Постановление N 40 от 10.11.2016 по Отчету аудита эффективности "Какое влияние оказала реформа местных публичных финансов на финансовую децентрализацию административно-территориальных единиц муниципия Кишинэу и района Рышкань?"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности “Какое влияние оказала реформа местных

публичных финансов на финансовую децентрализацию административно-

территориальных единиц муниципия Кишинэу и района Рышкань?”

№ 40  от  10.11.2016

 (в силу 09.12.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 423-429 ст. 37 от 09.12.2016

* * *

Пленум Счетной палаты в присутствии заместителя генерального секретаря Правительства г-на Валентина Гузнака, председателя района Рышкань г-на Юрия Урзикэ, начальника управления бюджетов административно-территориальных единиц Министерства финансов г-на Иона Якони, заместителя начальника управления общей политики и налогового и таможенного законодательства Министерства финансов г-жи Родики Брагуцы, заместителя начальника главного управления финансов муниципального совета Кишинэу г-жи Валентины Вэздэуцан, начальника управления финансов районного совета Рышкань г-жи Акулины Тэбырцэ, примара г. Вадул луй Водэ г-на Юрия Онофрийчука рассмотрел Отчет аудита эффективности “Какое влияние оказала реформа местных публичных финансов на финансовую децентрализацию административно-территориальных единиц муниципия Кишинэу и района Рышкань?”

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28, ст.30 и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год с целью определения влияния внедрения новой системы формирования местных бюджетов на устойчивость бюджетов административно-территориальных единиц (далее – АТЕ), а также соответствия этой системы намерениям, установленным законодательно-нормативной базой, релевантной финансовой децентрализации.

Аудит был осуществлен в соответствии с международными стандартами аудита (ISSAI 100, ISSAI 300)² и дополнительными пособиями. Подход к аудиту основывался на определении успехов и неудач реформы местных публичных финансов, аудиторская миссия была сконцентрирована преимущественно на проведении аудита бюджетного процесса, относящегося к местным публичным доходам, и оценкой их достаточности для покрытия расходов АТЕ.

Аудит охватил различные аспекты оценки и выявления институциональных недостатков, вытекающих из совокупности факторов, генерирующих причины и влияние и обусловленных изменением параметров межбюджетных отношений, которые, однако, не являются измеряемыми. Так, отмечается, что запуск Министерством финансов настоящего проекта не сопровождался технико-экономическим обоснованием и определением воздействия, а отсутствие последующего адекватного мониторинга привело к результатам, ниже ожидаемых.

Рассмотрев представленный Отчет и заслушав результаты аудита, а также объяснения ответственных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

предварительные результаты внедрения новой модели формирования местных публичных доходов и межбюджетных отношений, зарегистрированные на нынешнем этапе, свидетельствуют о неопределении измеряемого и устойчивого воздействия на финансовое укрепление АТЕ, не были реализованы предусмотренные задачи. Вследствие этого произошло существенное снижение удельного веса автономных доходов АТЕ, выпавшие доходы были заменены ассигнованиями из государственного бюджета, таким образом, сохранилось явление централизации финансовых средств. Пересмотр системы распределения общих государственных доходов и поддержка модели централизованных трансфертов (общего и специального назначения) ни в коем случае не мотивирует органы местного публичного управления (далее – ОМПУ) в расширении собственной налоговой базы. В результате, новая модель межбюджетных отношений, примененная для всех органов I уровня в отсутствие исследовательских тестирований, усугубляет дух непринятия ответственности в отношении финансов и бюджета местными публичными органами, предпочитающими, таким образом, не прикладывать соответствующие усилия и ограничиваться гарантированными фондами за счет государственного бюджета.

Для подтверждения вышеуказанного, а также учитывая объяснения ответственных лиц местных администраций Кишинэу и Рышкань, Пленум Счетной палаты обращает внимание Правительства и Министерства финансов на релевантность базового пересмотра данной проблемы, рекомендуя в этой связи проведение более широкой экспертизы модели финансовой децентрализации на местном уровне, в том числе незамедлительного внесения соответствующих изменений.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности “Какое влияние оказала реформа местных публичных финансов на финансовую децентрализацию административно-территориальных единиц муниципия Кишинэу и района Рышкань?”, приложенный к настоящему Постановлению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1) аудируемым³ ОМПУ и потребовать принятия точных мер по устранению недостатков, отраженных в отчете аудита;

2.2) Министерству финансов и потребовать:

2.2.1) инициировать широкое изучение по оценке преимуществ и недостатков проекта реформы местной финансовой децентрализации; привлечения в этой связи экспертов для исследования/дополнительного изучения тематики в данной области с целью выявления институциональных недостатков и немедленного их устранения;

2.2.2) учитывая перспективу административно-территориальной реформы, начать (пере)определение и (пере)оценку экономического потенциала (в том числе секторной инфраструктуры) для повторной инвентаризации имущества публичной собственности и, соответственно, воссоздания социально-экономической и финансовой базы, связанной с разграничением национального и местного имущества, и, безусловно, переопределения налогово-бюджетной базы местных публичных органов, а также межбюджетных отношений между местной и центральной администрацией;

2.3) предложить Государственной канцелярии:

2.3.1) совместно со специализированными центральными публичными органами и с непосредственным участием ОМПУ пересмотреть и четко и точно разграничить компетенции (полномочия) ОМПУ по уровням бюджетов, разработать/утвердить перечень компетенций ОМПУ и оценить их стоимость;

2.3.2) совместно с компетентными министерствами разработать и применять минимальные стандарты качества при исполнении децентрализованных полномочий и выявить решения для равнения реализованных задач в соответствии с Национальной стратегией по децентрализации;

2.3.3) перестроить взаимодействия между компетентными центральными публичными органами (в частности, экономическими, финансовыми, налоговыми, таможенными, статистическими, кадастровыми) и местными органами с целью постоянной организации методологической помощи и обучения, а также для обеспечения открытости и прозрачности в отношениях налогоплательщик – государство;

2.4. постоянным парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; публичному управлению, региональному развитию, окружающей среде и климатическим изменениям для информирования и просить инициировать заслушивание центральных и местных органов относительно состояния дел по осуществлению финансовой децентрализации административно-территориальных единиц.

3. О мерах, принятых по выполнению подпунктов 2.1.-2.2. настоящего Постановления, проинформировать Счетную палату в течение 12 месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова, с представлением информации о принятых мерах каждое полугодие.

4. Настоящее Постановление публикуется в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона № 261-XVI от 5.12.2008.

____________________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

²Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении руководств по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

³Мун. Кишинэу, г. Кодру, г.Дурлешть, г. Сынджера, г.Вадул луй Водэ, ком. Бэчой, ком.Тохатин, с. Гидигич, с Кондрица, г. Рышкань, г. Костешть, ком. Алексэндрешть, ком. Дуруитоаря Ноуэ, ком. Гринэуць, ком. Реча, ком. Шумна, с. Алуниш, с. Корлэтень, с. Нихорень, с. Почумбэуць, с. Вэратик.

Утвержден:

Постановлением Счетной палаты

№ 40 от 10 ноября 2016 года

ОТЧЕТ

аудита эффективности

“Какое влияние оказала реформа местных публичных финансов на

финансовую децентрализацию административно-территориальных единиц

муниципия Кишинэу и района Рышкань?”

Список аббревиатур

Глоссарий

Справка: Представленный глоссарий выполняет информативную

функцию и не влечет юридических последствий.

Аудиторский отчет предназначен:

Парламенту Республики Молдова

Правительству Республики Молдова

Министерству финансов

Проверяемым органам местного публичного управления¹

Гражданскому обществу, другим заинтересованным сторонам.

_____________________

¹Примэрии: муниципия Кишинэу, городов Вадул луй Водэ, Дурлешть, Сынджера, Кодру, Рышкань, Костешть; коммун: Тохатин, Бэчой, Алексэндрешть, Дуруитоаря Ноуэ, Гринэуць, Реча, Шумна; сел: Кондрица, Гидигич, Алуниш, Корлэтень, Нихорень, Почумбэуць, Вэратик.

I. ОБОБЩЕНИЕ

Реформа местных публичных финансов, начатая в 2014 году, представляет собой особую важность, поскольку данная система является одним из основополагающих элементов эффективной и последовательной местной автономии, который обеспечивает образование собственных средств, достаточных для финансового покрытия функций, отнесенных к компетенции органов местного публичного управления. Обобщая констатации и выводы аудита путем разделения внешних и внутренних факторов, которые повлияли на ожидаемый результат, аудиторская миссия представляет резюме сквозь призму преимуществ и недостатков непосредственно реформы, с одной стороны, и внешних возможностей/рисков, которые могут повлиять на достижения цели реформы, с другой стороны. Таким образом,

преимущества принятых мер состоят в:

- определении состава собственных доходов и доходов, поступающих от отчислений от государственных налогов и сборов;

- установлении системы трансфертов путем точного разделения трансфертов общего назначения и трансфертов специального назначения для финансирования образования, а также ряда компетенций, делегированных законом ОМПУ;

- выделении трансфертов общего назначения согласно формуле, основанной на доходах, отдельно для АТЕ I уровня и для АТЕ II уровня;

- устранении отношений финансовой подчиненности между бюджетами АТЕ I уровня и АТЕ II уровня, трансферты из государственного бюджета в местные бюджеты выделяются напрямую;

- обеспечении прозрачности при исчислении трансфертов общего назначения, расчеты были сообщены ОМПУ нормативным актом Министерства финансов и опубликованы на его электронной странице;

В то же время реформа указывает на ряд очевидных недостатков, наиболее уязвимые аспекты выражаются в следующем:

- действия, реализованные в рамках внедрения новой системы формирования местных бюджетов, не были сопряжены с собственным налоговым усилием со стороны ОМПУ, которые, не будучи в курсе реформы, не проявили должного внимания к этой теме;

- произошло ощутимое уменьшение размера собственных доходов местных бюджетов (АТЕ), снизился их удельный вес и, соответственно, увеличилась доля выпавших доходов, замененных трансфертами из государственного бюджета;

- неспособность ОМПУ осуществлять капитальные расходы за счет собственных средств, что влияет на качество услуг в интересах сообществ;

- непринятие мер с целью укрепления финансового менеджмента на уровне ОМПУ.

Поскольку императив развития и укрепления местных публичных финансов является основным элементом Национальной стратегии децентрализации², задачи которой являются взаимозависимыми, основными возможностями, которые будут способствовать достижению цели реформы местных публичных финансов, являются:

- пересмотр порядка реализации реформы и, соответственно, последовательности действий, проведение углубленной экспертизы, достаточное тестирование, релевантное и эффективное обучение, осуществление мониторинга и оценка эффективности и незамедлительное принятие мер по устранению недостатков;

- принятие мер по развитию местных экономик, генерирующих публичные доходы;

- переустановление перечня налогов и сборов местного значения и, соответственно, переоценка налогооблагаемой базы для пересмотра новой базы дополнительных доходов местных бюджетов;

- обучение персонала ОМПУ путем ознакомления с концепцией финансовой децентрализации и с соответствующей деятельностью для использования возможностей новой системы формирования местных бюджетов.

По мнению аудиторской миссии, невыполнение вышеуказанных мероприятий может обусловить недостижение цели реформы местных публичных финансов, которая рискует быть окончательно скомпрометирована.

________________________

²Национальная стратегия децентрализации и План действий по внедрению Национальной стратегии децентрализации на 2012-2015 годы, утвержденные Законом № 68 от 5.04.2012 (далее – НСД).

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

В результате ратификации в 1997 году Республикой Молдова Европейской хартии местного самоуправления³, концепция местной автономии была включена в национальное законодательство⁴. Законодательная база, принятая в период 2006-2012 годов, запустила процесс децентрализации в Республике Молдова и предоставила ОМПУ право на самостоятельность в принятии решений, организационную, управленческую и финансовую автономию и право на инициативу во всем, что касается управления местными публичными делами. Децентрализация представляет собой обеспечение подлинной местной автономии и передачу полномочий местным публичным органам с целью оказания публичных услуг более высокого качества, по более низким ценам, одновременно с модернизацией структур, предоставляющих эти услуги. Внутренняя нормативная база, основанная на концепции местной автономии, определяет местную автономию как право и реальную способность местных органов публичной власти регулировать и управлять в соответствии с законом под свою ответственность и в интересах местного населения значительной частью общественных дел. А под финансовой и бюджетной автономией понимается право ОМПУ распоряжаться собственными финансовыми ресурсами в достаточном объеме и свободно использовать свои ресурсы в соответствии с законом путем принятия собственных местных бюджетов. Финансовая децентрализация или местная финансовая автономия является одной из основ местной децентрализации, так как без финансового компонента административную децентрализацию сложно или даже невозможно реализовать.

В рамках НСД была определена специфическая цель финансовой децентрализации “Совершенствование текущей системы местных публичных финансов таким образом, чтобы обеспечивалась финансовая автономия органов МПУ с сохранением финансовой дисциплины, максимальным повышением эффективности и обеспечением справедливости при распределении ресурсов”.

Для достижения этой задачи в НСД были установлены 3 группы мероприятий⁵:

1. Консолидация базы собственных доходов органов МПУ и автономии в принятии решений по ним.

2. Реформирование системы трансфертов и налогов с раздельной ставкой, определение ее статуса на объективных и прогнозируемых основаниях с разделением бюджетов органов МПУ первого уровня и второго уровня в целях обеспечения по меньшей мере минимального уровня услуг при условии, что система не будет препятствовать собственным мероприятиям по увеличению налоговых поступлений и рациональному использованию ресурсов.

3. Консолидация автономии и финансового менеджмента на уровне органов МПУ с гарантированием финансовой дисциплины, повышением прозрачности и участия общественности.

Одновременно с утверждением НСД Парламент утвердил и План действий по внедрению Национальной стратегии децентрализации на 2012-2015 годы⁶. В соответствии с ним, в рамках каждой группы вышеуказанных мероприятий были установлены действия и сроки их реализации. Исходя из этих положений, ответственные организации (МФ, Государственная канцелярия, ОМПУ и другие соответствующие органы) должны были обеспечить в период 2012-2013 годов одновременное выполнение указанных групп мероприятий. Вопреки указанному МФ приняло решение о приоритетном выполнении основных действий из второй группы мероприятий, посчитав, что эти меры окажут положительное воздействие на первую группу мероприятий⁷.

В этом контексте Парламент Республики Молдова принял Закон № 267 от 01.11.2013, которым были внесены изменения в Закон № 397-XV от 16.10.2003⁸ – основной нормативный акт, который определяет структуру бюджетов АТЕ, регламентирует ход бюджетного процесса в рамках ОМПУ и устанавливает права и обязанности исполнителей бюджета. Указанные изменения определили, в частности, состав собственных доходов АТЕ, установили виды и новый порядок выделения трансфертов из государственного бюджета бюджетам АТЕ и др. Краткий обзор изменений, внесенных в законодательную базу, представлен в приложении № 2 к Отчету аудита.

_________________________

³Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Постановлением Парламента № 1253-XIII от 16.07.1997.

⁴Закон об административной децентрализации № 435-XVI от 28.12.2006 (далее – Закон № 435-XVI от 28.12.2006); Закон о местном публичном управлении № 436-XVI от 28.12.2006; НСД.

⁵Мероприятия 2.1, 2.2 и 2.3 из Задачи, специфической для финансовой децентрализации из НСД

⁶Приложение № 2 из НСД

⁷Информационная справка к проекту закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты^.

⁸Приложение № 2 к Отчету аудита.

Цель аудиторской миссии состояла в определении того, как внедрение новой системы формирования местных бюджетов повлияло на устойчивость бюджетов АТЕ, и соответствовала ли эта система намерениям, установленным в законодательно-нормативной базе, релевантной финансовой децентрализации. Основная цель аудита заключалась в следующем: “Какое влияние оказала реформа местных публичных финансов на финансовую децентрализацию административно-территориальных единиц муниципия Кишинэу и района Рышкань?”.

Специфические задачи, определенные с целью подтверждения основной цели, состояли в проверке, если:

I. Политики по внедрению реформы местных публичных финансов удовлетворяют условиям относительно влияния на консолидацию автономных доходов для удовлетворения потребностей местных сообществ?

II. Новая система бюджетных трансфертов стимулирует усилия АТЕ по улучшению сбора доходов?

III. Осуществление реформы по финансовой децентрализации было сопряжено с корректировкой методологической базы по бюджетному прогнозу и обучением в данной области соответствующего персонала ОМПУ?

Ответственность аудиторской группы состояла в выявлении причин и результатов в начатом процессе реформирования межбюджетных отношений, относящихся к местным публичным финансам, и, соответственно, в разработке дополнительных рекомендаций для корректировки определенных ситуаций, связанных с ожидаемыми результатами.

Подход, критерии, область применения и методология аудита изложены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита.

III. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

• В связи с установлением группы мероприятий по укреплению базы собственных доходов ОМПУ с целью финансовой децентрализации, отмечается, что совокупность факторов, не благоприятствующих подлинной финансовой автономии, не создает достаточных предпосылок для утверждения реального самоуправления.

Развитие местных публичных финансов в условиях налогово-бюджетной автономии является долговременным и трудным процессом, который заслуживает последовательной квалификации, особенно, в условиях частых ограничений. Хотя в существующих условиях анализ ситуации в местных экономиках и их способности генерировать доходы становится чрезвычайно важным, местные и центральные публичные органы не осуществляли комплексную деятельность в этой связи – различные статистические данные были собраны, обработаны и отражены в отчетности традиционным способом без выявления тенденций, рисков и возможностей. В результате на республиканском уровне отсутствуют стратегические видения и антикризисные оперативные планы для развития местных экономик. В то же время, местные администрации не инициировали и не поддержали планирование ряда мероприятий, возможных к реализации, демонстрируя отсутствие интереса к экономической ситуации на администрируемой территории.

• Руководящие лица проверяемых ОМПУ не знают социально-экономический потенциал, создающий доходы. Так, анкетирование руководящих лиц свидетельствует, что проверяемые ОМПУ продемонстрировали, в различной степени, незнание и, соответственно, отсутствие анализа и мониторинга социально-экономических данных, имеющих прямое отношение к формированию местных доходов, а в некоторых случаях составляют их налогооблагаемую базу. В этом контексте приводится пример, что из 20 АТЕ I уровня в рамках мун. Кишинэу и района Рышкань 5 ОМПУ дали неправильные ответы касательно площадей категорий имеющихся земель в администрируемой территории, а 9 не располагают данными о необработанных землях сельскохозяйственного назначения; 12 ОМПУ не дали правильные ответы о численности населения, зарегистрированной в АТЕ; 10 ОМПУ не владеют данными, а 8 – имеют неправильные данные о численности работающего населения в пределах и вне АТЕ; 10 ОМПУ не располагают информацией о численности неработающего населения трудоспособного возраста; 20 ОМПУ не знают количество экономических субъектов, работающих на территории, количество вновь созданных экономических субъектов, количество созданных/сокращенных рабочих мест и т.д.⁹ Вместе с тем ОМПУ мун. Кишинэу, опрошенные по этим же вопросам, представили данные из Статистического ежегодника¹⁰, соответствующие муниципию в целом, а не АТЕ II уровня.

___________________________

⁹Приложение № 3 к Отчету аудита.

¹⁰Кишинев в цифрах. Статистический ежегодник за 2014 год: http://www.statistica.md/public/files/publicatii_ electronice/Chisinau/Anuar _Chisinau_2015.pdf

• Эволюция национальной экономики за период 2014-2015 годов характеризуется скромным ростом или снижением основных показателей. Отмечается, что процессы, происходящие в местных экономиках и в национальной экономике, имеют идентичные тенденции и влияют друг на друга. Эволюции национальной экономики за период 2014-2015 годов¹¹ присуща следующая динамика (в сопоставимых ценах): в промышленном секторе наблюдалось скромное развитие, объем промышленной продукции возрос лишь на 0,6%, вместе с тем объем сельскохозяйственной продукции резко снизился на 13,8%. Упали и другие показатели: объем инвестиций в долгосрочные материальные активы и строительно-монтажные работы снизился, соответственно, на 8,8% и на 16,1%; объем транспортных услуг снизился на 17,3%; сумма сделок в розничной торговле упала на 6,4% и т.д.

• Спад национальной экономики, перенесенный в местные экономики, обусловил неблагоприятную экономическую среду. Согласно соответствующим данным по мун. Кишинэу (за исключением АТЕ I уровня из состава муниципия) по состоянию на 1.01.2015 было зарегистрировано 114,1 тыс. предприятий/учреждений, из которых функционировало лишь 20,2 тыс. субъектов. Преимущественный удельный вес в их структуре приходится на предприятия, функционирующие в области торговли (40,3%) и оказания услуг (11,0%), далее следуют экономические субъекты из производственных отраслей (сельское хозяйство и перерабатывающая промышленность) и строительства (9,7% и, соответственно, 5,8%).

Необходимо отметить, что структура местной экономики, основанная на сфере торговли, является несбалансированной, не обладает повышенной инвестиционной привлекательностью и не обеспечивает устойчивое развитие базы формирования собственных доходов АТЕ. Более того, хотя за период 2011-2014 годов число экономических субъектов, действующих в мун. Кишинэу, увеличилось на 1140 (6,0%) и оборот (в текущих ценах) возрос на 39,7 млн. леев (27,4%), валовая прибыль снизилась с 10,8 до 1,7 млн. леев (на 84,0%).

• На экономическую среду столицы и местных сообществ других уровней также повлияли существенные диспропорции. Таким образом, проявляется тенденция концентрации в муниципии финансовых, человеческих и др. ресурсов из близлежащих населенных пунктов. В мун. Кишинэу зарегистрировано 43 действующих экономических субъекта на 1000 жителей, тогда как в его пригородах – от 4 до 27 субъектов. Одновременно отмечается, что за период 2011-2015 годов численность лиц, вовлеченных в трудовую деятельность, и лиц, осуществляющих деятельность за собственный счет, в пределах муниципия возросла на 10,3% (41,7 тыс. человек), а в рамках 8 АТЕ I уровня – на 1,1% (0,1 тыс. человек).

• Наименее используемым является человеческий потенциал местных сообществ. Так, в 2015 году в рамках 8 АТЕ I уровня было зарегистрировано 74,5 тыс. лиц трудоспособного возраста, из которых лишь 11,0 тыс. лиц (14,8%) работали или осуществляли деятельность за собственный счет в пределах соответствующих населенных пунктов. В разрезе АТЕ этот показатель варьировал от 7% (примэрия Кондрица) до 33% (примэрия Дурлешть). Эти диспропорции обусловили и повышенный удельный вес лиц, занятых в публичном секторе АТЕ I уровня. Так, из тех 11,0 тыс. лиц, работающих в пределах населенных пунктов, 1,4 тыс. лиц (12,4%) работают в бюджетной сфере, в разрезе АТЕ этот показатель варьировал от 5% (примэрия Кодру) до 64% (примэрия Кондрица является самым крупным работодателем в населенном пункте). Основным генератором новых рабочих мест является сектор малых и средних предприятий, получающий поддержку государства на основании законодательно-нормативной базы¹². Однако, число новых рабочих мест, созданных при поддержке программы, внедренной ОРСМСП – ответственного органа в этой области,¹³ (в период 2014-2015 годов) в рамках АТЕ из мун. Кишинэу составило 339, а в районе Рышкань – 6,¹⁴ что не привело к существенным положительным изменениям в развитии местных экономий.

• Дисбалансы в структуре занятой рабочей силы были обусловлены и малой численностью наличного населения в сформированных АТЕ. Так, наиболее низкие показатели зарегистрированы в АТЕ мун. Кишинэу и района Рышкань,¹⁵ в которых численность населения в несколько раз меньше по сравнению с законно установленной общей нормой¹⁶ (500 ÷ 900 жителей против 1500 жителей).

В период 2011-2015 годов демографические региональные диспропорции усилились. Так, численность населения в АТЕ мун. Кишинэу увеличилась на 13852 человека (1,8%), а в районе Рышкань снизилась на 2455 человек (3,7%). В результате выраженное уменьшение численности населения усиливает отрицательные тенденции в экономическом развитии, с одной стороны, и обуславливает давление на местные бюджеты, с другой стороны.

• Резервом развития местной экономики являются и земли сельскохозяйственного назначения, не обработанные их владельцами. Так, в 2016 году в проверяемых АТЕ не было обработано 18,7% (2652 га) продуктивных сельскохозяйственных земель¹⁷, что обусловило неполучение растениеводческой продукции на сумму около 31,0 млн. леев¹⁸ и непоступление соответствующих налоговых платежей.

______________________________

¹¹Оперативная информация о социально-экономическом развитии Республики Молдова в 2015 году. Данные представлены в сопоставимых ценах: http://mec.gov.md/ro/documents-terms/situatia-macroeconomica-note-informative-privind-evolutia-social-economica

¹²Закон о поддержке сектора малых и средних предприятий № 206-XVI от 7.07.2006 и Стратегия развития сектора малых и средних предприятий на 2012-2020 годы, утвержденная ПП № 685 от 13.09.2012.

¹³Организация по развитию сектора малых и средних предприятий, созданная при Министерстве экономики и торговли согласно ПП № 538 от 17.05.2007 “О создании Организации по развитию сектора малых и средних предприятий”.

¹⁴Новые рабочие места, созданные в рамках Программы по привлечению денежных переводов в экономику PARE 1+1. ОРСМСП не отчитывается в территориальном аспекте о числе вновь созданных рабочих местах в рамках внедряемых ею других программ.

¹⁵Примэрии: коммун Шумна – 511 лиц; Дуруитоаря Ноуэ – 901 лицо; Алексэндрешть – 910 лиц; сел Кондрица – 710 лиц; Почумбэуць – 613 лиц; Хородиште – 835 лиц.

¹⁶Ст.17 (2) Закона № 435-XVI от 28.12.2006.

¹⁷Пахотные земли и земли, занятые многолетними насаждениями.

¹⁸Согласно оценкам, проведенным аудиторской группой (в ценах 2014 года).

В итоге, аудит резюмирует, что процессы развития местной экономики не зафиксировали заметный прогресс, а тенденция снижения инвестиций демонстрирует, что не сформирована база стабильного и устойчивого развития экономики, а укрепление базы собственных доходов и устойчивость местных бюджетов находится под угрозой. Вместе с тем региональные диспропорции развития усугубили различия между ОМПУ и, соответственно, усилили неравенство между населением из различных АТЕ в экономическом, социальном, демографическом, инфраструктурном аспекте.

Специфическая цель I: Политики по внедрению реформы местных публичных финансов удовлетворяют условиям относительно влияния на консолидацию автономных доходов для удовлетворения потребностей местных сообществ?

♦ Задачи НСД, связанные с финансовой децентрализацией, не были материализованы в новую систему местных налогов и сборов, ОМПУ по-прежнему не располагают достаточными собственными доходами. МФ не приняло соответствующих мер для пересмотра существующей системы налогов и сборов, тогда как нынешняя система местных налогов и сборов генерирует небольшие суммы, удельный вес которых ниже 15% от местных публичных доходов. Отрицательный результат нереформирования системы местных налогов и сборов, усиливается на фоне недостаточности налоговой базы, местные экономики сталкиваются с неспособностью получать доходы в необходимом объеме.

Задача по укреплению базы собственных доходов АТЕ длительный период находилась на повестке дня управления, как в качестве концептуального подхода, так и как цель планов действий и исследований с соответствующей тематикой. В этом контексте аудит отмечает, что за период 2004-2012 годов задачи, связанные с секторами налогово-бюджетных политик и реформированием публичного сектора, переносились из одного законодательно-нормативного акта в другой. Так, Стратегия экономического роста и снижения уровня бедности¹⁹ (2004-2006) определила приоритетные мероприятия, относящиеся к цели “Обеспечение стабильности и прогнозируемости поступления публичных доходов и продвижение налоговой справедливости, а также стимулирование экономического роста”, которые состоят, по существу, в расширении налоговой базы и оптимизации структуры ставок налогообложения. Впоследствии предусмотренные меры были развиты и конкретизированы в НСД, далее – в Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 годы, утвержденной ПП № 573 от 6.08.2013²⁰ согласно которой были запланированы мероприятия по укреплению базы собственных местных налогов местных публичных органов и самостоятельности в принятии по ним решений. Хотя документы вышеуказанных политик установили сроки реализации соответствующих мероприятий (в 2004-2006 годах; 2012-2013 годах и, наконец, на неопределенный среднесрочный период), МФ, в качестве ответственного органа, не включило данные мероприятия²¹ в планы действий на период 2013-2014²², 2015 и 2016²³ годов. В результате до настоящего времени не были реализованы и даже не запланированы мероприятия, являющиеся неотъемлемыми для финансовой автономии.

♦ Уровень финансовой автономии был значительно понижен в результате реструктуризации публичных доходов в рамках пересмотра системы межбюджетных отношений и налогов с раздельной ставкой.

Анализ структуры бюджетных доходов за период, предшествующий реформе, и в последующем периоде в рамках АТЕ мун. Кишинэу и района Рышкань²⁴ (нижеприведенные рисунки № 1 и № 2) свидетельствует о существенных изменениях, основные аспекты были аналогичными для всех АТЕ: (i) существенное, а в мун. Кишинэу – экстремальное снижение удельного веса собственных доходов и (ii) повышение удельного веса налогов с раздельной ставкой и трансфертов из государственного бюджета.

____________________________

¹⁹Закон об утверждении Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности (2004-2006 годы) № 398-XV от 02.12.2004 (далее – СЭРСУБ).

²⁰Стратегия развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 годы, утвержденная ПП № 573 от 6.08.2013 (далее – Стратегия, утвержденная ПП № 573 от 6.08.2013).

²¹Приложение № 4 к Отчету аудита.

²²http://mf.gov.md/files/files/docum%20de%20politici/startegia/Plan_aprobat_prin_Ordinul_nr_130_din_20_09_2013.pdf

²³http://mf.gov.md/politici/sdmfp

²⁴Приложение № 15 к Отчету аудита.

Рисунок № 1. Структура доходов бюджета мун. Кишинэу в 2013 и 2015 годах

Рисунок № 2. Структура доходов бюджета района Рышкань в 2013 и 2015 годах

Источник. Диаграммы составлены аудиторской группой на основании данных,

представленных ГУФ мун. Кишинэу и УФ района Рышкань.

Средний размер собственных доходов 12-14% по отношению к общим доходам свидетельствует о низком уровне финансовой децентрализации, соответственно, о значительной зависимости местных администраций от государственного бюджета. Констатации аудита об исполнении собственных доходов и доходов с раздельной ставкой в разрезе АТЕ и факторов, которые повлияли на реализованные показатели, представлены в следующих разделах. Вместе с тем для исключения фактора реструктуризации доходов АТЕ, который может повлиять на правильность выводов об их эволюции, данные о бюджетном исполнении за 2011-2013 годы были пересчитаны/скорректированы в соответствии с условиями, действующими в 2014-2015 годах²⁵.

Удельный вес собственных доходов снизился в большинстве АТЕ. Выраженная тенденция снижения удельного веса собственных доходов в общих доходах в 2013-2015 годах была зарегистрирована в 11 из 21 ОМПУ. В 2015 году из собственных доходов АТЕ были профинансированы от 6% до 29% расходов²⁶. В то же время эволюция темпов роста собственных доходов была преимущественно переменной²⁷, что свидетельствует об отсутствии влияния принятых мер на их исполнение.

♦ Политики по внедрению реформы местных публичных финансов не создали стимулов для повышения собственных доходов путем развития их базы.

Анализируя новую структуру местных налогов, аудит отмечает, что собственные доходы занимают самый низкий удельный вес в общих доходах, несмотря на то, что они должны обеспечить подлинную местную автономию. Отмечается, что состав собственных доходов охватывает преимущественно доходы, применение/администрирование которых осуществляется, в разной степени, одновременно ОМПУ и ЦПО, полномочия между ними были распределены согласно закону. Так, в законодательно установленных условиях²⁸ ОМПУ имеют право на принятие решений по применению местных сборов; установлению ставок местных сборов и налога на недвижимое имущество в пределах максимальных ставок, определенных законом; администрируют налог на недвижимое имущество и местные сборы, уплачиваемые физическими лицами и крестьянскими хозяйствами. Также ОМПУ вправе предоставлять физическим и юридическим лицам льготы или продлевать сроки оплаты налога на недвижимое имущество и местные сборы²⁹ дополнительно к установленным в Налоговом кодексе.

Вместе с тем положения закона³⁰ устанавливают объекты и субъекты налогообложения; ограничивают ставки налога на недвижимое имущество; определяют объекты налогообложения, по которым предоставляются налоговые льготы; устанавливают налогооблагаемую базу недвижимого имущества. Так, налогооблагаемой базой недвижимого имущества является оценочная стоимость этого имущества, оценка производилась территориальными кадастровыми органами на основании единой методологии для всех видов недвижимого имущества. Впоследствии, один раз в 3 года ТКО должны переоценивать недвижимое имущество в порядке, установленном Правительством, финансирование работ по оценке недвижимого имущества должно производиться за счет государственного бюджета. В результате на основании данных, представленных ТКО, ГНС организует ведение налогового кадастра и мониторинг информации по каждому объекту и субъекту налогообложения. С целью создания механизма по обновлению данных касательно недвижимого имущества для поддержки системы налогообложения был принят Закон № 267 от 29.11.2012³¹, были определены функции и ответственность ОМПУ и ЦПО в соответствующем процессе. Дальнейшие констатации аудита приводятся, в основном, на примере налога на недвижимое имущество, уплачиваемого физическими лицами-гражданами от оценочной (рыночной стоимости) недвижимого имущества, который в наибольшей степени контролируется ОМПУ. Так,

______________________________

²⁵Приложение № 5 к Отчету аудита.

²⁶Приложение № 16 к Отчету аудита.

²⁷Приложение № 17 к Отчету аудита.

²⁸Ст.280, ст.293 и ст.297 Налогового кодекса № 1163-XIII от 24.04.1997 (далее – Налоговый кодекс).

²⁹Ст.284 и ст.296 Налогового кодекса.

³⁰Ст.277, ст.278 и ст.280 Налогового кодекса.

³¹Закон о мониторинге объектов недвижимого имущества № 267 от 29.11.2012 (далее – Закон № 267 от 29.11.2012).

• задержка процесса (пере)оценки недвижимого имущества с целью налогообложения препятствует расширению базы местных налогов и сборов, предусмотренных в Налоговом кодексе. В случае рассматриваемого налога отмечается, что ТКО не завершили работы по массовой оценке недвижимого имущества в целях налогообложения, установленным сроком был 2011 год³². Так, по состоянию на 1.01.2015 в рамках мун. Кишинэу не были оценены в целях налогообложения 101921 объект недвижимого имущества частной собственности (64372 земельных участка, 12124 строения, 25425 помещений) и в районе Рышкань – 15362 жилых дома с прилегающими участками и строениями, причиной явилось отсутствие финансовых средств. Также задержка финансирования работ по оценке недвижимого имущества обусловила то, что не была проведена оценка примерно 35 тыс. вновь сформированных объектов недвижимости. Так, согласно данным ТКО Кишинэу, в муниципии не были оценены 8827 объектов, в том числе 3366 земельных участков, 890 строений (административных, производственных, торговых и др.), 2363 нежилых помещения и 2208 жилых помещений.

Изучив существующие положения относительно порядка финансирования работ по оценке недвижимого имущества, аудит отмечает, что Налоговый кодекс³³ предусматривает финансирование соответствующих работ из государственного бюджета. Вместе с тем в соответствии с Программой, утвержденной ПП № 670 от 9.06.2003, расходы на данные работы могут финансироваться и из местных бюджетов. Хотя выделение средств из местных бюджетов (которые являются основными бенефициарами системы налогообложения недвижимого имущества от оценочной стоимости) придаст импульс процессу оценки недвижимого имущества и, безусловно, расширению налоговой базы, в отсутствие внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс этот механизм не был разработан и применен. Вместе с тем отмечается, что с 1.01.2017 вступят в силу изменения, внесенные в ст.279 (6) и (7) Налогового кодекса³⁴ относительно финансирования работ по оценке недвижимого имущества из государственного бюджета, местного бюджета и из других источников, согласно законодательству.

На фоне незавершенного процесса оценки недвижимого имущества, положения закона о его переоценке один раз в 3 года стали абсолютно неприменимыми. Так, согласно информации АЗОК, данные работы будут инициированы после утверждения Правительством соответствующих нормативных актов (проекты нормативных актов были разработаны и направлены Правительству для утверждения в установленном порядке) и выделения финансовых средств, необходимых для выполнения работ. В этом контексте отмечается, что согласно изменениям, внесенным в Налоговый кодекс Законом № 138 от 17.06.2016, ОМПУ могут инициировать процесс (пере)оценки объектов недвижимого имущества АТЕ, в том числе сбор первоначальных данных о недвижимом имуществе, с последующей передачей соответствующих данных кадастровым органам для оценки в порядке, установленном действующим законодательством. В этих случаях финансирование работ по оценке и переоценке недвижимого имущества должно производиться из местного бюджета.

Необходимо отметить, что до настоящего времени оценка недвижимого имущества осуществляется на основании Положения, утвержденного ПП № 1303 от 24.11.2004³⁵. В соответствии с указанным Положением³⁶, модели оценки, разработанные на основании анализа рыночных данных, утверждены АЗОК и остаются действующими для всего периода между двумя переоценками. Также модели оценки должны отражать действительность, обеспечивая соответствие стоимостей, оцененных с помощью модели, рыночным данным. Однако проверки аудита свидетельствуют об обратном. Так, в результате сопоставления оценочной стоимости в целях налогообложения жилых помещений из 2 новых домов (выбранных случайно) с данными относительно рыночной стоимости квартир из этих домов установлена недооценка недвижимости более чем в 2 раза и, соответственно, занижение ежегодно начисляемого налога примерно на 169,0 тыс. леев. Такие же проверки, проведенные в городах Рышкань и Костешть, выявили занижение налога на недвижимое имущество на сумму примерно 1470,0 тыс. леев и, соответственно, 126,0 тыс. леев.

___________________________

³²Раз.2.2 из Программы мероприятий по внедрению новой системы оценки объектов недвижимого имущества в целях налогообложения, утвержденной ПП № 670 от 9.06.2003 (далее – Программа, утвержденная ПП № 670 от 9.06.2003).

³³Ст.279 (6) Налогового кодекса.

³⁴Ст.V (77) Закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 138 от 17.06.2016 (далее – Закон № 138 от 17.06.2016).

³⁵Положение об оценке недвижимого имущества в целях налогообложения, утвержденное ПП № 1303 от 24.11.2004 (далее – Положение, утвержденное ПП № 1303 от 24.11.2004).

³⁶П.26, п.32 c) и п.33 Положения, утвержденного ПП № 1303 от 24.11.2004.

Согласно проведенному изучению, аудит отмечает, что налог на недвижимое имущество обладает повышенным потенциалом роста в случае соблюдения всеми ответственными сторонами регламентированных норм по (пере)оценке недвижимого имущества;

• режим налоговых льгот уменьшает возможные собственные доходы. Согласно налоговому законодательству, установлены 2 вида льгот: (i) освобождение от местных налогов/сборов и снижение на 15% платы налога на недвижимое имущество, установленные Налоговым кодексом, и (ii) налоговые льготы, которые могут быть предоставлены на основании решения ОМПУ дополнительно к указанным в п.(i). В результате в случае освобождений и скидок, предоставленных в соответствии с Налоговым кодексом, ОМПУ не могут повлиять на размер льгот и, соответственно, на сумму местных доходов. Вследствие этого, в условиях старой системы выделения межбюджетных трансфертов на основании расходов на одного жителя, потери местных бюджетов в результате предоставления льгот были, косвенным образом, частично покрыты за счет трансфертов из государственного бюджета. Вместе с тем, реформирование системы межбюджетных трансфертов создало ситуации, в которых предоставленные на основании нормативной базы льготы возложены на ОМПУ, снижая их местные доходы. В контексте указанного отмечается, что порядок предоставления льгот по местным налогам и сборам носит чувствительный аспект, поскольку по налогам/сборам, имеющим исключительно местный характер, решения принимаются на другом уровне, ограничивая возможность ОМПУ контролировать/влиять на размер собственных доходов, что противоречит принципам местной автономии.

♦ ОМРУ, располагая ограниченными возможностями влиять на собственные доходы, не использовали их рационально, лишая местные бюджеты дополнительных источников доходов. Так,

• хотя ОМПУ имеют прямой интерес в расширении налогооблагаемой базы, они не способствовали обновлению кадастровых данных относительно недвижимого имущества, расположенного на администрируемой территории. В 2012-2013 годах была создана законодательно-нормативная база³⁷ для актуализации данных о недвижимом имуществе с целью поддержки системы налогообложения. Ее цель состояла в проведении работ по мониторингу недвижимого имущества ОМПУ и ОЦПУ путем выполнения комплекса мер, обеспечивающего учет изменений и актуализацию кадастровых данных недвижимого имущества, зарегистрированного в Кадастре недвижимого имущества, а также сбор данных о новых объектах недвижимости. Необходимо отметить, что положения Закона № 267 от 29.11.2012 предоставляют инструменты для применения налоговых правил и к объектам недвижимого имущества, со степенью готовности на уровне 50% и выше, оставшиеся незавершенными в течение более 3 лет с даты начала строительных работ. Вместе с тем по причине незнания и несоблюдения законодательной базы, а также ввиду ряда административных барьеров положения указанного закона практически не применяются, законодательные нормы остаются нефункциональными.

Так, согласно названному закону, ОМПУ несут ответственность за представление ТКО информаций для актуализации кадастровых данных с приложением документов касательно: изменения назначения и/или кадастровых данных земельных участков, строений, изолированных помещений; выдачи разрешений на строительство или снос; сдачи в аренду/наем недвижимого имущества публичной собственности АТЕ; раскорчевки или посадки многолетних насаждений; строений со степенью готовности 50% и выше, незавершенных строительством в течение более 3 лет с момента начала строительных работ; изменений других сведений в составе кадастровых данных³⁸. Однако, большинство руководящего персонала 21 проверяемого ОМПУ, проинтервьюированного по поводу внедрения Закона № 267 от 29.11.2012, не были знакомы с положениями указанного закона (15 из 21 опрошенных). Более того, во всех проверяемых ОМПУ (в том числе в примэриях, которые считают, что ознакомлены с законом):

- не были созданы рабочие группы и не были назначены лица, ответственные за проведение работ по мониторингу объектов недвижимого имущества;

- в рамках примэрий отсутствуют специфические письменные, формализованные и актуализованные процедуры и процессы по мониторингу объектов недвижимого имущества;

- в пределах администрируемой территории не была проведена инвентаризация недвижимого имущества с целью актуализации кадастровых данных и, соответственно, сведения для актуализации кадастровых данных не были представлены ТКО, вместе с тем, не были назначены ответственные лица за предоставление данной информации.

Обобщая собранные по данному разделу доказательства, аудит отмечает, что проверяемые ОМПУ не продемонстрировали адекватные способности для исполнения функций, возложенных законом, что выразилось в незнании законодательной базы и отсутствии соответствующего внутреннего контроля. В результате бездействия ОМПУ в этом отношении, данные о налоговой базе налога на недвижимое имущество являются неполными и устаревшими и, следовательно, недостоверными. Значимость проблемы иллюстрируют результаты инвентаризации объектов жилой недвижимости, проведенной ПМК по предложению аудиторской группы. В результате проверки на месте 31 земельного участка³⁹ были выявлены 7 строений (около 23%), по которым отсутствует информация для налогообложения.

Другим административным барьером в расширении налоговой базы налога на недвижимое имущество является отсутствие полномочий ОМПУ по самостоятельной оценке степени готовности строительства. Согласно нормативной базе,⁴⁰ степень готовности незавершенного строения, в зависимости от вида недвижимости, подтверждается актом констатации, составленным ТКО и согласованным с местным публичным органом, или техническим заключением, составленным аттестованными техническими экспертами.⁴¹ В этом контексте, анализируя рыночную цену путем интервьюирования 10 из 39 технических экспертов, имеющих право оценки степени готовности незавершенных строений в пределах мун. Кишинэу, аудит установил, что цена услуги определяется на месте и устанавливается субъективно, отдельно по каждому объекту недвижимости в зависимости от места расположения объекта и его площади/объема. Вместе с тем цена оценки степени готовности незавершенных строений для недвижимого имущества, расположенного вне мун. Кишинэу, составляет примерно 100 евро за 1 объект.

_________________________

³⁷Закон № 267 от 29.11.2012; Инструкция о порядке актуализации кадастровых данных с целью поддержки системы налогообложения, утвержденная Прикаом АЗОК № 103 от 22.08.2013.

³⁸Ст.4 (2) Закона № 267 от 29.11.2012.

³⁹Земельные участки расположены в периметре улиц Германа Пынтя – Академика Сергея Рэдэуцану, номер кадастрового сектора 0100425.

⁴⁰Нормативный акт: CP C.04.06–2013 “Положение по составлению технического заключения, подтверждающего степень готовности строения и соответствие строительных работ с проектной документацией”, утвержденное Приказом министра регионального развития и строительства № 46 от 10.04.2013.

⁴¹Положение о профессионально-технической аттестации специалистов, осуществляющих деятельность в строительстве, утвержденное ПП № 329 от 23.04.2009.

В контексте вышеуказанного отмечается, что применение механизма, предназначенного для выявления налогооблагаемых объектов, требует дополнительных расходов из местных бюджетов, которые могут не соответствовать критериям эффективности затрат. Также отмечается, что конечная цель процесса мониторинга объектов недвижимого имущества заключается в оценке объектов в целях налогообложения. Однако, как было указано выше, по причине недостаточного финансирования, выполнение работ по оценке практически приостановлено, что лишает процесс результата;

• ОМПУ не использовали полностью прерогативы, предоставленные законом, по применению ставок местных налогов/сборов. Несмотря на то, что начиная с 2011-2012 годов ОМПУ обладают полномочиями по ежегодному установлению ставок налога на недвижимое имущество и местных сборов, местные органы не продемонстрировали способности дифференцировать ставки в зависимости от приоритетов местных экономик с целью сбора больших доходов. Так, проверяемые ОМПУ установили ставки налога на недвижимое имущество на низшем или минимальном уровне, которые не изменялись по крайней мере последние 3 года;

• ОМПУ не обеспечили эффективную деятельность для полного поступления администрируемых налоговых платежей, в том числе сотрудничество в этой связи с налоговыми органами. Законодательно-нормативная база⁴² предусматривает, что ССМНС является местной публичной структурой, подчиненной примару соответствующего населенного пункта, которая обеспечивает полный и соответствующий учет налогоплательщиков, налоговые обязательства которых рассчитываются ССМНС (в том числе учет обязательств, за исключением администрируемых другими органами); принимает меры по обеспечению погашения налоговых обязательств; осуществляет налоговые контроли в пределах своей компетенции; обеспечивает принудительное взыскание налоговых обязательств и способствует привлечению к ответственности за налоговые нарушения (совместно с налоговым органом) и др.

Анализ эволюции ряда показателей за период 2011-2015 годов указывает на некоторые положительные тенденции, отмеченные во всех проверяемых ОМПУ, в отношении снижения удельного веса налогоплательщиков, числа объектов и стоимости недвижимого имущества, которые не участвуют при расчете налога. Вместе с тем непринятие соответствующих мер для устранения установленных в результате проверок ГНИ⁴³ недостатков способствовало их повторению в дальнейшем, таким образом была снижена эффективность деятельности ССМНС. Так, в 2015 году 3 ОМПУ⁴⁴ допустили значительный удельный вес стоимости недвижимого имущества, которое не участвовало в расчете налога и, соответственно, неначисление и неоплату налога на недвижимое имущество.⁴⁵ Более того, в период 2013-2015 годов в 3 ОМПУ установлено занижение выплаченного налога,⁴⁶ в 4 ОМПУ снизился уровень сбора налога,⁴⁷ наиболее низкий показатель был зарегистрирован в примэрии Сынджера (57% – в 2013 году и 28% – в 2015 году); в 5 ОМПУ увеличился размер задолженностей по оплате налога.⁴⁸ Значительное увеличение задолженностей указывает на непринятие и/или недостаточность мер по принудительному взысканию налоговых обязательств. Необходимо отметить, что в анализируемом периоде только 3 ОМПУ⁴⁹ из 9 анализируемых направили соответствующие запросы налоговым органам, принятые меры генерировали скромный или нулевой результат.

_________________________

⁴²Ст.156 и ст.160 Налогового кодекса; п.9 и п.12 Типового положения о службе по сбору местных налогов и сборов в составе примэрии, утвержденного ПП № 998 от 20.08.2003.

⁴³В рамках мун. Кишинэу были подвергнуты налоговым контролям 18 примэрий – в 2014 году и 15 примэрий – в 2015 году.

⁴⁴Примэрии: городов Кодру (6,0%), Дурлешть (7,8%) и Сынджера (2,2%).

⁴⁵Примэрии: городов Кодру (262,4 тыс. леев), Дурлешть (391,3 тыс. леев) и Сынджера (39,5 тыс. леев).

⁴⁶Примэрии: г. Сынджера – на 45%; с. Гидигич – на 12%; с. Кондрица – на 12%.

⁴⁷Примэрии: г. Сынджера (57% и 28%); ком. Бэчой (100% и 84%); с. Гидигич (116% и 102%); с. Кондрица (136% и 112%).

⁴⁸Примэрии: мун. Кишинэу – на 1,4%; городов Сынджера – на 92%; Кодру – на 66%; Вадул луй Водэ – на 19%; ком. Бэчой – на 72%.

⁴⁹Примэрии мун. Кишинэу, городов Кодру и Дурлешть.

Проведенный анализ выявил наличие существенных резервов в расширении базы налога на недвижимое имущество, связанных с вводом в действие и совершенствованием существующего механизма по актуализации кадастровых данных и оценке объектов налогообложения в целях поддержки системы налогообложения недвижимого имущества.

Тенденции, аналогичные вышеуказанным, можно проследить и на примере неналоговых платежей. Так, анализ, проведенный в 9 АТЕ мун. Кишинэу за 2015 год по сравнению с годом, предшествующим реформе (2013), указывает на отрицательную динамику в большинстве ОМПУ: снизились начисленные и выплаченные суммы местных сборов; возрос размер задолженностей по оплате сборов. Уровень сбора местных сборов повысился. Однако, анализ причин свидетельствует, что соответствующее явление является следствием увеличения переплаты, которая была отмечена в большинстве анализируемых ОМПУ⁵⁰.

__________________________

⁵⁰Приложение № 6 к Отчету аудита.

В заключение обобщается, что внедрение новой системы формирования местных доходов и межбюджетных отношений не оказало положительного влияния на собственные доходы АТЕ. По мнению аудита, несостоятельность замысла состоит в неаргументированном подходе к реформе, предполагавшем, что ожидаемые результаты по созданию стимулов для укрепления и развития базы собственных доходов и поддержки развития местных экономик наступят вследствие реструктуризации доходов и изменения межбюджетных отношений. В действительности, задекларированные результаты требуют принятия конкретных мер для развития местных экономик, генерирующих собственные доходы, а также пересмотра системы местных налогов и сборов путем направления налоговых усилий на меньшее число налоговых платежей, которые составят в будущем преимущественную часть доходов АТЕ.

♦ Непринятие мер по увеличению имущественного портфеля является значительным препятствием в укреплении базы собственных доходов АТЕ.

Имущественный комплекс, состоящий из движимого и недвижимого имущества, администрируемый АТЕ, включает преимущественно основные фонды, управление которыми должно основываться на принципах эффективности, законности и прозрачности, формируя стабильный источник собственных доходов. В этом контексте имущественная автономия состоит в выявлении и четком разграничении местной публичной собственности, консолидации и последовательном регламентировании компетенций и, в частности, местных обязанностей по администрированию местной публичной собственности. Вместе с тем предыдущие отчеты аудита, проведенные ВОА в местных администрациях республики, указывают на ряд несоответствий, которые лишают местные бюджеты существенных средств. Так,

• задержка процесса разграничения имущества публичной собственности государства и имущества публичной собственности АТЕ влияет на надлежащее управление им. В 2007 году была утверждена законодательная база,⁵¹ которая установила правовой режим имущества публичной и частной сферы и определила механизмы по разграничению имущества, источником финансирования работ по выявлению и формированию имущества был установлен государственный бюджет. Особенности исполнения указанных законодательных положений приводятся на примере Отчета аудита, проведенного в АТЕ мун. Кишинэу.⁵² Согласно констатациям аудита, в 8 из 9 проверяемых АТЕ I уровня не был начат процесс разграничения земель по причине недостаточности финансовых средств, с одной стороны, и недостаточного внимания ответственных лиц по управлению местным публичным имуществом, с другой стороны. По мун. Кишинэу, освоив из муниципального бюджета сумму 8,08 млн. леев для проведения кадастровых работ, ОМПУ столкнулись с трудностями относительно регистрации публичного имущества в Регистре недвижимого имущества, обусловленными отсутствием коммуникации и взаимодействия между ОМПУ и ЦПО. Вследствие этого не обеспечено публичное признание права собственности и других имущественных прав на недвижимое имущество, а также защита государством этих прав;

• правомочные и исполнительные органы АТЕ не исполнили в полной мере полномочия собственника управляемого имущества. Хотя многочисленные предыдущие отчеты аудита СПРМ по управлению местной публичной собственностью содержат констатации относительно ненадлежащего и/или мошеннического администрирования публичного имущества, отмеченные ситуации не изменяются, в этом отношении не был зарегистрирован видимый прогресс. В результате, не обеспечивая соответствие и прозрачность управления публичным имуществом, ОМПУ практикуют сдачу в аренду/внаем и продажу публичного имущества, уклоняясь от процедуры торгов или конкурса, не обеспечивают поступление всех возможных доходов, допускают формирование дебиторских задолженностей и не принимают меры по их принудительному взысканию и т.д. Указанные несоответствия имеются практически во всех местных администрациях, ограничивая достижение ожидаемого результата от имущественной консолидации.

_____________________

⁵¹Закон о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении № 91-XVI от 05.04.2007 (далее – Закон № 91-XVI от 05.04.2007); Закон об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении № 121-XVI от 04.05.2007 (далее – Закон № 121-XVI от 04.05.2007).

⁵²Отчет аудита соответствия управления публичным имуществом публичными субъектами мун. Кишинэу за 2014-2015 годы, утвержденный Постановлением Счетной палаты № 30 от 26.07.2016.

♦ Пересмотр системы налогов с раздельной ставкой не способствовал обеспечению финансовой автономии местных публичных органов.

Анализируя данные о структуре доходов,⁵³ аудит отмечает относительно стабильную эволюцию доходов с раздельной ставкой: рост доходов в 14 ОМПУ⁵⁴ и переменную динамику в 7 ОМПУ.⁵⁵ Пересмотр системы налогов с раздельной ставкой состоял в установлении в законодательстве ряда фиксированных ставок отчислений от некоторых государственных налогов и сборов для органов различных уровней. Так, в состав налогов с раздельной ставкой включаются сбор за пользование автомобильными дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова – 50% от общего объема, собранного на территории АТЕ (для муниципального бюджета Кишинэу), и отчисления от подоходного налога с физических лиц, собранного на территории соответствующей АТЕ (75% перечисляется в бюджеты сел/коммун/городов; 20% – в бюджеты городов-резиденций района; 50% – в муниципальный бюджет Кишинэу).

Несмотря на то, что закон унифицировал раздельные ставки по категориям местных публичных администраций, неравномерное территориальное распределение подоходного налога с физических лиц обусловило значительные различия по их удельному весу в общих автономных доходах.⁵⁶ Эта вариабельность указывает на влияние многих факторов, среди которых отмечаются территориальные диспропорции в развитии местных экономик, в особенности в мун. Кишинэу, по сравнению с другими категориями местных публичных администраций. Этот разрыв может быть преодолен только путем использования принципа налогообложения в соответствии с местом проживания налогооблагаемого субъекта, что на нынешнем этапе практически невозможно реализовать. В то же время существует и влияние других факторов: мер по увеличению заработной платы в реальном и/или бюджетном секторе; добровольное (не)соблюдение налогоплательщиками требований; эффективность деятельности налоговых органов по борьбе с уклонениями от уплаты налогов и укрепление налоговой дисциплины в зоне их обслуживания и др. Указанные факторы имеют преимущественно внешний характер и находятся вне контроля ОМПУ. Учитывая вышеизложенное, реализуемые достижения при пересмотре системы доходов с раздельной ставкой были рассмотрены сквозь призму критериев, установленных НСД.⁵⁷ Так,

• ОМПУ, будучи основными бенефициарами системы налогов с раздельной ставкой, лишены рычагов влияния на сбор публичных доходов. Согласно Налоговому кодексу⁵⁸ подоходный налог является составной частью системы государственных налогов и сборов, субъекты, объекты, ставки налогообложения и порядок оплаты устанавливаются законом. Администрирование подоходного налога с физических лиц входит в компетенцию налогового органа. Вместе с тем до пересмотра системы налогов с раздельной ставкой данный налог полностью поступал в местный бюджет, а оплаченные суммы отражались в казначейской выписке по доходам. Вследствие этого, имея информацию об оплаченных суммах и, соответственно, сформировавшихся задолженностях в разрезе налогоплательщиков, ОМПУ имели возможность общаться с неплательщиками по поводу оплаты задолженности и/или просить налоговые органы принять меры по принудительному исполнению налоговых обязательств. Вместе с тем после пересмотра системы налогов с раздельной ставкой в казначейской выписке отражается только общая сумма, перечисленная в бюджет согласно установленной ставке, и не предусмотрена другая дополнительная информация о налогоплательщиках, которые оплатили налоги. Вследствие этого ОМПУ не знают ситуацию о задолженностях и не могут своевременно вмешаться для повышения сбора местных доходов;

• не были достигнуты ожидаемые результаты от пересмотра системы налогов с раздельной ставкой. Так, рост показателя местной автономии⁵⁹ был предусмотрен как ожидаемый результат реформирования системы распределения налоговых доходов от подоходного налога. Однако указанный показатель снизился в 19 из 21 проверяемого ОМПУ⁶⁰, установленная цель не была достигнута практически во всех АТЕ.

Другим показателем результативности, который должен быть реализован в результате реформирования системы налогов с раздельной ставкой, является уменьшение разницы между минимальным и максимальным уровнем показателя по автономным доходам на одного жителя для МПУ I уровня.⁶¹ Проведенный в этой связи анализ⁶²свидетельствует, что реформирование системы налогов с раздельной ставкой не оказало положительного влияния на достижение предполагаемых результатов. Так, хотя разница между крайними величинами уменьшилась и кажется, что результат достигнут, все-таки данное явление является следствием снижения максимального показателя, то есть уменьшения автономных доходов на одного жителя, в итоге не был получен ожидаемый эффект. Также данные из таблицы отражают региональные различия, которые, не будучи своевременно смягчены, могут скомпрометировать реформу местных публичных финансов. Так, автономные доходы, приходящиеся на одного жителя в АТЕ из центра республики, примерно в 3 раза превышают автономные доходы в АТЕ севера страны. Вместе с тем, учитывая, что трансферты общего назначения выделяются исходя из налоговой обеспеченности, а не по нормативу расходов, вероятно несоответствующее обеспечение населения из “бедных” регионов качественными услугами, предоставление которых входит в компетенцию местных органов. Вследствие того, что до настоящего времени не разработан перечень полномочий ОМПУ I и II уровня, стандарты качества публичных услуг, а также не оценена стоимость услуг, было невозможно провести аудиторскую оценку.

______________________________

⁵³Приложение № 15 к Отчету аудита.

⁵⁴Примэрии: мун. Кишинэу, городов Вадул луй Водэ Сынджера, Кодру и Рышкань, коммун: Тохатин, Реча, Алексэндрешть, Дуруитоаря Ноуэ, Шумна; сел: Гидигич, Кондрица, Алуниш, Вэратик.

⁵⁵Примэрии: городов Дурлешть и Костешть; коммун Бэчой и Гринэуць; сел Корлэтень, Нихорень и Почумбэуць.

⁵⁶Приложение № 18 к Отчету аудита.

⁵⁷Показатели результативности действий № 2.2.1. и № 2.2.2. из приложения № 2 “Плана действий по внедрению Национальной стратегии децентрализации на 2012-2015 годы” к Закону № 68 от 5.04.2012.

⁵⁸Ст.6 (5) a) Налогового кодекса.

⁵⁹Показатель результативности действия № 2.2.2. из приложения № 2 к Закону № 68 от 5.04.2012: Индекс местной автономии [(Собственные доходы + ставка подоходного налога с физических лиц) на бюджет]. Местная финансовая автономия определяется как отношение между реальными местными автономными доходами и доходами местного бюджета по основному компоненту, в том числе трансфертами, полученными из бюджета другого уровня.

⁶⁰Приложение № 19 к Отчету аудита.

⁶¹Показатель результативности действия № 2.2.1. из приложения № 2 к Закону № 68 от 05.04.2012: Индекс местной автономии. Соотношение минимума к максимуму показателя [(Собственные доходы + ставка ПНФЛ) на жителя] уменьшается для МПУ первого уровня.

⁶²Приложение № 20 к Отчету аудита.

В заключение отмечается, что действия, предпринятые ЦПО в рамках реформы местных публичных финансов, ограничились реструктуризацией/перераспределением автономных доходов, не были созданы стимулы для развития базы собственных доходов и сбора достаточных доходов с раздельной ставкой для обеспечения реальной базы для финансовой автономии. Более того, снижающаяся тенденция показателей результативности свидетельствует о том, что новая система сбора собственных доходов и распределения налогов с раздельной ставкой не служит эффективным и своевременным инструментом для стимулирования налоговых поступлений ОМПУ, которые не располагают в этой связи интегрированными полномочиями, с одной стороны, и не обладают способностями к их использованию, с другой стороны.

Специфическая цель II: Новая система бюджетных трансфертов снизила уровень зависимости местных бюджетов от государственного бюджета и поощряет усилия АТЕ по улучшению сбора доходов?

Путем применения принципов, вытекающих из публичной политики повышения финансовой автономии ОМПУ, система трансфертов была усовершенствована с целью устранения недостатков, характерных для предыдущей системы межбюджетных отношений, которая, в общих чертах, проявлялась в виде произвольного и непрозрачного выделения трансфертов и отсутствия в ОМПУ навыков по выявлению и оценке налогооблагаемой базы, а также планирования и сбора всех возможных доходов. Фактически, при внедрении Закона № 267 от 1.11.2013 был отменен механизм сбалансирования финансовых возможностей АТЕ и создана новая система межбюджетных отношений, состоящая в:

- установлении системы трансфертов с четким разделением трансфертов общего назначения и трансфертов специального назначения;

- ориентировании системы общих трансфертов (выравнивающих) на доходы, а не нормативные расходы на одного жителя, согласно старой системе;

- выделении трансфертов общего назначения на основании формулы, отдельно для АТЕ I уровня и для АТЕ II уровня;

- исчислении трансфертов общего назначения на основании данных за последний год, по которым имеется окончательное бюджетное исполнение, и официальных данных о численности населения и площади администрируемой территории;

- устранении финансовых отношений подчиненности между бюджетами АТЕ I уровня и II уровня, в результате трансферты из государственного бюджета выделяются местным бюджетам напрямую;

- финансировании собственных полномочий ОМПУ I уровня и II уровня за счет собственных доходов, доходов с раздельной ставкой, установленных согласно закону, и трансфертов общего назначения, согласно формуле;

- финансировании дошкольного, начального, общего среднего, специального и дополнительного (внешкольного) образования, а также ряда полномочий, делегированных законом ОМПУ за счет трансфертов специального назначения.

Анализируя уровень зависимости местных бюджетов от государственного бюджета, аудиторская миссия установила следующее:

• внедрение новой системы трансфертов способствовало повышению зависимости местных бюджетов от государственного бюджета во всех проверяемых АТЕ, причиной было внедрение новой системы межбюджетных отношений. В результате в некоторых АТЕ удельный вес трансфертов из государственного бюджета превышает 80%,⁶³ что представляет собой риски для расходов. Так, в 2015 году вследствие непоступления трансфертов из государственного бюджета в муниципальный бюджет Кишинэу на сумму около 107,04 млн. леев ПМК использовала коммерческие кредиты для выплаты заработной платы в образовании и для других текущих расходов, произведя дополнительные бюджетные расходы для оплаты банковских процентов и комиссионных в сумме 313,0 тыс. леев. Закон № 397-XV от 16.10.2003 не содержит положений о возмещении не выделенных в предыдущие годы трансфертов, в результате финансирование делегированных полномочий было возложено на ОМПУ. Вместе с тем в 2016 году были частично компенсированы не выделенные в 2015 году трансферты, для муниципального бюджета Кишинэу была выделена сумма около 66,0 млн. леев⁶⁴. Вышеуказанная компенсация была обоснована как “прочие текущие трансферты общего назначения”, хотя названный закон не установил такие категории трансфертов, а также порядок их исчисления;

• способность проверяемых АТЕ генерировать доходы характеризуется противоречивыми значениями, анализируемый период продолжительностью всего 2 года был недостаточным для оценки тенденций. Так, НСД указывает, что цель трансфертов общего назначения состоит в создании стимулов для увеличения собственных доходов и обеспечении территориальной сбалансированности и сплоченности в том, что касается предоставления и формирования доходов. В этом контексте отмечается, что ожидаемый результат по созданию стимулов для увеличения собственных доходов вследствие применения трансфертов общего назначения является сомнительным, поскольку не ясен механизм взаимного влияния этих явлений. Вместе с тем в течение 2 лет применения новой системы межбюджетных отношений способность ОМПУ генерировать доходы на одного жителя не была стабильной, были установлены случаи как роста, так и снижения собственных и распределяемых доходов. В результате аудит не имел возможность высказаться о том, являются ли случаи роста автономных доходов в некоторых АТЕ результатом применения новой системы межбюджетных отношений, так как для анализа необходим более длительный период. Данные, характеризующие способность ОМПУ генерировать доходы на одного жителя,⁶⁵ указывают на региональные различия в способности формировать автономные доходы. Так, если автономные доходы на одного жителя, поступившие в 2014 году в АТЕ мун. Кишинэу, варьировали от 291 до 2134 леев, то в АТЕ из района Рышкань эти показатели составили от 209 до 493 леев, максимальный показатель отличался в 4 раза. Обратная ситуация сложилась при исполнении трансфертов общего назначения на одного жителя: в АТЕ мун. Кишинэу величина трансфертов варьировала от 51 до 546 леев, а в районе Рышкань – от 55 до 996 леев. Впоследствии в 2015 году разница сократилась: максимальный размер автономных доходов на одного жителя в мун. Кишинэу снизился примерно на 20% (до 1718 леев), а в районе Рышкань возрос на 20% (до 595 леев). В результате снижение автономных доходов не способствует возможности ОМПУ покрывать расходы АТЕ, соответствующие констатации были изложены в следующих подразделах;

- процесс исчисления трансфертов является прозрачным, однако аудит отмечает наличие резервов в этой связи. Так, трансферты общего назначения для АТЕ I уровня и II уровня (за исключением мун. Кишинэу и мун. Бэлць) выделяются из Фонда финансовой поддержки прозрачным способом, расчеты были приложены к Методологическим нормам, направленным АТЕ и опубликованным на web-странице МФ. Трансферты специального назначения для финансирования образования были рассчитаны на основании стандартных расходов на одного ученика, согласно положениям ПП № 728 от 2.10.2012⁶⁶ и ПП № 868 от 8.10.2014.⁶⁷ Несмотря на то, что стоимостные нормативы и суммы трансфертов, предусмотренные для выделения в 2014 и 2015 годах, были доведены до сведения АТЕ согласно Методологическим нормам, в отличие от трансфертов общего назначения, непосредственно расчеты не были опубликованы, что ограничило прозрачность в данном аспекте;

• местные доходы недостаточны для покрытия текущих расходов АТЕ. Так, НСД устанавливает, что задачей трансфертов общего назначения из государственного бюджета является пополнение собственных доходов и предоставление местному органу необходимых доходов для выполнения им собственных полномочий в условиях бюджетной автономии. Исходя из этих положений, аудиторская миссия проанализировала эволюцию достаточности автономных доходов для покрытия текущих расходов на одного жителя за период 2011-2015⁶⁸ годов. Уровень показателя ниже 100% указывает, что соответствующий ОМПУ не располагает достаточными доходами для содержания населенного пункта. В данном контексте отмечается, что после внедрения реформы местных публичных финансов только 5 проверяемым ОМПУ I уровня мун. Кишинэу и района Рышкань удалось получить достаточные местные доходы, данные представлены в приложении к Отчету аудита.⁶⁹ Только в 3 ОМПУ отмечен рост достаточности местных автономных доходов для финансирования текущих расходов. В то же время эта положительная тенденция является следствием снижения понесенных ОМПУ расходов, а не увеличения местных доходов. В остальных АТЕ допущено снижение местных автономных доходов или увеличение их в небольших размерах по сравнению с повышением текущих расходов на одного жителя. Результаты проведенного анализа демонстрируют, что внедрение новой системы межбюджетных отношений не способствовало стимулированию усилий ОМПУ по увеличению налоговых поступлений, наоборот, аналогично ситуации, сложившейся в предыдущей системе межбюджетных отношений, сохранилось стремление местных органов существовать за счет фондов государственного бюджета.

Отмеченные выше констатации обосновываются и предложениями продолжить практику выделения временных компенсационных трансфертов. В первые два года применения Закона № 267 от 1.11.2013 были предусмотрены трансферты из компенсационного фонда для частичного покрытия недостатка средств, связанного с реформированием системы межбюджетных отношений. Вместе с тем, учитывая скромные результаты по укреплению базы собственных доходов ОМПУ, а также то, что 2016 год является последним годом, в котором предусмотрены временные компенсационные трансферты для местных бюджетов, МФ разработало предложения по продлению еще на 3 года срока по наделению Правительства правом формировать в составе государственного бюджета компенсационный фонд. Отмечается, что если ЦПО, ответственные за финансовую децентрализацию, не примут срочные меры для устранения недостатков реформы, существует риск, что выделение компенсационных трансфертов из государственного бюджета будет продолжаться и в будущем;

• ОМПУ не располагают финансовым покрытием капитальных расходов. Неоднородное развитие ОМПУ проявляется, в частности, в значительном разрыве между качеством жизни населения из различных населенных пунктов. В странах переходного периода инвестиции в социальные объекты и инфраструктуру АТЕ могут обеспечиваться только с участием публичных органов, общественно-полезная деятельность и деятельность, имеющая общий социальный интерес, требуют бюджетного финансового покрытия. Аудиторский анализ способности ОМПУ самостоятельно финансировать капитальные расходы⁷⁰ свидетельствует, что в большинстве проверяемых ОМПУ⁷¹мун. Кишинэу инвестиционная деятельность сопряжена с выделением необходимых ресурсов из бюджетов другого уровня – трансфертов для капитальных расходов из государственного бюджета и/или из бюджета II уровня. В то же время отмечается, что примэрии мун. Кишинэу и г. Вадул луй Водэ, в которых выполнен наибольший объем капитальных расходов, обеспечили финансирование инвестиций за счет долгосрочных кредитов, в том числе внешних. Так, удельный вес кредитов в расходах на инвестиции и капитальный ремонт, освоенных ПМК собственными силами, составил 30% – в 2013 году, 17% –в 2014 году и, соответственно, 60% – в 2015 году. Обобщая указанные констатации, аудит отмечает, что процесс развития инфраструктуры населенных пунктов зависит преимущественно от привлечения заемных фондов и/или субсидий из бюджетов другого уровня, что подрывает принципы финансовой децентрализации путем повышения/ сохранения зависимости местных бюджетов от государственного бюджета;

• новая система формирования местных бюджетов не повлияла на операционный результат.

Операционный результат местного бюджета является положительным результатом, полученным при закрытии бюджетного исполнения в отчетном году, и представляет собой важный источник финансирования капитальных вложений, в то же время будучи связанным с ситуацией по кредиторским и дебиторским задолженностям, сформированным в рамках АТЕ. Анализ этих показателей⁷² свидетельствует об увеличении операционного результата в 12 из 21 проверяемого ОМПУ и снижении показателя в других 9 ОМПУ. В то же время увеличение операционного результата было связано с ростом кредиторской задолженности: в ПМК операционный результат по состоянию на 31.12.2015 увеличился примерно на 27% по сравнению с 31.12.2013, а размер кредиторской задолженности – на 30% (в том числе с истекшим сроком оплаты – на 245%). Анализ, проведенный в 3 ОМПУ района Рышкань, подтверждает взаимозависимость увеличения операционного результата и кредиторской задолженности, что указывает на преобладание фактора финансовой недисциплинированности над положительным влиянием реализуемой реформы.

______________________________

⁶³Приложение № 21 к Отчету аудита.

⁶⁴Приложение № 5 к Закону о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 01.07.2016.

⁶⁵Приложение № 10 к Отчету аудита.

⁶⁶ПП № 728 от 2.10.2012 “О финансировании стандартных расходов на одного учащегося с использованием выравнивающих коэффициентов в установленном Правительством порядке для учебных заведений начального и общего среднего образования, финансируемых из бюджетов административно-территориальных единиц”.

⁶⁷ПП № 868 от 8.10.2014 “О финансировании учебных заведений начального и общего среднего образования, подведомственных органам местного публичного управления второго уровня, на основе стандартных расходов на одного учащегося”.

⁶⁸Показатель определен как отношение между собранными откорректированными местными автономными доходами и откорректированными текущими расходами, исполненными в соответствующем году. Откорректированные автономные доходы являются автономными доходами соответствующего местного сообщества, пересчитанные и откорректированные к нынешним положениям Закона о местных публичных финансах. Откорректированные текущие расходы – это текущие расходы соответствующего местного сообщества, за исключением тех, которые были профинансированы за счет государственного бюджета посредством трансфертов специального назначения.

⁶⁹Приложение № 22 к Отчету аудита.

⁷⁰Приложение № 11 к Отчету аудита.

⁷¹Примэрии: г. Сынджера, коммун: Бэчой, Тохатин; сел: Гидигич и Кондрица.

⁷²Приложение № 12 к Отчету аудита.

Специфическая цель III: Осуществление реформы по финансовой децентрализации было сопряжено с корректировкой методологической базы по бюджетному прогнозу и обучением персонала ОМПУ, занятого в данной области?

В рамках III специфической цели аудит рассмотрел (i) методологические аспекты, связанные с бюджетным прогнозом, и (ii) знание и понимание задач реформы ключевыми лицами ОМПУ, а также их вклад в развитие финансовой децентрализации АТЕ.

В последние годы центральные органы уделили внимание обеспечению стабильности НПБ и созданию нормативной базы в налогово-бюджетной сфере. Так, среди приоритетных действий в области налогово-бюджетной политики и управления публичными финансами в Программе деятельности Правительства Республики Молдова на 2013-2014 годы⁷³ были намечены меры по совершенствованию системы прогнозирования бюджетных доходов и расходов для устранения практики изменения годового бюджета в течение года. Эта задача является актуальной и для органов местного уровня, так как данная область определяет соответствие базы по формированию местных бюджетов.

Задачи реформы местных публичных финансов предусматривают создание механизма по реальной оценке доходов; наличие достоверных данных об объектах налогообложения, которые составляют базу публичных доходов; предоставление соответствующих аналитических моделей и, не в последнюю очередь, развитие управленческих/институциональных компетенций и способностей компетентных органов для объективного планирования собственных доходов. В этом контексте аудиторская миссия отмечает, что данная тематика, находясь в поле зрения Счетной палаты, была включена в повестку ВОА все предыдущие годы. Так, в местных администрациях республики постоянно проводились многочисленные аудиторские миссии по исполнению бюджета, был разработан ряд рекомендаций, адресованных ОМПУ и ЦПО для устранения существующих недостатков при прогнозировании доходов, которые, как правило, проявляются в виде: дефицита коммуникации/взаимодействия между компетентными органами; неприменения аналитических инструментов по оценке налогооблагаемой базы и отсутствия подтверждающих данных; несоответствия/неприменимости методологической базы по планированию доходов; недостаточности персонала, обладающего знаниями и навыками, необходимыми в данной области, и абсолютно несистемным отношением ответственных лиц к бюджетному процессу. Однако, последние аудиторские мероприятия Счетной палаты на эту же тему, проведенные в различных местных администрациях, свидетельствуют об отсутствии видимого прогресса в совершенствовании порядка прогнозирования местных доходов. Кроме недостатков, характерных для ОМПУ, аудит отмечает, что продолжающееся повторение несоответствий практически во всех ОМПУ указывает на системные проблемы в данной области, вследствие этого становится существенной роль МФ в поиске решений для преодоления данного явления. В результате нынешняя миссия сконцентрировалась, в основном, на оценке порядка планирования местных доходов до и после внедрения мероприятий по реформированию местных бюджетов.

♦ Процесс прогнозирования и планирования местных доходов не соответствует принципам достоверности, точности и релевантности, поскольку не были проведены существенные положительные изменения. Так,

• методология по оценке/прогнозированию автономных налогов не представляет собой четкий и релевантный инструмент для их адекватного планирования. Исполнительные органы АТЕ обеспечивают разработку прогноза всех видов доходов и сборов, которые должны быть собраны в следующем году в соответствующей административно-территориальной единице,⁷⁴ руководствуясь Методологическими нормами⁷⁵ (разработанными и разосланными МФ), которые определяют макроэкономические прогнозы, основные принципы политики государства в области бюджетных доходов и расходов на следующий год и некоторые специфические моменты исчисления трансфертов, которые планируется выделять этим бюджетам из государственного бюджета. В данном контексте меры по финансовой децентрализации путем укрепления базы собственных доходов взаимосвязаны с совершенствованием методологической базы по бюджетному планированию. В целях прогноза доходов методологическая база должна: (i) определять, какими являются данные, соответствующие налогооблагаемой базе по каждому разделу доходов; (ii) указывать, какие компетентные органы располагают необходимыми данными; и (iii) предоставлять четкие аналитические модели для прогнозирования доходов и т.д. Анализируя основные изменения и дополнения, внесенные в Методологические нормы по прогнозированию бюджетов на 2013, 2014 и 2015 годы, аудит отмечает, что они относятся только к порядку распределения подоходного налога с физических лиц в бюджеты I уровня и II уровня и порядку формирования и исчисления трансфертов общего и специального назначения. Вместе с тем в Методологические нормы не были внесены существенные изменения по прогнозированию автономных доходов. Более того, хотя для определенных случаев МФ призвало ОМПУ учитывать констатации, выводы и рекомендации аудитов бюджетов АТЕ, проведенных СПРМ, тем не менее само министерство не учло предыдущие констатации аудита. Например, несмотря на то, что многочисленные предыдущие отчеты аудита указывают на несоответствие использования статистических данных для обоснования прогноза подоходного налога с физических лиц по причине их недостаточности, в Методологических нормах повторяются указания относительно использования этих неполных данных. В результате требуется пересмотр методологии, которая бы предоставила комплексные, актуальные и понятные аналитические модели с возможным пересмотром/консолидацией существующих баз данных о налогооблагаемой базе, сформированной в рамках АТЕ;

• персонал ОМПУ I уровня, ответственный за бюджетное прогнозирование, не имеет достаточных компетенций для успешной реализации полномочий в данной области. На местном уровне трудности методологического порядка сочетаются с недостаточностью обученного соответствующим образом персонала, что проявляется незнанием методологической базы, отсутствием навыков в ее применении и в выявлении недостатков, а также отсутствием желания выяснять непонятные вопросы, в том числе путем консультации со специалистами из компетентных органов. Все вышеуказанное подтверждено результатами анкетирования персонала ОМПУ по вопросу оценки/прогнозирования автономных доходов. В опросе участвовал персонал из 20 ОМПУ I уровня, вовлеченный в процесс планирования доходов, в том числе 18 лиц, занимающих должность главного бухгалтера с соответствующими полномочиями и опытом работы в данной области (13 главных бухгалтеров имеет опыт свыше 10 лет), которым были установлены задачи и показатели эффективности на 2013-2015 годы и которые получили оценку “хорошо” и “очень хорошо”.

Вместе с тем опрос показал, что вопреки высокой оценке, все ОМПУ не разработали формализованные политики, процедуры и операционные процессы по прогнозированию местных доходов, то есть не исполнили положения Закона № 229 от 23.09.2010⁷⁶. Хотя 18 респондентов заявили, что МФ предоставило новую методологию по прогнозированию автономных доходов, и для 15 опрошенных лиц эта методология является понятной и доступной, все-таки 14 человек не дали никакого ответа об отличиях между новой и старой методологической базой. Также проверяемые ОМПУ не располагают списком налогоплательщиков, которые осуществляют деятельность на администрируемой территории; не владеют информацией о налогооблагаемой базе по каждой категории доходов в разрезе экономических субъектов; ни один ОМПУ не пояснил какие показатели были проанализированы для оценки налогооблагаемой базы, что свидетельствует о том, что прогнозирование доходов осуществлялось не в результате оценки налогооблагаемой базы, а на основе данных о бюджетном исполнении за предыдущие годы.⁷⁷ Вышеописанный порядок планирования доходов свидетельствует о том, что исполнительные органы не обеспечили правильность и достоверность данных, на основании которых был разработан соответствующий бюджет, вследствие этого местные доходы исполняются с существенными отклонениями по сравнению с утвержденными показателями. Так, в результате анализа исполнения доходной части бюджетов проверяемых АТЕ мун. Кишинэу и района Рышкань в 2013, 2014 и 2015 годах установлено, что по сравнению с утвержденными показателями АТЕ не обеспечили сбор доходов, соответственно, в сумме 224,6 млн. леев, 122,8 млн. леев и 64,0 млн. леев, а поступление доходов сверх плана составило 57,6 млн. леев, 40,1 млн. леев и 76,9 млн. леев. Несмотря на то, что АТЕ практиковали уточнение первоначально утвержденной доходной части как в сторону уменьшения,⁷⁸ так и в сторону увеличения⁷⁹ утвержденных показателей, доходы были исполнены с отклонениями по сравнению с уточненными показателями.⁸⁰Данные, подтверждающие констатации, характеризующие (не)стабильность процесса бюджетного прогнозирования в разрезе АТЕ, представлены в приложении № 9 к Отчету аудита.⁸¹

^{_____________________________________}

⁷³Программа деятельности Правительства Республики Молдова “Европейская интеграция: Свобода, Демократия, Благосостояние” 2013-2014: http://gov.md/sites/default/files/document/attachments/program_guvern-ro.pdf

⁷⁴Ст.19 (2) Закона № 397-XV 16.10.2003.

⁷⁵Методологические нормы по разработке органами местного публичного управления проектов бюджетов на 2013, 2014 и 2015 годы (далее – Методологические нормы).

⁷⁶Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

⁷⁷Приложение № 13 к Отчету аудита.

⁷⁸В 2013 году – на 24,5 млн. леев, в 2014 году – на 0,5 млн. леев, в 2015 году – на 0,01 млн. леев.

⁷⁹В 2013 году – на 16,7 млн. леев, в 2014 году – на 9,2 млн. леев, в 2015 году – на 14,0 млн. леев.

⁸⁰Не поступили доходы по сравнению с уточненными показателями в сумме 207,9 млн. леев (2013 год), 127,1 млн. леев (2014 год) и 68,2 млн. леев (2015 год). Поступившие доходы сверх уточненных показателей составили, соответственно, 49,5 млн. леев (2013 год), 36,1 млн. леев (2014 год) и 70,6 млн. леев (2015 год).

⁸¹Приложение № 9 к Отчету аудита.

Анализируя наиболее значительные отклонения по муниципальному бюджету Кишинэу, аудит установил, что наибольшие сложности ОМПУ встречают при прогнозировании доходов от подоходного налога с физических лиц, сверхплановые доходы, поступившие в 2015 году, составили 45,7 млн. леев. Недооценка доходов от данного налога объясняется как несоответствием вышеописанного методологического и информационного порядка, так и стремлением ОМПУ планировать доходы с резервом, учитывая риск бюджетного дисбаланса в случае непоступления доходов в утвержденном размере;

• ключевые лица ОМПУ продемонстрировали незнание и/или безразличие к задачам реформы, в то же время отсутствует коммуникация между ОМПУ и МФ по улучшению ее внедрения. В рамках аудиторской миссии руководящие лица из 20 ОМПУ I уровня и одного ОМПУ II уровня были опрошены относительно порядка внедрения реформы и результатов, полученных за 2,5 года с начала реформирования. В данном контексте отмечается, что большинство опрошенных ответственных лиц занимали соответствующие должности в течение всего периода внедрения реформы, имеют преимущественно высшее образование и опыт работы в данной сфере не менее 5 лет. Однако в результате обобщения полученных ответов отмечается незнание и/или непонимание соответствующими служащими задач реформы и установленных показателей эффективности ее внедрения, вместе с тем ОМПУ отметили отсутствие развития местной автономии, укрепления базы собственных доходов, а также недостаточность стимулов по формированию больших доходов.⁸²

^{___________________________}

⁸²Приложение № 8 к Отчету аудита.

IV. ОБЩИЙ ВЫВОД

Результаты аудита относительно новой модели формирования местных публичных доходов и межбюджетных отношений указывают на то, что предусмотренные задачи не были достигнуты. Таким образом:

внедрение реформы местных публичных финансов не завершилось ожидаемым результатом по консолидации автономных доходов для удовлетворения потребностей местных сообществ. Напротив, из состава автономных доходов были исключены категории существенных доходов, а выпавшие доходы были заменены трансфертами из государственного бюджета.

Новая система бюджетных трансфертов значительно повысила уровень зависимости местных бюджетов от государственного бюджета, при этом усугубился один из основных недостатков предыдущей системы межбюджетных отношений. В то же время реформирование системы трансфертов и налогов с раздельной ставкой не создало стимулы и не повысило ответственность персонала ОМПУ в консолидации собственных доходов, низкий удельный вес которых не может служить основой для подлинной местной автономии.

Пересмотр порядка формирования местных публичных финансов не оказал положительного влияния на возможности ОМПУ для финансирования текущих расходов, органы местной власти продолжают нуждаться в ассигнованиях из государственного бюджета, в том числе из компенсационного фонда для частичного покрытия отклонений, связанных с реформированием системы межбюджетных трансфертов.

ОМПУ не располагают средствами для выполнения капитальных работ, соответственно, абсолютно зависимы от бюджетов другого уровня в вопросах социально-экономического развития населенных пунктов.

Министерство финансов не продвигало реформу путем ознакомления и обучения вовлеченного персонала ОМПУ в данной области и не откорректировало в полной мере методологическую базу по бюджетному прогнозу.

По мнению аудита, неудачи реформы обусловлены совокупностью системных факторов, основные из которых состоят в: замене мероприятий по утверждению финансовой децентрализации простым механизмом перераспределения бюджетных доходов, повысив централизацию средств; неопределенности идеи относительно создания стимулов по расширению базы собственных доходов только посредством внедрения новой модели выделения трансфертов; отсутствии в ОМПУ интегрированных полномочий по развитию базы собственных доходов, с одной стороны, и неполное использование прав, предоставленных согласно закону, с другой стороны; отсутствии и/или нефункциональности существующих механизмов по расширению налогооблагаемой базы; неэффективной коммуникации ОМПУ с налоговыми органами для выявления и сбора всех возможных бюджетных доходов; непринятии мер по обучению персонала из ОМПУ относительно задач и порядка проведения реформы; недостаточной методологической поддержке со стороны Министерства финансов по прогнозированию собственных доходов ОМПУ в новых условиях; несовершенствовании финансового менеджмента с учетом задач Национальной стратегии по децентрализации, что усложняет внедрение реформы; отсутствии адекватной коммуникации между Министерством финансов и ОМПУ относительно сложностей и неудач реформы, что не способствует принятию соответствующих мер для их устранения.

Ключевые причины, которые привели к отрицательному результату, были усилены в результате рецессии местной экономики, которая не создает достаточных налоговых доходов, покрывающих публичные потребности, а региональные диспропорции развития усугубили различия между ОМПУ, которые неизбежно ведут к неравноправию любого вида для населения соответствующих АТЕ.

Вместе с тем ряд указанных факторов не мотивировал Министерство финансов для продолжения тестирования и адекватной экспертизы новой модели, которая была применена для всех ОМПУ без необходимых корректировок.

V. РЕКОМЕНДАЦИИ

С целью улучшения создавшейся ситуации в исследуемой области аудиторская миссия рекомендует компетентным органам внедрить соответствующие меры, которые, по нашему мнению, послужат поддержкой для последующей деятельности по пересмотру системы местных публичных финансов.

Председателю районного совета Рышкань и примэриям проверяемых АТЕ⁸³:

1. обеспечить совместно с ГУФ обучение персонала ОМПУ по вопросу концепции финансовой децентрализации для пунктуального вовлечения работников в деятельность по использованию возможностей новой системы формирования местных бюджетов;

2. принять пунктуальные меры для выявления налогооблагаемой базы на администрируемой территории и сотрудничества с налоговыми органами для адекватного прогнозирования и полного сбора местных доходов;

3. инициировать и осуществить ряд мер в соответствии с положениями законодательно-нормативной базы по расширению налогооблагаемой базы, а также по аргументированному применению ставок местных налогов и сборов таким образом, чтобы обеспечить увеличение собственных доходов АТЕ.

Справка: настоящий Отчет аудита был составлен в результате деятельности аудиторской группы в составе: главного государственного контролера Антонины Карамиля (руководитель группы) и старшего государственного контролера Ирины Тер-Кула. Аудиторские доказательства были собраны работниками Счетной палаты: Ионом Плешка, Вячеславом Дамиан, Константином Фуркулица, Светланой Жосан, Марией Мозан, Марией Гончар, Стелой Мокану и Николаем Яламовым.

__________________________

⁸³Муниципий Кишинэу; города: Вадул луй Водэ, Дурлешть, Сынджера, Кодру, коммуны: Тохатин, Бэчой; села: Кондрица, Гидигич; города: Рышкань, Костешть; коммуны: Алексэндрешть, Дуруитоаря Ноуэ, Гринэуць, Реча, Шумна; села: Алуниш, Корлэтень, Нихорень, Почумбэуць и Вэратик.

Приложение № 1

Подход, критерии, область применения и методология аудита

Настоящая аудиторская миссия была проведена на основании положений ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008⁸⁴ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год с целью оценки влияния внедрения новой системы формирования местных бюджетов как составной части процесса финансовой децентрализации АТЕ, обеспечивающей равный доступ к публичным услугам населения из населенных пунктов, отобранных для аудирования.

Подход к аудиту

Подход к аудиту был направлен на систему и проблемы. Аудит был проведен в соответствии с Международными стандартами аудита (ISSAI 100, ISSAI 300), а также Пособием по аудиту эффективности. При формулировании выводов аудиторская группа базировалась, в некоторых случаях, на предыдущих отчетах Счетной палаты об исполнении бюджета, реализованных в различных АТЕ.

Положения законодательства по реформированию системы местных публичных финансов были введены в действие для районов Басарабяска, Окница, Рышкань и муниципия Кишинэу начиная с 1 января 2014 года, а для других районов, муниципия Бэлць и АТО Гагаузия – начиная с 1 января 2015 года. С целью установления выборки аудита были определены и проанализированы 3 финансовых показателя: способность самофинансирования местных органов, уровень покрытия расходов за счет собственных доходов и уровеь финансовой зависимости местных органов, для проверки были отобраны 9 АТЕ из мун. Кишинэу и 12 АТЕ из района Рышкань.

Накопленные аудиторские доказательства были направлены на анализ количественных показателей доходов, отражающих способность ОМПУ генерировать доходы, и степень, в которой публичный орган имеет контроль/рычаги влияния на местные доходы; расходов, определенных уровнем гибкости, который имеют местные органы при выделении ресурсов на различные цели; операционный результат или способность операционного менеджмента ОМПУ управлять финансовыми ресурсами. Вместе с тем был проведен качественный анализ влияния новой системы формирования местных бюджетов сквозь призму наличия стимулов для развития и консолидации базы собственных доходов и прозрачность финансового управления.

Необходимо отметить, что аудиторская миссия была сконцентрирована преимущественно на проведении аудита процесса выявления, планирования и исполнения местных публичных доходов, а также на оценку их достаточности для покрытия расходов АТЕ. Аудиторскими доказательствами по этим разделам, в некоторых случаях, послужили предыдущие отчеты Счетной палаты. В то же время для накопления аудиторских доказательств была запрошена информация от ГГНИ, АЗОК, НБС и НКСС.

Критерии аудита

В качестве критериев аудита послужили законодательные и нормативные акты, регламентирующие осуществление деятельности (полномочия и задачи) центральными и местными публичными органами, так:

• Национальная стратегии децентрализации определила специфическую цель финансовой децентрализации, группы деятельности, показатели результативности, ответственных лиц и сроки реализации мероприятий;

• изменения, внесенные в Закон № 397-XV от 16.10.2003⁸⁵, реструктурировали состав местных доходов, определили новую формулу расчета и направления трансфертов общего и специального назначения. Вследствие того, что структура собственных доходов и общих доходов до и после внедрения Закона № 267 от 1.11.2013⁸⁶ является различной, данные о бюджетном исполнении за 2011-2013 годы были откорректированы с целью их отражения в бухгалтерском учете, а доходы реструктурированы согласно изменениям, внесенным в вышеуказанный Закон⁸⁷;

• согласно Плану приоритетных действий⁸⁸, в рамках обеспечения стабильности и прогнозирования поступления публичных доходов, поддержки налоговой справедливости, а также стимулирования экономического роста МФ должно было принять меры по: (i) расширению налоговой базы (период внедрения 2004-2006 годы); (ii) оптимизации структуры ставок налогов с целью снижения налоговой нагрузки как на экономических агентов, так и на физических лиц (2004-2006); (iii) рационализировать систему налоговых льгот с целью сохранения тех, которые направлены на поддержку экономического роста и снижение бедности (2004-2005) и др.;

• Методологические нормы, направленные МФ органам МПУ, устанавливают макроэкономические прогнозы, основные принципы политики государства в области бюджетных доходов и расходов на прогнозируемый год и некоторые специфические моменты исчисления трансфертов, которые планируется выделить этим бюджетам из государственного бюджета;

• Информационная справка к проекту закона⁸⁹ указала на количественные и качественные критерии, согласно которым МФ определил влияние изменений, предложенных для внесения к Закону № 397-XV от 16.10.2003, делая вывод о их существенном положительном влиянии на основные проблемы, отмеченные НСД в области финансовой децентрализации, для достижения установленной цели.

Прямое касательство к тематике настоящего аудита имеет и Исследование по оценке влияния внедрения новой системы формирования местных бюджетов в пилотных сообществах⁹⁰. Так, на основании данных, представленных за 2013-2014 годы, авторы указанного Исследования сформулировали выводы о повышении устойчивости местных бюджетов в результате увеличения общих доходов; улучшении уровня реализации общих доходов; повышении уровня местной автономии и, одновременно, уровня зависимости от государственного бюджета во всех пилотных АТЕ. Необходимо отметить, что наличие выводов, которые взаимоисключаются, а также период анализа лишь 1 год обусловили занятие аудиторской группой условного отношения к указанному Исследованию по оценке.

________________________

⁸⁴Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

⁸⁵Закон № 397-XV от 16.10.2003.

⁸⁶Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 267 от 01.11.2013 (далее – Закон № 267 от 01.11.2013).

⁸⁷Ст.5 Закона № 397-XV от 16.10.2003.

⁸⁸План приоритетных действий, приложение № 6 к СЭРСУБ.

⁸⁹Информационная справка к проекту закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, направленная Правительству, источник: http://mf.gov.md/files/files/Descentraliz%20financ/Nota%20inform%2012_12.pdf (далее – Информационная справка к проекту закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты).

⁹⁰Исследование по оценке влияния внедрения новой системы формирования местных бюджетов в пилотных сообществах, реализованное Институтом городского развития и Национальным институтом экономических исследований при поддержке PNUD-Молдова PCDLI в рамках проекта “Помощь МПО в укреплении способностей менеджмента местных публичных финансов” (далее – Исследование по оценке).

Область применения

В соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год Счетная палата инициировала аудит “Налогово-бюджетное влияние, связанное с внедрением Закона № 267 от 1.11.2013 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, которые были внесены в Закон о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003, для оценки влияния финансовой децентрализации и межбюджетных отношений, связанного с внедряемой новой системой формирования местных бюджетов.

Аудит предоставляет информацию об оценке результатов реформирования национальной системы местных публичных финансов сквозь призму намерений и задач, установленных в законодательно-нормативной базе, соответствующей финансовой децентрализации.

Аудиторская деятельность осуществлялась в соответствии с Международными стандартами аудита (ISSAI 100, ISSAI 300), а также Пособием по аудиту эффективности. Исходя из выявленных рисков, аудиторская группа определила специфические цели аудита, проверки и анализы были проведены за период 2011-2015 годов или, при необходимости, за период 2013-2015 годов.

Аудит был проведен в 8 АТЕ I уровня в рамках мун. Кишинэу (в городах Вадул луй Водэ, Дурлешть, Сынджера, Кодру; коммунах Тохатин, Бэчой; селах Кондрица, Гидигич), 12 АТЕ I уровня района Рышкань (в городах Рышкань, Костешть; коммунах: Алексэндрешть, Дуруитоаря Ноуэ, Гринэуць, Реча, Шумна; селах: Алуниш, Корлэтень, Нихорень, Почумбэуць и Вэратик), а также в АТЕ II уровня – мун. Кишинэу.

Методология аудита

Для реализации установленных целей методология аудита охватила основные процедуры аудита, а именно: рассмотрение документов, информаций, вопросников, интервью, которые были запрошены в письменной форме для обеспечения релевантных и достоверных доказательств, с представлением обоснованных документов; подтверждение, перерасчет, сопоставление, анализ, пересмотр и другие аналитические процедуры по существу. В рамках аудиторской миссии были собраны, обобщены, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: физические, устные, документированные и аналитические. Так,

√ была проанализирована и изучена законодательная и нормативная база, соответствующая тематике аудита;

√ для выявления пробелов/недостатков/препятствий в процессе реформирования системы местных публичных финансов было проведено интервьюирование путем опроса 21 ОМПУ с целью: определения хода данной реформы; экономического развития АТЕ; мониторинга недвижимого имущества; прогнозирования/оценки местных налогов и др.;

√ была изучена эволюция местных экономик в аудируемых АТЕ в 2015 году и уровень знания ОМПУ социально-экономических данных, имеющих прямое касание к формированию местных доходов;

√ был проведен анализ структуры и динамики доходов местных бюджетов, а также факторов, повлиявших на их развитие;

√ был оценен уровень влияния/контроля ОМПУ местных доходов и степень, в которой ОМПУ способствовали развитию базы местных доходов;

√ были рассмотрены налоговые политики, принятые в период внедрения реформы местных публичных финансов, и оценен уровень их способствования укреплению и расширению базы местных доходов;

√ была оценена деятельность ОМПУ по оценке/прогнозированию местных доходов;

√ была проанализирована эволюция уровня зависимости местных бюджетов от государственного бюджета сквозь призму влияния реформирования системы межбюджетных трансфертов;

√ была оценена способность МПО генерировать доходы и достаточность доходов местных бюджетов для покрытия текущих и капитальных расходов.

Приложение № 2

Синтез изменений к Закону о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003,

внесенных Законом № 267 от 01.11.2013

Приложение № 3

Синтез вопросников по определению социально-экономического

потенциала развития АТЕ за период 2014-2015 годов

Источник. Таблица составлена на основании вопросников, заполненных

ответственными лицами ОМПУ из мун. Кишинэу и района Рышкань.

Приложение № 4

Рисунок: Действия и показатели результативности,

релевантные I группе деятельности

Приложение № 5

Информация об исполнении автономных доходов в аспекте АТЕ

мун. Кишинэу и района Рышкань за период 2013-2015 годов

Источник. Информации представлены ГФУ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань.

Приложение № 6

Информация о начисленных и оплаченных суммах, зарегистрированных

задолженностях и уровне поступления местных сборов в мун. Кишинэу (2013-2015 годы)

Источник. Информации, представленные Государственными налоговыми

инспекциями по мун. Кишинэу и району Рышкань.

Приложение № 7

Синтез вопросников по оценке работ о проведении

мониторинга недвижимого имущества

Источник. Таблица составлена на основании вопросников, заполненных

ответственными лицами ОМПУ из мун. Кишинэу и района Рышкань.

Приложение № 8

Синтез вопросников об оценке хода реформы местных публичных финансов

Источник. Таблица составлена на основании вопросников, заполненных ответственными

 лицами ОМПУ из мун. Кишинэу и района Рышкань.

Приложение № 9

Уровень реализации доходов местных бюджетов к утвержденному

и уточненному плану плану в период 2013-2015 годов

Источник. Расчеты осуществлены аудиторской группой на основании данных,

представленных ГУФ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань.

Приложение № 10

Эволюция местных автономных доходов и трансфертов специального

назначения на одного жителя в2014-2015 годах (для АТЕ I уровня)

Источник. Расчеты осуществлены аудиторской группой на основании данных,

представленных ГУФ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань.

Приложение № 11

Эволюция способности самостоятельно финансировать расходы

на инвестиции и капитальный ремонт в 2013-2015 годах

Источник. Расчеты осуществлены аудиторской группой на основании данных,

представленных ГУФ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань.

Приложение № 12

Эволюция задолженностей и результата бюджетного исполнения за 2013-2015 годы

Источник. Расчеты осуществлены аудиторской группой на основании данных,

представленных ГУФ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань.

Приложение № 13

Синтез вопросников об оценке деятельности по определению/

прогнозированию местных автономных доходов

Источник. Таблица составлена на основании вопросников, заполненных ответственными

лицами ОМПУ из мун. Кишинэу и района Рышкань.

Приложение № 14

Оценка выполнения мероприятий 2.2.1.-2.2.5. из II специфической задачи

Национальной стратегии децентрализации, утвержденной Законом № 68 от 05.04.2012

Источник. Расчеты осуществлены аудиторской группой.

Приложение № 15

Структура доходов бюджетов мун.Кишинэу и района Рышкань в период 2011-2015 годов

Источник.Данные представлены ГУФ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань.

Приложение № 16

Эволюция собственных доходов в период 2011-2015 годов

Источник. Расчеты осуществлены аудиторской группой на основании данных,

представленных ГУФ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань.

Приложение № 17

Эволюция темпа роста собственных доходов в период 2011-2015 годов

Источник. Расчеты осуществлены аудиторской группой на основании данных,

представленных ГУФ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань.

Приложение № 18

Эволюция удельного веса доходов с раздельной ставкой в

общих автономных доходах в период 2011-2015 годов

Источник. Расчеты осуществлены аудиторской группой на основании данных,

представленных ГУФ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань.

Приложение № 19

Эволюция местной финансовой автономии в период 2013-2015 годов

Источник. Расчеты осуществлены аудиторской группой на основании данных,

представленных ГУФ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань.

Приложение № 20

Эволюция автономных доходов на одного жителяв период 2011-2015 годов

Источник. Расчеты осуществлены аудиторской группой на основании данных,

представленных ГУФ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань.

Приложение № 21

Эволюция уровня зависимости местного бюджета от

государственного бюджета в период 2013-2015 годов

Источник. Расчеты осуществлены аудиторской группой на основании данных,

представленных ГУФ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань.

^{_______________________}

⁹¹ Раздел 300 “Трансферты”, за исключением операций, проведенных между бюджетами I и II уровня.

 Приложение № 22

Динамика достаточности автономных доходов для

покрытия текущих расходов в 2011-2015 годах

Источник: Расчеты осуществлены аудиторской группой на основании данных,

представленных ГУФ мун. Кишинэу и ФУ Рышкань