн. леев в отсутствие договора, заключенного с бенефициаром.

➢ Вместе с тем по 4 договорам подряда (45,4 млн. леев)³⁷ бенефициары заключили соответствующие договора с ответственными лицами с превышением размера, установленного в смете расходов, это превышение варьировало от 0,1% до 0,25%, что в стоимостном выражении составляет 0,09 млн. леев, соответствующая сумма генерирует необоснованные расходы, произведенные из бюджета.

➢ Также отмечается, что стоимость технического надзора по 31 проекту составила 2,2 млн. леев. Так, 12 договоров были заключены с одним и тем же лицом, ответственным за технический надзор, установленный размер за проведение технического надзора варьировал между 0,01% и 1,35%, составив 1,2 млн. леев. При посещении на месте одного объекта, на котором проводился этим лицом технический надзор, было выявлено, что он не знает, где были установлены трубы и колодцы³⁸, что свидетельствует о формальном отношении к объему выполненных работ.

________________________________

³⁶ Ст.13 Закона о качестве в строительстве № 721-XIII от 2.02.1996.

³⁷ Проекты: “Очистная станция с. Цынцэрень” (+0,1%/+11,3 тыс. леев); “Бурение артезианской скважины, строительство системы водоснабжения, канализации и очистки в с. Лозова” (+0,25%/+74,9 тыс. леев); “Система водоснабжения с. Хынчешть” (+0,17%+4,9 тыс. леев) и “Расширение сетей обеспечения питьевой водой с. Извоаре” (+0,1%/+2,0 тыс. леев).

³⁸ Проект “Строительство системы канализации, с. Крузешть, мун. Кишинэу”.

3.2.9. Несоставление накладных по выполненным работам привело к непоступлению в бюджет НДС в размере 1,4 млн. леев.

Согласно положениям Раздела III Налогового кодекса³⁹ субъект налогообложения, осуществляющий облагаемую поставку на территории страны, обязан представить покупателю (получателю) налоговую накладную на данную поставку.

По 2 проектам⁴⁰ установлены ситуации, когда работы были выполнены и подтверждены актами выполненных работ, однако подрядчиком не были составлены налоговые накладные на сумму 4,0 млн. леев, а по 3 проектам стоимостью 2,8 млн. леев⁴¹, хотя и были выполнены некоторые работы, бенефициару не были представлены ни акты выполненных работ, ни налоговые накладные. Эти ситуации обусловили непоступление в бюджет НДС на общую сумму около 1,4 млн. леев.

________________________________

³⁹ Ст.117, ст.118 Налогового кодекса № 1163-XII от 24.04.1997.

⁴⁰ Бурение артезианской скважины, строительство системы водоснабжения, канализации и очистки из с. Лозова р-на Стрэшень; Эвакуация и очистка сточных вод с. Сатул Ноу р-на Чимишлия.

⁴¹ Строительство системы водопровода в с. Фэлештий Ной р-на Фэлешть; Расширение сетей обеспечения питьевой водой с. Извоаре р-на Фэлешть; Система водоснабжения с. Хынчешть р-на Фэлешть.

3.2.10. Закупка работ для внедрения ИП, финансируемых за счет НЭФ, осуществлялась с несоблюдением соответствующей нормативной базы.

Законодательная база⁴² предусматривает, что в дело о государственных закупках должны быть включены все документы, указанные в нормативных актах.

Проверка государственных закупок в рамках 31 инвестиционного проекта (534,1 млн. леев) установила, что примэрии не соблюдают соответствующую нормативную базу, были установлены следующие несоответствия:

• в 11 случаях (184,6 млн. леев) – отсутствует выписка (копия) из объявления о намерении;

• в 11 случаях (184,6 млн. леев) – отсутствуют приглашения к участию в процедуре закупок, направленные экономическим операторам;

• в 10 случаях (176,7 млн. леев) – отсутствуют письма с запросом для публикации объявления о проведении процедуры закупки в Бюллетене по государственным закупкам;

• в 4 случаях (37,1 млн. леев) – отсутствуют приказы/решения по созданию рабочей группы по закупкам;

• в 17 случаях (249,2 млн. леев) – отсутствуют декларации о конфиденциальности и беспристрастности;

• в 3 случаях (39,7 млн. леев) – отсутствует протокол рабочей группы по закупкам об открытии и чтении оферт;

• в 4 случаях (50,7 млн. леев) – отсутствуют протоколы по оценке оферт;

• в 2 случаях (7,8 млн. леев) – была осуществлена необоснованная дисквалификация и отклонение экономического оператора;

• в 27 случаях (459,5 млн. леев) – отмечается неинформирование офертантов о результатах процедуры закупки;

• в 24 случаях (384,6 млн. леев) – не является надлежащей процедура составления и хранения дела по закупкам;

• в 6 случаях (84,8 млн. леев) – гарантия по оферте не составлена надлежащим образом, будучи выданной страховой компанией;

• в 13 случаях (207,8 млн. леев) – договора с ответственными за технический надзор лицами были заключены после выполнения работ.

Отмечается, что обнаруженные несоответствия в результате проверки дел по государственным закупкам, составленных бенефициарами, устанавливают отсутствие внутреннего контроля относительно прозрачности и соответствия проведения ими процедур закупок.

___________________________

⁴² Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007; Закон о государственных закупках № 131 от 3.07.2015.

3.2.11. Несмотря на то, что процесс реализации работ мониторизируется многими лицами (бенефициаром, НЭФ и подрядчиком), они не обеспечивают качественное выполнение работ.

Посещения на места имели цель получить разумное подтверждение тому, что акты о выполнении работ, а также отчеты об использовании по назначению средств, направленных на внедрение ИП, в том числе средств НЭФ, предоставляют реальное и достоверное отражение существующей ситуации. Выезды на места выявили множество несоответствий и недостатков, которые повлияли на надлежащее выполнение работ. Так, приводятся следующие примеры.

➢ Проект “Строительство системы водопровода, канализации и очистки” из с. Гэлешть р-на Стрэшень (стоимость договора подряда – 54,0 млн. леев, финансирование за счет средств НЭФ – 1,0 млн. леев).

Проведенные аудитом оценки установили, что хотя работы по строительству системы водопровода, канализации и очистки были начаты, примэрия согласовала строительство части дороги на площади, где в землю были вмонтированы трубы из ПВХ, до завершения работ не были выполнены колодцы. Неустановка колодцев может в будущем генерировать дополнительные работы по причине внешних труб, которые загрязнены, а уже установленные колодцы – заполнены мусором и грязью. В настоящее время выполнение работ приостановлено.

➢ Проект “Консолидация процессов эрозии и приостановления оползней” с. Чимишень р-на Криулень (стоимость договора подряда – 10,0 млн. леев, финансирование за счет средств НЭФ – 0,8 млн. леев).

Проверками на месте установлено, что подрядчик внес в акт выполненных работ работы стоимостью 0,2 млн. леев, которые фактически не были выполнены.

Эта ситуация свидетельствует о небрежном отношении со стороны НЭФ к рассмотрению смет расходов, представленных подрядчиком, что привело к оплате ряда невыполненных работ.

➢ Проект “Строительство системы канализации из с. Ермоклия р-на Штефан Водэ” (стоимость договора подряда – 4,7 млн. леев, финансирование за счет средств НЭФ – 1,0 млн. леев).

Отмечается, что с целью получения финансирования из НЭФ в форме аванса подрядчик составил акты выполненных работ и налоговые накладные общей стоимостью 1,0 млн. леев по работам, которые на тот момент не были выполнены, из НЭФ в марте и июне была полностью перечислена сумма в 1,0 млн. леев. Проверка документации из журнала событий по выполнению строительно-монтажных работ была начата с 7.12.2017, продолжаясь до 09.01.2018, что подтверждает и документация из технической книги объекта “Строительство системы канализации с. Ермоклия р-на Штефан Водэ”, 9.01.2018 была сделана запись, что работы были приостановлены по причине метеоусловий. Также аудиторской группе были представлены копии протоколов проверки качества скрытых работ № 1-3 от 22.01.2018 и № 1 от 22.01.2018 с подписью и печатью подрядчика, мастеров участка и лица, ответственного за технический надзор, чем также подтверждается, что составление актов выполненных работ и налоговых накладных имело место на 7 месяцев раньше реального выполнения работ.

Проект “Строительство сетей канализации и очистной станции” из с. Цынцэрень р-на Анений Ной (9,7 млн. леев).

В рамках проекта были реализованы работы общей стоимостью 2,8 млн. леев, из которых 2,4 млн. леев для приобретения оборудования.

Необходимо отметить, что спецификация к договору включает лишь общую стоимость оборудования, которое должно быть приобретено (3,5 млн. леев), без указания цен по компонентам. Несмотря на то, что налоговая накладная по приему оборудования была составлена 20.01.2017 (2,4 млн. леев), в ней не были указаны компоненты приобретенного оборудования⁴³. Вместе с тем дата составления акта приемки-передачи, составленного 19.12.2017 между подрядчиком и бенефициаром, свидетельствует, что на момент составления накладной оборудование не было получено, перечисление из НЭФ также было произведено⁴⁴ до реального получения оборудования. Необходимо отметить, что в акте приемки-передачи оборудования не указаны марка оборудования, составные части, период хранения, были лишь сделаны пометки, что “из-за отсутствия склада для хранения оборудования и уклонения от его разборки кладовщик безвозмездно взял с депонента следующее оборудование: технологическое оборудование для очистной станции из с. Цынцэрень”, не был указан и адрес склада, где хранится оборудование.

Аудиторские доказательства свидетельствуют, что 12.04.2018 работы по строительству очистной станции были приостановлены, а закупленное технологическое оборудование продолжало и дальше храниться у подрядчика.

Вместе с тем отмечается, что компоненты оборудования хранятся на различных складах, часть оборудования хранится на складе, расположенном по ул. Заводской, 204, г. Кишинэу, а другая часть – на складе, расположенном в ком. Трушень.

Также установлено, что на некоторых коробках с оборудованием, складированным по ул. Заводской, 204, была проставлена печать одного экономического оператора⁴⁵, не имеющего договора, заключенного с бенефициаром проекта.

________________________________

⁴³ Согласно объяснению представителя экономического оператора указанная в налоговой накладной сумма экстраполирована исходя из доли закупки (примерно 70%) от суммы договора купли-продажи.

⁴⁴ Транши: 1) 24.02.2017 – 200,0 тыс. леев; 2) 28.03.2017 – 921,4 тыс. леев; 3) 20.07.2017 – 257,5 тыс. леев; 4) 27.07.2017 – 409,1 тыс. леев.

⁴⁵ ООО “Regal-Rent”.

3.3. Цель III. МОС, АС НЭФ и бенефициары ИП, финансируемых за счет НЭФ, располагают адекватным механизмом осуществления мониторинга внедрения ИП, финансируемых за счет средств НЭФ?

3.3.1. Ни АС, ни МОС не рассматривали на рабочих заседаниях ситуации о ходе внедрения ИП, финансируемых за счет средств НЭФ.

МОС не организовало учет, который бы показывал стадию внедрения инвестиционных проектов. Анализ протоколов АС свидетельствует, что он не соблюдал ни требования п.10 i) Положения об администрировании НЭФ, согласно которым одним из полномочий АС является “рассмотрение и принятие решений относительно нарушения ответственными лицами порядка и условий использования финансовых средств, выделенных из НЭФ”, и ни требований п.10 h), которые ссылаются на “осуществление контроля за поступлением финансовых средств и их использованием по назначению, согласно годовому бюджету и установленным условиям”, ограничиваясь лишь утверждением, отклонением, аннулированием инвестиционных проектов и освобождением от взносов некоторых бенефициаров.

Необходимо отметить, что Отчет о деятельности НЭФ за 2017 год не был размещен на web-странице МСХРРОС, не был рассмотрен и утвержден АС, как предусмотрено п.10 j)⁴⁶ указанного Положения, утвержденного МОС.

Прозрачность информаций по проектам, финансируемым из НЭФ, снижена по причине неразмещения на web- странице МСХРРОС данных относительно числа проектов, финансируемых из НЭФ (активных), в которых бы указывалась как минимум стоимость проекта, запрашиваемая из НЭФ сумма, финансируемая из НЭФ сумма, остаток средств, не выделенный из НЭФ и др. Отсутствие этой информации не предоставляет реальную ситуацию по инвестиционным проектам, финансируемым из НЭФ, и средств в целом, выделенных для выполняемых инвестиционных проектов.

________________________________

⁴⁶ П.10 j) Положения об администрировании НЭФ указывает, что АС “рассматривает и утверждает отчеты о формировании и использовании средств НЭФ”.

3.3.2. Отсутствие адекватного внутреннего контроля, а также недостаточность деятельности по мониторингу внедрения инвестиционных проектов из НЭФ обусловили недостатки в администрировании и управлении его средствами.

Так, согласно требованиям по финансированию строительства или реконструкции систем очистки, канализации и водоснабжения, установленным нормативной базой, перечисление средств из НЭФ осуществляется следующим образом: (i) первая транша от договора по финансированию выделяется авансом в размере 10% от стоимости договора по финансированию, (ii) промежуточные транши выделяются в соответствии в объемами выполненных работ после представления промежуточных отчетов, (iii) последняя транша в размере 10% выделяется после представления акта приема при завершении работ, (iv) после выделения последней транши бенефициар предоставляет окончательный отчет в срок, установленный в договоре.

Проверки аудита 78 договоров по финансированию (31 ИП/534,1 млн. леев) установили несоблюдение НЭФ критериев, установленных при осуществлении платежей по промежуточным и последним траншам, выделенным бенефициарам, перечисление денежных средств было произведено с наличием следующих недостатков и несоответствий:

• в 8 случаях (96,4 млн. леев) – отсутствует окончательный отчет;

• в 8 случаях (68,9 млн. леев) – отсутствует подпись и дата составления окончательного отчета;

• в 12 случаях (146,4 млн. леев) – отсутствует подпись и дата составления промежуточного отчета;

• в 12 случаях (125,2 млн. леев) – отсутствует справка о результатах внедрения проекта;

• в 70 случаях (490,2 млн. леев) – отсутствует сертификат, подтверждающий, что инвестиция была взята на бухгалтерский учет;

• в 78 случаях (534,1 млн. леев) – акты бухгалтерской сверки не подписаны бенефициаром;

• в 40 случаях (28,0 млн. леев) – отсутствует договор с лицом, ответственным за технический надзор;

• в 33 случаях (235,2 млн. леев) – проведение аттестованным экспертом экспертизы выполненных работ в отсутствие заключенного с ним договора, будучи истекшим срок ранее заключенного договора;

• в 6 случаях (13,3 млн. леев) – отсутствие акта окончательной приемки при завершении работ;

• в 2 случаях (25,1 млн. леев) – отсутствие подтверждающих документов касательно проверки выполненных работ в территории;

• в 4 случаях (39,8 млн. леев) – отсутствие акта приемки при завершении работ;

• в 17 случаях (82,8 млн. леев) – отсутствие акта контроля Экологической инспекции;

• в 10 случаях (52,1 млн. леев) – акты приемки работ откорректированы ручкой;

• в 3 случаях (16,4 млн. леев) – акты приемки работ не подписаны инженерами-строителями;

• в 7 случаях (170,0 тыс. леев) – выполнение работ производилось без составления подтверждающих документов.

IV. ПРОЧИЕ КОНСТАТАЦИИ

4.1. НЭФ не обеспечивается, чтобы объем инвестиций по инвестиционному проекту был отражен в бухгалтерском учете бенефициара в качестве незавершенных инвестиций.

Проверки аудита 31 ИП (534,1 млн. леев⁴⁷) касательно надлежащего отражения в бухгалтерском учете бенефициара объемов выполненных работ в рамках внедрения инвестиционных проектов, финансируемых из НЭФ, выявили следующее:

• 4 примэрии (0,6 млн. леев) – отразили ненадлежащим образом в бухгалтерском учете объем инвестиций, произведенный из взноса, он был отражен на других бухгалтерских счетах, чем “Незавершенные инвестиции”;

• 6 примэрий (1,4 млн. леев) – не отразили в бухгалтерском учете объем инвестиций, произведенный из взноса, он был отнесен на расходы;

• 1 примэрия (7,1 млн. леев) – не отразила в бухгалтерском учете на счете 319230 “ Незавершенные передаточные установки” объем инвестиций в размере 7,1 млн. леев;

• 2 примэрии (2,0 млн. леев) – не отразили в бухгалтерском учете объем инвестиций, произведенный за счет средств НЭФ, он был отнесен на расходы;

• в 5 примэриях (75,5 млн. леев) – отмечаются отклонения в сумме 4,7 млн. леев между данными НЭФ и бенефициаров относительно объема выполненных работ, которые были отражены на соответствующую сумму меньше;

• в 6 примэриях (108,8 млн. леев) – отмечаются отклонения в сумме 8,3 млн. леев между данными НЭФ и бенефициаров относительно объема выполненных работ, которые были отражены на соответствующую сумму больше;

• в 12 примэриях (2,7 млн. леев) – отмечаются ситуации, когда объемы работ, отраженные в бухгалтерском учете бенефициара, отличаются от объемов, отраженных в карточках из ИС “НЭФ”.

Свод установленных несоответствий представлен в приложении № 11 к настоящему Отчету аудита.

Вместе с тем отмечается, что примэрия г. Дурлешть не включила в стоимость объекта инвестиций⁴⁸ расходы, произведенные за счет взноса примэрии (проектирование, проведение экспертизы, другие услуги и др.) на общую сумму 0,5 млн. леев. В результате этого стоимость сети водопровода, переданного на баланс муниципальному совету Кишинэу, с последующей передачей в управление АО “Apă-Canal Chişinău” (4,9 млн. леев), была занижена на соответствующую сумму.

Установленные ситуации свидетельствуют об отсутствии мониторинга надлежащего отражения в бухгалтерском учете объемов работ, были установлены недостатки как в бухгалтерском учете бенефициара, так и в бухгалтерском учете НЭФ.

_________________________

⁴⁷ Объем выполненных работ.

⁴⁸ Проект “Строительство сетей по обеспечению питьевой водой г. Дурлешть по ул. Садовяну, 81-173, и ул.Кавказской, 100, до кольцевого пункта”.

4.2. Отмечается ненадлежащая классификация некоторых трансфертов из НЭФ, которые были отражены на текущие трансферты, хотя имеют капитальный характер, а также неперечисление в государственный бюджет сумм ассигнований, возвращенных бенефициарами с предыдущих лет.

➢ Аудиторские доказательства показывают, что некоторые показатели из Отчета об исполнении бюджета были отражены недостоверно. Так, часть трансфертов, предназначенных для приобретения технологического/сельскохозяйственного оборудования (274,8 тыс. леев), хотя представляют собой капитальные трансферты, были отражены на текущих трансфертах.

➢ В соответствии с законодательной базой⁴⁹, а также с нормативным актом Министерства финансов⁵⁰ средства, возмещаемые из расходов предыдущих лет на конец бюджетного года, возвращаются в государственный бюджет. В течение 2017 года бенефициары инвестиционных проектов⁵¹ вернули в НЭФ сумму 75,2 тыс. леев, В результате НЭФ не вернул эти средства в государственный бюджет, что привело к нерегламентированному занижению расходов на эту сумму.

________________________________

⁴⁹ Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014.

⁵⁰ Приказ № 215 от 28.12.2015 “Об утверждении методологических норм кассового исполнения бюджетов, составляющих национальный публичный бюджет и внебюджетных средств, через казначейскую систему Министерства финансов”.

⁵¹ Примэрия ком.Чолаку Ноу – 35,1 тыс. леев; Офис по предупреждению загрязнения окружающей среды – 40,1 тыс. леев.

V. ОЦЕНКА ВНЕДРЕНИЯ ПРЕДЫДУЩИХ

РЕКОМЕНДАЦИЙ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

Для исполнения положений из Постановления Счетной палаты № 59 от 25.11.2013 “По Отчету аудита соответствия финансового менеджмента за 2012 год в Министерстве окружающей среды и Национальном экологическом фонде”, МОС должно было обеспечить внедрение 28 рекомендаций. Анализируя и обобщая действия, предпринятые указанными субъектами, согласно информациям, представленным до 1.05.2018, с целью исполнения рекомендаций, указанных в данном Постановлении, отмечается очень низкий уровень их внедрения. Так, из 28 рекомендаций 5 больше не являются релевантными для исполнения, 5 были полностью реализованы, а 6 частично, не были внедрены 12 рекомендаций.

Учитывая тот факт, что в значительной мере выявленные в рамках предыдущих аудитов отклонения и несоответствия продолжают существовать и в 2017 году, они были повторены в настоящем Отчете аудита. В результате повторения неисполненных рекомендаций в настоящем Отчете аудита, предлагается исключить из мониторинга Постановление Счетной палаты № 59 от 25.11.2013 “По Отчету аудита соответствия финансового менеджмента за 2012 год в Министерстве окружающей среды и Национальном экологическом фонде”.

VI. ОБЩИЙ ВЫВОД

Существующая ситуация в НЭФ обусловлена, в первую очередь, несоблюдением законодательства в данной области, что подтверждено субъективными оценками инвестиционных проектов, они были отобраны в отсутствие конкуренции между ними и некоторых критериев по определению приоритетности со значительной релевантностью и существенным экономическим и социальным влиянием. Для исправления существующей ситуации необходимо внедрение ряда срочных мер по созданию коррелированного менеджмента с целью эффективного освоения средств, выделенных из НЭФ.

Вместе с тем, несмотря на то, что АС имеет установленные полномочия и ответственности, утверждены некоторые процедуры и мероприятия по управлению средствами НЭФ, руководство деятельностью в рамках проектов не обеспечивает полную реализацию установленных задач, деятельность АС ограничивалась лишь утверждением проектов, продлением сроков их реализации, приостановлением и остановкой их финансирования. Утвержденные к финансированию проекты имели длительность реализации меньше, чем сроки, установленные в договорах подряда, в результате практик, применяемых НЭФ (разделение финансирования по этапам), что обусловило несвоевременную реализацию проектов, понесение дополнительных расходов для внедрения ИП путем заключения дополнительных соглашений с применением к первоначальной стоимости договора подряда ставки инфляции. Вместе с тем неритмичность и непредсказуемость объемов ассигнований, утвержденных АС НЭФ, привели к тому, что большинство ИП, финансируемых из НЭФ, были приостановлены.

Неизменение существующего порядка выделения средств и непоощрение конкурентоспособности внесенных проектов сохраняет значительный риск приостановления некоторых проектов и/или поддержку других, несвоевременно внедряемых.

VII. РЕКОМЕНДАЦИИ

Руководству Министерства сельского хозяйства, регионального развития и окружающей среды:

1) разработать и утвердить прозрачную нормативную базу, относящуюся к критериям по определению приоритетов и конкурсным процедурам (конкурентоспособности) по направленным инвестиционным проектам на этапе предварительного отбора путем схематичного/повествовательного описания всех операционных процессов;

2) разработать и утвердить политики и планы действий по устойчивому использованию средств НЭФ, которые включат: установление приоритетных областей использования финансовых средств фонда; критерии оценки и отбора проектов, в том числе ограничения для потенциальных бенефициаров проектов, которые в рамках внедрения предыдущих инвестиционных проектов не соблюдали критерии отбора, связанные с использованием средств из НЭФ;

3) разработать и утвердить единые и эффективные критерии приоритетности для начатых инвестиционных проектов путем пересмотра списка осуществляемых инвестиционных проектов с целью ускорения их реализации, а также исключения риска неэкономного использования финансовых средств, иммобилизованных для инвестиционных проектов с низким уровнем реализации;

4) пересмотреть существующие процедуры по финансированию инвестиционных проектов, в частности, при распределении ассигнований, приоритетность предоставлять осуществляемым проектам.

Местным публичным органам:

1) обеспечить надлежащее включение в договора, заключенные с лицами, ответственными за технический надзор, размер платы по надзору за выполнением работ при внедрении инвестиционных проектов, финансируемых из НЭФ;

2) обеспечить надлежащее отражение в бухгалтерском учете незавершенных инвестиций, связанных с внедрением инвестиционных проектов.

Приложение № 1

Методология и сфера подхода аудита

Сфера подхода аудита

В рамках проведенной аудиторской миссии была подвергнута аудиту деятельность и субъекты, вовлеченные в управление средствами НЭФ. Так, аудиторские доказательства были собраны от МСХРРОС, 31 примэрии и других 13 бенефициаров НЭФ.

В ходе аудиторской миссии при осуществлении соответствующей деятельности аудиторская группа Счетной палаты руководствовалась: ISSAI 400 “Основополагающие принципы аудита соответствия”; ISSAI 4000 “Руководство по аудиту соответствия. Общее введение”, действующими законодательными и нормативными актами, относящимися к аудируемой области.

Цель аудита заключалась в оценке эффективности распределения, исполнения и использования бенефициарами инвестиционных проектов средств, выделенных из НЭФ, в том числе оценке соблюдения критериев отбора при выделении грантов из НЭФ.

Методология аудита

Для получения соответствующих и разумных доказательств, подтверждающих выводы и достоверность констатаций, изложенных в Отчете аудита, аудиторская группа использовала множество процедур аудита, а именно: рассмотрение документов и отчетов, анализ дел по проектам, отобранным для аудирования, интервьюирование и др. В рамках действий аудита были собраны, обобщены, проанализированы и интерпретированы физические, устные, документированные и аналитические аудиторские доказательства.

Используемые для реализации аудиторской миссии техники и процедуры аудита состояли в рассмотрении: (i) организационной структуры НЭФ, (ii) протоколов АС, (iii) должностных обязанностей работников НЭФ, (iv) регистров НЭФ (ручных и электронных), (v) дел, внесенных в НЭФ бенефициарами, (vi) обращений и писем бенефициаров инвестиционных проектов в АС НЭФ об освобождении от уплаты взноса, предоставлении приоритетов в финансировании, продлении сроков реализации и др.

Также были рассмотрены дела по 44 инвестиционным проектам (98 договоров финансирования) общей стоимостью 617,2 млн. леев, из которых: в размере 32,2 млн. леев – относящихся к 2017 году, с осуществлением визитов на места, а также: (i) были проверены, путем сравнения, данные по аудируемым проектам, имеющимся в НЭФ, с данными бенефициаров проектов, (ii) были проинтервьюированы как ответственные лица НЭФ, так и бенефициары инвестиционных проектов, (iii) был подвергнут наблюдению порядок функционирования ИС “НЭФ”, предназначенный для учета проектов, финансируемых из НЭФ, (iv) были проведены дискуссии с руководящими лицами аудируемых учреждений для выявления существующих проблем в процессе внедрения инвестиционных проектов.

Критерии аудита

В качестве источников критериев аудита послужили законодательные и нормативные акты, регламентирующие реализацию деятельности МСХРРОС, стандарты и принятые меры, взятые публичными органами обязательства касательно достижения результатов.

Констатации и выводы по аудируемым аспектам в рамках аудита отражены в соответствующих разделах настоящего Отчета аудита.

Законодательные и нормативные акты, регламентирующие аудируемую область

1. Закон об охране окружающей среды № 1515-XII от 16.06.1993;

2. Закон о плате за загрязнение окружающей среды № 1540-XII от 25.02.1998;

3. Постановление Правительства № 847 от 18.12.2009 “Об утверждении Положения об организации и функционировании Министерства окружающей среды, структуры и предельной штатной численности его центрального аппарата”;

4. Постановление Правительства № 594 от 26.07.2017 “О реструктуризации центрального отраслевого публичного управления”;

5. Положение об администрировании Национального экологического фонда, утвержденное Приказом министра окружающей среды № 73 от 10.09.2013.

Приложение № 2

Основные направления использования средств НЭФ

Согласно действующей нормативной базе, средства Национального экологического фонда могут быть использованы для следующих направлений: (i) финансирование проектов, направленных на внедрение стратегий, национальных программ и планов охраны окружающей среды, стандартов и нормативов, на строительство и долевое участие в строительстве природоохранных объектов (в том числе финансирование работ по проектированию и их внедрение в области водоснабжения и канализации; (ii) финансирование работ по сбору и сортировке отходов и поддержка предприятий по их переработке или обезвреживанию и улучшению качества атмосферного воздуха); (iii) научные исследования в области охраны окружающей среды, по заказу министерства, на долевое участие в научно-исследовательских работах; (iv) организация и ведение системы экологической информации и рекламы, пропаганду экологических знаний; (v) премирование специалистов, которые внесли свой вклад в охрану окружающей среды, независимо от ведомственной принадлежности, заработную плату специалистов, работающих в Национальном экологическом фонде (до 5% средств Национального экологического фонда), создание и укрепление материально-технической базы структур охраны окружающей среды, в том числе ведение статистического учета экологических фондов (до 10% от общей суммы поступлений в Национальный экологический фонд); (vi) организация международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, включая привлечение иностранных специалистов для проведения консультаций, экспертиз, участие представителей страны в работе международных экологических конвенций, участником которых является Республика Молдова; на уплату членских взносов в межгосударственные организации в области охраны окружающей среды; организацию и реализацию деятельности по внедрению Конвенции СИТЕС (разработка разрешений СИТЕС, приобретение специальных марок СИТЕС и др.); (vii) ликвидацию последствий стихийных бедствий, производственных аварий и других ситуаций, которые могут причинить ущерб окружающей среде; (viii) предоставление финансовой поддержки неправительственным экологическим организациям на основе специальной программы грантов под проекты, предназначенные для охраны окружающей среды.

Приложение № 3.

Состав Административного совета, который функционировал в 2017 году

Источник: Свод разработана удиторской группой на основании

документов, представленных МСХРРОС (НЭФ)

Приложение № 4.

Свод ИП, финансируемых из НЭФ, в географическом аспекте

Источник: Данные предоставлены МОС и МСХРРОС.

Приложение № 5.

 Расходы НЭФ в аспекте программ эффективности

по состоянию на 31.12.2017, млн. леев

Источник: Свод разработан аудиторской группой на основании

документов, представленных МСХРРОС (НЭФ).

Анализ расходов НЭФ, осуществленных в 2017 году в аспекте программ эффективности, свидетельствует, что наибольший удельный вес приходится на расходы, управляемые посредством программы 75.03 “Водоснабжение и канализация”, составив 92,1%, или 181,0 млн. леев, далее следуют расходы, направленные путем программы 70.02 “Сбор, хранение и уничтожение стойких органических загрязнителей, твердых бытовых и химических отходов” – 4,2% (8,3 млн. леев), программы 70.01 “Политики и менеджмент в области охраны окружающей среды” – 2,1% (4,2 млн. леев) и программы 70.04 “Мониторинг качества окружающей среды” – 1,5% (2,9 млн. леев), удельный вес финансирования последних двух программ был ниже уровня материальности. Вместе с тем необходимо отметить, что согласно объяснениям ответственных лиц МОС, существенный удельный вес расходов, управляемых посредством программы 70.01 “Политики и менеджмент в области охраны окружающей среды”, объясняется тем, что эта программа включает общие расходы, относящиеся к деятельности МОС, которые должны быть произведены за счет общих расходов, а не за счет средств НЭФ.

Приложение № 6.

Обобщение расходов НЭФ, произведенных в 2017 году,

в аспекте видов деятельности, млн. леев

Источник: Данные предоставлены МСХРРОС.

Анализ расходов НЭФ, осуществленных в 2017 году в аспекте реализованной деятельности, показывает, что наибольший удельный вес приходится на проекты по водоснабжению и канализации (код 431) – 92,0% (181,0 млн. леев), проекты по устойчивому управлению стойкими органическими загрязнителями и другими химическими веществами (код 169) – 4,2% (8,3 млн. леев), остальные расходы были ниже уровня материальности. Необходимо отметить, что после внедрения реформы отраслевого центрального управления изменилась БКП для видов деятельности НЭФ, которым запрашивается объединение всех видов деятельности Фонда под одним единым кодом.

Приложение № 7.

Обобщение расходов НЭФ, произведенных в 2017 году,

в аспекте экономической классификации, млн. леев

Источник: Данные предоставлены МСХРРОС

Анализ расходов НЭФ, осуществленных в 2017 году в аспекте экономической классификации, показывает, что наибольший удельный вес приходится на “Трансферты, предоставленные в рамках национального публичного бюджета” (код 29), которые составили 97,5%; средства НЭФ получили и учреждения вне бюджетной системы (код 25 “Субсидии”) – 2,1 млн. леев (1,1%), а также расходы на персонал – 1,2 млн. леев (0,6%).

Приложение № 8.

 Свод несоответствий в нормативной базе,

связанной с управлением средствами НЭФ

Приложение № 9.

Свод освоения МОС (МСХРРОС) и ГЭИ ассигнований из НЭФ,

предназначенных для укрепления материально-технической базы.

➢ На основании обращения Государственной экологической инспекции⁵², АС утвердил финансирование проекта “Материально-техническое обеспечение ГЭИ и территориальных подразделений” в сумме 4629,3тыс. леев. Впоследствии, ассигнования в сумме 4047,1 тыс. леев были перераспределены между НЭФ и ГЭИ⁵³.

Необходимо отметить, что перераспределенные ассигнования были предназначены для:(i)обеспечения ГЭИ и территориальных подразделений нефтепродуктами для транспорта – 1808,0 тыс. леев⁵⁴, и для материально-технического снабжения ГЭИ и территориальных подразделений – 2239,1 тыс. леев⁵⁵. Так, средства НЭФ в размере 1808,0 тыс. леев были иммобилизованы для финансирования неприемлемой деятельности, будучи использованными не по назначению, установленному нормативной базой.

В конце года остаток ассигнований, не использованных ГЭИ из этого проекта, составил 1847,1 тыс. леев или 45,6% от всех ассигнований, предназначенных для этой цели, было освоено лишь 2200,0тыс. леев или 47,5%.

➢ Другая ситуация отмечается и при выделении из НЭФ средств для развития материально-технической базы аппарата МОС (МСХРРОС). Так, в 2017 году⁵⁶ АС утвердил ассигнования для проекта “Укрепление материально-технической базы МОС, оплата труда работников НЭФ, работающих по контракту, оплата труда экспертов НЭФ, оплата взносов в международные конвенции на 2017 год” в размере 5716,0 тыс. леев, было освоено 2562,2 тыс. леев или 44,8%, остаток неиспользованных ассигнований на конец года составил 3153,8 тыс. леев. Из общей суммы освоенных средств, размер неприемлемых расходов НЭФ составил 2007,4 тыс. леев или 78,3%, они были использованы в нарушение положений нормативной базы. Вместе с тем, соответствующий проект не соответствует критериям отбора, утверждение АС ассигнований было произведено лишь на основании некоторых оценочных расчетов, представленных бухгалтерией МОС (МСХРРОС).

_______________________________

⁵² Обращение № 198 от 26.01.2017

⁵³ Перераспределение имело место между ОРГ 2 (МСХРРОС) путем снижения и ОРГ 2(ГЭИ) путем увеличения ассигнований.

⁵⁴ ЭКО 331110 “Покупка нефтепродуктов”.

⁵⁵ ЭКО 314110 “Покупка машин и оборудования”.

⁵⁶ Протокол заседания АС НЭФ № 1 от 19.01.2017.

Приложение № 10.

 Обобщение ИП, по которым цены из оферт совпадают

с ценами из смет проектировщика

Источник. Данные предоставлены бенефициарами ИП,

финансируемых за счет средств НЭФ.

Приложение № 11.

 Свод наложений объемов работ, отраженных в

бухгалтерскому чете НЭФ и примэрий, тыс. леев

Источник. Свод разработан аудиторской группой на основании

документов, представленных МСХРРОС (НЭФ).

Приложение № 12.

Перечень несоответствий, установленных в рамках аудита, млн. леев