Hotărîre nr.15 din 30.09.2008 privind controlul constituţionalităţii art.8 lit.a), b), c), d), e) din Legea nr.269-XIII din 09.11.1994 cu privire la ieşirea şi intrarea în Republica Moldova

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Î R E

privind controlul constituţionalităţii art.8 lit.a), b), c), d), e) din Legea nr.269-XIII

din 09.11.1994 cu privire la ieşirea şi intrarea în Republica Moldova

nr.15  din  30.09.2008

 (în vigoare 30.09.2008) 

Monitorul Oficial nr.183-185 art.11 din 10.10.2008

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională în componenţa:

cu participarea grefierului Victoria Botnariuc-Trelea, autorului sesizării Iurie Perevoznic, reprezentantului permanent al Parlamentului la Curtea Constituţională Ion Mîţu, reprezentantului permanent al Guvernului la Curtea Constituţională Nicolae Eşanu şi reprezentantului Guvernului Oleg Rotaru, viceministru al dezvoltării informaţionale, călăuzindu-se de art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii art.8 lit.a), b), c), d), e) din Legea nr.269-XIII din 09.11.1994 cu privire la ieşirea şi intrarea în Republica Moldova.

Drept temei pentru examinarea dosarului au servit sesizarea avocatului parlamentar Iurie Perevoznic din 18 februarie 2008 pentru controlul constituţionalităţii art.8 lit.a), b), c), d), e) din Legea nr.269-XIII din 09.11.1994 cu privire la ieşirea şi intrarea în Republica Moldova şi sesizarea Curţii Supreme de Justiţie din 1 aprilie 2008 privind excepţia de neconstituţionalitate a sintagmei „este tras la răspundere penală” din art.8 lit.c) din aceeaşi lege, depuse în conformitate cu prevederile art.24 şi art.25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Prin deciziile Curţii Constituţionale din 17 martie 2008 (dosarul nr.2a/2008) şi 8 aprilie 2008 (dosarul nr.7g/2008) sesizările au fost acceptate pentru examinare în fond şi conexate într-un singur dosar (nr.2a/2008).

În procesul examinării preliminare a sesizărilor Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Afacerilor Externe şi Integrării Europene, Ministerului Apărării, Ministerului Dezvoltării Informaţionale, Procuraturii Generale, Curţii Supreme de Justiţie, Curţii de Conturi, Academiei de Ştiinţe a Moldovei, Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, Serviciului Vamal, Serviciului de Grăniceri, Serviciului de Informaţii şi Securitate.

Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi explicaţiile participanţilor la proces, Curtea Constituţională

A CONSTATAT:

La 9 noiembrie 1994 Parlamentul a adoptat Legea nr.269-XIII cu privire la ieşirea şi intrarea în Republica Moldova¹ (în continuare - Legea nr.269-XIII).

__________________

¹ M.O., 1995, nr.6, art.54

În sesizare, din această lege, se contestă art.8 lit.a), b), c), d), e), care prevăd următoarele:

Articolul 8. Refuzul eliberării paşaportului şi a documentului de călătorie

Se refuză eliberarea paşaportului şi a documentului de călătorie sau prelungirea termenului de valabilitate a acestuia dacă solicitantul:

a) prezintă pericol pentru securitatea naţională;

b) a comis crime contra umanităţii;

c) execută pedeapsă în temeiul sentinţei instanţei de judecată sau este tras la răspundere penală;

d) a încălcat regulile de import-export şi de tranzitare a substanţelor şi obiectelor la care sînt stabilite restricţii;

e) satisface serviciul în formaţiuni armate străine sau de mercenari.

Avocatul parlamentar Iurie Perevoznic consideră că prevederile art.8 lit.a), b), c), d), e) din Legea nr.269-XIII au fost adoptate cu încălcarea dispoziţiilor constituţionale referitoare la libera circulaţie. Alineatele articolului 8, în viziunea autorului sesizării, sînt în discordanţă cu art.21, 27, 54 şi 114 din Constituţia Republicii Moldova. Legiferînd implicarea administrativă suplimentară a statului în raporturile cu cetăţeanul şi limitînd în esenţă un drept fundamental garantat, prevederile contestate aduc atingere principiului oportunităţii, coerenţei, consecvenţei şi echilibrului sistemului legislativ naţional, precum şi spiritului dreptului internaţional, dezvoltat în practica organelor de jurisdicţie internaţională.

Curtea Supremă de Justiţie consideră că sintagma „este tras la răspundere penală” din articolul 8 lit.c) încalcă normele constituţionale consacrate în art.21, art.27 şi art.54 din Constituţia Republicii Moldova şi normele internaţionale cuprinse în art.2 din Protocolul nr.4 la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Examinînd prevederile contestate sub raportul dispoziţiilor Legii Supreme şi legislaţiei în domeniu, Curtea reţine următoarele:

Conform articolului 27 alin.(2) din Constituţie, oricărui cetăţean al Republicii Moldova îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţară, de a ieşi, de a emigra şi de a reveni în ţară.

Condiţiile în care poate fi restrîns exerciţiul drepturilor statuate în Titlul II din Constituţie, inclusiv art.27 alin.(2), cu excepţia drepturilor specificate în art.20-24, sînt prevăzute în art.54 din Constituţie.

Dreptul prevăzut de art.27 din Constituţie nu face parte din categoria drepturilor absolute, a căror restrîngere este exclusă.

Restrîngerea exerciţiului dreptului la libera circulaţie urmează a fi raportată la condiţiile specificate în art.54 din Constituţie. Astfel, exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

Operînd cu normele art.54 din Constituţie şi rigorile stipulate de actele internaţionale, Curtea Constituţională reţine următoarele:

1. Ingerinţa trebuie să fie prevăzută de lege. În acest sens, Legea organică nr.269-XIII este unul din actele normative de bază care garantează cetăţenilor Republicii Moldova, cetăţenilor străini şi apatrizilor dreptul de ieşire şi intrare în Republica Moldova, stabileşte restricţii temporare în exercitarea acestui drept, reglementează modul de eliberare a actelor de ieşire şi intrare şi de soluţionare a litigiilor privind eliberarea acestor acte. Potrivit regulilor tehnicii legislative, legea trebuie să fie clară, accesibilă şi previzibilă – condiţii care, în opinia Curţii, au fost respectate în Legea nr.269-XIII. Astfel, legea este clară, în sensul că nu generează interpretări neunivoce, este accesibilă, deoarece a fost publicată în Monitorul Oficial şi orice persoană interesată poate lua cunoştinţă de conţinutul ei, este previzibilă, în sensul că ea permite, cu suficientă precizie, cetăţenilor Republicii Moldova, ca şi cetăţenilor străini şi apatrizilor, să-şi ajusteze conduita socială, astfel încît să nu le fie limitat dreptul.

2. Ingerinţa corespunde normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional. În acest sens Curtea relevă compatibilitatea restricţiilor cu reglementările celor mai importante instrumente universale în domeniul protecţiei drepturilor omului, cum sînt: Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Astfel, potrivit art.2 alin.3 din Protocolul nr.4 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, exercitarea dreptului la libera circulaţie nu poate face obiectul altor restrîngeri decît acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, siguranţa publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia sănătăţii sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor şi libertăţilor altora.

3. Ingerinţa constituie o măsură necesară într-o societate democratică. Din prevederile contestate ale art.8 din Legea nr.269-XIII rezultă cu certitudine că temeiurile de refuz la eliberarea paşaportului, a documentului de călătorie sau prelungirea termenului de valabilitate a acestuia sînt determinate preponderent de interesele securităţii naţionale şi prevenirea faptelor penale. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, termenul „necesar” implică existenţa unei „nevoi sociale imperioase”. Din momentul ce statele au îndatorirea de a garanta şi asigura respectarea drepturilor şi libertăţilor, se recunoaşte acestora şi o „anumită marjă de apreciere”, fie că este vorba despre legislatorul naţional, fie de alte organe ale statului, inclusiv de instanţele judecătoreşti, chemate să interpreteze şi să aplice prevederile legislaţiei în vigoare.

Prin urmare, Curtea constată că temeiurile specificate în art.8 din Legea nr.269-XIII sînt necesare într-o societate democratică şi corespund scopurilor prevăzute în art.54 din Constituţie.

4. Ingerinţa trebuie să fie proporţională scopului urmărit. Luînd în considerare că natura restricţiilor este criteriul după care se apreciază proporţionalitatea ingerinţei aduse unui drept constituţional, Curtea constată că măsura luată de autorităţile naţionale nu privează de substanţă dreptul la libera circulaţie, ci doar condiţionează exerciţiul acestuia de lipsa temeiurilor specificate în art.8 din Legea nr.269-XIII.

În cele din urmă, persoana care se consideră lezată într-un drept al său, inclusiv în urma refuzului eliberării paşaportului, a documentului de călătorie sau prelungirii termenului de valabilitate a acestuia, de către autoritatea naţională competentă, poate să conteste, inclusiv în temeiul art.10 din Legea cu privire la ieşirea şi intrarea în Republica Moldova, refuzul în instanţa de contencios administrativ. Prin urmare, prevederile contestate ale art.8 din Legea nr.269-XIII corespund cerinţelor art.114 din Constituţie privind înfăptuirea justiţiei numai de instanţele judecătoreşti.

Pe lîngă ingerinţele enumerate mai sus, art.54 din Legea Supremă admite restrîngerea legală a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, prevăzute în actul normativ sesizat, cu condiţia că aceste restrîngeri sînt necesare:

a) în interesele securităţii naţionale şi integrităţii teritoriale, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale;

Conform Concepţiei securităţii naţionale a Republicii Moldova, aprobată prin Legea nr.112-XVI din 22.05.2008², securitatea naţională reprezintă condiţia fundamentală a existenţei poporului din Republica Moldova, a statului moldovenesc şi este un obiectiv al ţării. Obiectivele securităţii naţionale a Republicii Moldova sînt: asigurarea şi apărarea independenţei, suveranităţii, integrităţii teritoriale, ordinii constituţionale, dezvoltării democratice, securităţii interne, consolidarea statalităţii Republicii Moldova. Un loc aparte în acest sens revine apărării şi promovării valorilor, intereselor şi obiectivelor naţionale. Securitatea naţională înseamnă nu numai securitatea statului, ci şi securitatea societăţii şi a cetăţenilor Republicii Moldova, atît pe teritoriul Republicii Moldova, cît şi peste hotarele ei.

__________________

² M.O., 2008, nr.97-98, art.357

Legea nr.106-XIII din 17.05.1994 cu privire la secretul de stat³ defineşte în art.2 noţiunea de secret de stat: secretul de stat îl constituie informaţiile protejate de stat în domeniul activităţii lui militare, economice, tehnico-ştiinţifice, de politică externă, de recunoaştere, de contrainformaţii şi operative de investigaţii, a căror răspîndire, divulgare, pierdere, sustragere sau distrugere poate periclita securitatea Republicii Moldova.

__________________

³ M.O., 1994, nr.2, art.3

Conform articolului 22 din lege, persoana cu funcţii de răspundere sau cetăţeanul care au sau au avut acces la secretul de stat pot fi temporar limitaţi în drepturi. Limitările se pot referi la: lit.a) dreptul de plecare peste hotare pe termenul stipulat în contractul (acordul) de muncă în cazul legalizării accesului la secretul de stat.

b) bunăstării economice a ţării;

Legea nr.1163-XIV din 26.07.2000 cu privire la controlul exportului, reexportului, importului şi tranzitării de mărfuri strategice⁴ reglementează principiile şi procedura de control asupra exportului, reexportului, importului şi tranzitului de mărfuri strategice, stabileşte dispoziţiile generale privind activitatea de acest gen pentru asigurarea securităţii naţionale a Republicii Moldova, promovarea politicii externe a ţării şi participarea la eforturile internaţionale privind controlul exportului.

__________________

⁴ M.O., 2000, nr.137-138, art.970

Obiect al controlului exportului, reexportului, importului şi tranzitului îl constituie categoriile de mărfuri strategice indicate în art.5 alin.(1) al acestei legi.

Potrivit art.15 din aceeaşi lege, încălcarea actelor normative privind exportul, reexportul, importul şi tranzitul de mărfuri strategice atrage răspundere civilă şi penală, în conformitate cu legislaţia în vigoare.

c) ordinii publice;

Ordinea publică în calitate de componentă a securităţii naţionale este una dintre valorile supreme de stat. Oamenii se pot manifesta constructiv şi moral doar într-un mediu politic şi social care funcţionează armonios, este temeinic organizat din punct de vedere juridic şi este protejat de factorii de insecuritate.

Principiul de ordine se manifestă pe multiple planuri, atît cu privire la fiinţa umană, cît şi cu privire la comunitatea socială şi viaţa statului.

Din punctul de vedere al dreptului constituţional, ordinea publică este un ansamblu de reguli care asigură siguranţa societăţii şi a căror încălcare nu antrenează decît ilegalitatea parţială a unui act sau a unui fapt juridic.

d) în scopul prevenirii infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane;

Scopul legii penale, în conformitate cu art.2 din Codul penal⁵, se realizează prin apărarea, împotriva infracţiunilor, a persoanei, drepturilor şi libertăţilor acesteia, proprietăţii, mediului înconjurător, orînduirii constituţionale, suveranităţii, independenţei şi integrităţii teritoriale a Republicii Moldova, păcii şi securităţii omenirii, precum şi a întregii ordini de drept. Legea penală are, de asemenea, drept scop prevenirea săvîrşirii de noi infracţiuni.

__________________

⁵ M.O.,2002, nr.128-129, art.1012

Sintagma „este tras la răspundere penală” din art.8 lit.c) din Legea nr.269-XIII, contestată de Curtea Supremă de Justiţie, se referă, în primul rînd, la una din părţile apărării în procesul penal – bănuitul. În conformitate cu art.63 alin.(2) din Codul de procedură penală⁶, organul de urmărire penală nu este în drept să menţină în calitate de bănuit persoana în privinţa căreia a fost dată o ordonanţă de recunoaştere în această calitate – mai mult de 3 luni, iar cu acordul Procurorului General şi al adjuncţilor săi – mai mult de 6 luni.

__________________

⁶ M.O., 2003, nr.104-110, art.447

În funcţie de gravitatea infracţiunii săvîrşite, faţă de bănuit se aplică una din măsurile preventive prevăzute de art.175 din Codul de procedură penală, care sînt orientate spre a asigura buna desfăşurare a procesului penal sau a împiedica bănuitul, învinuitul, inculpatul să se ascundă de urmărirea penală sau de judecată, spre aceea ca ei să nu împiedice stabilirea adevărului ori spre asigurarea de către instanţă a executării sentinţei.

Astfel, sintagma „este tras la răspundere penală” din art.8 lit.c) din Legea nr.269-XIII restrînge dreptul la libera circulaţie al acestor părţi în procesul penal în conformitate cu prevederile Codului de procedură penală al Republicii Moldova, în scopul prevenirii infracţiunilor şi protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, aşa cum stipulează art.54 din Constituţie, şi nu contravine dispoziţiilor art.21 din Constituţie privind prezumţia nevinovăţiei.

În baza enunţurilor expuse în prezenta hotărîre, Curtea Constituţională conchide că restrîngerile în exercitarea dreptului fundamental la libera circulaţie prevăzute de art.8 al Legii nr.269-XIII sînt condiţionale de circumstanţe concrete impuse de prevederile altor legi şi actele organelor abilitate cu astfel de competenţe, sînt conforme art.54 din Legea Supremă şi nu aduc atingere dispoziţiilor constituţionale cuprinse în articolele 21, 27 şi 114.

Pentru motivele arătate, conducîndu-se după prevederile art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.6, art.61, art.62 şi art.68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se declară constituţionale prevederile lit.a), b), c), d), e) din art.8 al Legii nr.269-XIII din 09.11.1994 „Cu privire la ieşirea şi intrarea în Republica Moldova”.

2. Prezenta hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în „Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.