Hotărâre nr.40 din 10.11.2016 privind Raportul auditului de performanţă "Care este impactul reformei finanţelor publice locale asupra descentralizării financiare a unităţilor administrativ-teritoriale din cadrul municipiului Chişinău şi raionului Râşcani?"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Â R E

privind Raportul auditului de performanţă “Care este impactul reformei

finanţelor publice locale asupra descentralizării financiare a unităţilor

administrativ-teritoriale din cadrul municipiului Chişinău

 şi raionului Râşcani?”

nr. 40  din  10.11.2016

 (în vigoare 09.12.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 423-429 art. 37 din 09.12.2016

* * *

Plenul Curţii de Conturi, în prezenţa Secretarului general adjunct al Guvernului, dl Valentin Guznac, preşedintelui raionului Râşcani, dl Iurie Urzică, şefului Direcţiei bugetele unităţilor administrativ-teritoriale a Ministerului Finanţelor, dl Ion Iaconi, şefului adjunct al Direcţiei generale politică şi legislaţie fiscală şi vamală a Ministerului Finanţelor, dna Rodica Braguţa, şefului adjunct al Direcţiei generale finanţe a Consiliului municipal Chişinău, dna Valentina Văzdăuţan, şefului Direcţiei finanţe a Consiliului raional Râşcani, dna Aculina Tăbîrţă, primarului or. Vadul lui Vodă, dl Iurie Onofriiciuc, a examinat Raportul auditului de performanţă “Care este impactul reformei finanţelor publice locale asupra descentralizării financiare a unităţilor administrativ-teritoriale din cadrul municipiului Chişinău şi raionului Râşcani?”.

Misiunea de audit a fost realizată în temeiul art.28, art.30 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹ şi în conformitate cu Programul activităţii de audit al Curţii de Conturi pe anul 2016, având drept scop determinarea impactului implementării noului sistem de formare a bugetelor locale asupra sustenabilităţii bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale (în continuare – UAT) şi dacă acest sistem corespunde intenţiilor prestabilite de cadrul legal-normativ relevante descentralizării financiare.

^{___________________________________}

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (în continuare – Legea nr.261-XVI din 05.12.2008).

Auditul a fost efectuat în conformitate cu standardele internaţionale de audit (ISSAI 100, ISSAI 300)² şi cu manualele adiţionale. Abordarea de audit a fost bazată pe determinarea reuşitelor şi nereuşitelor reformei finanţelor publice locale, misiunea de audit fiind concentrată preponderent pe auditarea procesului bugetar aferent veniturilor publice locale şi pe aprecierea suficienţei acestora pentru acoperirea cheltuielilor UAT.

^{___________________________________}

² Hotărârea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”; Hotărârea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

Auditul a cuprins diverse aspecte ale evaluării şi identificării slăbiciunilor instituţionale derivate din cumulul de factori generatori de cauze şi impact, acestea fiind rezultate din redimensionarea raporturilor interbugetare, nefiind însă cuantificabile. Astfel, se atestă că demararea de către Ministerul Finanţelor a proiectului propriu-zis nu a fost însoţită de studii de fezabilitate şi impact, iar lipsa unei monitorizări adecvate ulterioare a condus la rezultate sub aşteptări.

Examinând Raportul prezentat şi audiind rezultatele auditului, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

rezultatele preliminare referitor la implementarea noului model de formare a veniturilor publice locale şi a relaţiilor interbugetare înregistrate la etapa actuală denotă necuantificarea unui impact măsurabil şi sustenabil în materie de consolidare financiară a UAT, obiectivele preconizate nefiind realizate. În consecinţă, s-a înregistrat o reducere semnificativă a ponderii de venituri autonome ale UAT, veniturile decăzute fiind substituite cu alocaţii din bugetul de stat, ceea ce a perpetuat fenomenul centralizării resurselor financiare. Revizuirea sistemului de partajare a impozitelor generale de stat şi susţinerea modelului de transferuri centralizate (cu destinaţie generală şi specială) în niciun caz nu motivează autorităţile administraţiei publice locale (în continuare – AAPL) în perspicacitatea de extindere a bazei fiscale proprii. Prin urmare, noul model de relaţii interbugetare, fiind extins pentru toate autorităţile de nivelul I în absenţa unor testări exploratorii, amplifică spiritul neasumării de către autorităţile publice locale a responsabilităţilor de rigoare în materie de finanţe şi buget, preferând astfel să nu depună eforturile de rigoare şi să se limiteze la fondurile garantate din contul bugetului de stat.

În susţinerea celor consemnate, precum şi luând notă de expunerile de motive ale factorilor responsabili din cadrul administraţiilor locale Chişinău şi Râşcani, Plenul Curţii de Conturi reţine atenţia Guvernului şi Ministerului Finanţelor asupra relevanţei unei reabordări de fond a problemei vizate, recomandând în acest sens o expertiză de anvergură a modelului de descentralizare financiară la scară locală, inclusiv asupra operării neîntârziate a ajustărilor de rigoare.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului de performanţă “Care este impactul reformei finanţelor publice locale asupra descentralizării financiare a unităţilor administrativ-teritoriale din cadrul municipiului Chişinău şi raionului Râşcani?”, anexat la prezenta Hotărâre.

2. Prezenta Hotărâre şi Raportul de audit se remit:

2.1. AAPL auditate³, pentru luare de atitudine, şi se cere implementarea punctuală a măsurilor de remediere a deficienţelor elucidate în Raportul de audit;

^{___________________________________}

³ Mun. Chişinău, or. Codru, or. Durleşti, or. Sângera, or. Vadul lui Vodă, com. Băcioi, com. Tohatin, s. Ghidighici, s. Condriţa, or. Râşcani, or. Costeşti, com. Alexăndreşti, com. Duruitoarea Nouă, com. Grinăuţi, com. Recea, com. Şumna, s. Aluniş, s. Corlăteni, s. Nihoreni, s. Pociumbăuţi, s. Văratic.

2.2. Ministerului Finanţelor şi se cere:

2.2.1. iniţierea unor studii ample privind evaluarea avantajelor şi dezavantajelor proiectului de reformă privind descentralizarea financiară locală; implicarea în acest sens a experţilor în materie pentru cercetări/explorări adiţionale tematicii în cauză, în scopul identificării slăbiciunilor instituţionale şi remedierii prompte a acestora;

2.2.2. demararea, din perspectiva reformei administrativ-teritoriale, a (re)identificării şi (re)evaluării potenţialului economic (inclusiv a infrastructurii sectoriale), pentru reinventarierea bunurilor proprietate publică, respectiv, reconstituirea bazei socioeconomice şi financiare aferente delimitării patrimoniului naţional de cel local şi, implicit, redefinirea bazei fiscal-bugetare a autorităţilor publice locale, precum şi a raporturilor interbugetare între administraţia locală şi cea centrală;

2.3. se propune Cancelariei de Stat:

2.3.1. de comun cu autorităţile publice centrale de specialitate şi cu participarea nemijlocită a AAPL, revizuirea şi delimitarea clară şi strictă a competenţelor (atribuţiilor) AAPL pe niveluri de bugete, elaborarea/aprobarea nomenclatorului competenţelor AAPL şi estimarea costurilor acestora;

2.3.2. de comun cu ministerele de resort, elaborarea şi aplicarea standardelor minime de calitate la exercitarea competenţelor descentralizate şi identificarea soluţiilor pentru alinierea obiectivelor realizate în funcţie de Strategia Naţională de Descentralizare;

2.3.3. remodelarea interacţiunii dintre autorităţile publice centrale de resort (mai cu seamă, economice, financiare, fiscale, vamale, statistice, cadastrale) şi cele locale, pentru organizarea continuă a asistenţei metodologice şi instruirilor, precum şi asigurarea publicităţii şi transparenţei în relaţiile contribuabil – stat;

2.4. Comisiilor parlamentare permanente economie, buget şi finanţe; administraţie publică, dezvoltare regională, mediu şi schimbări climatice, pentru informare, şi se solicită iniţierea audierilor autorităţilor centrale şi locale privind starea de lucruri în implementarea descentralizării financiare a unităţilor administrativ-teritoriale.

3. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpunctelor 2.1-2.2 din prezenta Hotărâre se va informa Curtea de Conturi în termen de 12 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, cu informarea semestrială privind măsurile întreprinse.

4. Prezenta Hotărâre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Aprobat

prin Hotărârea Curţii de Conturi

nr.40 din 10 noiembrie 2016

RAPORTUL

auditului de performanţă “Care este impactul reformei finanţelor

 publice locale asupra descentralizării financiare a unităţilor

administrativ-teritoriale din cadrul municipiului Chişinău

şi raionului Râşcani?”

Destinatarii Raportului de audit:

Parlamentul Republicii Moldova

Guvernul Republicii Moldova

Ministerul Finanţelor

Autorităţile administraţiei publice locale supuse auditului¹

Societatea civilă, alte părţi interesate.

I. SINTEZĂ

Reforma finanţelor publice locale demarată din anul 2014 reprezintă o dimensiune importantă, dat fiind faptul că sistemul în cauză constituie unul dintre elementele fundamentale ale autonomiei locale eficiente şi coerente, care asigură constituirea mijloacelor proprii suficiente pentru acoperirea financiară a competenţelor realizate de autorităţile administraţiei publice locale. Generalizând constatările şi concluziile de audit prin divizarea factorilor interni şi externi ce au influenţat impactul scontat, misiunea de audit îşi prezintă rezumatul prin prisma avantajelor şi dezavantajelor reformei propriu-zise, pe de o parte, şi a oportunităţilor/riscurilor din afară care pot influenţa atingerea obiectivului reformei, pe de altă parte. Astfel,

avantajele acţiunilor implementate constau în:

- definirea componenţei veniturilor proprii şi veniturilor provenite din defalcările de la impozitele şi taxele de stat;

- stabilirea unui sistem de transferuri, fiind expres divizate transferurile cu destinaţie generală şi cele cu destinaţie specială pentru finanţarea învăţământului, precum şi a unor competenţe delegate AAPL prin lege;

- alocarea transferurilor cu destinaţie generală pe bază de formulă axată pe venituri, distinctă pentru UAT de nivelul I şi pentru UAT de nivelul II;

- înlăturarea raporturilor de subordonare financiară între bugetele UAT de nivelul I şi UAT de nivelul II, transferurile de la bugetul de stat la bugetele locale fiind alocate expres în mod direct;

- asigurarea transparenţei la calcularea transferurilor cu destinaţie generală, calculele fiind comunicate AAPL printr-un act normativ al Ministerului Finanţelor şi publicate pe pagina web a acestuia.

În acelaşi timp, reforma indică asupra unor dezavantaje evidente, cele mai vulnerabile aspecte exprimându-se prin faptul că:

- acţiunile realizate în cadrul implementării noului sistem de formare a bugetelor locale nu au fost conjugate de un efort fiscal propriu din partea AAPL, acestea nefiind în temă şi nedemonstrând o preocupare punctuală în acest sens;

- s-a înregistrat o reducere simţitoare a cuantumului de venituri proprii ale bugetelor locale (UAT), respectiv, ponderea acestora fiind diminuată şi, implicit, majorându-se gradul de substituire a veniturilor decăzute cu transferuri din contul bugetului de stat;

- incapacitatea AAPL de a efectua cheltuieli capitale din contul mijloacelor proprii, ceea ce influenţează asupra calităţii serviciilor în interesul public al comunităţilor;

- neîntreprinderea măsurilor în vederea consolidării managementului financiar la nivelul AAPL.

Întrucât imperativul dezvoltării şi consolidării finanţelor publice locale constituie un element-pilon al Strategiei naţionale de descentralizare², iar obiectivele acesteia sunt interdependente, oportunităţile principale care vor contribui la atingerea obiectivului reformei finanţelor publice locale sunt:

- reexaminarea modului de realizare a reformei, respectiv, a secvenţei acţiunilor, expertizării profunde, testărilor suficiente, instruirilor relevante şi eficiente, monitorizării şi evaluării performanţelor şi luarea neîntârziată a măsurilor de remediere a deficienţelor;

- întreprinderea măsurilor pentru dezvoltarea economiilor locale, generatoare de venituri publice;

- redefinirea nomenclatorului de impozite şi taxe de însemnătate locală, respectiv, reevaluarea materiei/bazei impozabile pentru reaşezarea unei noi baze de venituri adiţionale formării bugetelor locale;

- instruirea personalului AAPL prin familiarizarea cu conceptul descentralizării financiare şi cu activităţile aferente pentru valorificarea oportunităţilor noului sistem de formare a bugetelor locale.

În opinia misiunii de audit, nerealizarea măsurilor nominalizate mai sus poate condiţiona neatingerea obiectivului reformei finanţelor publice locale, respectiv, aceasta riscând a fi compromisă definitiv.

________________________________

¹ Primăriile: municipiului Chişinău; oraşelor: Vadul lui Vodă, Durleşti, Sângera, Codru, Râşcani, Costeşti; comunelor: Tohatin, Băcioi Alexăndreşti, Duruitoarea Nouă, Grinăuţi, Recea, Şumna; satelor: Condriţa, Ghidighici, Aluniş, Corlăteni, Nihoreni, Pociumbăuţi, Văratic.

² Strategia naţională de descentralizare şi Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de descentralizare pentru anii 2012-2015, aprobate prin Legea nr.68 din 05.04.2012 (în continuare – SND).

II. PREZENTARE GENERALĂ

Urmare a ratificării, în 1997 de către Republica Moldova a Cartei Europene a autonomiei locale³, conceptul autonomiei locale a fost introdus în legislaţia naţională⁴. Cadrul legislativ adoptat în perioada 2006-2012 a lansat procesul de descentralizare în Republica Moldova şi a conferit AAPL dreptul de a beneficia de autonomie decizională, organizaţională, de gestiune financiară şi dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale. Descentralizarea reprezintă asigurarea unei autonomii locale autentice şi transferul de competenţe către autorităţile publice locale, având ca scop oferirea serviciilor publice de o mai bună calitate, la un preţ mai redus, concomitent cu modernizarea structurilor care furnizează aceste servicii. Cadrul legal intern, bazat pe conceptul autonomiei locale, defineşte autonomia locală ca dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, în condiţiile legii, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice. Iar prin autonomie financiară şi bugetară se înţelege dreptul APL de a dispune de resurse financiare proprii suficiente şi de a le utiliza liber, în condiţiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale. Descentralizarea financiară sau autonomia financiară locală este unul din pilonii descentralizării locale, deoarece fără componenta financiară, descentralizarea administrativă este dificil ori chiar imposibil de realizat.

În cadrul SND, a fost definit obiectivul specific descentralizării financiare: “Perfecţionarea actualului sistem de finanţe publice locale, astfel încât să se asigure autonomia financiară a APL, cu menţinerea disciplinei financiare, maximizarea eficienţei şi asigurarea echităţii în alocarea resurselor”.

Pentru atingerea acestui obiectiv, în SND au fost stabilite următoarele 3 grupuri de activităţi⁵:

1. Consolidarea bazei de venituri proprii ale APL şi a autonomiei de decizie asupra lor;

2. Reformarea sistemului de transferuri şi impozite partajate, statuarea acestuia pe baze obiective şi previzibile, cu separarea bugetelor APL de nivelul întâi şi de nivelul al doilea, pentru a asigura un nivel cel puţin minim de servicii, cu condiţia ca sistemul să nu descurajeze efortul fiscal propriu şi utilizarea raţională a resurselor;

3. Consolidarea autonomiei şi a managementului financiar la nivelul APL, cu garantarea disciplinei financiare, creşterea transparenţei şi participării publice.

Concomitent cu aprobarea SND, Parlamentul a aprobat şi Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de descentralizare pentru anii 2012-2015⁶. În conformitate cu acesta, în cadrul fiecărui grup de activităţi nominalizate mai sus au fost stabilite acţiunile şi termenele de realizare a lor. Reieşind din aceste prevederi, responsabilii desemnaţi (MF, Cancelaria de Stat, AAPL şi alte autorităţi de rigoare) urmau să asigure, în perioada 2012-2013, realizarea concomitentă a acţiunilor nominalizate. În pofida celor consemnate, MF a decis implementarea prioritară a principalelor măsuri din grupul al doilea de acţiuni, totodată considerând că aceste măsuri vor avea un impact pozitiv asupra grupului întâi de acţiuni⁷.

În acest context, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr.267 din 01.11.2013, prin care au fost operate modificări la Legea nr.397-XV din 16.10.2003⁸ – actul regulator de bază care stabileşte structura bugetelor UAT, reglementează derularea procesului bugetar în cadrul AAPL şi determină drepturile şi responsabilităţile executorilor de buget. Modificările nominalizate au definit în special componenţa veniturilor proprii ale UAT, au stabilit tipurile şi modul nou de alocare a transferurilor de la bugetul de stat către bugetele UAT etc. Sinteza succintă a modificărilor operate în cadrul legal este prezentată în Anexa nr.2 la Raportul de audit.

Scopul misiunii de audit a constat în determinarea cum a influenţat implementarea noului sistem de formare a bugetelor locale asupra sustenabilităţii bugetelor UAT şi dacă acest sistem a ţinut pasul cu intenţiile prestabilite în cadrul legal-normativ, relevante descentralizării financiare. Obiectivul general al auditului a fost: “Care este impactul reformei finanţelor publice locale asupra descentralizării financiare a unităţilor administrativ-teritoriale din cadrul municipiului Chişinău şi raionului Râşcani?”.

Obiectivele specifice determinate în vederea susţinerii obiectivului general au constat în verificarea dacă:

I. Politicile de implementare a reformei finanţelor publice locale întrunesc clauzele aferente rezultatelor cu impact asupra consolidării veniturilor autonome pentru satisfacerea necesităţilor colectivităţilor locale?

II. Sistemul nou de transferuri bugetare încurajează efortul UAT de colectare mai bună a veniturilor?

III. Derularea reformei privind descentralizarea financiară a fost conjugată cu ajustarea cadrului metodologic aferent prognozei bugetare şi instruirea personalului consacrat din AAPL în domeniul vizat?

Responsabilitatea echipei de audit a constat în elucidarea cauzelor şi efectelor în procesul demarat de reformare a relaţiilor interbugetare ce vizează finanţele publice locale, respectiv, în elaborarea recomandărilor adiţionale pentru corectarea anumitor situaţii aferente rezultatelor scontate.

Abordarea, criteriile, domeniul de aplicare şi metodologia auditului sunt prezentate în Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

________________________________

³ Carta Europeană a autonomiei locale din 15.10.85, ratificată prin Hotărârea Parlamentului nr.1253-XIII din 16.07.1997.

⁴ Legea privind descentralizarea administrativă nr.435-XVI din 28.12.2006 (în continuare – Legea nr.435-XVI din 28.12.2006); Legea privind administraţia publică locală nr.436-XVI din 28.12.2006; SND.

⁵ Activităţile 2.1, 2.2 şi 2.3 din Obiectivul specific pentru descentralizarea financiară din SND.

⁶ Anexa nr.2 la Legea nr.68 din 05.04.2012.

⁷ Notă informativă la proiectul de lege pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

⁸ Anexa nr.2 la Raportul de audit.

III. CONSTATĂRILE AUDITULUI

• Fiind stabilit grupul de activităţi privind consolidarea bazei de venituri proprii ale AAPL aferent obiectivului de descentralizare financiară, de menţionat că cumulul de factori nefavorabili unei autonomii financiare autentice nu creează premisele suficiente pentru afirmarea autoguvernării în sensul real al acestui deziderat.

Dezvoltarea finanţelor publice locale în condiţiile autonomiei fiscal-bugetare este un proces lung şi anevoios, dar care merită calificat pas cu pas, mai ales în condiţiile de austeritate frecventă. Deşi, în condiţiile impuse, analiza situaţiilor în economiile locale şi a capacităţii lor de generare a veniturilor devine extrem de importantă, autorităţile publice locale şi centrale nu au fost preocupate de activităţi complexe în acest sens, diferite date statistice fiind colectate, prelucrate şi raportate în mod tradiţional, fără identificarea tendinţelor, riscurilor şi oportunităţilor. Ca urmare, la nivel republican lipsesc viziuni strategice şi planuri operative anticriză pentru dezvoltarea economiilor locale. În acelaşi timp, administraţiile locale nu au iniţiat şi sprijinit planificarea unor măsuri realizabile, manifestând lipsă de interes faţă de situaţia economică în teritoriul administrat.

• Factorii de decizie din cadrul AAPL nu cunosc potenţialul socioeconomic, generator de venituri. Astfel, intervievarea factorilor de decizie relevă că AAPL supuse auditului au demonstrat, în diferită măsură, necunoaşterea şi, respectiv, lipsa de analiză şi de monitorizare a datelor economico-sociale care au tangenţă directă cu formarea veniturilor locale, iar, în unele cazuri, constituie baza impozabilă a lor. În acest context, se exemplifică că, din 20 de UAT de nivelul I din cadrul mun. Chişinău şi raionului Râşcani, 5 AAPL au dat răspunsuri incorecte privind suprafeţele categoriilor de terenuri disponibile în teritoriul administrat, iar 9 nu deţin date privind suprafaţa terenurilor cu destinaţie agricolă neprelucrate; 12 AAPL nu au dat răspunsuri corecte privind numărul populaţiei înregistrate în UAT; 10 AAPL nu deţin date, iar 8 – deţin date incorecte cu privire la numărul populaţiei angajate în câmpul muncii în limita şi în afara UAT; 10 AAPL nu deţin date privind numărul populaţiei cu vârsta aptă de muncă neangajată în câmpul muncii; 20 AAPL nu cunosc numărul agenţilor economici care activează în teritoriu, numărul agenţilor economici nou- formaţi, numărul locurilor de muncă create/reduse etc.⁹. Totodată, fiind intervievate cu privire la acelaşi subiect, AAPL din cadrul mun. Chişinău au prezentat datele din Anuarul statistic¹⁰ relevante municipiului per ansamblu, dar nu pe UAT de nivelul II.

• Evoluţia economiei naţionale în perioada 2014-2015 este caracterizată prin creştere modestă sau descreşterea indicatorilor de bază. Se relevă că procesele din economiile locale şi din economia naţională au tendinţe identice şi se influenţează reciproc. Evoluţiei economiei naţionale din perioada 2014-2015¹¹ îi sunt inerente următoarele dinamici (în preţuri comparabile): sectorul industrial a consemnat o creştere modestă, volumul producţiei industriale înregistrând o sporire de doar 0,6%, totodată volumul producţiei agricole diminuându-se brusc cu 13,8%. În declin au fost şi alţi indicatori: volumul investiţiilor în active materiale pe termen lung şi lucrările de construcţii-montaj s-au diminuat, respectiv, cu 8,8% şi cu 16,1%; volumul serviciilor de transport s-a micşorat cu 17,3%; cifra de afaceri în comerţul cu amănuntul a scăzut cu 6,4% etc.

• Recesiunea economiei naţionale, transpunându-se în economiile locale, a condiţionat un mediu economic nefavorabil. Conform datelor relevante pe mun. Chişinău (cu excepţia UAT de nivelul I din componenţa municipiului), la situaţia din 01.01.2015 au fost înregistrate 114,1 mii de întreprinderi/instituţii, din care au fost active numai 20,2 mii de entităţi. Ponderea preponderentă în structura acestora aparţine întreprinderilor care activează în domeniul comerţului (40,3%) şi prestării serviciilor (11,0%), urmate de agenţii economici din ramurile de producere (agricultura şi industria prelucrătoare) şi din domeniul construcţiilor (9,7% şi, respectiv, 5,8%).

De menţionat că structura economiei locale axată pe domeniul comerţului este una dezechilibrată, nu dispune de atractivitate investiţională sporită şi nu asigură dezvoltarea durabilă a bazei de formare a veniturilor proprii ale UAT. Mai mult decât atât, deşi în perioada 2011-2014 numărul agenţilor economici activi în mun. Chişinău s-a majorat cu 1140 (6,0%) şi cifra de afaceri (în preţuri curente) a crescut cu 39,7 mil.lei (27,4%), profitul brut s-a redus de la 10,8 până la 1,7 mil.lei (cu 84,0%).

• Mediul economic al capitalei şi al colectivităţilor locale de alte niveluri este, de asemenea, afectat de disproporţii semnificative. Astfel, se conturează tendinţa concentrării în municipiu a resurselor financiare, umane etc. din localităţile limitrofe. În mun. Chişinău sunt înregistraţi 43 de agenţi economici activi la 1000 de locuitori, pe cînd în suburbiile acestuia – de la 4 până la 27 de entităţi. Concomitent, se menţionează că, în perioada 2011-2015, numărul persoanelor angajate în câmpul muncii şi a celor care desfăşoară activitate pe cont propriu în raza municipiului a crescut cu 10,3% (41,7 mii persoane), iar în cadrul a 8 UAT de nivelul I – cu 1,1% (0,1 mii persoane).

• Potenţialul uman al comunităţilor locale se prezintă cel mai puţin valorificat. Astfel, în 2015, în cadrul a 8 UAT de nivelul I au fost înregistrate 74,5 mii persoane cu vârsta aptă de muncă, din care doar 11,0 mii persoane (14,8%) au fost angajate sau au desfăşurat activitate pe cont propriu în limita localităţilor respective. În aspectul UAT, acest indice a variat de la 7% (primăria Condriţa) până la 33% (primăria Durleşti). Aceste disproporţii au condiţionat şi ponderea sporită a persoanelor angajate în sectorul public al UAT de nivelul I. Astfel, din cele 11,0 mii persoane ce activează în limita localităţilor, 1,4 mii persoane (12,4%) sunt angajate în sectorul public, în aspectul UAT acest indicator având o variaţie de la 5% (primăria Codru) până la 64% (primăria Condriţa fiind cel mai mare angajator din localitate). Generatorul principal de locuri noi de muncă este sectorul întreprinderilor mici şi mijlocii, care beneficiază de susţinerea statului în baza cadrului legal-normativ¹². Însă, numărul locurilor noi de muncă create cu suportul programului implementat de ODÎMM – autoritatea responsabilă de acest domeniu¹³, (în perioada 2014-2015) în cadrul UAT din mun. Chişinău a constituit 339, iar în raionul Râşcani – 6¹⁴, ceea ce nu a adus schimbări pozitive semnificative în dezvoltarea economiilor locale.

• Dezechilibre în structura forţei de muncă ocupate au fost condiţionate şi de numărul scăzut al populaţiei prezente în cadrul UAT formate. Astfel, cei mai scăzuţi indici s-au înregistrat la UAT din cadrul mun. Chişinău şi raionului Râşcani¹⁵, unde numărul populaţiei este de câteva ori mai mic faţă de norma generală stabilită legal¹⁶ (500 - 900 de locuitori faţă de 1500 locuitori).

În perioada 2011-2015, disproporţiile regionale demografice s-au intensificat. Astfel, numărul de populaţie în UAT din cadrul mun. Chişinău este în creştere cu 13852 persoane (1,8%), iar în raionul Râşcani – în descreştere cu 2455 persoane (3,7%). Prin urmare, micşorarea accentuată a numărului de populaţie intensifică tendinţele negative în dezvoltarea economică, pe de o parte, şi condiţionează presiunea asupra bugetelor locale, pe de altă parte.

• O rezervă de dezvoltare a economiei locale o constituie şi terenurile cu destinaţie agricolă neprelucrate de către deţinătorii acestora. Astfel, în 2016 în UAT supuse auditului nu au fost prelucrate 18,7% (2652 ha) de terenuri agricole productive¹⁷, ceea ce a determinat neobţinerea producţiei vegetale în valoare de cca 31,0 mil.lei¹⁸ şi necolectarea plăţilor fiscale aferente.

În concluzie, auditul rezumă că procesele de dezvoltare a economiei locale nu au progresat în mod vizibil, iar trendul descendent al investiţiilor demonstrează că nu sunt formate bazele unei creşteri stabile şi durabile a economiei, fiind periclitată consolidarea bazei de venituri proprii şi sustenabilitatea bugetelor locale. Totodată, disproporţiile regionale de dezvoltare au amplificat discrepanţele între AAPL, respectiv, au intensificat inechităţile între populaţia din diferite UAT sub aspectul economic, social, infrastructural şi demografic.

________________________________

⁹ Anexa nr.3 la Raportul de audit.

¹⁰ Chişinău în cifre. Anuarul statistic 2014: http://www.statistica.md/public/files/publicatii_electronice/Chisinau/Anuar_Chisinau_2015.pdf

¹¹ Informaţie operativă cu privire la evoluţia social-economică a Republicii Moldova în anul 2015. Datele sunt prezentate în preţuri comparabile:http://mec.gov.md/ro/documents-terms/situatia-macroeconomica-note-informative-privind-evolutia-social-economica

¹² Legea privind susţinerea sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii nr.206-XVI din 07.07.2006 şi Strategia de dezvoltare a sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii pentru anii 2012-2020, aprobată prin HG nr.685 din 13.09.2012.

¹³ Organizaţia pentru dezvoltarea sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii, creată pe lângă Ministerul Economiei şi Comerţului, conform HG nr.538 din 17.05.2007 “Cu privire la crearea Organizaţiei pentru dezvoltarea sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii”.

¹⁴ Locuri de muncă nou-create în cadrul Programului de atragere a remitenţelor în economie PARE 1+1. ODIMM nu raportează în aspect teritorial numărul de locuri de muncă nou-create în cadrul altor programe implementate de aceasta.

¹⁵ Primăriile: comunelor Şumna – 511 persoane; Duruitoarea Nouă – 901 persoane; Alexăndreşti – 910 persoane; satelor Condriţa – 710 persoane; Pociumbăuţi – 613 persoane; Horodişte – 835 persoane.

¹⁶ Art.17 alin.(2) din Legea nr.435-XVI din 28.12.2006.

¹⁷ Terenuri arabile şi terenuri ocupate cu plantaţii multianuale.

¹⁸ Conform evaluărilor efectuate de echipa de audit (în preţurile anului 2014).

Obiectivul specific I: Politicile de implementare a reformei finanţelor publice locale întrunesc clauzele aferente rezultatelor cu impact asupra consolidării veniturilor autonome pentru satisfacerea necesităţilor colectivităţilor locale?

♦ Obiectivele SND ce vizează descentralizarea financiară nu au fost materializate în sistemul nou de impozite şi taxe locale, AAPL în continuare nedispunând de venituri proprii suficiente. MF nu a întreprins măsurile de rigoare pentru revizuirea sistemului existent de impozite şi taxe, totodată actualul sistem de impozite şi taxe locale generează sume mici, care reprezintă ponderea redusă de sub 15% din veniturile publice locale. Efectul negativ, rezultat din nereformarea sistemului de impozite şi taxe locale, se multiplică pe fundalul insuficienţei bazei fiscale, economiile locale confruntându-se cu incapacitatea de a genera venituri în volumul necesar.

Sarcina privind consolidarea bazei de venituri proprii ale UAT persistă o perioadă îndelungată pe ordinea de zi a guvernării, atât ca abordare conceptuală, cât şi ca măsură a planurilor de acţiuni şi studiilor cu tematica respectivă. În acest context, auditul denotă că, în perioada 2004-2012, obiectivele relevante sectoarelor de politici bugetar-fiscale şi reformării sectorului public au fost transpuse dintr-un act legal-normativ în altul. Astfel, Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei¹⁹ (2004-2006) a stabilit acţiuni prioritare relevante obiectivului “Asigurarea stabilităţii şi previzibilităţii intrării veniturilor publice şi promovarea echităţii fiscale, precum şi stimularea creşterii economice”, care constau, în fond, în extinderea bazei fiscale şi optimizarea structurii cotelor de impozitare. Ulterior, măsurile preconizate au fost dezvoltate şi concretizate în SND, urmată de Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice 2013-2020, aprobată prin HG nr.573 din 06.08.2013²⁰, fiind programate acţiunile cu privire la consolidarea bazei de venituri locale proprii ale autorităţilor publice locale şi la autonomia de decizie asupra lor. Deşi documentele de politici consemnate mai sus au stabilit termenele de realizare a măsurilor respective (în anii 2004-2006; 2012-2013 şi, în fine, pe termen mediu nedeterminat), MF, fiind desemnat în calitate de autoritate responsabilă, nu a inclus activităţile în cauză²¹ în planurile de acţiuni pentru perioada 2013-2014²², 2015 şi 2016²³. În consecinţă, până în prezent nu au fost realizate şi nici planificate măsurile indispensabile autonomiei financiare.

________________________________

¹⁹ Legea privind aprobarea Strategiei de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei (2004-2006) nr.398-XV din 02.12.2004 (în continuare – SCERS).

²⁰ Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice 2013-2020, aprobată prin HG nr.573 din 06.08.2013 (în continuare – Strategia aprobată prin HG nr.573 din 06.08.2013).

²¹ Anexa nr.4 la Raportul de audit.

²² http://mf.gov.md/files/files/docum%20de%20politici/startegia/Plan_aprobat_prin_Ordinul_nr_130_din_20_09_2013.pdf

²³ http://mf.gov.md/politici/sdmfp

♦ Nivelul autonomiei financiare a fost redus semnificativ ca urmare a restructurării veniturilor publice în cadrul revizuirii sistemului de raporturi interbugetare şi a impozitelor partajate.

Analiza structurii veniturilor bugetare în perioada anterioară şi ulterioară reformei în cadrul UAT ale mun. Chişinău şi raionului Râşcani²⁴ (figurile nr.1 şi nr.2 de mai jos) denotă modificări semnificative, aspectele principale fiind analogice pentru toate UAT: (i) diminuarea considerabilă, iar în cazul mun. Chişinău – extremă, a ponderii veniturilor proprii şi (ii) sporirea ponderii impozitelor partajate şi a transferurilor de la bugetul de stat.

Figura nr.1

Structura veniturilor

bugetului mun. Chişinău pentru anii 2013 şi 2015

Figura nr.2

Structura veniturilor

bugetului raionului Râşcani pentru anii 2013 şi 2015

Sursă: Diagrame efectuate de echipa de audit în baza datelor

prezentate de DGF a mun. Chişinău şiDF a raionului Râşcani.

Cuantumul mediu al veniturilor proprii de 12-14% în raport cu veniturile totale denotă gradul redus de descentralizare financiară, respectiv, dependenţa esenţială a administraţiilor locale faţă de bugetul de stat. Constatările de audit cu privire la execuţia veniturilor proprii şi veniturilor partajate în aspectul UAT şi factorii ce au influenţat asupra indicatorilor realizaţi se prezintă în capitolele următoare. Totodată, pentru eliminarea factorului de restructurare a veniturilor UAT, care poate influenţa corectitudinea concluziilor asupra evoluţiei acestora, datele privind execuţia bugetară pe anii 2011-2013 au fost recalculate/ajustate la condiţiile aplicabile în anii 2014-2015²⁵.

Ponderea veniturilor proprii s-a redus în majoritatea UAT. Tendinţa pronunţată de diminuare a ponderii veniturilor proprii în totalul veniturilor în anii 2013-2015 s-a înregistrat la 11 din 21 de AAPL. În anul 2015, UAT au acoperit cu venituri proprii între 6% şi 29% din cheltuieli²⁶. În acelaşi timp, evoluţia ritmului de creştere a veniturilor proprii a fost preponderent variabilă²⁷, ceea ce denotă absenţa unui impact al măsurilor întreprinse asupra execuţiei acestora.

________________________________

²⁴ Anexa nr.15 la Raportul de audit.

²⁵ Anexa nr.5 la Raportul de audit.

²⁶ Anexa nr.16 la Raportul de audit.

²⁷ Anexa nr.17 la Raportul de audit.

♦ Politicile de implementare a reformei finanţelor publice locale nu au creat stimulente pentru sporirea veniturilor proprii prin dezvoltarea bazei acestora.

Analizând noua structură a veniturilor locale, auditul atestă că veniturile proprii deţin cea mai mică pondere în totalul veniturilor, deşi acestea trebuie să asigure adevărata autonomie locală. Se relevă că componenţa veniturilor proprii cuprinde preponderent veniturile a căror aplicare/administrare se efectuează, în măsură diferită, concomitent de AAPL şi de APC, atribuţiile între acestea fiind distribuite conform legii. Astfel, în condiţiile stabilite legal²⁸, AAPL au dreptul de decizie asupra aplicării taxelor locale; stabilirii cotelor taxelor locale şi a impozitului pe bunurile imobiliare, în limita cotelor maxime cuantificate de lege; administrează impozitul pe bunurile imobiliare şi taxele locale achitate de către persoanele fizice şi gospodăriile ţărăneşti, după caz. De asemenea, AAPL sunt în drept să acorde persoanelor fizice şi juridice scutiri sau amânări la plata impozitului pe bunurile imobiliare şi a taxelor locale²⁹ în plus la cele stabilite în Codul fiscal.

Totodată, prevederile legii³⁰ stabilesc obiectele şi subiecţii impunerii; plafonează cotele impozitului pe bunurile imobiliare; determină obiectele impunerii pentru care se acordă facilităţile fiscale; stabilesc baza impozabilă a bunurilor imobiliare. Astfel, baza impozabilă a bunurilor imobiliare constituie valoarea estimată a acestor bunuri, evaluarea fiind efectuată de către organele cadastrale teritoriale în baza unei metodologii unice pentru toate tipurile de bunuri imobiliare. Ulterior, o dată la 3 ani OCT urmează să reevalueze bunurile imobiliare în modul stabilit de Guvern, finanţarea lucrărilor de evaluare a bunurilor imobiliare urmând a fi efectuată din bugetul de stat. Ca urmare, SFS, în baza datelor prezentate de OCT, organizează ţinerea cadastrului fiscal şi monitoringul informaţiei privind fiecare subiect şi obiect al impunerii. În scopul creării unui mecanism de actualizare a datelor privind bunurile imobile în vederea susţinerii sistemului de impozitare, a fost adoptată Legea nr.267 din 29.11.2012³¹, fiind definite funcţiile şi responsabilităţile APPL şi APC în procesul respectiv. Constatările de audit de mai jos se exemplifică cu referire, în special, la impozitul pe bunurile imobiliare achitat de către persoanele fizice-cetăţeni din valoarea estimata (de piaţă) a bunurilor imobiliare, asupra căruia AAPL deţine cel mai ridicat grad de control. Astfel,

• tergiversarea (re)evaluării bunurilor imobile în scopul impozitării împiedică extinderea bazei impozitelor şi taxelor locale prevăzute în Codul fiscal. În cazul impozitului exemplificat, se atestă că OCT nu au finalizat lucrările de evaluare masivă a bunurilor imobile în scopul impozitării, termenul stabilit fiind anul 2011³². Astfel, la situaţia din 01.01.2015, în cadrul mun. Chişinău nu au fost supuse evaluării în scopul impozitării 101921 obiecte de bunuri imobile proprietate privată (64372 terenuri, 12124 construcţii, 25425 încăperi) şi în raionul Râşcani – 15 362 case de locuit cu terenuri aferente şi construcţii accesorii, cauza fiind lipsa mijloacelor financiare. De asemenea, tergiversarea finanţării lucrărilor de evaluare a bunurilor imobile a condiţionat neevaluarea a circa 35 mii de obiecte imobile nou formate. Astfel, conform datelor OCT Chişinău, în municipiu nu au fost supuse evaluării 8827 obiecte, inclusiv 3366 terenuri, 890 construcţii (administrative, de producţie, comerciale etc.), 2363 încăperi nelocative şi 2208 încăperi locative.

Examinând reglementările existente cu privire la modul de finanţare a lucrărilor de evaluare a bunurilor imobile, auditul relevă că Codul fiscal³³ prevede finanţarea lucrărilor respective din bugetul de stat. Totodată, în conformitate cu Programul aprobat prin HG nr.670 din 09.06.2003, cheltuielile privind lucrările în cauză pot fi finanţate şi din bugetele locale. Deşi alocarea surselor din bugetele locale (care sunt principalii beneficiari ai sistemului de impozitare a bunurilor imobile din valoarea estimativă) ar impulsiona procesul de evaluare a bunurilor imobile şi, implicit, extinderea bazei fiscale, în lipsa modificărilor de rigoare a Codului fiscal, acest mecanism nu a fost elaborat şi aplicat. Cu toate acestea, se menţionează că din 01.01.2017 vor intra în vigoare modificările operate în art.279 alin.(6) şi alin.(7) din Codul fiscal³⁴ cu privire la finanţarea lucrărilor de evaluare a bunurilor imobile din bugetul de stat, bugetul local şi din alte surse conform legislaţiei.

Pe fundalul procesului nefinalizat de evaluare a bunurilor imobile, prevederile legii cu privire la reevaluarea acestora o dată la 3 ani au devenit absolut inaplicabile. Astfel, potrivit informaţiei ARFC, lucrările în cauză vor fi iniţiate după aprobarea de către Guvern a actelor normative de rigoare (proiectele de acte normative au fost elaborate şi înaintate Guvernului pentru aprobare în modul stabilit) şi alocarea mijloacelor financiare necesare pentru executarea lucrărilor. În acest context, se menţionează că, potrivit modificărilor operate în Codul fiscal prin Legea nr.138 din 17.06.2016, AAPL vor putea iniţia procesul de (re)evaluare a bunurilor imobile din UAT, inclusiv colectarea datelor iniţiale privind bunurile imobile, cu transmiterea ulterioară a datelor respective organelor cadastrale pentru evaluarea în modul stabilit de legislaţia în vigoare. În aceste cazuri, finanţarea lucrărilor de evaluare şi reevaluare a bunurilor imobile urmează a fi efectuată din bugetul local.

De menţionat că până la momentul actual evaluarea bunurilor imobile se efectuează în baza unui Regulament aprobat prin HG nr.1303 din 24.11.2004³⁵. În conformitate cu Regulamentul nominalizat³⁶, modele de evaluare elaborate în baza analizei datelor de piaţă sunt aprobate de ARFC şi rămân valabile pentru perioada între două reevaluări. De asemenea, modelele de evaluare trebuie să reflecte realitatea, asigurând corespunderea valorilor estimate, în urma aplicării modelului de evaluare, cu datele de piaţă. Însă, verificările de audit denotă contrariul. Astfel, în urma confruntării valorii estimate în scopul impozitării a încăperilor locative din 2 blocuri noi (selectate aleatoriu) cu datele privind valoarea de piaţă a apartamentelor din acestea blocuri, s-a constatat subestimarea imobilelor cu peste 2 ori şi, respectiv, diminuarea impozitului calculat anual cu circa 169,0 mii lei. Acelaşi verificări efectuate în oraşele Râşcani şi Costeşti au constatat diminuarea impozitului pe bunurile imobiliare cu suma de circa 1470,0 mii lei şi, respectiv, de 126,0 mii lei.

Potrivit studiului efectuat, auditul relevă că impozitul pe bunurile imobiliare are un potenţial ridicat de creştere, în cazul respectării de toate părţile responsabile a normelor regulamentare cu privire la (re)evaluarea bunurilor imobile;

• regimul facilităţilor fiscale reduce din veniturile pasibile locale proprii. Conform legislaţiei fiscale, sunt stabilite 2 tipuri de înlesniri: (i) scutirile de impozite/taxe locale şi o reducere cu 15% a plăţii impozitului pe bunurile imobiliare stabilite expres prin Codul fiscal şi (ii) facilităţile fiscale care pot fi acordate în baza deciziei AAPL în plus la cele nominalizate la pct.(i). Prin urmare, în cazul scutirilor şi reducerilor acordate conform Codului fiscal, AAPL nu pot influenţa cuantumul facilităţilor şi, respectiv, suma veniturilor locale. Prin urmare, în condiţiile sistemului vechi de alocare a transferurilor interbugetare pe baza cheltuielilor pe cap de locuitor, pierderile bugetelor locale în urma acordării facilităţilor, în mod indirect, au fost parţial acoperite din transferurile de la bugetul de stat. Totodată, reformarea sistemului de transferuri interbugetare a creat situaţii în care facilităţile acordate în baza cadrului regulator se pun pe seama AAPL, diminuând veniturile locale ale acestora. În contextul celor consemnate, se relevă că modul de acordare a facilităţilor la taxele şi impozitele locale poartă un aspect sensibil, întrucât, pentru impozitele/taxele cu caracter exclusiv local, deciziile sunt luate la alt nivel, fiind limitată capacitatea AAPL de a controla/influenţa mărimea veniturilor proprii, ceea ce contravine principiilor autonomiei locale.

________________________________

²⁸ Art.280, art.293 şi art.297 din Codul fiscal nr.1163-XIII din 24.04.1997 (în continuare – Codul fiscal).

²⁹ Art.284 şi art.296 din Codul fiscal.

³⁰ Art.277, art.278 şi art.280 din Codul fiscal.

³¹ Legea privind monitoringul bunurilor imobile nr.267 din 29.11.2012 (în continuare – Legea nr.267 din 29.11.2012).

³² Cap.2.2 din Programul de măsuri privind implementarea noului sistem de evaluare a bunurilor imobile în scopul impozitării, aprobat prin HG nr.670 din 09.06.2003 (în continuare – Programul aprobat prin HG nr.670 din 09.06.2003).

³³ Art.279 alin.(6) din Codul fiscal.

³⁴ Art.V alin.77 din Legea cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative nr.138 din 17.06.2016 (în continuare – Legea nr.138 din 17.06.2016).

³⁵ Regulamentul cu privire la evaluarea bunurilor imobile în scopul impozitării, aprobat prin HG nr.1303 din 24.11.2004 (în continuare – Regulamentul aprobat prin HG nr.1303 din 24.11.2004).

³⁶ Pct.26, pct.32 lit.c) şi pct.33 din Regulamentul aprobat prin HG nr.1303 din 24.11.2004.

♦ AAPL, dispunând de oportunităţi limitate de influenţă asupra veniturilor proprii, nu le-au utilizat raţional, lipsind bugetele locale de surse suplimentare de venituri. Astfel,

• deşi AAPL au interes direct în extinderea bazei impozabile, acestea nu au contribuit la actualizarea datelor cadastrale privind bunurile imobile amplasate pe teritoriul administrat. În anii 2012-2013, a fost creat cadrul legal-normativ³⁷, pentru actualizarea datelor privind bunurile imobile în vederea susţinerii sistemului de impozitare. Scopul acesteia constă în efectuarea lucrărilor de monitoring a bunurilor imobile de către AAPL şi AAPC, prin exercitarea unui complex de măsuri ce asigură evidenţa schimbărilor şi actualizarea datelor cadastrale ale bunurilor imobile înregistrate în Cadastrul bunurilor imobile, precum şi colectarea datelor despre bunurile imobile noi. De menţionat că prevederile Legii nr.267 din 29.11.2012 oferă instrumentele pentru aplicarea regulilor fiscale şi asupra bunurilor imobiliare aflate la etapa de finisare a construcţiei de 50% şi mai mult, rămase nefinisate timp de 3 ani după începutul lucrărilor de construcţie. Totodată, din cauza necunoaşterii şi nerespectării cadrului legal, precum şi din cauza unor bariere administrative, prevederile legii nominalizate practic nu se aplică, normele legale rămânând nefuncţionale.

Astfel, potrivit legii nominalizate, AAPL sunt responsabile de prezentarea către OCT a informaţiilor pentru actualizarea datelor cadastrale, cu anexarea actelor privind: modificarea destinaţiei şi/sau datelor cadastrale a terenurilor, construcţiilor, încăperilor izolate; eliberarea autorizaţiilor de construire sau de desfiinţare; darea în arendă/locaţiune a bunurilor imobile proprietate publică a UAT; defrişarea sau sădirea plantaţiilor perene; construcţiile cu un grad de executare de 50% şi mai mult, rămase nefinalizate mai mult de 3 ani de la începutul lucrărilor de construcţie; modificarea altor informaţii în datele cadastrale³⁸. Însă, majoritatea personalului de conducere din cadrul a 21 de AAPL supuse auditului, intervievat cu privire la implementarea Legii nr.267 din 29.11.2012, s-a prezentat drept nefamiliarizat cu prevederile legii nominalizate (15 din 21 de persoane intervievate). Mai mult decât atât, în toate AAPL supuse auditului (inclusiv primăriile care se consideră familiarizate cu legea):

- nu au fost instituite grupuri de lucru şi nu au fost desemnate persoanele responsabile pentru efectuarea lucrărilor de monitoring a bunurilor imobile;

- în cadrul primăriilor lipsesc proceduri, procese specifice scrise, formalizate şi actualizate privind monitoringul bunurilor imobile;

- în limitele teritoriului administrat, nu a fost efectuată inventarierea bunurilor imobile în scopul actualizării datelor cadastrale şi, respectiv, informaţiile pentru actualizarea datelor cadastrale nu au fost prezentate OCT, totodată nefiind desemnate persoanele responsabile de prezentarea informaţiei în cauză.

Sintetizând probele colectate la acest capitol, auditul relevă că AAPL auditate nu au demonstrat abilităţi adecvate faţă de executarea funcţiilor atribuite prin lege, ceea ce s-a exprimat prin necunoaşterea cadrului legal şi lipsa controlului intern relevant. Ca urmare a inacţiunilor AAPL în acest sens, datele privind baza fiscală a impozitului pe bunurile imobiliare sunt incomplete şi învechite, deci neveridice. Semnificaţia problemei se exemplifică prin rezultatele inventarierii imobilelor locative, efectuate de PMC, la propunerea echipei de audit. Urmare a verificării la faţa locului a 31 de parcele de teren³⁹, au fost constatate 7 construcţii (circa 23%) referitor la care lipsesc informaţiile pentru impozitare.

O altă barieră administrativă în extinderea bazei fiscale a impozitului pe bunurile imobiliare constituie lipsa competenţelor AAPL de a evalua de sine stătător gradul de executare a construcţiei. Conform cadrului regulator⁴⁰, gradul de execuţie a unei construcţii nefinalizate, în funcţie de tipul imobilelor, se atestă prin actul de constatare, întocmit de OCT şi coordonat cu autoritatea publică locală sau prin avizul tehnic întocmit de către experţii tehnici atestaţi⁴¹. În acest context, analizând preţul de piaţă, prin intervievarea a 10 din cei 39 de experţi tehnici cu dreptul de atestare a gradului de execuţie a construcţiilor nefinalizate din raza mun. Chişinău, auditul a constatat că preţul serviciului se defineşte la faţa locului, fiind stabilit subiectiv pentru fiecare bun imobil separat, în raport cu locul amplasării bunului şi cu suprafaţa/volumul acestuia. Totodată, preţul atestării gradului de execuţie a obiectelor nefinalizate pentru bunurile imobile amplasate în afara mun. Chişinău constituie circa 100 euro pentru 1 obiect.

În contextul celor notificate mai sus, se relevă că aplicarea mecanismului destinat identificării obiectelor impozabile implică cheltuieli suplimentare din bugetele locale, care pot să nu întrunească criterii de cost-eficienţă. Adiţional, se menţionează că scopul final al procesului de monitoring al bunurilor imobile constă în evaluarea obiectelor în scopuri fiscale. Însă, după cum a fost consemnat mai sus, din motivul finanţării insuficiente, executarea lucrărilor de evaluare este practic stopată, procesul devenind lipsit de rezultat;

• AAPL nu au folosit pe deplin prerogativele, atribuite prin lege, de aplicare a cotelor impozitelor/taxelor locale. Deşi, începând cu anii 2011-2012, AAPL au competenţe privind stabilirea anuală a cotelor impozitului pe bunurile imobiliare şi a taxelor locale, autorităţile locale nu au demonstrat capacităţile de a diferenţia cotele în funcţie de priorităţile economiilor locale, în scopul colectării veniturilor mai mari. Astfel, AAPL supuse auditului au stabilit cotele impozitului pe bunurile imobiliare la un nivel scăzut sau minim, care nu au fost modificate cel puţin în ultimii 3 ani;

• AAPL nu au asigurat activitatea eficientă în vederea achitării integrale a plăţilor fiscale administrate, inclusiv conlucrarea cu organele fiscale în acest sens.

Cadrul legal-normativ⁴² stabileşte că SCITL este o structură publică locală, condusă de către primarul localităţii respective, care asigură evidenţa integrală şi conformă a contribuabililor ale căror obligaţii fiscale sunt calculate de SCITL (inclusiv, evidenţa obligaţiilor, cu excepţia celor administrate de alte organe); întreprinde măsuri în vederea asigurării stingerii obligaţiilor fiscale; efectuează controale fiscale, în limitele competenţei sale; exercită executarea silită a obligaţiilor fiscale şi contribuie la tragerea la răspundere pentru încălcări fiscale (în comun cu organul fiscal) etc.

Analiza evoluţiei unor indicatori, în perioada 2011-2015, indică asupra unei tendinţe pozitive pronunţate la toate AAPL supuse auditului, în vederea diminuării ponderii contribuabililor, a numărului obiectelor şi a valorii bunurilor imobiliare care nu au participat la calculul impozitului. Totodată, neîntreprinderea măsurilor de rigoare pentru remedierea deficienţelor constatate în urma controalelor IFS⁴³ a contribuit la perpetuarea acestora, fiind redusă eficienţa activităţii SCITL. Astfel, în 2015, 3 AAPL⁴⁴ au admis ponderea semnificativă a valorii bunurilor imobiliare care nu au participat la calculul impozitului şi, respectiv, necalcularea şi neachitarea impozitului pe bunurile imobiliare⁴⁵. Mai mult decât atât, în perioada 2013-2015, la 3 AAPL s-a constatat diminuarea impozitului achitat⁴⁶; la 4 AAPL s-a redus gradul de colectare a impozitului⁴⁷, cel mai scăzut indice fiind înregistrat la primăria Sângera (57% – în 2013, şi 28% – în 2015); la 5 AAPL s-a majorat valoarea restanţelor la plata impozitului⁴⁸. Majorarea considerabilă a restanţelor indică asupra neîntreprinderii şi/sau insuficienţei măsurilor de executare silită a obligaţiilor fiscale. De menţionat că în perioada analizată, numai 3 AAPL⁴⁹ din 9 analizate au remis solicitările respective către organele fiscale, măsurile întreprinse generând un rezultat modest sau nul.

Studiul efectuat a relevat existenţa rezervelor semnificative nevalorificate în extinderea bazei impozitului pe bunurile imobiliare, ce ţin de punerea în aplicare şi de perfecţionarea mecanismului existent de actualizare a datelor cadastrale şi evaluarea obiectelor impunerii în vederea susţinerii sistemului de impozitare a bunurilor imobile.

Tendinţele analogice celor consemnate mai sus pot fi urmărite şi pe exemplul plăţilor nefiscale. Astfel, analizele de audit efectuate la 9 UAT din cadrul mun. Chişinău pe anul 2015, în raport cu anul care a precedat reforma (2013), indică asupra dinamicii negative la majoritatea AAPL: s-au redus sumele calculate şi sumele achitate ale taxelor locale; a crescut mărimea restanţelor la plata taxelor. Gradul de colectare a taxelor locale a sporit. Însă, analiza cauzelor denotă că fenomenul respectiv este o consecinţă a majorării plăţilor achitate în plus, care au fost înregistrate în majoritatea AAPL analizate⁵⁰.

În concluzie, se rezumă că implementarea noului sistem de formare a veniturilor locale şi a relaţiilor interbugetare nu a influenţat pozitiv asupra veniturilor proprii ale UAT. În opinia auditului, eşecul raţiunii constă în abordarea neargumentată a reformei precum că efectele aşteptate cu privire la crearea de stimulente pentru consolidarea şi dezvoltarea bazei de venituri proprii şi sprijinirea dezvoltării economice locale se vor realiza ca urmare a restructurării veniturilor şi modificării relaţiilor interbugetare. De fapt, efectele declarate necesită întreprinderea măsurilor concrete pentru dezvoltarea economiilor locale generatoare de venituri proprii, precum şi o reabordare/revizuire a sistemului de impozite şi taxe locale prin direcţionarea efortului fiscal asupra unui număr mai mic al plăţilor fiscale, care vor constitui, pe viitor, partea preponderentă a veniturilor UAT.

________________________________

³⁷ Legea nr.267 din 29.11.2012; Instrucţiunea cu privire la modul de actualizare a datelor cadastrale în vederea susţinerii sistemului de impozitare, aprobată prin Ordinul ARFC nr.103 din 22.08.2013.

³⁸ Art.4 alin.(2) din Legea nr.267 din 29.11.2012.

³⁹ Terenurile sunt amplasate în perimetrul străzilor Gherman Pântea – Academician Sergiu Rădăuţanu, nr.sectorului cadastral 0100425.

⁴⁰ Actul normativ: CP C.04.06–2013 “Regulament privind emiterea avizului tehnic, ce atestă gradul de executare a construcţiei şi corespunderea lucrărilor de construcţii cu documentaţia de proiect”, aprobat prin Ordinul ministrului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor nr.45 din 10.04.2013.

⁴¹ Regulamentul cu privire la atestarea tehnico-profesională a specialiştilor cu activităţi în construcţii, aprobat prin HG nr.329 din 23.04.2009.

⁴² Art.156 şi art.160 din Codul fiscal; pct.9 şi pct.12 din Regulamentul-tip privind serviciul de colectare a impozitelor şi taxelor locale din cadrul primăriei, aprobat prin HG nr.998 din 20.08.2003.

⁴³ În cadrul mun. Chişinău au fost supuse controalelor fiscale 18 primării – în 2014, şi 15 primării – în 2015.

⁴⁴ Primăriile: oraşelor Codru (6,0%), Durleşti (7,8%) şi Sângera (2,2%).

⁴⁵ Primăriile: oraşelor Codru (262,4 mii lei), Durleşti (391,3 mii lei) şi Sângera (39,5 mii lei).

⁴⁶ Primăriile: or. Sângera – cu 45%; s. Ghidighici – cu 12%; s. Condriţa – cu 12%.

⁴⁷ Primăriile: or. Sângera (57% şi 28%); com. Băcioi (100% şi 84%); s. Ghidighici (116% şi 102%); s. Condriţa (136% şi 112%).

⁴⁸ Primăriile: mun. Chişinău – cu 1,4%; oraşelor Sângera – cu 92%; Codru – cu 66%; Vadul lui Vodă – cu 19%; com. Băcioi – cu 72%.

⁴⁹ Primăriile mun. Chişinău, oraşelor Codru şi Durleşti.

⁵⁰ Anexa nr.6 la Raportul de audit.

♦ Neîntreprinderea măsurilor privind majorarea portofoliului patrimonial constituie un impediment major în consolidarea bazei de venituri proprii a UAT.

Complexul patrimonial, constituit din bunurile mobile şi imobile, administrat de UAT, este unul preponderent în fondurile fixe, a cărui administrare urmează a fi bazată pe principiile eficienţei, legalităţii şi transparenţei, formând o sursă stabilă de venituri proprii. În acest context, autonomia patrimonială constă în identificarea şi delimitarea clară a proprietăţii publice locale, consolidarea şi reglementarea coerentă a competenţelor şi, în special, a responsabilităţilor locale de administrare a patrimoniului public local. Totodată, rapoartele precedente de audit, efectuate de ISA în administraţiile locale din republică, indică asupra unor iregularităţi care lipsesc bugetele locale de mijloace semnificative. Astfel,

• tergiversarea procesului de delimitare a bunurilor proprietate publică a statului şi a bunurilor proprietate publică a UAT afectează buna guvernare a acestora. În anul 2007 a fost adoptat cadrul legislativ⁵¹ care a stabilit regimul juridic al bunurilor din domeniul public şi cel privat şi a determinat mecanismele de delimitare a bunurilor, sursa de finanţare a lucrărilor de identificare şi formare a bunurilor fiind stabilit bugetul de stat. Particularităţile executării prevederilor legale nominalizate se exemplifică în baza Raportului de audit efectuat în UAT din cadrul mun. Chişinău⁵². Potrivit constatărilor de audit, la 8 din 9 UAT de nivelul I supuse auditului nu a fost demarat procesul de delimitare a terenurilor, cauza fiind insuficienţa mijloacelor financiare, pe de o parte, şi preocuparea necorespunzătoare a persoanelor cu funcţii de răspundere faţă de gestionarea patrimoniului public local, pe de altă parte. În cazul mun. Chişinău, fiind valorificată din bugetul municipal suma de 8,08 mil.lei pentru efectuarea lucrărilor cadastrale, AAPL se confruntă cu dificultăţi referitor la înregistrarea bunurilor publice în Registrul bunurilor imobile, care decurg din lipsa de comunicare şi interacţiune între AAPL şi APC. În consecinţă, nu este asigurată recunoaşterea publică a dreptului de proprietate şi a altor drepturi patrimoniale asupra bunurilor imobile, precum şi ocrotirea de către stat a acestor drepturi;

• autorităţile deliberative şi autorităţile executive ale UAT nu şi-au asumat plenar împuternicirile de proprietar al patrimoniului gestionat. Deşi multiplele rapoarte precedente de audit ale CCRM privind gestionarea patrimoniului public local conţin constatări cu privire la administrarea neconformă şi/sau frauduloasă a bunurilor publice, situaţiile atestate nu se schimbă, nefiind înregistrate progrese vizibile în acest sens. Ca urmare, AAPL, neasigurând conformitatea şi transparenţa gestionării patrimoniului public, practică darea în arendă/locaţiune şi comercializarea bunurilor publice evitând procedura de licitaţie sau concurs, nu asigură acumularea tuturor veniturilor pasibile, admite formarea creanţelor şi nu întreprinde măsuri pentru încasarea forţată a lor etc. Iregularităţile nominalizate au loc practic în toate administraţiile locale, limitând atingerea efectului scontat al consolidării patrimoniale.

________________________________

⁵¹ Legea privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor nr.91-XVI din 05.04.2007 (în continuare – Legea nr.91-XVI din 05.04.2007); Legea privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice nr.121-XVI din 04.05.2007 (în continuare – Legea nr.121-XVI din 04.05.2007).

⁵² Raportul auditului conformităţii gestionării patrimoniului public în cadrul entităţilor publice din mun. Chişinău pe anii 2014-2015, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr.30 din 26.07.2016.

♦ Revizuirea sistemului de impozite partajate nu a contribuit la asigurarea autonomiei financiare a autorităţilor publice locale.

Analizând datele cu privire la structura veniturilor⁵³, se atestă evoluţia relativ stabilă a veniturilor partajate, fiind înregistrată creşterea veniturilor la 14 AAPL⁵⁴ şi dinamica variabilă la 7 AAPL⁵⁵. Revizuirea sistemului de impozite partajate a constat în stabilirea în legislaţie a unor cote fixe de defalcări de la unele impozite şi taxe de stat pentru autorităţi de diferite niveluri. Astfel, în componenţa impozitelor partajate se include taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova – 50% din volumul total colectat pe teritoriul UAT (pentru bugetul municipal Chişinău), şi defalcările de la impozitul pe venitul persoanelor fizice colectat pe teritoriul UAT respective (75% se transferă la bugetele satelor/comunelor/oraşelor; 20% – la bugetele oraşelor-reşedinţă de raion; 50% – la bugetul municipal Chişinău).

Cu toate că legea a unificat cotele de partajare pe categorii de administraţii publice locale, eterogenitatea distribuţiei teritoriale a impozitului pe venitul persoanelor fizice a condiţionat discrepanţe considerabile privind ponderea acestora în totalul veniturilor autonome⁵⁶. Această variabilitate indică asupra influenţei mai multor factori, dintre care se evidenţiază disproporţiile teritoriale în dezvoltarea economiilor locale, în special în mun. Chişinău, în funcţie de alte categorii de administraţii publice locale. Acest decalaj poate fi depăşit numai prin utilizarea principiului impunerii în conformitate cu locul de reşedinţă a subiectului impozabil, ceea ce, la etapa actuală, este practic imposibil de realizat. În acelaşi timp, persistă şi influenţa altor factori: a măsurilor de majorare a salariilor în sectorul real şi/sau bugetar; (ne)conformarea benevolă a contribuabililor; eficienţa activităţii autorităţilor fiscale privind contracararea evaziunilor fiscale şi consolidarea disciplinei fiscale în raza de deservire a acestora etc. Factorii nominalizaţi poartă preponderent un caracter extern şi sunt în afara controlului AAPL. Luând în considerare cele expuse, performanţele realizate la revizuirea sistemului de venituri partajate au fost examinate prin prisma criteriilor stabilite de SND⁵⁷. Astfel,

• AAPL, fiind principalii beneficiari ai sistemului de partajare a impozitelor, sunt lipsite de pârghii de influenţă asupra colectării veniturilor publice. Prin urmare, potrivit Codului fiscal⁵⁸, impozitul pe venit este partea componentă a sistemului impozitelor şi taxelor de stat, subiecţii, obiectul, cotele impunerii şi modul de plată fiind stabilite expres prin lege. De asemenea, administrarea impozitului pe venitul persoanelor fizice ţine de competenţa organului fiscal. Totodată, până la revizuirea sistemului de impozite partajate, impozitul în cauză era încasat integral în bugetul local, sumele achitate fiind reflectate în extrasul trezorerial pe venituri. Prin urmare, AAPL, având informaţii cu privire la plăţile achitate şi, respectiv, restanţele formate în aspectul contribuabililor, au avut posibilitate de a comunica cu rău-platnicii în sensul achitării restanţelor şi/sau de a solicita organelor fiscale întreprinderea măsurilor de executare silită a obligaţiunilor fiscale. Totodată, după revizuirea sistemului de impozite partajate, în extrasul trezorerial se reflectă numai suma integrală defalcată în buget conform cotei stabilite, nefiind prevăzute alte informaţii suplimentare cu privire la contribuabilii care au achitat impozite. În consecinţă, AAPL nu cunosc situaţia privind restanţele şi nu pot interveni în timp oportun pentru fortificarea colectării veniturilor locale;

• performanţe scontate aferente revizuirii sistemului de partajare a impozitelor nu au fost obţinute. Astfel, creşterea indicatorului de autonomie locală⁵⁹ a fost prevăzută ca un impact scontat al reformării sistemului de partajare a veniturilor fiscale din impozitul pe venit. Însă indicatorul dat s-a diminuat la 19 din 21 de AAPL supuse auditului⁶⁰, nefiind atins scopul prestabilit practic la toate UAT.

Un alt indicator de performanţă care urma să fie realizat în urma reformării sistemului impozitelor partajate este reducerea raportului dintre nivelul minim şi cel maxim al indicatorului privind veniturile autonome pe cap de locuitor pentru APL de nivelul I⁶¹. Analiza efectuată în acest sens⁶² denotă că reformarea sistemului de impozite partajate nu a avut un impact pozitiv asupra atingerii performanţelor prestabilite. Astfel, deşi discrepanţele dintre extreme s-au atenuat şi performanţa pare a fi realizată, totuşi fenomenul în cauză este o consecinţă a scăderii indicatorului maxim, deci, micşorării veniturilor autonome pe cap de locuitor, în consecinţă nefiind atinsă performanţa veritabilă. De asemenea, datele din tabel elucidează disparităţile regionale care, nefiind atenuate la timpul oportun, pot compromite reforma finanţelor publice locale. Astfel, veniturile autonome pe cap de locuitor disponibile în UAT din centrul republicii depăşesc de circa 3 ori veniturile autonome ale UAT din nordul ţării. Totodată, luând în considerare că transferurile cu destinaţie generală se alocă pe baza capacităţii fiscale, şi nu pe normativul cheltuielilor, este probabilă subminarea asigurării populaţiei din regiunile “sărace” cu servicii de calitate, ale căror prestaţii ţin de competenţa autorităţilor publice. Dat fiind faptul că până la momentul actual nu sunt elaborate nomenclatorul competenţelor AAPL de nivelul I şi de nivelul II, standardele de calitate a serviciilor publice, precum şi nu sunt estimate costurile prestaţiilor, nu a fost posibilă efectuarea evaluărilor de audit.

În concluzie, se relevă că acţiunile întreprinse de APC în cadrul reformei finanţelor publice locale s-au limitat la restructurarea/redistribuirea veniturilor autonome, nefiind create stimulente pentru dezvoltarea bazei de venituri proprii şi colectarea veniturilor partajate suficiente pentru asigurarea bazei reale aferente autonomiei financiare. Mai mult decât atât, trendul descendent al indicatorilor de performanţă denotă că sistemul nou de colectare a impozitelor proprii şi de alocare a impozitelor partajate nu serveşte un instrument eficient şi oportun sarcinii de încurajare a efortului fiscal al AAPL, care nu dispun de competenţe integrale în acest sens, pe de o parte, şi nu au abilităţi a le utiliza, pe de altă parte.

________________________________

⁵³ Anexa nr.15 la Raportul de audit.

⁵⁴ Primăriile: mun. Chişinău; oraşelor Vadul lui Vodă, Sângera, Codru şi Râşcani; comunelor Tohatin, Recea, Alexăndreşti, Duruitoarea Nouă, Şumna; satelor Ghidighici, Condriţa, Aluniş, Văratic.

⁵⁵ Primăriile: oraşelor Durleşti şi Costeşti; comunelor Băcioi şi Grinăuţi; satelor Corlăteni, Nihoreni şi Pociumbăuţi.

⁵⁶ Anexa nr.18 la Raportul de audit.

⁵⁷ Indicatori de performanţă ai acţiunii nr.2.2.1. şi nr.2.2.2. din Anexa nr.2 “Planul de acţiuni privind implementarea SND pe anii 2012-2015” la Legea nr.68 din 05.04.2012.

⁵⁸ Art.6 alin.(5) lit.a) din Codul fiscal.

⁵⁹ Indicator de performanţă al acţiunii nr.2.2.2. din Anexa nr.2 la Legea nr.68 din 05.04.2012: Indice de autonomie locală [(Venituri proprii + cota impozitului pe venitul persoanelor fizice) pe buget]. Autonomia financiară locală determinată ca raport între veniturile autonome locale reale şi veniturile bugetului local la componenta de bază, inclusiv transferurile primite de la bugetul de alt nivel.

⁶⁰ Anexa nr.19 la Raportul de audit.

⁶¹ Indicator de performanţă al acţiunii nr.2.2.1. din Anexa nr.2 la Legea nr.68 din 05.04.2012: Indice de autonomie locală. Raportul dintre minimul şi maximul indicatorului [(Venituri proprii + cota IVPF) pe locuitor] se reduce pentru APL de nivelul întâi.

⁶² Anexa nr.20 la Raportul de audit.

Obiectivul specific II: Sistemul nou de transferuri bugetare a redus gradul de dependenţă a bugetelor locale faţă de bugetul de stat şi a încurajat efortul UAT de colectare mai bună a veniturilor?

Prin aplicarea principiilor ce decurg din politica publică de creştere a autonomiei financiare a AAPL, sistemul de transferuri a fost perfecţionat în scopul înlăturării lacunelor caracteristice sistemului precedent de relaţii interbugetare, care, în linii generale, s-au manifestat prin alocarea arbitrară şi netransparentă a transferurilor şi prin absenţa la AAPL a abilităţilor de identificare şi estimare a bazei impozabile, precum şi de planificare şi colectare a tuturor veniturilor pasibile. De fapt, prin implementarea Legii nr.267 din 01.11.2013 s-a renunţat la mecanismul de echilibrare a posibilităţilor financiare ale UAT, fiind instituit un sistem nou de relaţii interbugetare, care constă în:

- stabilirea unui sistem de transferuri, cu divizarea expresă a transferurilor cu destinaţie generală şi a celor cu destinaţie specială;

- centrarea sistemului de transferuri generale (de echilibrare) pe venituri, şi nu pe cheltuieli normative pe cap de locuitor, conform sistemului vechi;

- alocarea transferurilor cu destinaţie generală pe bază de formulă, distinctă pentru UAT de nivelul I şi pentru UAT de nivelul II;

- calcularea transferurilor cu destinaţie generală pe baza datelor din ultimul an pentru care există execuţie bugetară definitivă şi a datelor oficiale privind populaţia şi suprafaţa teritoriului administrat;

- înlăturarea raporturilor financiare de subordonare între bugetele UAT de nivelul I şi de nivelul II, transferurile de la bugetul de stat la bugetele locale fiind alocate direct;

- finanţarea competenţelor proprii ale AAPL de nivel I şi nivelul II din contul veniturilor proprii, veniturilor partajate, stabilite conform legii, şi transferurilor cu destinaţie generală conform formulei;

- finanţarea învăţământului preşcolar, primar, secundar general, special şi complementar (extraşcolar), precum şi a unor competenţe delegate AAPL prin lege, prin transferuri cu destinaţie specială.

Analizând gradul de dependenţă a bugetelor locale faţă de bugetul de stat, misiunea de audit a constatat următoarele:

• implementarea sistemului nou de transferuri a contribuit la creşterea dependenţei bugetelor locale faţă de bugetul de stat în toate UAT supuse auditului, cauza fiind implementarea noului sistem de relaţii interbugetare. În consecinţă, la unele UAT ponderea transferurilor de la bugetul de stat depăşeşte 80%⁶³, ceea ce reprezintă riscuri pentru cheltuieli. Astfel, în 2015, urmare a neexecutării transferurilor de la bugetul de stat la bugetul municipal Chişinău în sumă de circa 107,04 mil.lei, PMC a angajat credite comerciale pentru plata salariilor în învăţământ şi alte cheltuieli curente, suplimentând cheltuielile bugetare cu dobânda şi comisioanele bancare în sumă de 313,0 mii lei. Legea nr.397-XV din 16.10.2003 nu conţine prevederi cu privire la recuperarea transferurilor nealocate în anii precedenţi, prin urmare, finanţarea competenţelor delegate trecând pe seama AAPL. Totodată, în anul 2016 au fost parţial compensate transferurile nealocate în anul 2015, pentru bugetul municipal Chişinău fiind alocată sumă de circa 66,0 mil.lei⁶⁴. Compensarea nominalizată mai sus a fost justificată ca “alte transferuri curente cu destinaţie generală”, deşi Legea menţionată nu a stabilit astfel de categorii de transferuri, precum şi modul de calculare a lor;

• capacitatea de a genera venituri a înregistrat mărimi contradictorii în UAT supuse auditului, perioada de analiză de numai 2 ani fiind insuficientă pentru evaluarea tendinţelor. Astfel, SND specifică că scopul transferurilor cu destinaţie generală constă în crearea stimulentelor de sporire a veniturilor proprii şi asigurarea echilibrului şi coeziunii teritoriale în termeni de capacitate de prestare şi de generare de venituri. În acest context se menţionează că impactul scontat cu privire la crearea stimulentelor de sporire a veniturilor proprii ca urmare a implementării transferurilor cu destinaţie generală este unul incert, nefiind clar mecanismul de influenţă reciprocă a acestor fenomene. Totodată, în perioada de 2 ani de aplicare a sistemului nou de relaţii interbugetare, capacitatea AAPL de a genera venituri pe cap de locuitor nu a înregistrat valori stabile, fiind constatate cazuri atât de creştere, cât şi de descreştere a veniturilor proprii şi partajate. Prin urmare, auditul nu a avut posibilitatea de a se expune în privinţa dacă cazurile de creştere a veniturilor autonome în unele UAT sunt influenţate de sistemul nou de relaţii interbugetare, pentru analiză fiind necesară o perioada mai îndelungată. Datele ce atestă capacitatea AAPL de a genera venituri pe cap de locuitor⁶⁵ indică asupra disparităţilor regionale în aspectul capacităţii de a genera venituri autonome. Astfel, dacă veniturile autonome pe cap de locuitor, colectate în 2014 în UAT din cadrul mun. Chişinău, au variat de la 291 până la 2134 lei, atunci în UAT din raionul Râşcani acest indice a constituit de la 209 până la 493 lei, extrema maximă diferenţiind cu 4 ori. Cuantumul transferurilor cu destinaţie generală pe cap de locuitor a înregistrat o situaţie inversă: în UAT din mun. Chişinău a variat de la 51 până la 546 lei, iar în raionul Râşcani – de la 55 până la 996 lei. Ulterior, în anul 2015 diferenţele s-au atenuat: valoarea maximă a veniturilor autonome pe cap de locuitor în mun. Chişinău micşorându-se cu circa 20% (până la 1718 lei), în raionul Râşcani fiind în creştere cu 20% (până la 595 lei). Prin urmare, reducerea veniturilor autonome contribuie la incapacitatea AAPL de a acoperi cheltuielile UAT, constatările respective fiind expuse în subcapitolele următoare;

• procesul de calculare a transferurilor este unul transparent, însă auditul atestă existenţa rezervelor în acest sens. Astfel, transferurile cu destinaţie generală pentru UAT de nivelul I şi nivelul II (cu excepţia mun. Chişinău şi mun. Bălţi) se alocă din Fondul de susţinere financiară în mod transparent, calculele fiind ataşate la Notele metodologice comunicate UAT şi publicate pe pagina web a MF. Transferurile cu destinaţie specială pentru finanţarea învăţământului au fost calculate în bază de cost standard per elev, conform prevederilor HG nr.728 din 02.10.2012⁶⁶ şi HG nr.868 din 08.10.2014⁶⁷. Deşi normativele valorice şi sumele transferurilor ce se preconizau a fi alocate în 2014 şi 2015 au fost comunicate UAT conform Notelor metodologice, spre deosebire de transferurile cu destinaţie generală, calculele propriu-zise nu au fost publicate, ceea ce a limitat transparenţa în aspectul dat;

• veniturile locale sunt insuficiente pentru acoperirea cheltuielilor curente ale UAT. Astfel, SND stabileşte că scopul transferului cu destinaţie generală de la bugetul de stat este de a suplimenta veniturile proprii şi a oferi autorităţii locale veniturile necesare pentru a-şi exercita competenţele proprii în condiţii de autonomie bugetară. Reieşind din aceste prevederi, misiunea de audit a analizat evoluţia suficienţei veniturilor autonome pentru acoperirea cheltuielilor curente pe cap de locuitor, pentru perioada anilor 2011-2015⁶⁸. Nivelul indicatorului sub 100% indică că AAPL respectivă nu realizează venituri suficiente pentru întreţinerea localităţii. În contextul dat se atestă că, după implementarea reformei finanţelor publice locale, numai 5 AAPL de nivelul I supuse auditului din cadrul mun. Chişinău şi al raionului Râşcani reuşesc să realizeze venituri locale suficiente, datele fiind prezentate în anexa la Raportul de audit⁶⁹. Doar în 3 AAPL s-a înregistrat creşterea suficienţei veniturilor locale autonome pentru finanţarea cheltuielilor curente. În acelaşi timp, această evoluţie pozitivă este o consecinţă a diminuării cheltuielilor suportate de către AAPL, şi nu a majorării veniturilor locale. În celelalte UAT s-a admis diminuarea veniturilor autonome locale sau majorarea acestora în proporţii mai mici în raport cu majorarea cheltuielilor curente pe cap de locuitor. Rezultatele analizei efectuate demonstrează că implementarea noului sistem de transferuri interbugetare nu a contribuit la încurajarea efortului fiscal al AAPL, dimpotrivă, analogic situaţiilor constatate în sistemul precedent de raporturi interbugetare, s-a menţinut spiritul autorităţilor locale de a exista din contul fondurilor bugetului de stat.

Constatările consemnate mai sus se justifică şi prin propunerile de continuare a alocării transferurilor temporare de compensare. În primii doi ani de aplicare a Legii nr.267 din 01.11.2013 au fost prevăzute transferurile din fondul de compensare pentru acoperirea parţială a discrepanţelor legate de reformarea sistemului de raporturi interbugetare. Totodată, ţinând cont de rezultatele modeste în consolidarea bazei de venituri proprii ale AAPL, precum şi de faptul că anul 2016 este ultimul an în care sunt prevăzute transferuri temporare de compensare a bugetelor locale, MF a elaborat propuneri de prelungire a termenului de abilitare a Guvernului de a forma în componenţa bugetului de stat fondul de compensare pe încă 3 ani. Se atestă că, dacă APC responsabile de descentralizarea financiară nu vor întreprinde măsurile urgente pentru remedierea punctelor slabe ale reformei, persistă riscul că alocarea transferurilor de compensare de la bugetul de stat va avea loc şi pe viitor;

• AAPL nu dispun de acoperire financiară a cheltuielilor de capital. Dezvoltarea neuniformă a AAPL se manifestă, în special, prin importante decalaje între calitatea vieţii populaţiei din diferite localităţi. În ţările în tranziţie, investiţiile în obiectele sociale şi de infrastructură ale UAT pot fi asigurate numai cu participarea autorităţilor publice, activităţile de utilitate publică şi de interes social general solicitând acoperirea financiară bugetară. Analizele de audit cu privire la capacitatea AAPL de a-şi autofinanţa cheltuielile capitale⁷⁰ denotă că, în majoritatea AAPL⁷¹ din cadrul mun. Chişinău supuse auditării, activitatea de investiţii este asociată cu alocarea resurselor necesare de la bugetele de alt nivel – transferuri pentru cheltuieli capitale de la bugetul de stat şi/sau de la bugetul de nivelul II. În acelaşi timp se atestă că primăriile mun. Chişinău şi or. Vadul lui Vodă, care au înregistrat cel mai mare volum de cheltuieli capitale, au asigurat finanţarea investiţiilor din contul împrumuturilor pe termen lung, inclusiv ale celor externe. Astfel, ponderea împrumuturilor în cheltuielile pentru investiţii şi reparaţii capitale valorificate de PMC cu forţele proprii a constituit 30% – în 2013, 17% – în 2014 şi, respectiv, 60% – în 2015. Sintetizând constatările notificate, se rezumă că procesul de dezvoltare a infrastructurii localităţilor este preponderent dependent de atragerea fondurilor împrumutate şi/sau subvenţiilor de la bugetele de alt nivel, ceea ce subminează principiile descentralizării financiare prin sporirea/menţinerea dependenţei bugetelor locale de la bugetul de stat;

• sistemul nou de formare a bugetelor locale nu a influenţat asupra rezultatului operaţional.

Rezultatul operaţional al unui buget local este rezultatul pozitiv obţinut la încheierea exerciţiului bugetar în anul raportat şi reprezintă o sursă importantă de finanţare a investiţiilor capitale, în acelaşi timp fiind asociat cu situaţia datoriilor şi creanţelor formate în cadrul UAT. Analiza acestor indicatori⁷² denotă majorarea rezultatului operaţional la 12 din 21 de AAPL supuse auditului şi scăderea indicelui la celelalte 9 AAPL. În acelaşi timp, creşterea rezultatului operaţional a fost asociată cu majorarea datoriilor creditoare: la PMC valoarea rezultatului operaţional înregistrată la situaţia din 31.12.2015, în raport cu 31.12.2013, s-a majorat cu circa 27%, valoarea datoriilor creditoare – cu 30% (inclusiv a celor cu termen de achitare expirat – cu 245%). Rezultatele analizelor efectuate la 3 AAPL din raionul Râşcani confirmă interdependenţa creşterii rezultatului operaţional şi a datoriilor creditoare, ceea ce indică asupra prevalării factorului de indisciplină financiară faţă de impactul pozitiv al reformei realizate.

________________________________

⁶³ Anexa nr.21 la Raportul de audit.

⁶⁴ Anexa nr.5 la Legea bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 01.07.2016.

⁶⁵ Anexa nr.10 la Raportul de audit.

⁶⁶ HG nr.728 din 02.10.2012 “Cu privire la finanţarea în bază de cost standard per elev cu utilizarea coeficienţilor de ajustare în modul stabilit de Guvern pentru instituţiile de învăţământ primar şi secundar general, finanţate din bugetele unităţilor administrativ-teritoriale”.

⁶⁷ HG nr.868 din 08.10.2014 “Privind finanţarea în bază de cost standard per elev a instituţiilor de învăţământ primar şi secundar general din subordinea autorităţilor publice locale de nivelul al doilea”.

⁶⁸ Indicatorul este determinat ca raportul dintre veniturile autonome locale ajustate colectate şi cheltuielile curente ajustate executate în anul respectiv. Veniturile autonome ajustate sunt veniturile autonome ale colectivităţii locale respective, recalculate şi ajustate la prevederile actuale ale Legii finanţelor publice locale. Cheltuielile curente ajustate sunt cheltuielile curente ale colectivităţii locale respective, cu excepţia celor care au fost finanţate din contul bugetului de stat prin transferurile cu destinaţie specială.

⁶⁹ Anexa nr.22 la Raportul de audit.

⁷⁰ Anexa nr.11 la Raportul de audit.

⁷¹ Primăriile: or. Sângera, comunelor: Băcioi, Tohatin; satelor Ghidighici şi Condriţa.

⁷² Anexa nr.12 la Raportul de audit.

Obiectivul specific III: Derularea reformei privind descentralizarea financiară a fost conjugată cu ajustarea cadrului metodologic aferent prognozei bugetare şi instruirea personalului consacrat din AAPL în domeniul vizat?

În cadrul Obiectivului specific III, auditul a examinat (i) aspectele metodologice aferente prognozei bugetare şi (ii) cunoaşterea şi înţelegerea obiectivelor reformei de către factorii-cheie ai AAPL, precum şi aportul acestora în dezvoltarea descentralizării financiare a UAT.

În ultimii ani autorităţile centrale au luat atitudine faţă de asigurarea stabilităţii BPN şi crearea unui cadru bugetar-fiscal previzibil. Astfel, printre acţiunile prioritare în domeniul politicii bugetar-fiscale şi gestionării finanţelor publice, Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova pe anii 2013-2014⁷³ a conturat măsurile privind perfecţionarea sistemului de prognozare a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare pentru eliminarea practicii de modificare a bugetului anual pe parcursul anului. Această sarcină este relevantă şi autorităţilor de nivel local, dat fiind faptul că domeniul în cauză determină relevanţa bazei de constituire a bugetelor locale.

Obiectivele reformei finanţelor publice locale presupune crearea unui mecanism privind estimarea reală a veniturilor; disponibilitatea datelor credibile privind obiectele impunerii care constituie baza de venituri publice; oferirea modelelor analitice pertinente şi, nu în ultimul rând, dezvoltarea abilităţilor şi aptitudinilor manageriale/instituţionale ale autorităţilor de resort pentru planificarea obiectivă a propriilor venituri. În acest context, misiunea relevă că tematica în cauză, fiind în vizorul Curţii de Conturi, a fost inclusă în agenda ISA pentru toţi anii precedenţi. Astfel, în cadrul administraţiilor locale din republică, în mod constant au fost realizate multiple misiuni de audit al exerciţiului bugetar, fiind elaborate serii de recomandări adresate AAPL şi APC pentru înlăturarea iregularităţilor existente la prognozarea veniturilor care, de regulă, se manifestă prin: deficitul de comunicare/interacţiune între autorităţile de resort; neaplicarea instrumentelor analitice de evaluare a materiei impozabile şi lipsa datelor ce justifică aceasta; irelevanţa/inaplicabilitatea cadrului metodologic aferent planificării veniturilor; insuficienţa personalului ce posedă cunoştinţe şi abilităţi necesare în domeniu şi preocuparea absolut nesistemică a persoanelor cu funcţii de răspundere faţă de procesul bugetar. Însă ultimele evaluări de audit ale Curţii de Conturi cu aceeaşi tematică efectuate în diferite administraţii locale denotă absenţa unui progres vizibil în perfecţionarea modului de prognozare a veniturilor locale. Pe lângă deficienţele caracteristice AAPL, auditul atestă că perpetuarea iregularităţilor practic în toate AAPL indică asupra problemelor sistemice în domeniul vizat, fiind substanţial rolul MF în determinarea soluţiilor pentru depăşirea fenomenului în cauză. Prin urmare, abordarea misiunii actuale a fost axată prioritar pe evaluarea modului de planificare a veniturilor locale până la şi după implementarea acţiunilor de reformare a bugetelor locale.

________________________________

⁷³ Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova “Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare” 2013-2014: http://gov.md/sites/default/files/document/attachments/program_guvern-ro.pdf

♦ Procesul de prognoză şi planificare a veniturilor locale nu corespunde principiilor de veridicitate, exactitate şi relevanţă, nefiind supus unor schimbări pozitive semnificative. Astfel,

• metodologia de estimare/prognozare a veniturilor autonome locale nu reprezintă un instrument clar şi relevant sarcinii de planificare adecvată a acestora. Autorităţile executive ale UAT asigură elaborarea prognozei tuturor tipurilor de impozite şi taxe ce urmează a fi colectate în anul următor în unitatea administrativ-teritorială respectivă⁷⁴, călăuzindu-se de Notele metodologice⁷⁵ (elaborate şi remise de către MF) care vizează prognozele macroeconomice, principiile de bază ale politicii statului în domeniul veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe anul următor şi unele momente specifice de calculare a transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetul de stat. În ordinea logică, măsurile privind descentralizarea financiară prin consolidarea bazei de venituri proprii sunt interdependente cu perfecţionarea cadrului metodologic aferent planificării bugetare. În aspectul prognozării veniturilor, cadrul metodologic urmează: (i) să determine care sunt datele relevante bazei de impunere pentru fiecare capitol de venituri; (ii) să indice care autorităţi de resort dispun de datele necesare; şi (iii) să ofere modele analitice clare pentru prognozarea veniturilor etc. Analizând principalele modificări şi completări operate în Notele metodologice pentru prognozarea bugetelor pe anii 2013, 2014 şi 2015, auditul atestă că acestea se referă numai la modul de repartizare a impozitului pe venitul persoanelor fizice la bugetele de nivelul I şi nivelul II şi la modul de formare şi calculare a transferurilor cu destinaţie generală şi specială. Totodată, Notele metodologice nu au fost supuse unor modificări semnificative substanţiale cu privire la prognozarea veniturilor autonome. Mai mult, deşi, pentru anumite cazuri, MF a îndemnat AAPL de a lua în considerare constatările, concluziile şi recomandările CCRM în cadrul auditului bugetelor UAT, însuşi Ministerul nu a ţinut cont de constatările anterioare de audit. Ca exemplu, deşi multiplele rapoarte precedente de audit indică asupra irelevanţei fundamentării prognozei impozitului pe venitul persoanelor fizice în baza datelor statistice, cauza fiind neplenitudinea acestora, în Notele metodologice se reiterează indicaţiile privind utilizarea datelor incomplete. Prin urmare, se cere o reabordare metodologică care ar oferi modele analitice complexe, pertinente şi clare, cu pasibilă revizuire/consolidare a bazelor de date existente privind baza impozabilă formată în cadrul UAT;

• personalul AAPL de nivelul I responsabil de prognozarea bugetară nu dispune de competenţe suficiente pentru realizarea cu succes a atribuţiilor în domeniu. La nivel local dificultăţile de ordin metodologic se combină cu insuficienţa personalului corespunzător instruit, ceea ce se exprimă prin necunoaşterea cadrului metodologic, absenţa abilităţilor în aplicarea acestuia şi în identificarea cauzelor aferente deficienţelor, precum şi lipsa spiritului de a clarifica neclarităţile, inclusiv prin consultarea specialiştilor din autorităţile de resort. Cele consemnate mai sus sunt ilustrate de rezultatele intervievării personalului AAPL privind activitatea de estimare/prognozare a veniturilor autonome. La chestionare a participat personalul din 20 AAPL de nivelul I implicat în procesul de planificare a veniturilor, din care 18 persoane deţin funcţia de contabil-şef, cu atribuţii respective şi experienţă în domeniu (13 contabili-şefi au experienţă ce depăşeşte 10 ani), având stabilite obiective şi indicatori de performanţă pentru anii 2013-2015, toţi fiind evaluaţi cu calificativul “bine” şi “foarte bine”.

Totodată, intervievarea propriu-zisă a elucidat că, în pofida avantajelor nominalizate, toate AAPL nu au formalizate politici, proceduri şi procese operaţionale aferente prognozării bugetelor locale, nefiind implementate prevederile Legii nr.229 din 23.09.2010⁷⁶. Deşi 18 persoane au afirmat că MF a oferit noua metodologie de prognozare a veniturilor autonome, din care 15 intervievaţi au declarat că această metodologie este clară şi explicită, totuşi 14 persoane nu au dat niciun răspuns asupra deosebirilor între cadrul metodologic nou şi cel vechi. De asemenea, AAPL auditate nu dispun de lista contribuabililor care desfăşoară activitate pe teritoriul administrat; nu deţin informaţii cu privire la baza impozabilă pe fiecare categorie de venituri, în aspectul agenţilor economici; nicio AAPL nu a explicat indicatorii analizaţi pentru estimarea bazei impozabile, ceea ce denotă că prognozarea veniturilor s-a efectuat nu pe baza estimării bazei impozabile, ci a datelor de execuţie bugetară din anii precedenţi⁷⁷. Modalitatea de planificare a veniturilor descrisă mai sus denotă că autorităţile executive nu au asigurat corectitudinea şi veridicitatea datelor în a căror bază a fost elaborat bugetul respectiv, în consecinţă veniturile locale se execută cu discrepanţe semnificative faţă de prevederile aprobate. Astfel, urmare a analizei executării părţii de venituri în anii 2013, 2014 şi 2015 a bugetelor UAT din cadrul mun. Chişinău şi raionului Râşcani supuse auditului, s-a constatat că, în raport cu indicii aprobaţi, UAT nu au asigurat colectarea veniturilor, respectiv, în sumă de 224,6 mil.lei, 122,8 mil.lei şi de 64,0 mil.lei, iar acumularea veniturilor supraplan a însumat 57,6 mil.lei, 40,1 mil.lei şi 76,9 mil.lei. Cu toate că UAT au practicat precizarea părţii de venituri aprobate iniţial atât prin diminuarea⁷⁸, cât şi prin majorarea⁷⁹ indicilor aprobaţi, s-au înregistrat discrepanţe şi la executarea veniturilor faţă de prevederile precizate⁸⁰. Datele ce confirmă constatările propriu-zise, caracterizând (in)stabilitatea procesului de prognoză bugetară în aspectul UAT, se prezintă în Anexa nr.9 la Raportul de audit⁸¹.

Analizând cele mai mari discrepanţe în cazul bugetului municipal Chişinău, auditul a constatat că dificultăţile cele mai pronunţate sunt întâmpinate de către AAPL la prognozarea veniturilor din impozitul pe venitul persoanelor fizice, în 2015 fiind acumulate supraplan 45,7 mil.lei. Subestimarea veniturilor din impozitul în cauză se explică atât prin iregularităţile de ordin metodologic şi informaţional descrise mai sus, cât şi prin spiritul AAPL de a planifica veniturile cu o rezervă, luând în considerare riscul inerent de dezechilibru bugetar în cazul neacumulării veniturilor în cuantumul aprobat;

• factorii-cheie ai AAPL au manifestat necunoaşterea şi/sau indiferenţă faţă de obiectivele reformei, concomitent lipsind comunicarea între AAPL şi MF cu privire la îmbunătăţirea derulării acesteia. În cadrul misiunii de audit, factorii decizionali din 20 de AAPL de nivelul I şi dintr-o AAPL de nivelul II au fost intervievaţi cu privire la modul derulării reformei şi rezultatele obţinute în perioada de 2,5 ani de implementare a acesteia. În context, se atestă că majoritatea persoanelor cu funcţii de răspundere intervievate au deţinut funcţiile respective pe toată perioada de implementare a reformei, au preponderent studii superioare şi experienţă în domeniu de minimum 5 ani. Însă, urmare a sintetizării răspunsurilor obţinute, se relevă necunoaşterea şi/sau neînţelegerea de către funcţionarii respectivi a obiectivelor reformei şi indicatorilor de performanţă prestabiliţi în vederea implementării acesteia, totodată AAPL menţionând lipsa creşterii autonomiei locale, neconsolidarea bazei de venituri proprii şi neîncurajarea entităţilor locale de a genera mai multe venituri⁸².

________________________________

⁷⁴ Art.19 alin.(2) din Legea nr.397-XV din 16.10.2003.

⁷⁵ Note metodologice privind elaborarea de către autorităţile administraţiei publice locale a proiectelor de buget pe anul 2013, 2014 şi 2015 (în continuare – Notele metodologice).

⁷⁶ Legea privind controlul financiar public intern nr.229 din 23.09.2010.

⁷⁷ Anexa nr.13 la Raportul de audit.

⁷⁸ În anul 2013 – cu 24,5 mil.lei, în anul 2014 – cu 0,5 mil.lei, în anul 2015 – cu 0,01 mil.lei.

⁷⁹ În anul 2013 – cu 16,7 mil.lei, în anul 2014 – cu 9,2 mil.lei, în anul 2015 – cu 14,0 mil.lei.

⁸⁰ Nu s-au acumulat venituri faţă de prevederile precizate în sumă de 207,9 mil.lei (a. 2013), 127,1 mil.lei (a. 2014) şi 68,2 mil.lei (a. 2015). Veniturile acumulate supra parametrii precizaţi au însumat, respectiv, 49,5 mil.lei (a. 2013), 36,1 mil.lei (a. 2014) şi 70,6 mil.lei (a. 2015).

⁸¹ Anexa nr.9 la Raportul de audit.

⁸² Anexa nr.8 la Raportul de audit.

IV. CONCLUZIE GENERALĂ

Rezultatele auditului privind noul model de formare a veniturilor publice locale şi a raporturilor interbugetare indică asupra neatingerii obiectivelor preconizate. În consecinţă:

implementarea reformei finanţelor publice locale nu s-a soldat cu impactul scontat privind consolidarea veniturilor autonome pentru satisfacerea necesităţilor colectivităţilor locale. Dimpotrivă, din componenţa veniturilor autonome au fost excluse categorii de venituri semnificative, mijloacele decăzute fiind substituite prin transferuri de la bugetul de stat.

Sistemul nou de transferuri bugetare a sporit considerabil gradul de dependenţă a bugetelor locale faţă de bugetul de stat, fiind amplificată una din principalele deficienţe a sistemului precedent al relaţiilor interbugetare. În acelaşi timp, reformarea sistemului de transferuri şi impozite partajate nu a creat stimulente şi nu a responsabilizat personalul AAPL în consolidarea veniturilor proprii a cărei pondere scăzută nu poate servi drept bază pentru o autonomie locală autentică.

Revizuirea modului de formare a veniturilor publice locale nu a influenţat pozitiv capacitatea AAPL pentru finanţarea cheltuielilor curente, în continuare necesitând alocaţii de la bugetul de stat, inclusiv din fondul de compensare pentru acoperirea parţială a discrepanţelor legate de reformarea sistemului de raporturi interbugetare.

AAPL nu dispun de mijloace pentru executarea lucrărilor capitale, respectiv, sunt absolut dependente de bugetele de alt nivel privind dezvoltarea socioeconomică a localităţilor.

Ministerul Finanţelor nu a promovat reforma prin familiarizarea şi instruirea personalului consacrat din AAPL în domeniul vizat şi nu a ajustat pe deplin cadrul metodologic aferent prognozei bugetare.

În opinia auditului, nereuşitele reformei se datorează unui cumul de factori sistemici, principalii exprimându-se prin: substituirea măsurilor privind afirmarea descentralizării financiare cu un simplu mecanism de redistribuire a veniturilor bugetare, sporind centralizarea mijloacelor; conceperea incertă privind crearea stimulentelor de extindere a bazei de venituri proprii numai prin implementarea noului model de alocare a transferurilor; absenţa la AAPL a competenţelor integrale în dezvoltarea bazei de venituri proprii, pe de o parte, şi nevalorificarea pe deplin a drepturilor acordate conform legii, pe de altă parte; lipsa şi/sau nefuncţionalitatea mecanismelor existente privind extinderea bazei impozabile; comunicarea ineficientă a AAPL cu autorităţile fiscale pentru identificarea şi colectarea tuturor veniturilor bugetare posibile; neîntreprinderea măsurilor pentru instruirea personalului din AAPL cu privire la obiectivele şi modul de derulare a reformei; suportul metodologic insuficient din partea Ministerului Finanţelor pentru prognozarea veniturilor proprii ale AAPL în condiţii noi; nealinierea managementului financiar la obiectivele Strategiei naţionale de descentralizare, ceea ce amplifică derularea dificilă a reformei propriu-zise; absenţa comunicării adecvate între Ministerul Finanţelor şi AAPL privind dificultăţile şi nereuşitele reformei, ceea ce a contribuit la neluarea măsurilor de rigoare pentru remedierea lor.

Cauzele-cheie generatoare de efecte negative au fost amplificate şi de fenomenele precare de recesiune înregistrate în economiile locale, care nu generează venituri fiscale suficiente, pe măsura necesităţilor publice, iar disproporţiile regionale de dezvoltare au intensificat discrepanţele între AAPL, care în mod iminent produc inechităţi de orice gen pentru populaţia din UAT respective.

Totodată, seria de factori consemnaţi nu a motivat Ministerul Finanţelor pentru prelungirea testării şi expertizarea adecvată a noului model, acesta fiind extins pentru toate AAPL în absenţa corecţiilor necesare.

V. RECOMANDĂRI

În sensul redresării situaţiei create în domeniul auditat, misiunea de audit recomandă autorităţilor de resort implementarea măsurilor de rigoare, acestea servind, în opinia noastră, un suport pentru activităţile ulterioare aferente revizuirii sistemului finanţelor publice locale.

Se recomandă Preşedintelui raionului Râşcani şi primarilor UAT supuse auditului⁸³:

1. să asigure, în comun cu DGF, instruirea personalului neconsacrat din cadrul AAPL cu conceptul descentralizării financiare, pentru implicarea punctuală a angajaţilor în asumarea unor acţiuni clare pentru valorificarea oportunităţilor noului sistem de formare a bugetelor locale;

2. să întreprindă măsuri punctuale pentru identificarea bazei impozabile din teritoriul administrat şi comunicarea în acest sens cu autoritatea fiscală pentru prognozarea adecvată şi colectarea deplină a veniturilor locale;

3. să iniţieze şi să efectueze unele măsuri, în conformitate cu prevederile cadrului legal-normativ, pentru extinderea bazei impozabile, precum şi pentru aplicarea argumentată a cotelor impozitelor şi taxelor locale, astfel încât acestea să asigure sporirea veniturilor proprii ale UAT.

________________________________

⁸³ Municipiul Chişinău; oraşele: Vadul lui Vodă, Durleşti, Sângera, Codru; comunele: Tohatin, Băcioi; satele: Condriţa, Ghidighici; oraşele: Râşcani, Costeşti; comunele Alexăndreşti, Duruitoarea Nouă, Grinăuţi, Recea, Şumna; satele: Aluniş, Corlăteni, Nihoreni, Pociumbăuţi şi Văratic.

Notă: prezentul Raport de audit a fost elaborat în baza activităţilor realizate de către echipa de audit în următoarea componenţă: controlorul de stat principal Antonina Caramilea (şef de echipă) şi controlorul de stat superior Irina Ter-Cula. Probele de audit au fost acumulate de către angajaţii Curţii de Conturi: Ion Pleşca, Veaceslav Damian, Constantin Furculiţa, Svetlana Josan, Maria Mozan, Maria Goncear, Stela Mocanu şi Nicolai Ialamov.