Hotărâre nr.7 din 04.03.2021 pentru controlul constituţionalităţii articolelor 15 alin.(2) lit.d), e), f), alin.(3), 23 alin.(3) şi (6) şi articolului 26 alineatele (6) - (9) din Legea cu privire la Guvern nr.136 din 7 iulie 2017 (competenţele unui Guvern al cărui mandat a încetat) (sesizarea nr.2a/2021)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii articolelor 15 alin.(2) lit.d), e), f),

alin.(3),  23 alin.(3) şi (6)  şi  articolului 26  alineatele  (6) - (9)

din  Legea cu privire la Guvern nr. 136 din 7 iulie 2017

(competenţele unui Guvern al cărui mandat a încetat)

(sesizarea nr.2a/2021)

nr. 7  din  04.03.2021

 (în vigoare 04.03.2021) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 82-85 art. 42 din 26.03.2021

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 11 ianuarie 2021,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 11 ianuarie 2021, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de dna Maia Sandu, Preşedintele Republicii Moldova.

2. Autoarea sesizării contestă articolele 15 alin.(2) lit.d), e), f), alin.(3), 23 alin.(3) şi (6) şi articolul 26 alineatele (6) - (9) din Legea cu privire la Guvern nr.136 din 7 iulie 2017.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 2 februarie 2021, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Guvernului, Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice, Facultăţii de Drept a Universităţii Libere Internaţionale din Moldova, Facultăţii de Drept a Universităţii de Stat din Moldova şi Academiei de Administrare Publică.

5. În şedinţa publică a Curţii au fost prezenţi dna Olesea Stamate, reprezentant al autoarei sesizării, dl Radu Radu, reprezentant al Parlamentului.

ÎN FAPT

6. Pe 23 decembrie 2020, dl Ion Chicu a demisionat din funcţia de Prim-ministru.

7. Pe 31 decembrie 2020, dna Maia Sandu, Preşedintele Republicii Moldova, a emis Decretul nr.12-IX prin care l-a desemnat pe dl Aureliu Ciocoi, ministrul afacerilor externe şi integrării europene, în calitate de Prim-ministru interimar, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

8. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

"(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului."

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

"Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică."

Articolul 98

Învestitura

"[...]

(6) În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a funcţiei, Preşedintele Republicii Moldova revocă şi numeşte, la propunerea Prim-ministrului, pe unii membri ai Guvernului."

Articolul 101

Prim-ministrul

"(1) Prim-ministrul conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin.

(2) În cazul imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile sau în cazul decesului acestuia, Preşedintele Republicii Moldova va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar până la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor încetează, dacă Prim-ministrul îşi reia activitatea în Guvern.

(3) În cazul demisiei Prim-ministrului, demisionează întregul Guvern."

Articolul 103

Încetarea mandatului

"(1) Guvernul îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor pentru un nou Parlament.

(2) Guvernul, în cazul exprimării votului de neîncredere de către Parlament, al demisiei Prim-ministrului sau în cazul alineatului (1), îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern."

9. Prevederile relevante ale Legii cu privire la Guvern nr.136 din 7 iulie 2017 sunt următoarele:

Articolul 15

Competenţa Guvernului al cărui mandat a încetat

"(1) Guvernul al cărui mandat a încetat îndeplineşte numai atribuţii de administrare a treburilor publice.

(2) Guvernul al cărui mandat a încetat nu este în drept:

a) să adopte şi să prezinte Parlamentului spre examinare proiecte de acte normative şi proiecte ale documentelor de politici;

b) să adopte ordonanţe şi documente de politici;

c) să avizeze iniţiative legislative, inclusiv proiecte de legi, şi să examineze propuneri legislative;

d) să încheie tratate internaţionale care implică angajamente financiare pentru Republica Moldova;

e) să numească, să propună pentru numire sau să elibereze din funcţie persoane cu funcţii de demnitate publică sau funcţionari publici, cu excepţia cazurilor de imposibilitate obiectivă a persoanelor de a-şi îndeplini atribuţiile;

f) să încheie contracte şi să-şi asume angajamente pentru o perioadă nedeterminată sau pentru o perioadă ce depăşeşte un an ori a căror valoare este disproporţionată în raport cu cheltuielile necesare pentru administrarea treburilor publice curente sau pentru gestionarea unor situaţii de urgenţă;

g) să decidă privind iniţierea reorganizării sau modificarea structurii ori funcţiilor ministerelor, ale altor autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului sau ale structurilor organizaţionale din sfera lor de competenţă.

(3) În perioada desfăşurării activităţii Guvernului al cărui mandat a încetat, interdicţiile stabilite la alin.(2) lit.e)–g) se aplică în mod corespunzător Prim-ministrului, prim-viceprim-ministrului, viceprim-miniştrilor şi miniştrilor.

Articolul 23

Interimatul funcţiei de Prim-ministru

"[...]

(3) Până la numirea Prim-ministrului interimar atribuţiile acestuia sunt exercitate de prim-viceprim-ministru, în cazul lipsei prim-viceprim-ministrului – de către cel mai în vârstă viceprim-ministru, iar în cazul lipsei viceprim-miniştrilor – de către cel mai în vârstă ministru.

[...]

(6) Prevederile prezentei legi referitoare la Prim-ministru se aplică în mod corespunzător Prim-ministrului interimar, în măsura în care nu contravin prevederilor articolului 15 din prezenta lege."

Articolul 26

Numirea în funcţie, vacanţa funcţiei şi asigurarea interimatului funcţiei

de prim-viceprim-ministru, viceprim-ministru şi ministru

"[…]

(6) În caz de vacanţă a funcţiei de prim-viceprim-ministru, Prim-ministrul desemnează un viceprim-ministru să exercite interimatul funcţiei până la numirea noului membru al Guvernului, iar în caz de vacanţă a funcţiei de viceprim-ministru – pe unul dintre viceprim-miniştri sau, în lipsa acestora, pe unul dintre miniştri.

(7) În caz de vacanţă a funcţiei de ministru, atribuţiile acestuia sunt exercitate, până la numirea unui nou ministru, de prim-viceprim-ministru, viceprim-ministrul sau ministrul desemnat prin decizia Prim-ministrului.

(8) Prim-ministrul poate exercita interimatul oricărei funcţii de prim-viceprim-ministru, viceprim-ministru sau ministru.

(9) Membrii Guvernului, cu excepţia celor menţionaţi la articolul 10 alin.(1) lit.e), pot exercita interimatul doar a unei funcţii de prim-viceprim-ministru, viceprim-ministru sau ministru în condiţiile alin.(6)–(8) din prezentul articol.

[...]"

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

10. Prin decizia sa din 2 februarie 2021, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

11. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi ale Legii cu privire la Guvern nr.136 din 7 iulie 2017, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

12. Potrivit articolelor 25 lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Preşedintele Republicii Moldova are prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

13. Curtea a reţinut că obiectul sesizării îl reprezintă articolele 15 alin.(2) lit.d), e), f), alin.(3), 23 alin.(3) şi (6) şi articolul 26 alineatele (6)-(9) din Legea cu privire la Guvern. În esenţă, prevederile contestate reglementează acţiunile care nu pot fi efectuate de un Guvern al cărui mandat a încetat şi modul în care se asigură interimatul funcţiei de Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-ministru şi ministru.

14. Prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

15. Autoarea sesizării a susţinut că prevederile contestate contravin, după caz, articolelor 2 [suveranitatea şi puterea de stat], 7 [Constituţia, Lege Supremă], 98 alin.(6) [învestitura Guvernului], 101 alin.(2) [Prim-ministrul] şi 103 alin.(2) [încetarea mandatului Guvernului] din Constituţie.

16. Cu privire la incidenţa articolului 1 alin.(3) din Constituţie, Curtea a subliniat în jurisprudenţa sa că acest articol nu are o aplicabilitate de sine stătătoare. Acesta poate fi invocat, în special, dacă se constată aplicabilitatea sa cu alte dispoziţii din Constituţie (a se vedea HCC nr.13 din 21 mai 2020, § 41).

17. Cu privire la incidenţa articolelor 2 şi 7 din Constituţie, Curtea a observat că acestea sunt invocate în legătură cu contestarea articolului 26 alineatele (6) - (9) din Legea cu privire la Guvern. În jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat că aceste norme constituţionale comportă un caracter general, reprezintă imperative care stau la baza oricăror reglementări legale şi nu pot constitui repere individuale şi separate (a se vedea, de exemplu, DCC nr.89 din 6 septembrie 2017, § 38; DCC nr.76 din 2 iulie 2020, § 22). În plus, Curtea a observat că autoarea sesizării nu a motivat contrarietatea dispoziţiilor contestate cu normele constituţionale nominalizate supra. În situaţii similare, Curtea a notat că simpla trimitere la un text din Constituţie, fără explicarea pretinsei neconformităţi cu acesta a prevederilor legale contestate, nu echivalează cu un argument (a se vedea HCC nr.25 din 29 octombrie 2020, §§ 47-48; HCC nr.31 din 17 decembrie 2020, § 29). Prin urmare, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

18. Cu privire la incidenţa articolului 98 alin.(6) din Constituţie, Curtea a observat că acesta este invocat în legătură cu contestarea articolului 15 alin.(2) lit.e) şi alin.(3) şi articolului 23 alin.(6) din Legea cu privire la Guvern în partea în care îi interzic Prim-ministrului interimar să propună Preşedintelui Republicii remanieri guvernamentale. Autoarea sesizării menţionează, pe de o parte, că prin Hotărârea nr.16 din 20 aprilie 2000, § 7, Curtea a interpretat Constituţia şi a reţinut că ea nu interzice efectuarea remanierilor guvernamentale în cazul în care Guvernul şi-a prezentat demisia, iar pe de altă parte, prin Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013, § 87, Curtea a reţinut că, în condiţiile în care atât Preşedintele Republicii, cât şi Guvernul sunt autorităţi care reprezintă emanaţia Parlamentului, Preşedintele nu poate opera remanieri guvernamentale la propunerea unei persoane care nu a fost învestită prin votul de încredere al Parlamentului în calitate de Prim-ministru şi care, aşadar, nu a format lista Guvernului acreditată cu acest vot pe care urmăreşte să o modifice. Autoarea sesizării consideră că prin Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013 Curtea nu s-a distanţat de Hotărârea nr.16 din 20 aprilie 2000, ci doar şi-a ajustat jurisprudenţa, având în vedere schimbarea modului de alegere a Preşedintelui Republicii, i.e. de la alegerea de către popor la alegerea de către Parlament. Prin urmare, în contextul în care, în prezent, Preşedintele Republicii este ales de popor, dispoziţiile contestate nu ar trebui să-i interzică Prim-ministrului dintr-un Guvern al cărui mandat a încetat să-i propună Preşedintelui ţării remanieri guvernamentale. Mai mult, prin utilizarea textului "pe unii membri ai Guvernului", articolul 98 alin.(6) din Constituţie interzice doar efectuarea unor remanieri guvernamentale ample.

19. Curtea constată că, potrivit articolului 98 alin.(6) din Constituţie, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a funcţiei, Preşedintele Republicii Moldova revocă şi numeşte, la propunerea Prim-ministrului, pe unii membri ai Guvernului. De asemenea, Curtea a notat că a interpretat în jurisprudenţa sa această prevedere din Constituţie. Astfel, aşa cum susţine autoarea sesizării, pe de o parte, prin Hotărârea nr.16 din 20 aprilie 2000, § 7, Curtea a reţinut că Constituţia îi permite Prim-ministrului interimar să-i propună Preşedintelui Republicii remanieri guvernamentale, iar pe de altă parte, prin Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013, § 87, Curtea a reţinut că Constituţia nu permite acest fapt. Pentru a elucida dacă Hotărârea nr.16 din 20 aprilie 2000 şi Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013 sunt aplicabile în acest caz, Curtea trebuie să analizeze, în primul rând, dacă îşi menţine soluţiile stabilite prin aceste Hotărâri.

20. Curtea a observat că în abordarea sa diferită privind posibilitatea efectuării remanierilor guvernamentale la propunerea unui Prim-ministru interimar, stabilită în Hotărârile citate, ea s-a bazat pe schimbarea modului de alegere a Preşedintelui Republicii Moldova, i.e. de la alegerea de către popor la alegerea în Parlament (a se vedea §§ 84-86 din HCC nr.7 din 18 mai 2013). Revenind asupra acestui raţionament, Curtea a reţinut că schimbarea modului de alegere a Preşedintelui Republicii nu a condus la sporirea sau la reducerea competenţelor acestuia sau ale Prim-ministrului în domeniul remanierilor guvernamentale (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.23 din 6 august 2020, § 24; HCC nr.6 din 23 februarie 2021, § 47). Din momentul adoptării Constituţiei şi până în prezent, competenţele Preşedintelui Republicii şi ale Prim-ministrului în domeniul remanierilor guvernamentale au rămas neschimbate. Din acest motiv, Curtea îşi reconsideră raţionamentele exprimate la § 84-86 din Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013 şi invalidează soluţia sa stabilită la § 7 şi la punctul 4 din Dispozitivul Hotărârii nr.16 din 20 aprilie 2000.

21. În acelaşi timp, Curtea va menţine celelalte raţionamente din Hotărârea sa nr.7 din 18 mai 2013 referitoare la interdicţia efectuării remanierilor guvernamentale într-un Guvern al cărui mandat a încetat. Astfel, în paragrafele 59, 67 şi 89 ale Hotărârii menţionate, Curtea a reţinut că în situaţia Guvernului demisionar, condus de un Prim-ministru interimar, funcţia de Prim-ministru devine vacantă de jure. Prim-ministrul interimar are un statut provizoriu şi pentru exercitarea funcţiei de Prim-ministru el nu are mandatul Parlamentului. Dispoziţiile constituţionale exclud egalarea mandatului de Prim-ministru cu interimatul acestei funcţii. De asemenea, la § 90, Curtea a reţinut că Legea Supremă prevede prelungirea mandatului Guvernului doar în partea ce ţine de administrarea treburilor publice. Astfel, în cazul unui Guvern demisionar, mandatul Prim-ministrului interimar este a fortiori circumscris mandatului restrâns al Guvernului demisionar din care face parte. Prim-ministrului interimar nu-i pot fi acordate atribuţii identice cu cele ale Prim-ministrului titular în domeniul remanierilor guvernamentale. La § 92, Curtea a făcut o menţiune despre pericolele aplicării articolului 98 alin.(6) din Constituţie în cazul unui Guvern al cărui mandat a încetat. Curtea a reţinut că în cazul în care s-ar permite să se efectueze remanieri guvernamentale în cadrul unui Guvern demisionar, Prim-ministrul interimar şi Preşedintele Republicii ar putea să schimbe, unul câte unul, întreaga componenţă a Guvernului al cărui mandat a încetat, eludând orice formă de control parlamentar. De altfel, un Guvern demisionar nu mai poate fi sancţionat de Parlament prin moţiune de cenzură (a se vedea § 115 din Hotărârea citată). În acest sens, la § 96, Curtea a reţinut că această situaţie contravine spiritului Constituţiei şi reprezintă un pericol pentru democraţia parlamentară. Într-un stat de drept este inadmisibilă adoptarea de norme ce ar permite permanentizarea unei guvernări în condiţii de interimat.

22. Curtea a observat că Hotărârea citată a fost pronunţată în contextul în care Guvernul a fost demis prin moţiune de cenzură. Totuşi, aşa cum articolul 103 alin.(2) din Constituţie stabileşte competenţe egale atât pentru un Guvern demis, cât şi pentru un Guvern care a demisionat, Curtea consideră că pericolul schimbării componenţei unui Guvern prin eludarea controlului parlamentar sunt valabile pentru toate motivele de încetare a mandatului Guvernului (i.e. exprimarea votului de neîncredere sau demisia). Aşadar, având în vedere raţionamentele menţionate supra, Curtea reţine că articolul 98 alin.(6) din Constituţie poate fi aplicat doar în cazul unui Guvern cu competenţe depline. Acest articol nu este aplicabil în cazul remanierilor guvernamentale în cadrul guvernelor demise sau care au demisionat. Revocarea unui ministru al cărui mandat a încetat este un nonsens juridic (a se vedea HCC nr.7 din 18 mai 2013, § 83). Prin urmare, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

23. Cu privire la incidenţa articolului 101 alin.(2) din Constituţie, Curtea a observat că acesta este invocat în legătură cu: a) articolul 15 alin.(2) lit.e) şi alin.(3) şi articolul 23 alin.(6) din Legea cu privire la Guvern, în partea în care îi interzic Prim-ministrului interimar să-i propună Preşedintelui Republicii remanieri guvernamentale; b) articolul 23 alin.(3) din Legea cu privire la Guvern.

24. Verificând incidenţa articolului 101 alin.(2) din Constituţie în cazul articolului 15 alin.(2) lit.e) şi alin.(3) şi al articolului 23 alin.(6) din Legea cu privire la Guvern, Curtea a constatat că norma constituţională reglementează situaţia asigurării interimatului funcţiei de Prim-ministru, iar prevederile contestate interzic, inter alia, efectuarea remanierilor guvernamentale în Guvernul al cărui mandat a încetat. Având în vedere lipsa unei legături între prevederile contestate cu obiectul reglementat de norma constituţională, Curtea a reţinut că articolul 101 alin.(2) din Constituţie nu este incident cu referire la acest capăt al sesizării.

25. În partea referitoare la incidenţa articolului 101 alin.(2) din Constituţie în privinţa articolului 23 alin.(3) din Legea cu privire la Guvern, autoarea sesizării menţionează că articolul 101 alin.(2) din Constituţie presupune că nu poate exista un alt Prim-ministru interimar decât cel desemnat de către Preşedintele Republicii. La desemnarea Prim-ministrului interimar, Preşedintele ţării beneficiază de o marjă discreţionară deplină, nimeni neputând să-i sugereze vreo candidatură. Singura condiţie este ca persoana desemnată în calitate de Prim-ministru interimar să facă parte din componenţa aceluiaşi Guvern.

26. Cu privire la acest aspect al sesizării, Curtea reţine că, pe de o parte, articolul 101 alin.(2) din Constituţie stabileşte că în cazul imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile sau în cazul decesului acestuia Preşedintele Republicii va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar până la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor încetează, dacă Prim-ministrul îşi reia activitatea în Guvern. Pe de altă parte, articolul 23 alin.(3) din Legea cu privire la Guvern prevede că până la numirea Prim-ministrului interimar atribuţiile acestuia sunt exercitate de prim-viceprim-ministru, în cazul lipsei prim-viceprim-ministrului – de către cel mai în vârstă viceprim-ministru, iar în cazul lipsei viceprim-miniştrilor – de către cel mai în vârstă ministru. Sub acest aspect, Curtea a observat că norma constituţională reglementează o situaţie diferită de cea stabilită de prevederea contestată. Astfel, norma constituţională devine incidentă în cazul "imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile sau în cazul decesului acestuia". Pentru a rezolva această problemă, Constituţia prevede că Preşedintele Republicii trebuie să desemneze un alt membru al Guvernului în calitate de Prim-ministru interimar până la formarea noului Guvern. Spre deosebire de această circumstanţă, articolul 23 alin.(3) din Legea cu privire la Guvern reglementează o situaţie premergătoare celei prevăzute de articolul 101 alin.(2) din Constituţie, deoarece ea intervine "până la numirea Prim-ministrului interimar [de către Preşedintele Republicii]". Astfel, în vederea evitării unei intermitenţe, exercitarea atribuţiilor Prim-ministrului interimar are loc de către un membru al Guvernului ope legis. În acelaşi timp, în situaţia prevăzută de articolul 101 alin.(2) din Constituţie, interimatul se exercită în baza Decretului Preşedintelui Republicii cu privire la desemnarea Prim-ministrului interimar. Din momentul emiterii de către şeful statului a decretului respectiv, exercitarea atribuţiilor Prim-ministrului interimar, în baza prevederilor articolului 23 alin.(3) din Legea cu privire la Guvern, încetează. Aşadar, având în vedere lipsa unei legături a prevederilor contestate cu obiectul reglementat de norma constituţională, Curtea a reţinut inaplicabilitatea articolului 101 alin.(2) din Constituţie referitor la acest capăt al sesizării.

27. Cu privire la incidenţa articolului 103 alin.(2) din Constituţie, Curtea a constatat că acesta este invocat în legătură cu: a) articolul 15 alin.(2) lit.e) şi alin.(3) şi articolul 23 alin.(6) din Legea cu privire la Guvern, în partea în care îi interzic Prim-ministrului interimar să-i propună Preşedintelui Republicii remanieri guvernamentale; b) articolul 15 alin.(2) lit.e) şi alin.(3) şi articolul 23 alin.(6) din Legea cu privire la Guvern, în partea care-i interzice Guvernului al cărui mandat a încetat să numească sau să elibereze din funcţie persoanele cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniştrii) ori funcţionarii publici; c) articolul 15 alin.(2) lit.d) şi f) din Legea cu privire la Guvern.

28. Analizând incidenţa articolului 103 alin.(2) din Constituţie în privinţa articolului 15 alin.(2) lit.e) şi alin.(3) şi articolului 23 alin.(6) din Legea cu privire la Guvern, în partea care îi interzice Prim-ministrului interimar să-i propună Preşedintelui Republicii remanieri guvernamentale, Curtea a notat că subiectul remanierilor guvernamentale este reglementat de articolul 98 alin.(6) din Constituţie (a se vedea § 19-22 supra cu privire la incidenţa articolului 98 alin.(6) din Constituţie). Aşadar, Curtea a notat că incidenţa articolului 103 alin.(2) din Constituţie nu poate fi reţinută referitor la acest capăt al sesizării.

29. Cu privire la incidenţa articolului 103 alin.(2) din Constituţie în privinţa articolului 15 alin.(2) lit.e) şi alin.(3) şi articolul 23 alin.(6) din Legea cu privire la Guvern, în partea care îi interzice Guvernului al cărui mandat a încetat să numească sau să elibereze din funcţie persoanele cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniştrii) sau funcţionarii publici, autoarea sesizării menţionează că posibilitatea Guvernului demisionar sau a exponenţilor acestuia (Prim-ministrul interimar, ministrul demisionar) de a efectua remanieri de cadre nu poate fi interzisă în totalitate. Autoarea sesizării menţionează că interdicţia totală a remanierilor de cadre poate bloca posibilitatea Guvernului al cărui mandat a încetat de a îndeplini obligaţia constituţională de administrare a treburilor publice. Interdicţia în discuţie nu are în vedere faptul că perioada de interimat al Guvernului demisionar poate dura în timp, e.g. jumătate de an. În această cauză, Curtea a reţinut că pentru a vedea dacă interdicţia contestată afectează competenţele unui Guvern al cărui mandat a încetat, aşa cum acestea au fost stabilite de articolul 103 alin.(2) din Constituţie, ea trebuie să examineze cauza în fond.

30. Cu privire la incidenţa articolelor 6 şi 103 alin.(2) din Constituţie în privinţa articolului 15 alin.(2) lit.d) şi f) din Legea cu privire la Guvern, autoarea sesizării îi solicită Curţii să stabilească că articolul 15 alin.(2) lit.d) şi f) din Legea cu privire la Guvern este conform prevederilor articolului 103 alin.(2) din Constituţie, în măsura în care se interpretează că nu-i interzice Guvernului al cărui mandat a încetat semnarea acordurilor internaţionale atunci când semnarea acestora este necesară pentru executarea legilor adoptate de Parlament şi/sau acestea sunt necesare pentru asigurarea securităţii interne şi externe a statului, menţinerea stării de legalitate, a stabilităţii sociale, economice, financiare şi politice şi pentru evitarea efectelor fenomenelor naturale şi ale factorilor imprevizibili care prezintă pericol public. Cu referire la acest aspect, Curtea a reţinut că, de fapt, autoarea sesizării pune în discuţie o problemă de interpretare a prevederilor legale contestate. Curtea reiterează că aspectele legate de interpretarea şi de aplicarea legii nu ţin de competenţa Curţii Constituţionale (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.91 din 19 septembrie 2019, § 19; DCC nr.106 din 7 octombrie 2019, § 25; DCC nr.97 din 6 august 2020, § 31; DCC nr.26 din 16 februarie 2021, § 27). Prin urmare, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

31. În consecinţă, la etapa examinării sesizării în fond, Curtea va analiza dacă interdicţia impusă Guvernului al cărui mandat a încetat de a numi, de a propune pentru numire sau de a elibera din funcţie persoanele cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniştrii) sau funcţionarii publici, stabilită de articolul 15 alin.(2) lit.e) şi alin.(3) şi de articolul 23 alin.(6) din Legea cu privire la Guvern, se încadrează în noţiunea de "administrare a treburilor publice" de la articolul 103 alin.(2) din Constituţie.

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a articolului 103 alin.(2) din Constituţie

A. Argumentele autoarei sesizării

32. Autoarea sesizării menţionează că dispoziţiile contestate, care îi interzic Guvernului demisionar să numească sau să elibereze din funcţie persoanele cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniştrii) sau funcţionari publici, contravin articolului 103 alin.(2) din Constituţie.

33. Autoarea sesizării consideră că posibilitatea Guvernului demisionar sau a exponenţilor acestuia (Prim-ministrul interimar, ministrul interimar) de a efectua remanieri de cadre nu poate fi interzisă în totalitate, deoarece acest fapt ar bloca posibilitatea Guvernului al cărui mandat a încetat de a îndeplini obligaţia constituţională de administrare a treburilor publice. Interdicţia în discuţie nu are în vedere faptul că perioada de interimat al Guvernului poate dura în timp, e.g. jumătate de an.

B. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor cărora li s-a solicitat şi au prezentat opinia

34. În opinia prezentată de Parlament se menţionează că Guvernul al cărui mandat a încetat trebuie să menţină starea de fapt din societate, în special serviciile publice, până la depunerea jurământului de noul Guvern. Scopul limitării atribuţiilor Guvernului demisionar constă în faptul că acesta nu mai poate fi demis de Parlament. Prin sintagma "îndeplineşte funcţiile de administrare a treburilor publice" se are în vedere că Guvernul poate realiza acele sarcini şi activităţi de conducere şi gestionare a chestiunilor care vizează întreaga societate. Competenţele stabilite de norma contestată corespund jurisprudenţei Hotărârilor Curţii Constituţionale nr.21 din 16 mai 2000 şi nr.7 din 18 mai 2013. Prin urmare, criticile autoarei sesizării cu privire la competenţele Guvernului interimar sunt nefondate.

35. În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice se menţionează că subiectul efectuării remanierilor de cadre de către un Guvern al cărui mandat a încetat a fost tratat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Astfel, în Hotărârea nr.21 din 16 mai 2000, § 2, Curtea a reţinut că "din dispoziţiile constituţionale şi Legea cu privire la Guvern rezultă că în perioada demisiei Guvernul este limitat numai în dreptul său de asigurare a realizării politicii externe şi de iniţiativă legislativă, deoarece aceste domenii implică elaborarea şi aprobarea unor noi programe de activitate. Cât priveşte obligaţia Guvernului de a asigura transpunerea în viaţă a legilor, indiferent de domeniul reglementat de acestea, exercitarea prin aceasta a funcţiilor de conducere generală şi control asupra activităţii organelor centrale de specialitate, realizarea programelor de dezvoltare economică şi socială a ţării, asigurarea securităţii statului şi a cetăţenilor ei etc., acestea nu pot fi supuse unor limitări pentru perioada cât Guvernul este demis". De asemenea, Institutul notează că în Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013, § 114, Curtea a notat că "Guvernul care administrează treburile publice nu poate să-şi asume iniţiative politice importante a fortiori în privinţa unor chestiuni care au provocat dificultăţi înainte de demisia sa sau au determinat în final această demisie. Sunt excluse, în special, deciziile care ar putea ulterior angaja durabil linia politică a viitorului Guvern. În această ordine de idei şi în corespundere cu practica altor state în situaţii similare, spre exemplu, un Guvern demisionar poate pregăti proiectul bugetului anual, însă acesta nu ar trebui prezentat Parlamentului pentru adoptare decât de către un Guvern plenipotenţiar, care va avea responsabilitatea de a-l executa. Acesta este unul din pilonii dreptului constituţional. Problema majoră constă în faptul că o prerogativă fundamentală a unui Guvern plenipotenţiar este elaborarea bugetului". În acelaşi timp, Institutul consideră nefondat raţionamentul Curţii din Hotărârea nr.16 din 20 aprilie 2000, § 4, care prevede că în perioada în care Guvernul este demis, acesta nu numai că este "în drept, el este obligat să prezinte spre aprobare Parlamentului proiectul legii bugetului pentru anul respectiv". Cu privire la interdicţia efectuării remanierilor guvernamentale, Institutul a notat că în Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013, § 90, Curtea a menţionat că "Legea Supremă prevede prelungirea mandatului Guvernului doar în partea ce ţine de "administrarea treburilor publice". Astfel, în cazul unui Guvern demisionar, a fortiori, mandatul Prim-ministrului interimar este circumscris mandatului restrâns al Guvernului demisionar din care face parte. În baza acestor constatări, Prim-ministrului interimar nu-i pot fi acordate atribuţii identice cu cele ale Prim-ministrului titular în domeniul remanierilor guvernamentale". De asemenea, în Hotărârea nr.2 din 8 februarie 2011, § 4, Curtea a reţinut că "în sens constituţional, vacanţa funcţiei constituie intervalul de timp în care o funcţie nu este ocupată" şi că "în situaţiile în care survine vacanţa funcţiei se instituie interimatul funcţiei, care reprezintă o perioadă de timp în care funcţia vacantă este exercitată de o altă persoană decât titularul funcţiei". Totodată, potrivit Hotărârii nr.21 din 16 mai 2000, Curtea a notat că norma constituţională nu creează impedimente pentru ca remanierile guvernamentale să fie efectuate de către şeful statului şi în cazul în care Guvernul şi-a prezentat demisia, aceste remanieri urmând să fie operate la propunerea Primului-ministru interimar. Având în vedere aceste raţionamente, Institutul a menţionat că odată cu demisia Prim-ministrului şi a Guvernului toate funcţiile din echipa guvernamentală devin vacante şi pot fi exercitate de alte persoane decât titularul funcţiei. Remanierile în echipa guvernamentală se efectuează de către Preşedintele Republicii la propunerea Prim-ministrului interimar.

36. În opinia prezentată de Facultatea de Drept a Universităţii de Stat din Moldova se menţionează că Guvernul reprezintă o instituţie etatică colectivă autonomă în cadrul puterii executive, care are legitimitate constituţională, confirmată prin votul de încredere acordat de Parlament. În baza votului de încredere acordat, Preşedintele Republicii numeşte Guvernul, iar ultimul îşi exercită atribuţiile din ziua depunerii jurământului de către toţi membrii în faţa Preşedintelui. Anume aceste dimensiuni conferă putere juridică plenipotenţiară atât activităţii, cât şi actelor Guvernului în procesul exercitării puterii executive. Dacă Prim-ministrul demisionează, conform articolului 101 alin.(3) din Constituţie, demisionează întreg Guvernul. În acest caz, Guvernul îndeplineşte numai funcţii care ţin de administrarea treburilor publice. În asemenea circumstanţe, acordarea împuternicirilor suplimentare atât Prim-ministrului interimar, cât şi Guvernului în demisie contravine articolelor 96 şi 98 din Constituţie şi lipseşte de forţă juridică constituţională atât activitatea Guvernului, cât şi actele acestuia, cu excepţia funcţiilor de administrare a treburilor publice. În concluzie, Facultatea de Drept a Universităţii de Stat din Moldova consideră că dispoziţiile contestate sunt constituţionale.

37. În opinia prezentată de Academia de Administrare Publică se menţionează că textul articolului 103 alin.(2) din Constituţie abordează în mod superficial atribuţiile unui guvern demisionar sau în privinţa căruia a fost exprimat votul de neîncredere. O soluţie mai bună ar fi dacă Parlamentul ar modifica Constituţia şi va reglementa "specificul activităţii Guvernului în situaţii de demisie sau în privinţa căruia a fost exprimat un vot de neîncredere". Academia face trimitere la Hotărârea Curţii Constituţionale nr.7 din 18 mai 2013, § 121, în care Curtea a notat că "logica internă a parlamentarismului constă în faptul că libertatea de activitate a Guvernului trebuie să fie proporţională încrederii de care de bucură acesta în cadrul Parlamentului. Extrapolând, se poate deduce că reducerea competenţelor Guvernului demisionar este proporţională ostilităţii Parlamentului. Or, este evident că votul de neîncredere, exprimat de Parlament prin moţiunea de cenzură, este o consecinţă a refuzului Parlamentului de a accepta activitatea plenară a Guvernului. Astfel, este evident că demisia voluntară a Guvernului amputează mai puţine puteri decât demisia ce urmează în cazul exprimării neîncrederii de către Parlament. În consecinţă, marja de manevră a Guvernului demisionat după votul de neîncredere exprimat depinde de natura crizei care a determinat demiterea, urmând ca activitatea Guvernului demisionat după votul de neîncredere exprimat de către Parlament să fie limitată la maximum". Academia menţionează că legislaţia naţională nu face o deosebire între regimul juridic de activitate a unui guvern demisionar şi a unui guvern demis prin moţiune de cenzură. Respectiv, ţine de competenţa Parlamentului să reglementeze aceste aspecte. În concluzie, Academia consideră că dispoziţiile contestate sunt constituţionale.

C. Aprecierea Curţii

Jurisprudenţa Curţii în domeniul competenţelor Guvernului al cărui mandat a încetat

38. Potrivit articolului 103 alin.(1) din Constituţie, Guvernul îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor pentru un nou Parlament. Alineatul (2) al aceluiaşi articol prevede că în cazul exprimării votului de neîncredere de către Parlament, al demisiei Prim-ministrului sau în cazul alineatului (1), Guvernul îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.

39. Curtea observă că esenţa acestei cauze constă în eventuala limitare disproporţionată a competenţelor Guvernului al cărui mandat a încetat prin interdicţia de a numi, de a propune pentru numire sau de a elibera din funcţie persoanele cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniştrii) sau funcţionari publici, stabilită de dispoziţiile contestate. Pentru a răspunde la această chestiune, Curtea trebuie să interpreteze noţiunea de "administrare a treburilor publice" aşa cum a fost stabilită la articolul 103 alin.(2) din Constituţie.

40. În jurisprudenţa sa, Curtea a interpretat întinderea acestei noţiuni. Astfel, în Hotărârea nr.48 din 1 octombrie 1999, Curtea a analizat dacă Hotărârea şi Dispoziţia Guvernului al cărui mandat a încetat de a stabili măsuri urgente pentru lichidarea consecinţelor alunecărilor de teren din raionul Teleneşti, de a-i acorda Ministerului Agriculturii şi Industriei Prelucrătoare calitatea de beneficiar general pentru elaborarea schemei de protecţie împotriva inundaţiilor a localităţilor din Republica Moldova şi de a delega Institutului "Acvaproiect" sarcina de a finaliza lucrările de proiectare a schemei nominalizate se încadrează în noţiunea de "administrare a treburilor publice" stabilită de articolul 103 alin.(2) din Constituţie. În această cauză, Curtea a reţinut că Guvernul poate administra treburile publice prin emiterea actelor juridice cu caracter general obligatoriu în cazurile în care acestea ţin de asigurarea securităţii interne şi externe a statului, menţinerea stării de legalitate, a stabilităţii sociale, economice şi politice şi evitarea efectelor fenomenelor naturale şi faptelor imprevizibile care prezintă un pericol public. Analizând natura actelor contestate, Curtea a ajuns la concluzia că ele se încadrează în noţiunea de "administrare a treburilor publice" stabilită de articolul 103 alin.(2) din Constituţie.

41. De asemenea, în Hotărârea nr.21 din 16 mai 2000, Curtea a analizat dacă Hotărârea Guvernului al cărui mandat a încetat de a abroga Hotărârea Guvernului plenipotenţiar cu privire la contorizarea apei şi energiei termice consumate de populaţie, instituţii publice şi agenţi economici nr.337 din 25 mai 1995 se încadrează în noţiunea de "administrare a treburilor publice" stabilită de articolul 103 alin.(2) din Constituţie. Curtea a reţinut că la îndeplinirea funcţiilor de administrare a treburilor publice, Guvernul poate emite numai acte cu caracter general obligatoriu necesare pentru conducerea generală a administraţiei publice. De asemenea, Curtea a menţionat că din dispoziţiile constituţionale şi Legea cu privire la Guvern rezultă că în perioada demisiei Guvernul este limitat numai în dreptul său de asigurare a realizării politicii externe şi de iniţiativă legislativă, deoarece aceste domenii implică elaborarea şi aprobarea unor noi programe de activitate. Cât priveşte obligaţia Guvernului de a asigura transpunerea în viaţă a legilor, indiferent de domeniul reglementat de acestea, exercitarea prin aceasta a funcţiilor de conducere generală şi control asupra activităţii organelor centrale de specialitate, realizarea programelor de dezvoltare economică şi socială a ţării, asigurarea securităţii statului şi a cetăţenilor ei etc., Curtea a reţinut că acestea nu pot fi supuse unor limitări pentru perioada în care Guvernul rămâne demis. Curtea a reţinut că Hotărârea contestată era necesară pentru a pune în aplicare noua Lege cu privire la apa potabilă nr.272 din 10 februarie 1999 şi Legea cu privire la energetică nr.1525 din 19 februarie 1998. Legile în discuţie obligau Guvernul să pună în acord actele sale normative cu prevederile legilor noi. Prin urmare, Curtea a notat că Hotărârea contestată a contribuit la menţinerea stării de legalitate şi a stabilităţii sociale şi economice a ţării.

42. În Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013, Curtea a reţinut că un Guvern demisionar continuă să administreze treburile publice în aşteptarea unui nou Guvern, care să fie plenipotenţiar. Administrarea treburilor publice se referă la deciziile zilnice, curente ale Guvernului, care sunt necesare funcţionării neîntrerupte a serviciului public. Această activitate se reduce la aşteptarea finalizării negocierilor pentru formarea unei noi echipe guvernamentale, la evitarea unei lipse totale a puterii executive, care este una operativă şi vitală pentru necesităţile societăţii. În acest sens, administrarea treburilor publice de către un Guvern demisionar vizează trei categorii: (1) treburile curente, care îi permit statului să funcţioneze; (2) treburile în curs, care au fost iniţiate atunci când Guvernul avea competenţe depline şi care trebuie finalizate; (3) treburile urgente, care trebuie soluţionate în mod imperativ pentru a se evita pericole foarte grave pentru stat şi cetăţeni, pentru viaţa economică şi socială. A fortiori, Guvernul care administrează treburile publice nu poate să-şi asume iniţiative politice importante în privinţa unor chestiuni care au provocat dificultăţi înainte de demisia sa sau au determinat în final această demisie. Sunt excluse, în special, deciziile care ar putea obliga ulterior durabil viitorul Guvern. În această ordine de idei şi în conformitate cu practica altor state în situaţii similare, spre exemplu, un Guvern demisionar poate pregăti proiectul bugetului anual, însă acesta nu ar trebui prezentat Parlamentului pentru adoptare decât de un Guvern plenipotenţiar, care va avea responsabilitatea de a-l executa. La modul practic, funcţiile constituţionale de administrare a treburilor publice nu pot fi definite exhaustiv, astfel încât analiza privind constituţionalitatea acţiunilor din această perioadă a Guvernului interimar trebuie făcută în contextul cazurilor particulare. În fine, Curtea a reţinut că acordarea unor atribuţii excesive unui Guvern demisionar constituie un pericol evident pentru exerciţiul democraţiei (ibidem, § 111-114, 117-118).

43. În Decizia de inadmisibilitate nr.66 din 25 aprilie 2019, Curtea a reţinut că textul articolului 103 alin.(2) din Constituţie nu defineşte conceptul de "administrare a treburilor publice" şi nici nu întrevede eventualitatea unor crize politice. Interpretând acest text din perspectiva temporală, Curtea a subliniat că acesta se referă la perioadele scurte cuprinse între data validării alegerilor pentru un nou Parlament şi depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, în situaţii de normalitate, nu de criză politică. Curtea a notat că limitarea activităţii guvernamentale a guvernului al cărui mandat a încetat la funcţiile de administrare a treburilor publice poate opera doar pentru perioade scurte, în care există o majoritate parlamentară ce poate acorda votul de încredere unui Guvern nou care să-şi exercite toate atribuţiile, în beneficiul cetăţenilor şi al societăţii. Curtea a observat că majoritatea democraţiilor parlamentare au dezvoltat convenţii explicite care să ghideze acţiunile guvernelor interimare. Altfel spus, conţinutul conceptului de "administrare a treburilor publice" din Constituţie ar trebui dezvoltat printr-o convenţie caretaker. Curtea a menţionat că există două situaţii de interimat guvernamental: (1) situaţia firească, în care există o majoritate parlamentară care poate asigura votul de încredere pentru un guvern nou, iar interimatul ar dura o perioadă scurtă, şi (2) situaţia de criză politică, în care interimatul guvernului se poate prelungi pentru o perioadă mai mare. Cu privire la prima situaţie, guvernele interimare au, de regulă, competenţe depline, însă nu ar trebui să implementeze iniţiative de politici publice cu un impact major. Acest fapt presupune, în principal, că chestiunile importante de politică publică ce nu reclamă decizii imediate ar trebui lăsate în sarcina guvernului nou. Cu privire la cea de-a doua situaţie, în care perioada interimatului este prelungită, intervin excepţiile în care Guvernul ar trebui să aibă competenţe suficiente pentru a face faţă situaţiilor de criză. Totuşi, Curtea a reţinut acest fapt, cu trimitere la practica altor state, sub rezerva existenţei unor convenţii caretaker implementate doar prin acordul comun al actorilor politici din Parlament şi un Guvern interimar existent (ibidem, § 36-42).

44. Analizând întinderea noţiunii de "administrare a treburilor publice", aşa cum aceasta a fost interpretată în jurisprudenţa sa, Curtea relevă că Guvernul al cărui mandat a încetat:

(i) poate să emită acte cu caracter general obligatoriu necesare pentru conducerea generală a administraţiei publice (a se vedea HCC nr.21 din 16 mai 2000, § 2);

(ii) trebuie să asigure transpunerea în viaţă a legilor, să exercite funcţiile de conducere generală şi de control asupra activităţii organelor centrale de specialitate, să realizeze programele de dezvoltare economică şi socială a ţării, să asigure securitatea statului şi a cetăţenilor ei etc. (a se vedea HCC nr.21 din 16 mai 2000, § 2, şi HCC nr.7 din 18 mai 2013, § 124);

(iii) poate soluţiona treburile cotidiene, care îi permit statului să funcţioneze (a se vedea HCC nr.7 din 18 mai 2013, § 113);

(iv) poate soluţiona treburile în curs, care au fost iniţiate de Guvernul plenipotenţiar şi trebuie finalizate (a se vedea HCC nr.7 din 18 mai 2013, § 113);

(v) trebuie să soluţioneze treburile urgente pentru a evita pericole foarte grave pentru stat şi cetăţeni, pentru viaţa economică şi socială (a se vedea HCC nr.7 din 18 mai 2013, § 113);

(vi) nu poate să-şi asume iniţiative politice importante în privinţa unor chestiuni care au provocat dificultăţi înainte de demisia sa sau au determinat în final această demisie (a se vedea HCC nr.7 din 18 mai 2013, § 114);

(vii) nu poate să ia decizii care ar putea ulterior angaja durabil linia politică a viitorului Guvern (a se vedea HCC nr.7 din 18 mai 2013, § 114);

(viii) nu poate numi în funcţie funcţionari publici, iniţia reforme şi a întreprinde alte acţiuni importante (a se vedea HCC nr.7 din 18 mai 2013, § 120).

Testul Curţii

45. În această cauză, Curtea consideră necesar să-şi clarifice jurisprudenţa anterioară în domeniul competenţelor Guvernului al cărui mandat a încetat. Astfel, dacă jurisprudenţa anterioară a Curţii stabileşte care acţiuni pot fi întreprinse de un Guvern al cărui mandat a încetat, prin această Hotărâre Curtea a elaborat un test care urmăreşte să clarifice limitele de competenţă ale unui asemenea Guvern. Testul în discuţie îi va permite unui Guvern al cărui mandat a încetat să aprecieze dacă măsurile pe care le consideră necesare se încadrează în exigenţele stabilite de articolul 103 alin.(2) din Constituţie.

46. Curtea reţine că problema competenţelor Guvernului al cărui mandat a încetat scoate în evidenţă o tensiune între două principii concurente: pe de o parte, principiul legitimităţii politice a Guvernului al cărui mandat a încetat, iar pe de altă parte, principiul necesităţii administrării treburilor publice.

47. Primul principiu are în vedere absenţa legitimităţii politice a Guvernului al cărui mandat a încetat în raport cu legitimitatea politică a unui Guvern cu puteri depline bazate pe încrederea acordată acestuia de Parlament. Legitimitatea politică produce un efect în privinţa competenţelor Guvernului al cărui mandat a încetat. Astfel, Constituţia stabileşte că acest Guvern "îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice" [articolul 103 alin.(2) din Constituţie].

48. Cel de-al doilea principiu, i.e. principiul necesităţii, se bazează pe faptul că lipsa legitimităţii politice nu trebuie să împiedice un Guvern al cărui mandat a încetat să adopte măsuri urgente şi necesare pentru societate. De altfel, în cazul neadoptării măsurilor în discuţie, interesul public şi interesele particularilor pot fi periclitate, uneori cu efecte negative pentru exerciţiul drepturilor fundamentale. Curtea reţine că cele două principii au o pondere egală.

49. Pentru a stabili un echilibru corect între principiul legitimităţii politice a Guvernului al cărui mandat a încetat şi principiul necesităţii, Curtea a instituit un test care permite punerea în balanţă a principiului legitimităţii politice a Guvernului al cărui mandat a încetat şi a principiului necesităţii. El se bazează pe jurisprudenţa Curţii (a se vedea § 40-43 supra) şi presupune verificarea următoarelor chestiuni: (i) necesitatea măsurilor adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat; (ii) repercusiunile măsurilor adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat asupra competenţelor următorului Guvern cu puteri depline; (iii) dacă următorul Guvern cu puteri depline poate anula măsura adoptată de Guvernul al cărui mandat a încetat.

50. La instituirea acestui test, Curtea a avut în vedere inclusiv jurisprudenţa Tribunalului Constituţional al Portugaliei în materia competenţelor unui guvern al cărui mandat a încetat (a se vedea Hotărârea nr.56/84 din 9 august 1984 şi Hotărârea nr.65/2002 din 8 februarie 2002).

51. Prima etapă a testului, în care se stabileşte caracterul stringent al necesităţii măsurii, rezultă din interpretarea teleologică a textului "îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice" de la articolul 103 alin.(2) din Constituţie. Este adevărat că alineatul (2) al articolului 103 din Constituţie utilizează sintagma "administrare a treburilor publice" pentru a determina competenţa Guvernului al cărui mandat a încetat. Dacă la interpretarea acestei sintagme Curtea ar pune un accent decisiv pe caracterul limitat al competenţelor Guvernului al cărui mandat a încetat, pe lipsa legitimităţii politice şi ar restrânge competenţele acestuia la soluţionarea treburilor cotidiene, interpretarea în discuţie ar putea conduce la situaţii absurde în care un Guvern al cărui mandat a încetat nu ar putea reacţiona în situaţii de urgenţă, care impun adoptarea unor decizii imediate.

52. Pe de altă parte, Curtea observă că cerinţa necesităţii rezultă în mod implicit din textul "îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice" de la articolul 103 alin.(2) din Constituţie. În contextul în care din definiţia constituţională a sferei de competenţă a Guvernului al cărui mandat a încetat nu rezultă nicio limitare referitoare la natura măsurilor care pot fi adoptate, interpretarea teleologică a acestei definiţii presupune că acest Guvern poate să se conducă de criteriul necesităţii, adică să adopte doar acele măsuri care urmăresc să soluţioneze trei categorii de probleme, şi anume: (1) treburile cotidiene care îi permit statului să funcţioneze; (2) treburile în curs, care au fost iniţiate de Guvernul cu puteri depline şi care trebuie finalizate, şi (3) treburile urgente, care trebuie soluţionate în mod imperativ pentru a evita pericole foarte grave pentru stat şi cetăţeni, pentru viaţa economică şi socială (a se vedea HCC nr.7 din 18 mai 2013, § 113).

53. Curtea reţine că criteriul necesităţii nu-i acordă Guvernului al cărui mandat a încetat o flexibilitate nelimitată. Implicaţiile măsurilor adoptate de un asemenea Guvern trebuie evaluate de la caz la caz. Din acest motiv, măsurile în discuţie pot fi contestate în faţa instanţelor de drept comun sau, eventual, în faţa Curţii Constituţionale. La această etapă a testului, autorităţile sunt chemate să asigure un echilibru corect între principiul legitimităţii politice a Guvernului al cărui mandat a încetat şi principiul necesităţii. În acest sens, ele trebuie să examineze măsurile în discuţie din perspectiva respectării elementului substanţial, adică trebuie să verifice dacă din conţinutul acestor măsuri poate fi determinat scopul urmărit de Guvernul al cărui mandat a încetat la adoptarea lor şi caracterul necesar al scopului.

54. Cea de-a doua etapă a testului – dacă măsurile adoptate de Guvernul al cărui mandat a încetat au repercusiuni asupra competenţelor următorului Guvern cu puteri depline – rezultă din textul "până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern" de la articolul 103 alin.(2) din Constituţie şi din § 114 din Hotărârea nr.7 din 18 mai 2013. Astfel, dacă Constituţia stabileşte că Guvernul al cărui mandat a încetat are un termen de activitate limitat, Curtea reţine că măsurile adoptate de către acesta trebuie să producă efecte doar în cadrul acestui termen. Lipsa legitimităţii politice a Guvernului al cărui mandat a încetat nu-i permite acestuia să afecteze, prin măsurile sale, mandatul noului Guvern. Noul Guvern, care va avea puteri depline, nu trebuie să fie obligat de măsurile adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat. Dimpotrivă, el trebuie să aibă posibilitatea să-şi implementeze programul de guvernare acceptat prin votul de încredere al Parlamentului. În cazul în care măsurile adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat au efecte asupra mandatului Guvernului cu puteri depline, ele pot fi contestate fie în faţa instanţelor de drept comun, fie, dacă este cazul, în faţa Curţii Constituţionale, potrivit competenţelor acestor instituţii. La această etapă a testului, autorităţile sunt chemate să examineze măsurile în discuţie din perspectiva respectării elementului temporal, adică dacă efectele lor nu depăşesc mandatul Guvernului demis sau demisionar.

55. La cea de-a treia etapă a testului, se va examina dacă măsura adoptată de un Guvern al cărui mandat a încetat poate fi anulată de următorul Guvern cu puteri depline. Scopul acestei etape este de a stabili un mecanism care i-ar permite unui Guvern cu puteri depline să remedieze măsurile adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat care au efecte asupra mandatului celui dintâi. Astfel, dacă textul "până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern" de la articolul 103 alin.(2) din Constituţie obligă Guvernul demis sau demisionar să limiteze sfera de incidenţă a măsurilor sale doar la durata mandatului său, cea de-a treia etapă a testului asigură, pe de o parte, respectarea acestei obligaţii, iar pe de altă parte, îi acordă Guvernului cu puteri depline competenţa de a anula măsurile adoptate de Guvernul al cărui mandat a încetat, care au efecte asupra mandatului său. La această etapă a testului, Curtea trebuie să examineze dacă prevederile legale îi permit Guvernului cu puteri depline să efectueze un control ex post asupra măsurilor adoptate de către Guvernul al cărui mandat a încetat.

56. Curtea subliniază că testul menţionat la § 51-55 supra trebuie aplicat: a) de către Parlament atunci când reglementează competenţele Guvernului al cărui mandat a încetat; b) de către un Guvern al cărui mandat a încetat în fiecare caz în care consideră necesar să adopte o măsură precisă; c) de către instanţele judecătoreşti în fiecare caz în care sunt chemate să verifice legalitatea măsurilor adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat; d) de către Curtea Constituţională în fiecare caz în care este sesizată să verifice constituţionalitatea măsurilor adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat sau a prevederilor legale care reglementează aceste măsuri, dacă verificarea lor ţine de competenţa sa, aşa cum a fost stabilită la articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie. În aceste cazuri, autorităţile menţionate trebuie să asigure un echilibru corect între principiul legitimităţii politice a Guvernului al cărui mandat a încetat şi principiul necesităţii, pornind de la testul prezentat supra.

Aplicarea testului în prezenta cauză

57. La această etapă, Curtea trebuie să verifice dacă prevederea contestată, care îi interzice Guvernului al cărui mandat a încetat să numească, să propună pentru numire sau să elibereze din funcţie persoanele cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniştrii) sau funcţionari publici, asigură o conciliere între principiul legitimităţii politice a Guvernului demis sau demisionar şi principiul necesităţii. Mai exact, Curtea va verifica dacă prevederile contestate: a) îi permit Guvernului al cărui mandat a încetat să analizeze caracterul necesar al numirii, propunerii pentru numire sau eliberării din funcţie; b) îi permit Guvernului al cărui mandat a încetat să analizeze efectele numirii, propunerii pentru numire sau eliberării din funcţie asupra competenţelor următorului Guvern cu puteri depline; c) îi permit următorului Guvern cu puteri depline să anuleze numirile, propunerile pentru numire sau eliberările din funcţie efectuate de Guvernul demis sau demisionar.

a) Dacă prevederile contestate îi permit Guvernului al cărui mandat a încetat să analizeze caracterul necesar al numirii, propunerii pentru numire sau eliberării din funcţie

58. Curtea a menţionat, la § 52 supra, că o măsură poate fi necesară pentru a soluţiona: (1) treburile cotidiene care îi permit statului să funcţioneze; (2) treburile în curs, care au fost iniţiate de Guvernul cu puteri depline şi care trebuie finalizate, şi (3) treburile urgente, care trebuie soluţionate pentru a se evita pericole foarte grave pentru stat şi cetăţeni, pentru viaţa economică şi socială.

59. Curtea observă că prevederile contestate stabilesc o interdicţie absolută pentru un Guvern al cărui mandat a încetat în domeniul numirii, propunerii pentru numire sau eliberării din funcţie a persoanelor cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniştrii) sau a funcţionarilor publici. Ele nu-i permit unui Guvern al cărui mandat a încetat să pună în balanţă principiul legitimităţii politice a Guvernului demis sau demisionar şi principiul necesităţii şi să examineze dacă numirea în funcţie a persoanelor cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniştrii) sau a funcţionarilor publici este necesară.

60. Curtea reţine că numirea în funcţie a funcţionarilor menţionaţi poate fi dictată de o necesitate urgentă, de exemplu, pentru a numi în funcţie un conducător al unei autorităţi publice în cazul în care interimatul nu poate fi asigurat de către adjuncţi sau pentru a numi în funcţie funcţionari publici în vederea asigurării funcţionalităţii instituţiei în cazul lipsei cadrelor. Aceste raţionamente se referă şi în cazul propunerii pentru numire în funcţie.

61. Cu privire la interdicţia eliberării din funcţie a funcţionarilor menţionaţi de prevederile contestate, Curtea admite, în eventualitatea în care această măsură ar fi permisă, că aceasta ar putea fi considerată necesară.

62. Totuşi, pentru a verifica dacă interdicţia contestată se încadrează în noţiunea de "administrare a treburilor publice" stabilită de articolul 103 alin.(2) din Constituţie, ea trebuie examinată prin prisma următoarelor etape ale testului.

b) Dacă prevederile contestate îi permit Guvernului al cărui mandat a încetat să analizeze efectele numirii, propunerii pentru numire sau eliberării din funcţie asupra competenţelor următorului Guvern cu puteri depline

63. Curtea reţine că o măsură poate satisface această etapă a testului dacă Guvernul demis sau demisionar poate limita efectele ei pe durata mandatului său.

64. În această cauză, Curtea observă că prevederile contestate nu-i permit Guvernului al cărui mandat a încetat să numească persoane în funcţii de demnitate publică (alţii decât miniştrii) sau funcţionari publici pentru un termen determinat, i.e. până la o nouă numire (a aceleiaşi persoane sau a alteia) efectuată de Guvernul cu puteri depline. Din nou, dispoziţiile contestate nu-i permit unui Guvern al cărui mandat a încetat să pună în balanţă principiul legitimităţii politice al acestui Guvern şi principiul necesităţii şi să limiteze efectele numirii în funcţie a funcţionarilor menţionaţi, fără a aduce atingere mandatului noului Guvern cu puteri depline. Aceste raţionamente se referă şi în cazul propunerii pentru numire în funcţie.

65. Cu privire la interdicţia eliberării din funcţie a funcţionarilor menţionaţi de prevederile contestate, Curtea reţine că, în eventualitatea în care măsura ar fi permisă, Guvernul al cărui mandat a încetat nu ar putea limita efectele ei, fără să afecteze competenţele următorului Guvern cu puteri depline. De altfel, efectele eliberării din funcţie sunt imediate, iar restabilirea persoanei eliberate în funcţia deţinută anterior poate avea loc doar prin intermediul procedurilor judiciare. În acelaşi timp, Curtea reţine că considerentele menţionate mai sus nu afectează eliberarea din funcţie a persoanelor cu funcţii de demnitate publică sau a funcţionarilor publici în cazurile de imposibilitate obiectivă a persoanelor de a-şi îndeplini atribuţiile.

c) Dacă prevederile contestate îi permit următorului Guvern cu puteri depline să anuleze numirile, propunerile pentru numire sau eliberările din funcţie efectuate de Guvernul al cărui mandat a încetat

66. Curtea reţine că o măsură poate satisface această etapă a testului dacă Guvernul cu puteri depline poate efectua un control ex post asupra măsurilor adoptate de către Guvernul al cărui mandat a încetat, cu posibilitatea de a le anula.

67. Cu privire la interdicţia numirii în funcţie şi a propunerii pentru numire în funcţie a funcţionarilor menţionaţi de prevederile contestate, Curtea reţine că, în eventualitatea în care această măsură ar fi permisă pentru un termen determinat, i.e. până la o nouă numire (a aceleiaşi persoane sau a alteia) efectuată de Guvernul cu puteri depline, acesta din urmă ar putea înceta raporturile de serviciu cu funcţionarii în discuţie în legătură cu expirarea termenului pentru care au fost angajaţi. Curtea observă că, în acest caz, un Guvern cu puteri depline poate efectua un control ex post asupra eventualelor angajări pe termen determinat efectuate de către un Guvern al cărui mandat a încetat.

68. Cu privire la interdicţia eliberării din funcţie a funcţionarilor menţionaţi de prevederile contestate (cu excepţia cazurilor de imposibilitate obiectivă a persoanelor de a-şi îndeplini atribuţiile), Curtea reţine că, în eventualitatea în care această măsură ar fi permisă, un Guvern cu puteri depline nu ar putea anula deciziile de eliberare din funcţie a funcţionarilor, pentru că, aşa cum a menţionat la § 65 supra, efectele eliberării din funcţie sunt imediate, iar restabilirea persoanei eliberate în funcţia deţinută anterior poate avea loc doar prin intermediul procedurilor judiciare.

Concluzii

69. Curtea reţine că la reglementarea interdicţiei Guvernului al cărui mandat a încetat de a numi sau de a propune pentru numire persoane în funcţii de demnitate publică (altele decât miniştrii) ori în funcţii publice, Parlamentul nu a asigurat un echilibru corect între principiul legitimităţii politice a Guvernului al cărui mandat a încetat şi principiul necesităţii. Mai precis, prevederile contestate nu-i permit Guvernului al cărui mandat a încetat să analizeze dacă angajarea personalului menţionat este necesară şi să limiteze efectele angajărilor prin numirea în funcţie pe un termen determinat, i.e. până la o nouă numire (a aceleiaşi persoane sau a alteia) efectuată de Guvernul cu puteri depline. De asemenea, prevederile contestate nu au în vedere faptul că următorul Guvern cu puteri depline poate anula angajările efectuate de Guvernul al cărui mandat a încetat prin încetarea raporturilor de serviciu cu funcţionarii în discuţie, în legătură cu expirarea termenului pentru care au fost angajaţi. Din acest motiv, interdicţia în discuţie contravine noţiunii "administrare a treburilor publice", stabilită de articolul 103 alin.(2) din Constituţie.

70. Astfel, până la modificarea legii de către Parlament, Curtea consideră necesar să stabilească o soluţie provizorie. Aşadar, Guvernul al cărui mandat a încetat va putea numi sau propune pentru numire persoane în funcţii de demnitate publică (altele decât miniştrii) sau în funcţii publice pentru un termen determinat până la o nouă numire (a aceleiaşi persoane sau a alteia) efectuată de Guvernul cu puteri depline.

71. Cu privire la interdicţia eliberării din funcţie a funcţionarilor menţionaţi de prevederile contestate (cu excepţia cazurilor de imposibilitate obiectivă a persoanelor de a-şi îndeplini atribuţiile), Curtea reţine că în acest caz este asigurat un echilibru corect între principiile menţionate supra. De altfel, în eventualitatea în care această măsură ar fi permisă, un Guvern al cărui mandat a încetat nu ar putea limita efectele acesteia şi un Guvern cu puteri depline nu le-ar putea anula. Aşadar, interdicţia în discuţie corespunde cerinţelor stabilite de articolul 103 alin.(2) din Constituţie.

72. Curtea va emite o Adresă Parlamentului în vederea reglementării competenţelor Guvernului al cărui mandat a încetat şi a modificării legislaţiei conexe în conformitate cu raţionamentele acestei Hotărâri.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 litera a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial sesizarea depusă de dna Maia Sandu, Preşedintele Republicii Moldova.

2. Se declară neconstituţionale articolul 15 alin.(2) lit.e) şi alin.(3) şi articolul 23 alin.(6) din Legea cu privire la Guvern nr.136 din 7 iulie 2017, în partea care îi interzice Guvernului al cărui mandat a încetat să numească sau să propună pentru numire persoane în funcţii de demnitate publică (altele decât miniştrii) sau în funcţii publice.

3. Până la modificarea legii de către Parlament, Guvernul al cărui mandat a încetat va putea numi sau propune pentru numire persoane în funcţii de demnitate publică (altele decât miniştrii) sau în funcţii publice pentru un termen determinat până la o nouă numire (a aceleiaşi persoane sau a alteia) efectuată de Guvernul cu puteri depline.

4. Se recunosc constituţionale articolul 15 alin.(2) lit.e) şi alin.(3) şi articolul 23 alin.(6) din Legea cu privire la Guvern nr.136 din 7 iulie 2017, în partea care îi interzice Guvernului al cărui mandat a încetat să elibereze din funcţie persoanele cu funcţie de demnitate publică sau funcţionarii publici, cu excepţia cazurilor de imposibilitate obiectivă a persoanelor de a-şi îndeplini atribuţiile.

5. Se declară inadmisibilă sesizarea în partea referitoare la controlul constituţionalităţii articolelor 15 alin.(2) lit.d) şi f), 23 alin.(3) şi 26 alineatele (6) - (9) din Legea cu privire la Guvern nr.136 din 7 iulie 2017.

6. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

ADRESĂ

Pe 4 martie 2021, Curtea Constituţională a pronunţat Hotărârea nr.7 cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea cu privire la Guvern, în partea ce ţine de atribuţiile Guvernului al cărui mandat a încetat.

Prin Hotărârea citată, Curtea şi-a clarificat jurisprudenţa în materia competenţelor Guvernului al cărui mandat a încetat, aşa cum acestea sunt stabilite de articolul 103 alin.(2) din Constituţie. Astfel, Curtea a stabilit că în fiecare caz în care Guvernul al cărui mandat a încetat consideră necesar să adopte o măsură precisă, el trebuie să aibă în vedere următorul test: a) dacă măsura este necesară; b) dacă măsura va avea repercusiuni asupra competenţelor următorului Guvern cu puteri depline şi c) dacă următorul Guvern cu puteri depline poate anula măsura adoptată de Guvernul al cărui mandat a încetat.

Curtea a reţinut că testul menţionat mai sus trebuie aplicat: a) de către Parlament atunci când reglementează competenţele Guvernului al cărui mandat a încetat; b) de către un Guvern al cărui mandat a încetat în fiecare caz în care consideră necesar să adopte o măsură precisă; c) de către instanţele judecătoreşti în fiecare caz în care sunt chemate să verifice legalitatea măsurilor adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat; d) de către Curtea Constituţională în fiecare caz în care este sesizată să verifice constituţionalitatea măsurilor adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat sau a prevederilor legale care reglementează aceste măsuri, dacă verificarea lor ţine de competenţa sa, aşa cum a fost stabilită la articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie.

În acest context, Curtea îi solicită Parlamentului să reglementeze competenţele Guvernului al cărui mandat a încetat, stabilite de articolul 15 alin.(2) din Legea cu privire la Guvern, şi să opereze modificări în legislaţia conexă în conformitate cu raţionamentele Hotărârii Curţii Constituţionale nr.7 din 4 martie 2021.

Prin urmare, în conformitate cu prevederile articolului 28¹ din Legea cu privire la Curtea Constituţională, Curtea îi solicită Parlamentului să examineze prezenta adresă şi să-i comunice rezultatele examinării ei în termenele prevăzute de lege.

OPINIE PARŢIAL CONCORDANTĂ,

expusă în temeiul articolului 27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea

Constituţională nr. 317 din 13 decembrie 1994  şi articolului 67

din Codul jurisdicţiei constituţionale nr.502 din 16 iunie 1995

1. Pe 4 martie 2021, Curtea Constituţională a pronunţat Hotărârea nr.7 pentru controlul constituţionalităţii articolelor 15 alin.(2) lit.d), e), f), alin.(3), 23 alin.(3) şi (6) şi 26 alineatele (6) - (9) din Legea cu privire la Guvern nr.136 din 7 iulie 2017 (sesizarea nr.2a/2021), cu care sunt de acord în mare parte.

2. Cred că în această cauză nu a fost soluţionat capătul sesizării în care s-a solicitat verificarea constituţionalităţii articolului 15 alin.(2) lit.e) şi alin.(3), precum şi a articolului 23 alin.(6) din Legea cu privire la Guvern, în partea în care interzic Prim-ministrului să propună pentru numire pe unii membri (miniştri) ai Guvernului al cărui mandat a încetat, prin raportare la articolele 98 alin.(6) şi 103 alin.(2) din Constituţie.

3. În această cauză, problema constituţionalităţii interdicţiei din prevederile contestate de a propune pentru numire pe unii membri (miniştri) ai Guvernului al cărui mandat a încetat se pune, în special, din perspectiva (i) naturii juridice a competenţelor Guvernului al cărui mandat a încetat şi (ii) a modului de soluţionare a vacanţei funcţiei intervenite într-un Guvern demisionar, atunci când numărul funcţiilor devenite vacante e atât de mare, încât nu se poate asigura (din punct de vedere numeric) o majoritate funcţională a acestuia.

4. Cu referire la primul aspect, este de menţionat că, spre deosebire de Parlament şi Preşedintele Republicii, care se aleg direct de către popor, Guvernul se instituie în mod derivat, obţinând mandatul în baza votului acordat de către Parlament, care poate înceta dacă intervine unul din cazurile prevăzute la articolul 103 din Constituţie. Astfel, potrivit acestui articol, indiferent dacă (i) mandatul a încetat de drept odată cu validarea alegerilor pentru noul Parlament; (ii) mandatul a fost retras de către Parlament în urma exprimării votului de neîncredere sau (iii) s-a renunţat la mandat în cazul demisiei Prim-ministrului sau a întregului Guvern, mandatul Guvernului încetează.

5. După încetarea mandatului său (indiferent din ce cauză), Guvernul funcţionează cu competenţe reduse şi asigură continuitatea puterii executive. Fiind în aşteptarea formării unui nou Guvern, acesta îndeplineşte numai funcţii de administrare a treburilor publice, până la depunerea jurământului de către noul Guvern. În acest caz, competenţele tuturor membrilor Guvernului, inclusiv ale Prim-ministrului, se circumscriu competenţelor Guvernului al cărui mandat a încetat.

6. Cu referire la cel de-al doilea aspect, trebuie menţionat că, în mod ideal, în cadrul unui Guvern în exerciţiu (demisionar) nu ar trebui să intervină vacanţa unei funcţii, deoarece după încetarea mandatului său, toţi membrii Guvernului continuă să-şi exercite atribuţiile, în spiritul normelor de loialitate constituţională, îndeplinind doar funcţii de administrare a treburilor publice, până la depunerea jurământului de către noul Guvern.

7. În realitate, din varii motive, şi în Guvernul demisionar poate interveni vacanţa funcţiei unui membru al său. De principiu, în situaţiile în care survine vacanţa funcţiei se instituie interimatul funcţiei, care reprezintă o perioadă de timp în care funcţia vacantă este exercitată de o altă persoană decât titularul funcţiei. Astfel, unul din instrumentele juridice prin care se soluţionează vacanţa funcţiei este instituţia interimatului. Totuşi, Constituţia reglementează, la articolul 101 alin.(2), doar procedura asigurării interimatului în privinţa funcţiei Prim-ministrului, iar asigurarea interimatului celorlalte funcţii este reglementată la nivel infraconstituţional. Din momentul în care, potrivit Constituţiei, un membru al Guvernului al cărui mandat a încetat este numit în funcţia de Prim-ministru interimar, el are exact aceleaşi atribuţii pe care le are un Prim-ministru demis. Astfel, mecanismul constituţional de la articolul 101 alin.(2) permite soluţionarea cazului în care funcţia de Prim-ministru devine vacantă.

8. Per a contrario, mecanismul (infraconstitiuţional) de soluţionare a vacanţei funcţiei celorlalţi membri ai Guvernului în exerciţiu este discutabil şi depinde de numărul funcţiilor devenite vacante. Sub acest aspect, voi distinge două cazuri: (i) cazul în care numărul funcţiilor devenite vacante nu depăşeşte 50 % din numărul total al funcţiilor Guvernului în exerciţiu şi (ii) cazul în care numărul acestora e mai mare de 51 %.

9. Totuşi, Guvernul, inclusiv cel în exerciţiu, este un organ colegial, iar asigurarea unei majorităţi efective a membrilor săi este esenţială pentru activitatea acestei autorităţi. Vorbind despre majoritatea membrilor Guvernului, operez în procente, deoarece numărul ministerelor, respectiv al miniştrilor, poate fi modificat, şi mă refer la 50 %, deoarece componenta majorităţii absolute de "+ 1", în acest caz, totdeauna va fi asigurată de membrul de drept al Guvernului, devenit astfel în baza funcţiei deţinute, conform legii organice aplicabile (i. e. Guvernatorul Găgăuziei).

10. Astfel, în cazul în care devin vacante un număr de funcţii ce nu depăşesc 50 % din componenţa Guvernului al cărui mandat a încetat, atunci articolul 26 alin.(6)-(9) din Legea Guvernului îi dă posibilitate Prim-ministrului să asigure, prin decizie, exercitarea interimatului funcţiilor devenite vacante de către ceilalţi membri ai Guvernului, care, de fapt, în anumite condiţii, cumulează funcţia devenită vacantă cu cea deţinută deja. Astfel, membrii Guvernului în exerciţiu (cu excepţia celor de drept) pot exercita interimatul doar al unei funcţii devenite vacante. De aici, putem trage concluzia că intervenirea vacanţei mai multor funcţii în cadrul unui Guvern al cărui mandat a încetat nu afectează activitatea acestuia, atât timp cât este garantată o componenţă numerică de natură să asigure o majoritate de 50 % din numărul total al membrilor săi. De asemenea, instituţia interimatului de la articolul 26 din Legea Guvernului soluţionează doar cazul intervenirii vacanţei unui număr de funcţii care, totuşi, nu afectează (din punct de vedere numeric) majoritatea absolută a Guvernului în exerciţiu.

11. Situaţia, însă, este incertă în cazul în care ar interveni vacanţa unui număr de funcţii care ar depăşi 51 % din componenţa Guvernului în exerciţiu, deoarece Prim-ministrul nu va putea să asigure exercitarea interimatului tuturor funcţiilor efectiv vacante, aşa cum prevede art.26 alin.(6) – (9) din Legea Guvernului. De exemplu, dacă în cadrul unui Guvern demisionar 80 % din membrii săi refuză să exercite funcţia deţinută anterior demisiei, atunci cei 20 % de membri rămaşi pot asigura interimatul tot pentru atâtea funcţii, exprimate procentual. Într-un asemenea caz, după dispunerea interimatului, ar rămâne vacante 60 % din funcţiile Guvernului în exerciţiu.

12. Incertitudinea este generată şi de faptul că: (1) Guvernul nu se va putea întruni în şedinţe deliberative, deoarece, potrivit art.28 alin.(6) din Legea Guvernului, şedinţele sunt deliberative doar dacă la ele participă majoritatea membrilor, şi (2) Guvernul nu va putea adopta hotărâri, deoarece, potrivit art.37 alin.(2) din Legea menţionată, acestea se adoptă în cadrul şedinţei cu votul majorităţii membrilor Guvernului.

13. Prin urmare, în eventualitatea în care în Guvernul în exerciţiu ar deveni vacante peste 51 % de funcţii, acesta va deveni o autoritate nefuncţională.

14. Această lipsă de funcţionalitate nu va putea fi depăşită prin competenţele secretarului de stat, sau secretarului general, care, potrivit articolului 27 din Legea Guvernului, în anumite situaţii, poate înlocui ministrul absent şi poate să prezinte, în lipsa acestuia, în şedinţa Guvernului, subiectele de care este responsabil ministrul absent, deoarece acest fapt nici nu-i dă dreptul de vot, nici nu-l face membru al Guvernului, fie şi un Guvern al cărui mandat a încetat. De altfel, articolul 97 din Constituţie stabileşte exhaustiv structura Guvernului, iar secretarul de stat, sau secretarul general, nu se regăseşte acolo.

15. Este evident că un Guvern demisionar cu un Prim-ministru interimar nu poate exista sau perpetua în timp mai mult decât termenul prevăzut de Constituţie. Totuşi, argumentul potrivit căruia Guvernul în exerciţiu asigură continuitatea puterii executive, iar acest fapt presupune un interval de timp relativ scurt, până la formarea noului Guvern, în viziunea mea, nu este convingător, deoarece, în pofida faptului că are o activitate, din punct de vedere temporal, condiţionată, un Guvern al cărui mandat a încetat nu se poate exonera de obligaţiile sale constituţionale stabilite în articolul 103 alin.(2), i. e. administrarea treburilor publice. Altfel spus, durata în timp, chiar dacă este scurtă, a activităţii unui Guvern demisionar nu echivalează cu anularea funcţiilor acestuia stabilite în articolul 103 alin.(2) din Constituţie, i. e. de administrare a treburilor publice.

16. În cazul în care intervenirea vacanţei unui număr de funcţii care depăşesc 51 % din componenţa Guvernului în exerciţiu nu poate fi soluţionată prin mecanismul interimatului reglementat la nivel infraconstituţional, atunci această situaţie urmează să fie soluţionată la nivel constituţional, prin dispoziţiile articolului 98 alin.(6).

17. Cu referire la articolul 98 alin.(6) din Constituţie, trebuie de menţionat că acest articol distinge două cazuri în care Prim-ministrul îi propune Preşedintelui Republicii să revoce şi/sau să numească pe unii membri ai Guvernului: (i) în caz de remaniere guvernamentală şi (ii) de vacanţă a funcţiei de membru al Guvernului. Referitor la cazul remanierii guvernamentale, împărtăşesc concluziile Curţii, potrivit cărora această instituţie, deoarece implică expresia unei încrederi de ordin politic din partea Parlamentului, este posibilă doar în cadrul unui Guvern cu mandat, adică plenipotenţiar. Totodată, sunt parţial de acord cu argumentul din § 22 al Hotărârii, potrivit căruia alin.(6) al articolului 98 din Constituţie poate fi aplicat doar în cazul unui Guvern cu competenţe depline şi nicidecum în cadrul guvernelor demise sau care au demisionat. În opinia mea, această concluzie este una pertinentă doar pentru unul din cele două cazuri reglementate de articolul 98 alin.(6) din Constituţie, i. e. remanierea guvernamentală, şi nu se referă (cuprinde) la cazul vacanţei funcţiei, care, reiterez, poate interveni, inclusiv în cadrul unui Guvern în exerciţiu (caz invocat în sesizare). Spre deosebire de remaniere, cazul de vacanţă a funcţiei poate interveni atât în cadrul Guvernului cu mandat, cât şi în cadrul Guvernului al cărui mandat a încetat.

18. Prin urmare, în opinia mea, mecanismul soluţionării vacanţei funcţiei stabilit de articolul 98 alin.(6) al Constituţiei urmează să fie aplicat şi în cazul Guvernului în exerciţiu, doar că sub condiţia asigurării unei majorităţi funcţionale.

19. În acest context, consider că prevederile contestate în partea menţionată la pct.2 supra, care interzic în mod absolut posibilitatea numirii unor membri care să asigure interimatul funcţiei vacante în cadrul unui Guvern în exerciţiu, sunt de natură să afecteze realizarea obligaţiilor constituţionale aferente administrării treburilor publice, aşa cum prevede articolul 103 alin.(2) din Constituţie, interpretat şi dezvoltat de jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Or, potrivit jurisprudenţei Curţii, niciun instrument juridic prevăzut de Constituţie (în cazul dat competenţele unui Guvern al cărui mandat a încetat de a îndeplini funcţiile de administrare a treburilor publice) nu poate fi lipsit de eficienţă, golirea lui de conţinut determinând caracterul lui iluzoriu şi, implicit, încălcarea principiului constituţional al statului de drept (HCC nr.7/2013, § 50).

20. În opinia mea, atât considerentul Curţii de la § 47 al Hotărârii, potrivit căruia problema competenţelor Guvernului al cărui mandat a încetat scoate în evidenţă o tensiune între două principii concurente: pe de o parte, principiul legitimităţii politice a Guvernului al cărui mandat a încetat, iar pe de altă parte, principiul necesităţii administrării treburilor publice, precum şi testul elaborat de Curte în vederea stabilirii unui echilibru corect între aceste principii, trebuie, mutatis mutandis, extrapolate şi în cazul competenţei Prim-ministrului de a propune pentru numire Preşedintelui Republicii pe unii membri interimari ai Guvernului demisionar, doar că acest drept acordat Prim-ministrului demisionat/interimar (de a propune candidaţi la funcţia de ministru interimar), de rând cu toate criteriile testului Curţii, trebuie să fie condiţionat şi de necesitatea asigurării efective a majorităţii membrilor Guvernului în exerciţiu.