Hotărâre nr.5 din 02.03.2016 pentru interpretarea articolului 106/1 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova (angajarea răspunderii Guvernului) (Sesizarea nr.24b/2015)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru interpretarea articolului 106¹ alin.(1)

din Constituţia Republicii Moldova

(angajarea răspunderii Guvernului)

(Sesizarea nr.24b/2015)

nr. 5  din  02.03.2016

 (în vigoare 02.03.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 134-139 art. 40 din 20.05.2016

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Tudor PANŢÎRU,

Dl Victor POPA, judecători,

cu participarea dlui Teodor Papuc, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 4 iunie 2015

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în camera de consiliu,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 4 iunie 2015, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputaţii Mihai Ghimpu şi Valeriu Munteanu pentru interpretarea articolului 106¹ alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării au solicitat Curţii interpretarea acestui articol, cu elucidarea următoarelor aspecte:

“1. Numărul de acte legislative pentru care Guvernul îşi angajează răspunderea este limitat într-o perioadă de timp scurtă?

2. Care este procedura legală de urmat în cazul nepromulgării de către Preşedintele Republicii Moldova a legilor pentru care Guvernul şi-a angajat răspunderea?”

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 4 septembrie 2015, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

5. La şedinţa publică a Curţii, în cadrul căreia a fost pronunţat dispozitivul hotărârii, a fost prezent Eugen Beşliu, reprezentantul autorilor sesizării, şi Eduard Serbenco, viceministru al justiţiei, reprezentantul Guvernului la Curtea Constituţională.

ÎN FAPT

6. Constituţia Republicii Moldova reglementează prin articolul 106¹ instituţia angajării răspunderii Guvernului. Potrivit alin.(1) al acestui articol, Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

7. În conformitate cu articolul 74 alin.(4) din Constituţie, legile se trimit spre promulgare Preşedintelui Republicii Moldova. Articolul 93 alin.(2) din Constituţie prevede că Preşedintele Republicii Moldova este în drept, în cazul în care are obiecţii asupra unei legi, să o trimită spre reexaminare Parlamentului, în termen de cel mult două săptămâni.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

8. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr.1) sunt următoarele:

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

“În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”

Articolul 74

Adoptarea legilor şi a hotărârilor

“[…] (4) Legile se trimit spre promulgare Preşedintelui Republicii Moldova.”

Articolul 93

Promulgarea legilor

“[…]

(2) Preşedintele Republicii Moldova este în drept, în cazul în care are obiecţii asupra unei legi, să o trimită, în termen de cel mult două săptămâni, spre reexaminare, Parlamentului. În cazul în care Parlamentul îşi menţine hotărârea adoptată anterior, Preşedintele promulgă legea.”

Articolul 106¹

Angajarea răspunderii Guvernului

“(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

(2) Guvernul este demis dacă moţiunea de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 106.

(3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.”

ÎN DREPT

9. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă: (1) problema numărului de proiecte de legi pentru care Guvernul îşi poate angaja răspunderea în acelaşi timp şi (2) problema nepromulgării de către Preşedinte a legilor pentru care Guvernul şi-a angajat răspunderea.

10. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii constituţionale, precum rolul Guvernului, Parlamentului şi Preşedintelui Republicii Moldova în procesul angajării răspunderii şi principiul separaţiei puterilor.

A. ADMISIBILITATEA

11. În conformitate cu decizia sa din 4 septembrie 2015, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, al articolului 4 alin.(1) lit.b) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi al articolului 4 alin.(1) lit.b) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea privind interpretarea Constituţiei ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

12. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale îi conferă deputatului în Parlament dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

13. Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie presupune stabilirea sensului autentic şi deplin al normelor constituţionale, care poate fi realizată prin interpretarea textuală sau funcţională, în măsura în care poate fi dedusă din textul Constituţiei, ţinând cont de caracterul generic al normei şi situaţiile complexe în care norma trebuie aplicată.

14. Curtea menţionează că aspectele abordate în sesizare se referă la: (1) numărul de proiecte de legi asupra cărora Guvernul îşi poate angaja răspunderea în acelaşi timp şi (2) procedura legală care trebuie îndeplinită în cazul nepromulgării de către Preşedintele Republicii Moldova a legii adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului.

15. Curtea reţine că a interpretat anterior unele prevederi ale articolului 106¹ din Constituţie, în procesul controlului constituţionalităţii unor legi adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului. Totuşi, aspectele invocate de către autorii sesizării nu au făcut obiectul interpretării Curţii Constituţionale.

16. Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există un alt temei de sistare a procesului în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Curtea reţine că a fost sesizată legal şi că este competentă să hotărască asupra interpretării articolului 106¹ din Constituţia Republicii Moldova. Prin urmare, Curtea va examina fondul sesizării.

17. În acest sens, pentru soluţionarea prezentei cauze, Curtea va dezvolta interpretările ei din jurisprudenţa anterioară.

A. FONDUL CAUZEI

1. Argumentele autorilor sesizării

18. Potrivit autorilor sesizării, Guvernul s-a folosit adesea de prerogativa angajării răspunderii pentru un număr mare de proiecte de legi în acelaşi timp. Ei susţin că Guvernul nu îşi poate angaja răspunderea decât în cazul unui singur proiect de lege, altfel existând posibilitatea de a recurge la această procedură în mod discreţionar şi nejustificat.

19. În plus, autorii sesizării susţin că lipseşte un cadru normativ care să stabilească ce se întâmplă în cazul în care Preşedintele nu promulgă imediat proiectele de legi asupra cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea. Ei se întreabă dacă este necesară repetarea procedurii de angajare a răspunderii Guvernului sau dacă această situaţie poate fi rezolvată prin votul Parlamentului, vot care să confirme voinţa iniţială.

2. Argumentele autorităţilor

20. În opinia prezentată, Parlamentul Republicii Moldova nu consideră că există vreo restricţie cu privire la numărul proiectelor de legi care pot fi adoptate prin angajarea răspunderii guvernamentale, atât timp cât urgenţa acestora o impune. Cu privire la situaţia în care Preşedintele ar refuza promulgarea legilor asupra cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea, Parlamentul este de părere că refuzul constituie, într-adevăr, o prerogativă a Preşedintelui. El poate cere o singură dată reexaminarea legii asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea.

21. Preşedintele Republicii Moldova susţine, în opinia sa, că Legea fundamentală nu stabileşte nicio condiţie cu privire la numărul de proiecte de legi pentru care Guvernul îşi poate angaja răspunderea în acelaşi timp. Cu toate acestea, Guvernul şi-ar putea angaja răspunderea asupra unuia sau mai multor proiecte de legi în acelaşi timp dacă recurge la această procedură in extremis, cu respectarea condiţiilor urgenţei, importanţei domeniului reglementat şi aplicării imediate a proiectelor devenite legi. De asemenea, Preşedintele consideră că-i poate cere Parlamentului reexaminarea oricărei legi.

22. În punctul său de vedere, Guvernul consideră că textul constituţional nu limitează Guvernul în utilizarea procedurii angajării răspunderii în faţa Parlamentului. De asemenea, potrivit Guvernului, promulgarea legii reprezintă un element care încheie procesul legislativ, precum şi unul de control prealabil al legii. Prin urmare, Preşedintele poate cere reexaminarea legii de către Parlament.

3. Aprecierea Curţii

3.1. Principii generale

23. Curtea menţionează că, potrivit articolului 60 alineatul (1) din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

24. În acest sens, Curtea, în Hotărârea nr.20 din 4 iunie 2014, a menţionat:

“61. Fiind unica autoritate legislativă, funcţia de legiferare reprezintă principala funcţie a Parlamentului, care constă în capacitatea acestuia de a elabora şi adopta legi.”

25. În acelaşi timp, prin articolele 106¹ şi 106² din Constituţie, legiuitorul constituant a învestit şi Guvernul cu atribuţii de legiferare. Astfel, dacă articolul 106¹ din Constituţie reglementează instituţia angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege, atunci articolul 106² instituie procedura delegării legislative.

26. În Hotărârea nr.11 din 13 mai 2015 Curtea a menţionat:

“46. […] Legea Fundamentală a instituit 3 modalităţi de legiferare: una firească, uzuală, şi care, potrivit articolului 60 din Constituţie, aparţine Parlamentului şi două excepţionale, aflate la dispoziţia Guvernului, care îi permit să intre în sfera de reglementare primară a relaţiilor sociale – fie prin angajarea răspunderii în faţa Parlamentului (art.106/1), fie prin emiterea de ordonanţe (art.106/2 ).”

27. Curtea reţine că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi.

28. În Hotărârea nr.28 din 22 decembrie 2011, referindu-se la procedura angajării răspunderii de către Guvern, Curtea a menţionat:

“55. [P]rocedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului este o particularitate a procedurii legislative, conform căreia proiectul de lege nu mai urmează procedura legislativă prevăzută de Regulamentul Parlamentului, acesta fiind supus unei dezbateri strict politice, având drept consecinţă menţinerea sau demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate de Parlament.

[...]

58. [P]rocedura în sine a angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, fiind o realitate juridică, nu aduce atingere “monopolului legislativ al Parlamentului” atât timp cât această modalitate de legiferare este utilizată în condiţiile prevăzute de Legea Fundamentală. Procedura angajării răspunderii Guvernului nu exclude şi nu poate fi folosită pentru a exclude controlul parlamentar prin iniţierea unei moţiuni de cenzură. Ceea ce exclude această procedură constituţională este dezbaterea proiectului de lege ca atare, însă aceasta nu este o consecinţă neconstituţională, după cum rezultă din articolul 106/1 din Constituţie.”

29. Ţinând cont de jurisprudenţa sa anterioară, Curtea reiterează că Parlamentul este şi rămâne unica autoritate legiuitoare, chiar şi în cazul angajării răspunderii de către Guvern. Prevederile articolului 106¹ din Constituţie reglementează expres o excepţie de la regula instituită prin dispoziţiile constituţionale ale articolului 60, ea neputând împiedica Parlamentul de la îndeplinirea rolului său, întrucât procedura asumării răspunderii de către Guvern se derulează în faţa Parlamentului şi se desfăşoară sub supravegherea şi controlul său. Parlamentul are la îndemână, în virtutea prevederilor constituţionale, dreptul de a demite Guvernul prin iniţierea şi dezbaterea unei moţiuni de cenzură.

3.2. Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză

3.2.1. Cu privire la numărul proiectelor de legi care pot fi adoptate în acelaşi timp prin angajarea răspunderii Guvernului

30. Curtea menţionează că, potrivit articolului 106¹ din Constituţie, Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

31. În partea ce ţine de angajarea răspunderii asupra “unui proiect de lege”, Curtea reţine că termenul “unui” poate reprezenta, ca parte de vorbire, fie un articol nehotărât, fie un numeral. În cazul în care este articol nehotărât, intervine regula de interpretare textuală, potrivit căreia un cuvânt folosit la singular implică şi pluralul. Termenul “unui” ar putea avea şi sensul de “unor”. Tocmai din acest motiv nu este suficientă doar interpretarea textuală a acestei prevederi.

32. Prin urmare, Curtea observă că aici nu operează regula in claris non fit interpretatio, ei revenindu-i sarcina de a se pronunţa cu privire la problema în cauză, în calitate de garant al supremaţiei Constituţiei şi de interpret al acesteia, prin utilizarea metodelor de interpretare necesare.

33. În acest sens, Curtea reţine că Guvernul îşi poate angaja răspunderea în privinţa mai multor proiecte de legi, în acelaşi timp, în vederea atingerii interesului public existent. În afară de utilizarea metodei teleologice, Curtea conchide acest fapt utilizând metoda logică de interpretare. O eventuală condiţie formală a unui proiect unic ar putea fi eludată prin prezentarea mai multor proiecte sub forma unuia singur.

34. În jurisprudenţa sa anterioară Curtea a afirmat posibilitatea Guvernului de a-şi angaja răspunderea asupra mai multor proiecte de legi în acelaşi timp (HCC nr.11 din 13 mai 2015).

35. Totodată, Curtea subliniază că proiectele de legi cu care se prezintă Guvernul în faţa Parlamentului pentru a-şi angaja răspunderea trebuie să se circumscrie unui singur domeniu de reglementare.

36. Curtea subliniază că, indiferent de numărul proiectelor de legi cu care se prezintă Guvernul în faţa Parlamentului pentru a-şi angaja răspunderea, legislativul are posibilitatea iniţierii unei moţiuni de cenzură, în situaţia în care nu este de acord cu conţinutul acestora.

37. În acelaşi timp, ţinând cont de faptul că procedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului este o particularitate a procedurii legislative, Curtea reţine că la utilizarea acestui instrument constituţional urmează a se avea în vedere existenţa unei urgenţe reale în adoptarea măsurii legislative.

38. În acest sens, Curtea reiterează constatările din Hotărârea nr.28 din 22 decembrie 2011, potrivit cărora procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de urgenţa în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea, de necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, de importanţa domeniului reglementat şi de aplicarea imediată a legii în cauză.

39. În concluzie, Curtea reţine că Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului pentru mai multe proiecte de legi în acelaşi timp, cu condiţia ca acestea să aibă un caracter stringent, necesar, să reglementeze într-o singură sferă de importanţă socială majoră şi să fie puse în aplicare imediat.

3.2.2. Cu privire la refuzul Preşedintelui Republicii Moldova de a promulga legea adoptată ca urmare a angajării răspunderii de către Guvern

40. Curtea reţine că, potrivit articolului 74 alin.(4) din Constituţie, legile adoptate de Parlament se trimit spre promulgare Preşedintelui Republicii Moldova.

41. În jurisprudenţa sa Curtea a menţionat că promulgarea legii este operaţiunea finală a procedurii legislative şi ea permite şefului statului să învestească legea cu formulă executorie, obligând autorităţile publice să procedeze la executarea prevederilor acesteia (HCC nr.3 din 28 februarie 1996).

42. Articolul 93 alin.(2) din Constituţie stabileşte că Preşedintele Republicii Moldova este în drept, în cazul în care are obiecţii asupra unei legi, să o trimită, în termen de cel mult două săptămâni, spre reexaminare, Parlamentului. În cazul în care Parlamentul îşi menţine hotărârea adoptată anterior, Preşedintele promulgă legea.

43. Curtea menţionează că, spre deosebire de procedura legislativă obişnuită, adoptarea proiectului de lege prin angajarea răspunderii Guvernului nu presupune dezbaterea proiectului potrivit procedurii legislative ordinare în comisiile de specialitate ale Parlamentului şi în plen. În acest caz proiectele sunt supuse unei dezbateri strict politice, având drept consecinţă menţinerea sau demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate de Parlament.

44. Ţinând cont de particularităţile acestei instituţii, Curtea reţine că Preşedintele Republicii Moldova nu-i poate trimite Paramentului spre reexaminare, înainte de promulgare, o lege în privinţa căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea. În caz contrar, o asemenea posibilitate ar conduce, în fapt, la anularea acestui mecanism constituţional.

45. De asemenea, obligaţia Preşedintelui de a promulga legea adoptată în urma angajării răspunderii se datorează implicit şi existenţei unei urgenţe reale de adoptare a acesteia.

46. Curtea subliniază că urgenţa reală şi importanţa legii adoptate prin angajarea răspunderii de către Guvern nu admit tergiversări din partea altor autorităţi.

47. În acelaşi timp, în Hotărârea nr.9 din 14 februarie 2014 Curtea a menţionat că controlul legii exercitat de Preşedinte în cadrul procedurii de promulgare are la bază trei componente (direcţii): de procedură, de oportunitate şi de constituţionalitate.

48. Astfel, Curtea reţine că, în cazul în care Preşedintele consideră că legea adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului este neconstituţională, acesta poate sesiza Curtea Constituţională.

49. Totodată, în Hotărârea nr.9 din 14 februarie 2014, Curtea a stabilit că:

“67. […], având în vedere norma imperativă a articolului 93 din Constituţie, [...] sesizarea în vederea controlului constituţionalităţii legii înainte de publicare nu are incidenţă directă asupra procedurilor de promulgare, astfel încât, în eventualitatea promulgării legii contestate până la pronunţarea hotărârii Curţii Constituţionale, controlul a priori al constituţionalităţii legii îşi continuă procedura în cadrul controlului a posteriori.”

50. Având în vedere considerentele expuse mai sus, Curtea reţine caracterul de excepţie al procedurii promulgării unei legi asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea. Prin urmare, prevederile articolului 93 alin.(2) din Constituţie nu pot fi aplicate în cazul legilor adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. În sensul articolului 106¹ alin.(1) din Constituţie, Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra mai multor proiecte de legi în acelaşi timp, cu condiţia ca adoptarea să fie o măsură in extremis, determinată de:

- urgenţa în adoptarea măsurilor conţinute în legea/legile asupra căreia/cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea;

- necesitatea ca reglementarea să fie adoptată cu maximă celeritate;

- aplicarea imediată a legii/legilor;

- circumscrierea legilor unui singur domeniu de reglementare.

2. În sensul articolelor 106¹ alin.(1) şi 93 alin.(2) din Constituţie, Preşedintele Republicii Moldova nu-i poate trimite Paramentului spre reexaminare, înainte de promulgare, o lege în privinţa căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea. În cazul în care Preşedintele consideră că legea adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului este neconstituţională, acesta poate sesiza Curtea Constituţională.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.