Hotărîre nr.19 din 28.05.2009 privind Raportul auditului performanţei "Unele obiective ale Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007 s-au realizat, dar sînt necesare îmbunătăţiri"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

privind Raportul auditului performanţei "Unele obiective ale

Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007

 s-au realizat, dar sînt necesare îmbunătăţiri"

nr. 19  din  28.05.2009

 (în vigoare 31.07.2009) 

Monitorul Oficial nr.118-120 art.17 din 31.07.2009

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa viceministrului apărării dl Ig.Malai, viceministrului protecţiei sociale, familiei şi copilului dl Iu.Bicinschi, viceministrului afacerilor interne, comandantului trupelor de carabinieri dl A.Şumleanschi, consilierului ministrului afacerilor interne dl S.Golovaci, şefului Direcţiei Generale Pază de Stat dl S.Osman, şefului Serviciului Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale dl M.Harabagiu, şefului aparatului Serviciului Grăniceri dl R.Vasiloi, şefului Direcţiei finanţe a Departamentului Instituţiilor Penitenciare dl A.Afteniuc, şefului Direcţiei finanţele economiei naţionale şi investiţii capitale a Ministerului Finanţelor dl V.Bînzari, directorului general al Agenţiei Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare dl I.Ţurcanu, preşedinţilor raioanelor: Hînceşti – dl A.Chetraru, Sîngerei – dl V.Doga, Edineţ – dl S.Guţu, Donduşeni – dl A.Pavlov, vicepreşedintelui raionului Drochia dl I.Nicora, reprezentantului Consiliului raional Nisporeni dl A.Butnaru, a examinat Raportul auditului performanţei "Unele obiective ale Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007 s-au realizat, dar sînt necesare îmbunătăţiri".

Examinînd rezultatele auditului, audiind Raportul prezentat şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţă, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c), art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului performanţei "Unele obiective ale Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007 s-au realizat, dar sînt necesare îmbunătăţiri", anexat la prezenta hotărîre.

2. Prezenta hotărîre şi Raportul anexat se remit autorităţilor indicate în prezentul punct, de la care se cere să se ia atitudine, conform competenţelor, referitor la rezultatele auditului, după cum urmează:

2.1. Autorităţile contractante auditate vor elabora şi executa un plan de măsuri pentru realizarea recomandărilor propuse în acest Raport:

- Ministerul Afacerilor Interne (Direcţia Generală Pază de Stat, Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale, Departamentul Trupelor de Carabinieri), Ministerul Apărării, Ministerul Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului, Serviciul Grăniceri, Departamentul Instituţiilor Penitenciare vor intensifica controlul intern asupra corectitudinii desfăşurării procesului de achiziţii şi monitorizării contractelor atribuite în cadrul aparatelor centrale şi în instituţiile din subordine;

- Preşedinţii raioanelor Hînceşti, Nisporeni, Drochia, Sîngerei, Edineţ şi Donduşeni vor organiza o şedinţă cu participarea tuturor autorităţilor publice locale de nivelul I şi nivelul II, enumerate în Anexa nr.6, în cadrul căreia se vor examina rezultatele auditului performanţei, expuse în prezentul Raport;

- Fiecare autoritate contractantă de nivel local supusă auditului va intensifica controlul managerial în vederea desfăşurării corecte, transparente şi eficiente a achiziţiilor publice.

2.2. Agenţia Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare va întreprinde măsuri adecvate pentru executarea recomandărilor propuse în Raport şi va intensifica controlul asupra coordonării, monitorizării şi evaluării modului în care autorităţile contractante respectă procedurile de achiziţii publice şi de atribuire a contractelor de achiziţii publice.

2.3. Ministerul Finanţelor va monitoriza şi analiza cu prudenţă tendinţele de executare a bugetului de stat, în special axîndu-se pe găsirea unor soluţii optime privind modalitatea achitării facturilor aferente bunurilor livrate, serviciilor şi lucrărilor prestate şi executate în folosul instituţiilor publice de către operatorii economici în termenele stabilite conform contractelor de achiziţii publice, cu stingerea concomitentă a restanţelor faţă de bugetul public naţional ale operatorilor economici respectivi.

2.4. Se recomandă Guvernului Republicii Moldova ca Raportul auditului performanţei "Unele obiective ale Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007 s-au realizat, dar sînt necesare îmbunătăţiri" să fie examinat la şedinţa Grupului de lucru, creat prin Dispoziţia Prim-ministrului Republicii Moldova nr.1210-406 din 30.09.2008, în scopul asigurării utilizării eficiente a mijloacelor financiare publice prin proceduri de achiziţii publice, cu aprecierea oportunităţii examinării acestuia în cadrul şedinţei de Guvern.

3. Prezenta hotărîre şi Raportul auditului performanţei "Unele obiective ale Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007 s-au realizat, dar sînt necesare îmbunătăţiri" se remit Comisiei pentru politică economică, buget şi finanţe a Parlamentului Republicii Moldova şi se propune examinarea oportunităţii audierii raportului Guvernului privind mersul implementării legii.

4. Prezenta hotărîre şi Raportul auditului performanţei "Unele obiective ale Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007 s-au realizat, dar sînt necesare îmbunătăţiri" se remit Preşedintelui Republicii Moldova.

5. Despre executarea cerinţelor din pct.2 al prezentei hotărîri şi despre implementarea recomandărilor auditului se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

6. Prezenta hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi.

APROBAT:

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.19 din 28 mai 2009

RAPORT

al auditului performanţei Unele obiective ale Legii privind

achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007 s-au realizat,

dar sînt necesare îmbunătăţiri

SUMARUL REZULTATELOR

Curtea de Conturi a Republicii Moldova a iniţiat auditul performanţei achiziţiilor publice în contextul noii Legi privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007, pentru a constata dacă la implementarea acesteia pe parcursul anului 2008 au existat probleme care au limitat eficacitatea activităţii autorităţilor contractante, operatorilor economici şi a altor persoane şi, dacă e aşa, ce acţiuni urmează să întreprindă Guvernul, în persoana Agenţiei Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare, pentru a îmbunătăţi eficacitatea achiziţiilor. Auditul a fost efectuat la ARMAPAU, 5 autorităţi publice de nivel republican – Ministerul Afacerilor Interne (şi 3 instituţii din subordinea acestuia – Departamentul Trupelor de Carabinieri, Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale, Direcţia Generală Pază de Stat), Ministerul Apărării, Ministerul Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului, Serviciul Grăniceri, Departamentul Instituţiilor Penitenciare, precum şi la 73 de autorităţi publice locale de nivelul I şi nivelul II. În cadrul auditului au fost solicitate şi opiniile operatorilor economici, prin intermediul unui chestionar unificat.

Misiunile de audit au constatat că, în anul 2008, cele 5 autorităţi publice de rang republican cu instituţiile din subordine, în rezultatul a 488 de proceduri de achiziţii desfăşurate, au încheiat 983 de contracte în sumă totală de 422,4 mil.lei, din care s-a testat un eşantion de 662 de contracte, ceea ce constituie 67,3% din totalul lor. În cadrul a 73 de autorităţi contractante de nivel local supuse auditului, în rezultatul a 1138 proceduri de achiziţii desfăşurate, au fost încheiate 1144 de contracte în sumă totală de 150,2 mil.lei, fiind supuse testării 912 contracte, sau 79,7% din numărul total de contracte încheiate.

S-a constatat că autorităţile contractante, operatorii economici, ARMAPAU s-au confruntat cu probleme la executarea legii, care au limitat eficacitatea achiziţiilor, şi anume:

• Autorităţile contractante n-au elaborat planuri anuale şi trimestriale de achiziţii şi n-au publicat anunţuri de intenţie, astfel fiind redusă participarea potenţialilor operatori economici la competiţie şi nefiind asigurate principiile transparenţei şi eficienţei cît mai înalte a achiziţiei realizate.

• Majoritatea Grupurilor de lucru pentru achiziţii din cadrul autorităţilor contractante au activat insuficient, din motivele pregătirii profesionale slabe a personalului implicat în activitatea de achiziţii publice, lipsei regulamentelor interne cu privire la procedurile specifice prevăzute de lege, precum şi lipsei prevederilor clare ce ţin de divizarea sarcinilor, atribuţiilor şi responsabilităţilor între membrii grupului de lucru.

• La desfăşurarea licitaţiilor deschise n-au fost stabilite cerinţe minime obligatorii de calificare a operatorilor economici, nu s-au respectat exigenţele prevăzute de lege referitor la dosarul achiziţiilor publice, invitaţia de participare la licitaţie, garanţia pentru ofertă şi executarea contractului, dările de seamă şi altele, astfel nefiind asigurate transparenţa maximă şi combaterea concurenţei neloiale, tratamentul egal al potenţialilor ofertanţi, evitarea riscurilor de neexecutare a contractelor, de utilizare neeficientă şi neeficace a mijloacelor bugetare, de creştere a soldurilor de bunuri neutilizate şi, respectiv, a datoriilor faţă de beneficiari.

• Unele autorităţi contractante au solicitat de la operatorii economici prezentarea unui număr exagerat de documente obligatorii, care la momentul depunerii ofertei au o importanţă neînsemnată, astfel respingînd ofertele cu cel mai mic preţ.

• S-au constatat întîrzieri ale plăţilor din partea instituţiilor publice, cauzate de insuficienţa resurselor financiare şi/sau nefinanţarea în termen a instituţiilor bugetare. Aceste situaţii creează un cerc interdependent de probleme, cînd operatorii economici nu-şi pot stinge obligaţiile fiscale faţă de buget din cauza neobţinerii în termen a plăţilor pentru bunurile livrate instituţiilor bugetare, iar acestea nu sînt finanţate de la bugetele respective din lipsa mijloacelor, condiţionată şi de restanţele operatorilor economici respectivi.

• Pregătirea insuficientă a membrilor Grupului de lucru pentru achiziţii şi lipsa unor acte normative care urmau a fi elaborate după intrarea în vigoare a noii legi au determinat respingerea neîntemeiată a ofertelor valabile; anularea neîntemeiată a licitaţiilor; modificarea nejustificată a ofertelor; iniţierea licitaţiilor fără acoperire financiară.

• Deşi, conform legii, achiziţiile efectuate prin procedura cererii ofertei de preţuri pot fi folosite în condiţii expres, anume astfel de achiziţii deţin întîetatea în totalul tuturor procedurilor. Totodată, procesele de iniţiere şi de desfăşurare a acestor achiziţii nu sînt documentate în modul corespunzător, fapt ce oferă posibilitatea de ocolire a unei proceduri mai transparente (licitaţia deschisă), prin divizarea achiziţiilor publice. Unele autorităţi contractante nu acordă atenţia cuvenită acestei proceduri, folosind-o în calitate de instrument formal la efectuarea achiziţiei. Ca urmare, achiziţiile n-au putut asigura performanţă, dată fiind netransparenţa lor, fapt ce a condiţionat implicarea unui număr mai mic de participanţi cu oferte de mică valoare, astfel reducîndu-se posibilităţile obţinerii unui preţ mai bun.

• Există probleme privind modul de aplicare a procedurii de achiziţii dintr-o singură sursă. Nu sînt stabilite toate criteriile de practicare a acesteia, fiind invocate motive necorespunzătoare pentru argumentarea utilizării procedurii. Acestea sînt cauzate de faptul că nu la timp au fost elaborate actele normative guvernamentale, autorităţile contractante nu respectă condiţiile legale de aplicare a acestei proceduri, iar responsabilii nu sînt familiarizaţi cu prevederile legale. În rezultat, pot fi utilizate neeficient mijloacele publice şi favorizaţi unii operatori economici.

• Unele entităţi auditate n-au monitorizat în mod adecvat realizarea contractelor. Ca rezultat, n-au fost respectate termenele de încheiere a contractelor, nu s-au executat clauzele contractelor încheiate, nu s-au aplicat sancţiunile prevăzute în contracte, nu s-au întreprins măsuri faţă de antreprenorii neconştiincioşi care au executat lucrări necalitative. Modalitatea existentă de monitorizare a executării contractelor privind achiziţiile de bunuri şi servicii procurate centralizat necesită îmbunătăţiri.

• Termenele restrînse prevăzute pentru elaborarea şi/sau modificarea actelor normative privind implementarea noii legi, personalul insuficient şi fluctuaţia acestuia în cadrul ARMAPAU au influenţat îndeplinirea cu certitudine a tuturor sarcinilor şi atribuţiilor prevăzute de noua lege, precum şi planurile de acţiuni ale Guvernului.

În acest raport s-a demonstrat faptul că responsabilitatea, mecanismele de verificare şi contrapunere, respectiv principiile eficienţei, economicităţii şi eficacităţii, sînt reglementate suficient de bine pentru a putea fi respectate de responsabilii de la instituţiile publice.

Raportul vizat conţine o serie de recomandări privind îmbunătăţirea eficacităţii achiziţiilor, adresate Guvernului, Ministerului Finanţelor, ARMAPAU şi autorităţilor contractante, care vor contribui la utilizarea cît mai eficientă a mijloacelor publice.

INTRODUCERE

Tot ce se cumpără din bani publici înseamnă achiziţie publică. În termeni economici, achiziţiile publice reprezintă o parte substanţială a PIB în toate ţările cu economie de piaţă. În cadrul Uniunii Europene, achiziţiile publice deţin, în medie, peste 16% din PIB, iar în Republica Moldova – circa 10% din PIB, ceea ce este un motiv serios de abordare a achiziţiilor publice prin aspectul cost/eficienţă. Programele reformelor economice ţin de optimizarea şi reducerea cheltuielilor publice, prin utilizarea mai multor mecanisme, o componentă importantă a cărora poate fi creşterea eficienţei şi eficacităţii achiziţiilor publice. Reducerea costului cheltuielilor publice reprezintă un aspect-cheie al achiziţiilor publice. Este foarte important ca responsabilii implicaţi în achiziţiile publice să acţioneze într-un mod ce formează şi menţine încrederea în abilitatea şi dorinţa lor de a cheltui corect banii publici.

Experienţa pe scară mondială arată că, în condiţii de piaţă, combinaţia dintre concurenţa sporită, profesionalism şi procedurile de achiziţii eficace poate oferi preţuri cu mult mai joase, o calitate mai înaltă şi, prin urmare, o îmbunătăţire a eficienţei costurilor în sectorul public, prin prestarea la timp publicului larg a unui număr sporit de servicii calitative.

Deşi, începînd cu anul 1997, Republica Moldova a deţinut un cadru legal privind achiziţiile de mărfuri, lucrări şi servicii pentru necesităţile statului, acesta nu întrunea toate exigenţele Acordului Organizaţiei Mondiale a Comerţului privind achiziţiile publice şi ale directivelor Uniunii Europene în materia vizată. Pe parcursul ultimilor 10 ani, instituţiile publice şi agenţii economici au abordat problema existenţei unor lacune în cadrul normativ respectiv. Curtea de Conturi, în cadrul controalelor efectuate, a scos în evidenţă numeroase încălcări în domeniul achiziţiilor publice, precum şi existenţa unor prevederi ale legislaţiei care s-au dovedit a fi ineficiente la aplicarea lor în practică, înaintînd Guvernului propuneri de a revedea şi simplifica mecanismele achiziţiilor publice, a delimita responsabilităţile părţilor ş.a.

Luînd ca bază aceste consideraţii, precum şi urmărind scopul conformării la standardele internaţionale privind cele mai bune practici în sistemele de management al cheltuielilor publice şi achiziţiilor publice, ARMAPAU, cu suportul financiar al Băncii Mondiale, a elaborat un nou proiect al Legii privind achiziţiile publice, care a fost examinat şi adoptat de Parlamentul Republicii Moldova la 13.04.2007, cu punerea în aplicare de la 27.10.2007.

Adoptarea noii legi a avut ca obiective intensificarea transparenţei proceselor de realizare a achiziţiilor publice şi de combatere a concurenţei neloiale; stabilirea regulilor exprese pentru activitatea Grupului de lucru pentru achiziţii; stabilirea clară a funcţiilor şi responsabilităţilor ARMAPAU, autorităţilor contractante şi operatorilor economici, în vederea excluderii conflictelor de interese dintre acestea; introducerea procedurilor moderne de achiziţii publice etc. Prevederile noii legi exclud diferenţele substanţiale faţă de legislaţia comunitară de domeniu şi sînt bazate pe aşa principii importante, recunoscute pe plan internaţional, ca nondiscriminarea şi transparenţa.

Potrivit bunelor practici, pentru implementarea cu succes a Legii privind achiziţiile publice este necesară o puternică susţinere instituţională, care se realizează prin activitatea pe lîngă Guvern a unui organ unic, independent şi calificat în domeniul achiziţiilor, pentru supravegherea, monitorizarea şi dezvoltarea cadrului normativ privind achiziţiile. În Republica Moldova, organul suprem care reglementează, supraveghează, controlează şi coordonează interramural domeniul achiziţiilor publice este ARMAPAU.

În prezent, în Republica Moldova există peste 12000 de autorităţi contractante, care anual generează peste 30000 de contracte. Volumul de date primit de ARMAPAU este prea mare pentru a fi gestionat în detaliu de numărul limitat de personal al acesteia. Dinamica volumului de achiziţii publice şi a acţiunilor de contractare în ultimii 3 ani este redată în Diagrama nr.1.

Diagrama nr.1. Evoluţia acţiunilor de contractare în anii 2006-2008

Sursa: Date statistice privind atribuirea contractelor în perioada

anilor 2006-2008, obţinute de la ARMAPAU.

Motivaţia acţiunilor de audit a fost implementarea unui nou cadru legal într-un domeniu de importanţă majoră, nivelul sporit de risc aferent volumului semnificativ de mijloace publice utilizate anual prin procedurile de achiziţii de către autorităţile publice centrale şi locale, precum şi interesul donatorilor străini faţă de progresele înregistrate de Republica Moldova în domeniul achiziţiilor publice. În acest sens, Curtea de Conturi, în calitate de auditor extern, prin efectuarea acestui audit al performanţei, şi-a adus aportul la obţinerea din partea Comisiei Uniunii Europene a suportului bugetar în domeniile asistenţei sociale (anul 2008 – 36,5 mil.euro) şi ocrotirii sănătăţii (I trimestru al anului 2009 – 12,0 mil.euro).

Curtea de Conturi speră că constatările expuse în Raport vor prezenta interes pentru toate părţile interesate, că sînt expuse pe înţelesul cetăţeanului de rînd, care, în calitate de contribuabil, are dreptul să se asigure că administraţia publică are grijă de gestionarea eficientă a mijloacelor publice, precum şi că recomandările oferite vor contribui la sporirea responsabilităţii tuturor participanţilor la achiziţii şi la îmbunătăţirea întregului proces de achiziţii publice, totodată asigurînd transparenţa în procesul decizional şi eficienţa la utilizarea banilor publici.

OBIECTIVELE AUDITULUI

Sectorul public achiziţionează anual un volum mare de bunuri, servicii şi lucrări. Prin proporţiile şi complexitatea lor, achiziţiile publice antrenează considerabile resurse financiare, umane şi de timp. Experienţa pe scară mondială denotă că anume în acest domeniu predomină cel mai mare risc de abuz, fraudă şi risipă. Ţinînd cont de aceste consideraţii, precum şi de complexitatea şi caracterul nou care trebuia implementat în activitatea de achiziţii în condiţiile noii Legi privind achiziţiile publice, Curtea de Conturi a decis să includă domeniul achiziţiilor publice în unul din auditele-pilot ale performanţei.

În efectuarea unui astfel de audit au fost interesate şi unele organisme internaţionale, aşa ca Banca Mondială, Comisia Uniunii Europene etc., care acordă asistenţă tehnică şi suport direct bugetului public naţional. În acest sens, potrivit condiţiilor stabilite în matricele de politici ale Guvernului pentru obţinerea mijloacelor la contul unic al bugetului de stat din partea Comisiei Uniunii Europene, Curtea de Conturi este responsabilă de prezentarea obiectivă a rezultatelor auditului performanţei în domeniul achiziţiilor publice efectuate de către autorităţile publice.

Obiectivul general al auditului a constat în formarea unei imagini de ansamblu asupra procesului de achiziţii publice efectuate în condiţiile noii legi, cu formularea unor recomandări în scopul îmbunătăţirii domeniului vizat. În particular, Curtea de Conturi a fost interesată în determinarea faptului dacă obiectivele propuse de noua Lege privind achiziţiile publice au fost realizate. Obiectivele specifice ale auditului au urmărit să răspundă la următoarele întrebări:

1. Noua Lege privind achiziţiile publice a rezultat în îmbunătăţirile intenţionate de Guvern în procesul de efectuare a achiziţiilor?

2. Monitorizează oare entităţile în mod adecvat realizarea contractelor, pentru a se asigura că achiziţia s-a efectuat la timp, conform volumului şi preţului contractat şi calităţii corespunzătoare?

3. Agenţia Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare îşi îndeplineşte funcţiile în mod adecvat, conform noii Legi privind achiziţiile publice?

În Anexa nr.1 se descrie domeniul de aplicare a auditului şi metodologia.

CONSTATĂRILE AUDITULUI

Obiectivul I: Noua Lege privind achiziţiile publice a rezultat în îmbunătăţirile intenţionate de Guvern în procesul de efectuare a achiziţiilor?

Noua lege prevede atît intensificarea transparenţei, cît şi utilizarea unor proceduri moderne de achiziţii, menite să contribuie la asigurarea aplicării bunelor practici în domeniul achiziţiilor publice. Procesul de achiziţii pentru anul 2008 a derulat în limitele noii legi, în scopul realizării bunei credinţe în sectorul public prin prisma liberei concurenţe, echităţii şi obiectivităţii, precum şi prin respectarea principiului de a realiza cea mai bună valoare cu banii publici.

Faza iniţială de implementare a noii legi denotă că unele din beneficiile propuse au fost obţinute. Astfel, s-au instituit noi grupuri de lucru şi s-au elaborat noi regulamente de funcţionare a acestora. Mai multe proceduri de achiziţii s-au desfăşurat cu respectarea principiului transparenţei.

Cu toate acestea, există rezerve pentru performanţa procedurilor de achiziţii publice, în ceea ce priveşte publicarea anunţurilor, alegerea procedurii de achiziţie, funcţionarea grupului de lucru, completarea dosarelor, întocmirea dărilor de seamă etc. Aceste deficienţe au fost determinate de insuficienţa controlului managerial privind domeniul vizat, instruirea neadecvată a personalului implicat în achiziţiile publice, neaprobarea şi neimplementarea în termen a unor acte normative prevăzute de noua lege, care pretindeau să aducă valoare procedurii de achiziţie publică. Ca rezultat, nivelul funcţionalităţii grupurilor de lucru este nesatisfăcător, iar elementele transparenţei, precum şi principiul echităţii n-au întrunit cerinţele legale.

Oficialii-cheie de la entităţi, responsabili de achiziţiile publice, au opinii pozitive privind prevederile noii legi, iar careva din ei şi unii operatori economici sînt sceptici faţă de acestea, identificînd unele probleme.

În scopul obţinerii situaţiei reale referitor la faptul dacă noua lege a contribuit la îmbunătăţirea procesului de achiziţii, precum şi evidenţierii aspectelor ce necesită clarificare sau cauzează probleme în procesul achiziţiilor publice, au fost intervievaţi atît oficiali de la entităţile auditate, cît şi operatori economici.

Analiza opiniilor a 191 de oficiali de la entităţile auditate denotă că toţi cei intervievaţi, mai mult sau mai puţin, au luat cunoştinţă de prevederile noii legi şi au putut să se pronunţe asupra aspectelor de îmbunătăţire a acestora, menţionînd că:

- cadrul normativ este mai complet şi prevede noi proceduri de achiziţii publice;

- sistemul actual de achiziţii este mai productiv şi mai transparent;

- sînt benefice stipulările privind majorarea pragurilor, publicarea anunţului de intenţie, stabilirea obligaţiilor membrilor grupului de lucru, determinarea conţinutului dosarului de achiziţii, principiile de reglementare a relaţiilor privind achiziţiile publice şi majorarea cuantumului de garanţie.

Printre aspectele problematice au fost menţionate: lipsa metodologiei şi reglementării diferitor proceduri, în special a noilor proceduri; nefamiliarizarea personalului antrenat în sistemul achiziţiilor publice cu prevederile noii legi; lipsa bazei de date privind furnizorii calificaţi, precum şi spectrul mărfurilor şi serviciilor prestate de agenţii economici autohtoni.

În procesul auditului s-au solicitat opiniile a 73 de operatori economici, dintre care doar 24 le-au expus în scris, iar 20 – verbal, în cadrul şedinţei de lucru din 05.12.2008, organizată de Curtea de Conturi, rezultatele căreia au fost consemnate în procesul-verbal respectiv.

Referitor la schimbările resimţite şi la îmbunătăţirea procesului de achiziţii în rezultatul implementării noii Legi privind achiziţiile publice, 4 din 24 respondenţi s-au expus pozitiv, menţionînd, îndeosebi, că procesul de achiziţii a devenit mai eficient şi mai simplu; licitaţiile desfăşurate sînt mai transparente şi mai bine organizate; se dă preferinţă producătorului, şi nu intermediarilor; la desemnarea ofertei cîştigătoare, în majoritatea cazurilor, se ţine cont de criteriile de apreciere privind calitatea oferită, costul produsului, preţul total şi experienţa ofertantului. În acelaşi timp, 6 din 24 operatori economici s-au pronunţat negativ asupra schimbărilor, evidenţiind complicarea procesului, reducerea termenului de pregătire a ofertelor în domeniul proiectării şi construcţiei, majorarea garanţiei la executarea contractelor, majorarea pragului de aplicare a legii ş.a.

Cît priveşte anunţul de achiziţie, 30 de operatori economici din 44 respondenţi au menţionat că în Buletinul Achiziţiilor Publice, în majoritatea cazurilor, nu este specificat clar obiectul achiziţiei publice, precum şi solicitările. Aceştia consideră oportun ca în BAP să fie indicată concret cantitatea bunurilor ce urmează a fi achiziţionate.

Treizeci de operatori economici din cei intervievaţi cred că pentru ofertă se solicită un număr exagerat de documente. Procesul de obţinere a unor certificate de la organele de stat uneori este complicat şi/sau necesită timp, alteori devine o formalitate.

Unii operatori economici, în procesul de participare la achiziţiile publice, se confruntă cu anumite dificultăţi legate de abaterea beneficiarilor de la prevederile regulamentare privind transmiterea informaţiei referitor la ofertă (caietul de sarcini ş.a.), neacordarea timpului suficient pentru a răspunde la solicitările de participare la achiziţii, majorarea termenului de examinare a ofertelor şi de nesusţinerea producătorului autohton. Un alt moment important, menţionat de către operatorii economici ca impediment în asigurarea transparenţei şi liberei concurenţe, este faptul că nu toţi participanţii la licitaţii sînt dotaţi cu bază tehnico-materială şi cu specialişti certificaţi, din care motiv preţurile indicate în oferte de către aceştia sînt exagerat de mici faţă de cele reale.

Şaisprezece (din 24) operatori economici respondenţi s-au pronunţat negativ asupra faptului că noua lege cere depunerea garanţiei pentru ofertă şi pentru executarea contractului, a cărei valoare este foarte mare şi care determină imobilizarea resurselor financiare pe o perioadă îndelungată, aceasta nereflectîndu-se benefic asupra activităţii întreprinderilor. În condiţiile în care majoritatea contractelor de achiziţii prevăd plata după livrarea mărfii, operatorii economici consideră garanţia drept inutilă. Cît priveşte plata pentru bunurile livrate, operatorii economici au consemnat întîrzieri din partea instituţiilor publice, cauzate de insuficienţa surselor financiare şi/sau nefinanţarea în termen a instituţiilor bugetare. Aceste situaţii creează un cerc interdependent de probleme, cînd operatorii economici nu-şi pot stinge obligaţiile fiscale faţă de buget din cauza neobţinerii în termen a plăţilor pentru bunurile livrate instituţiilor bugetare, iar acestea nu sînt finanţate de la bugetele respective din lipsa mijloacelor, condiţionată şi de restanţele operatorilor economici respectivi.

În contextul celor menţionate, concluzionăm că noua lege atestă unele schimbări pozitive, însă, ţinînd cont de răspunsurile primite, se mai impun anumite îmbunătăţiri.

Necesită îmbunătăţiri procesele de planificare şi de anunţare a procedurii de achiziţie publică.

Unul din obiectivele declarate ale politicii bugetare îl reprezintă creşterea eficienţei şi transparenţei cheltuielilor bugetare, ca efect al alocării resurselor publice pe bază de programe, conţinînd criterii de performanţă concrete, precum şi stabilirea unui sistem coerent de priorităţi în cadrul acestora. În acest context, reieşind din prevederile noii legi, resursele publice aprobate este necesar să fie utilizate în baza Planului anual de achiziţii publice, care trebuie fundamentat în mod real, cu respectarea principiilor economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, şi în condiţii de transparenţă. Totodată, în procesul elaborării şi definitivării Planului, entitatea trebuie să acorde o atenţie specială problemelor privind estimarea valorii contractelor de achiziţii publice şi să publice anunţul de intenţie privind achiziţiile publice preconizate. În acest sens, au fost întreprinse anumite măsuri: unele entităţi au publicat anunţuri de intenţie, altele au elaborat şi planuri ale achiziţiilor; Guvernul a aprobat Regulamentul cu privire la modul de calculare a valorii estimative a contractelor de achiziţii publice şi la planificarea acestora ş.a.

Cu toate acestea, se evidenţiază prezenţa unor rezerve în ceea ce priveşte elaborarea şi conţinutul planului şi anunţului de intenţie, publicarea ultimului şi calcularea valorii estimative a contractelor, date fiind instruirea insuficientă a personalului implicat în achiziţii, precum şi elaborarea cu întîrziere a actelor normative. Ca rezultat, n-a fost asigurată transparenţa şi posibilitatea participării la licitaţie a unui număr considerabil de operatori economici, precum şi o mai mare eficienţă a investiţiilor realizate.

Nu sînt elaborate planuri anuale şi trimestriale de efectuare a achiziţiilor publice. Nu este studiată în mod adecvat piaţa.

Reieşind din atribuţiile specificate în art.13 alin.(1) lit.b) din Legea nr.96-XVI, autorităţile contractante urmau să elaboreze planuri anuale şi trimestriale de efectuare a achiziţiilor publice. Totodată, potrivit art.3 din lege, odată cu planificarea achiziţiilor publice, urma să se calculeze valoarea estimativă a contractelor de achiziţii publice, care se bazează pe valoarea totală spre plată fără TVA.

După cum a constatat auditul, activitatea de achiziţii publice în anul 2008 la 68 de entităţi, din cele 81 auditate, nu s-a desfăşurat în baza unor Planuri anuale de achiziţii publice, fundamentate corespunzător, pentru toate necesităţile de bunuri, lucrări şi servicii. Nici una din cele 81 de entităţi n-au elaborat planuri trimestriale de achiziţii. În cadrul a 3 entităţi s-au efectuat unele achiziţii neprevăzute în planurile elaborate. Exemplificăm, în acest sens, Consiliul raional Nisporeni, care a efectuat 11 proceduri de achiziţii neprevăzute în planul anual, din 22 de proceduri desfăşurate.

Odată cu planificarea achiziţiilor publice, autorităţile contractante urmau să calculeze valoarea estimativă a contractelor de achiziţii publice. Potrivit bunelor practici, pentru a efectua o asemenea procedură este necesară o studiere adecvată a pieţei. Nici una din entităţile supuse auditului n-a efectuat o cercetare a pieţei şi n-a estimat valoarea contractelor care urmau a fi încheiate.

Cele menţionate sînt o urmare a faptului că grupurile de lucru nu au avut calificările necesare privind modalitatea elaborării şi definitivării planurilor anuale şi trimestriale, n-au fost instruite referitor la procedeele de studiere a pieţei, iar cadrul normativ privind modalitatea calculării valorii estimative a achiziţiei a fost aprobat la sfîrşitul anului 2008. Neefectuînd o cercetare a pieţei şi neestimînd valoarea contractelor, entităţile au putut achiziţiona bunuri, servicii şi lucrări la cel mai mic preţ din cele propuse, dar nu şi cel mai avantajos din punct de vedere economic.

Nerespectarea întocmai a cerinţelor legale privind elaborarea planurilor de achiziţii publice, studierea pieţei şi estimarea contractelor condiţionează menţinerea următoarelor riscuri: responsabilii şi/sau oficialii din cadrul entităţilor auditate par a fi influenţaţi de interesele personale; utilizarea preponderentă a procedurilor de negociere cu o singură sursă sau prin cererea ofertei de preţuri, în vederea "direcţionării" resurselor financiare existente către anumiţi operatori economici; divizarea sumelor disponibile pentru evitarea licitaţiilor deschise; procedurile de achiziţie sînt planificate în timp, fără luarea în consideraţie a termenelor prevăzute de lege pentru fiecare procedură în parte.

În anunţul de intenţie nu sînt menţionate toate achiziţiile. Anunţurile de intenţie nu se publică în termenele stabilite.

Articolul 19 din Legea nr.96-XVI obligă autoritatea contractantă să publice în BAP anunţul de intenţie privind achiziţiile publice preconizate. Anunţul dat trebuie să cuprindă toate contractele de achiziţii preconizate a fi atribuite pînă la finele anului bugetar separat pe bunuri, lucrări şi servicii şi urmează a fi publicat în cel mult 30 de zile calendaristice de la data aprobării bugetului propriu.

Misiunile de audit au constatat cazuri de nepublicare în BAP sau de publicare cu mari întîrzieri a anunţurilor de intenţie. De exemplu, Ministerul Apărării n-a publicat anunţul de intenţie, iar Ministerul Afacerilor Interne l-a publicat cu o întîrziere de 39 de zile. Totodată, obiectele de achiziţie expuse în anunţul MAI nu cuprind totalitatea achiziţiilor efectuate în anul 2008, ci doar 3 din 43 de achiziţii realizate prin procedura de licitaţie publică şi 12 din 71 de achiziţii realizate prin procedura cererii ofertei de preţuri. În această ordine de idei, auditul constată că în realitate autorităţile contractante publică prin intermediul ARMAPAU doar valoarea totală a achiziţiilor de bunuri, servicii şi lucrări, şi nu toate contractele de achiziţii publice preconizate a fi atribuite pînă la sfîrşitul anului bugetar. Situaţia dată este cauzată de faptul că anunţurile se pregătesc de persoane cu cunoştinţe insuficiente privind conţinutul şi modul de publicare a anunţului de intenţie. S-a constatat că majoritatea oficialilor autorităţilor contractante confundă planul de achiziţii cu anunţul de intenţie, cel din urmă rămînînd nepublicat. Totodată, se menţionează că publicarea integrală a volumului imens de contracte şi autorităţi contractante ar ocupa spaţii mari în BAP şi ar necesita din partea ARMAPAU resurse suplimentare financiare şi de timp.

Ca rezultat al abordării superficiale la etapele de elaborare şi de publicare a anunţurilor de intenţii, nu s-a oferit o imagine de ansamblu asupra volumului necesităţilor entităţilor şi gradului de prioritate a acestora, ceea ce a condiţionat achiziţionarea unor bunuri care nu erau strict necesare desfăşurării activităţii curente a autorităţilor contractante în defavoarea altora, indispensabile desfăşurării activităţii, crearea de stocuri supranormative şi imobilizarea de fonduri financiare.

Autorităţile contractante determină neadecvat necesităţile.

Identificarea necesităţii de bunuri, servicii şi lucrări reprezintă un element esenţial pentru desfăşurarea activităţii autorităţilor contractante. Necesităţile obiective trebuie determinate prin cumularea cererilor de necesitate, transmise de fiecare subdiviziune a autorităţii contractante, care identifică următoarele noţiuni: de ce este nevoie, pentru ce este nevoie, cînd este nevoie, cît costă produsul, serviciul sau lucrarea necesară şi care sînt efectele preconizate a se obţine?

Întrucît resursele disponibile sînt insuficiente pentru satisfacerea tuturor necesităţilor, autoritatea contractantă trebuie să le calculeze în mod prioritar, în baza unei analize cost-beneficiu. De regulă, calculul privind necesităţile şi priorităţile identificate se estimează şi se solicită în perioada elaborării proiectului bugetului de stat, în conformitate cu prevederile Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847-XIII din 24.05.1996.

Uneori autorităţile contractante nu identifică categoriile de bunuri, servicii şi lucrări strict necesare, iar cele identificate nu totdeauna sînt justificate şi fundamentate. Aceste situaţii se produc în cazurile cînd necesităţile sînt definite de un număr redus de persoane, prin culegerea informaţiilor disponibile, sau cînd necesităţile se "inventează". În rezultatul calculării neadecvate a necesarului, sînt utilizate neeficient mijloacele publice, iar bunurile procurate nu se utilizează, formîndu-se solduri la depozit. Nu la momentul potrivit sînt acordate serviciile, sau serviciile acordate nu aduc efectul dorit. Sînt îngheţate mijloace financiare în diferite construcţii şi reconstrucţii preconizate. Mijloacele financiare, pe parcursul anului, sînt direcţionate în alte scopuri decît cele iniţial preconizate.

Reieşind din cele menţionate, exemplificăm cazul calculării necesarului şi efectul obţinut la procurarea biletelor de tratament în cadrul unor ministere de forţă. Astfel, în baza prevederilor Legii cu privire la veterani nr.190-XV din 08.05.2003, Legii cu privire la statutul militarilor nr.162-XVI din 22.07.2005, invalizii de război, militarii şi membrii familiilor lor, precum şi militarii trecuţi în rezervă prin contract, trebuiau asiguraţi gratis cu bilete de tratament sanatorial. La MAI, necesitatea acestor bilete n-a fost calculată reieşind din solicitările beneficiarilor, dar s-a estimat ca a treia parte din efectiv, conform listei nominale a pensionarilor. Aceasta se datorează faptului că beneficiarii sînt asiguraţi cu astfel de bilete o dată în trei ani. Direcţia Medicină din subordinea ministerului, în anul 2008, a estimat necesitatea de 2225 de bilete de tratament. MAI a prezentat Ministerului Finanţelor un calcul al necesităţii procurării a 800 de bilete a cîte 5000 lei în sumă totală de 4000,0 mii lei, care a fost alocată integral din bugetul de stat. În rezultatul licitaţiei desfăşurate şi contractelor încheiate, au fost achiziţionate 675 de bilete de tratament (cu costul mediu a cîte 6662,0 lei) în valoare de 3999,1 mii lei.

Verificările efectuate în procesul de audit asupra eficienţei utilizării biletelor de tratament au constatat că biletele procurate n-au fost valorificate integral. La situaţia din 01.01.2009, soldul nevalorificat constituia 128 de bilete de tratament sanatorial în sumă totală de 756,4 mii lei. Asemenea situaţii fusese înregistrate şi în anii precedenţi, fapt ce se confirmă prin prezenţa soldurilor, după cum urmează: la 01.01.2008 s-au înregistrat 597 de bilete în sumă de 2820,6 mii lei, iar la 01.01.2007 – 374 de bilete în sumă de 2830,7 mii lei. Concomitent, menţionăm că 1094 bilete de tratament sanatorial, estimate supranormativ în perioada anilor 2006-2008, au fost direcţionate altor persoane, care nu beneficiază gratis de ele, cu o reducere de 25% din costul acestora. Tot la această autoritate contractantă, la calcularea necesarului de echipament nu s-a ţinut cont de stocurile existente la depozit, iar unele bunuri achiziţionate în rezultatul desfăşurării licitaţiilor publice în anul 2008 au rămas neutilizate în stoc, înregistrînd o creştere de 54% faţă de situaţia din 01.01.2008.

Unele autorităţi contractante, la calcularea necesităţilor, nu ţin cont de actele normative care limitează unele procurări. Astfel, în anul 2008, Aparatul preşedintelui raionului Hînceşti, fără a argumenta necesitatea de procurare a unui automobil suplimentar la cele 14 automobile existente, a achiziţionat autoturismul VAZ 21703 în valoare de 117,2 mii lei, fapt ce contravine prevederilor Anexei nr.2 din H.G. nr.1404/2005, care prevede numărul maxim de 10 autoturisme pentru autorităţile administraţiei publice locale de nivelul II.

DGÎTS Edineţ, planificînd iniţial achiziţionarea autobuzului pentru transportarea copiilor în limita a 170,0 mii lei, pe parcursul anului a redistribuit mijloacele financiare indicate pentru achiziţionarea produselor alimentare, fapt care a demonstrat că entitatea nu a stabilit corect necesităţile de produse alimentare şi nici posibilităţile financiare de acoperire a cheltuielilor pentru procurarea autobuzului.

Recomandarea nr.1. Conducătorii entităţilor auditate să asigure întocmirea şi executarea unui plan de măsuri pentru îmbunătăţirea situaţiei la etapa de lansare a procedurilor de achiziţii publice privind elaborarea şi conţinutul planului şi anunţului de intenţie, publicarea ultimului, calcularea valorii estimative a contractelor, ţinînd cont şi de recomandările propuse entităţilor în rezumatul fiecărei misiuni de audit.

Recomandarea nr.2. ARMAPAU să elaboreze şi să aprobe, la nivel de organ suprem în domeniul achiziţiilor, norme şi recomandări practice privind diferenţierea planului de achiziţii şi anunţului de intenţie, conţinutul acestora, modul de publicare a anunţului şi modul de cercetare a pieţei.

Recomandarea nr.3. Se recomandă MAI să excludă practica supraestimării necesităţilor reale privind procurarea biletelor de tratament şi solicitarea anuală de la bugetul de stat a mijloacelor pentru acoperirea costurilor unui număr exagerat de bilete de tratament, care rămîn neutilizate de beneficiarii legali, fiind parţial redistribuite altor categorii de beneficiari.

Recomandarea nr.4. Se recomandă autorităţilor contractante să estimeze cu prudenţă necesarul de mijloace bugetare pentru întreţinerea şi asigurarea activităţii eficiente a instituţiei publice, ţinînd cont de responsabilităţile ce le revin în conformitate cu art.56² din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847-XIII din 24.05.1996 şi în contextul evitării aplicării sancţiunilor reglementate de art.298 din Codul contravenţional al Republicii Moldova.

N.B. La elaborarea recomandărilor, misiunea de audit a ţinut cont de faptul că în procesul de efectuare a auditului a fost elaborat Regulamentul cu privire la modul de calculare a valorii estimative a contractelor de achiziţii publice şi planificarea acestora, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1404 din 10.12.2008.

Cum poate creşte eficacitatea activităţii Grupului de lucru pentru achiziţii?

Noua Lege privind achiziţiile publice şi regulamentele elaborate şi aprobate de Guvern în condiţiile acestei legi prevăd o îmbunătăţire a eficacităţii activităţii Grupului de lucru pentru achiziţii. În special, autoritatea contractantă trebuie să formeze grupurile de lucru cu mare grijă, prin numirea persoanelor cu o pregătire profesională şi experienţă relevantă în domeniu, totodată ţinînd cont de situaţiile de incompatibilitate şi de conflicte de interese.

În acest sens, autorităţile contractante au întreprins măsuri de îmbunătăţire a acestui proces. Au fost formate noi grupuri de lucru, s-au elaborat Regulamente interne de funcţionare. Cu toate acestea, se atestă unele momente care necesită clarificări şi îmbunătăţiri, legate de nedocumentarea şi neverificarea situaţiilor de incompatibilitate, nedocumentarea în mod adecvat a şedinţelor grupului de lucru, nerespectarea termenelor de întocmire şi de prezentare a documentaţiei de licitaţie, precum şi de neîntrunirea tuturor cerinţelor privind componenţa obligatorie a grupurilor de lucru.

Aceste neajunsuri sînt cauzate de lipsa unui control intern eficient asupra activităţilor grupului de lucru, de managementul neadecvat din partea preşedinţilor grupurilor de lucru, precum şi de faptul că membrii grupului de lucru nu-şi cunosc responsabilităţile în activitatea de achiziţii publice, n-au fost familiarizaţi la momentul potrivit cu reglementările legale şi nu li s-a oferit suficientă instruire atît în cadrul entităţii, cît şi în afara acesteia.

Cele menţionate pot determina complicarea luării unor decizii de către grupul de lucru, aplicarea unor proceduri neadecvate, luarea unor decizii în defavoarea unor operatori economici, contestarea deciziilor grupului de lucru, apariţia conflictelor de interese etc.

Membrii Grupului de lucru pentru achiziţii, în constituiri distincte ale acestuia, activează în componenţă diferită şi fără o pregătire profesională şi experienţă relevantă în domeniu.

Potrivit art.14 din Legea nr.96-XVI, autoritatea contractantă trebuie să-şi exercite atribuţiile prin intermediul unui grup de lucru pentru achiziţii, creat în acest scop din funcţionari şi specialişti ai autorităţii contractante cu experienţă profesională în domeniul achiziţiilor publice, în limitele personalului scriptic.

Testările efectuate relevă că toţi membrii grupurilor de lucru de la toate entităţile auditate au studii superioare, dar nu şi experienţă în domeniul respectiv. Totodată, nici la o entitate n-au fost instruiţi toţi membrii grupului de lucru, iar la 3 instituţii a fost instruit cîte un singur membru. Cea mai mare pondere (57%) a persoanelor instruite în numărul total al membrilor grupului de lucru a fost înregistrată la Consiliul raional Nisporeni. În acelaşi timp, testele dovedesc că 43% din totalul membrilor grupului de lucru respectiv nu-şi cunosc responsabilităţile ce le revin. Cincizeci la sută din membrii grupurilor de lucru din cadrul tuturor entităţilor publice subordonate Consiliului raional Sîngerei nu sînt familiarizaţi cu prevederile Legii nr.96-XVI şi nu-şi cunosc responsabilităţile.

Misiunile de audit au constatat că toate autorităţile contractante au format Grupurile de lucru pentru achiziţii printr-un ordin propriu, după cum prevede art.14 din Legea nr.96-XVI şi pct.2 din Regulamentul nr.1380/2007, cu excepţia Departamentului Instituţiilor Penitenciare, la care grupul de lucru a fost creat prin ordinul organului ierarhic superior. În acelaşi timp, DASPF din subordinea Consiliului raional Drochia n-a respectat condiţiile de constituire numerică a grupurilor de lucru.

Deşi legea oferă posibilitate autorităţilor contractante de a crea mai multe grupuri de lucru, în funcţie de obiectul achiziţiei, realizarea acestei oportunităţi nu este dezvăluită în vreun act normativ. Astfel, Ministerul Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului a format 5 grupuri de lucru, fără a elabora un Regulament intern de funcţionare a acestora, în care s-ar fi specificat atribuţiile concrete ale fiecărui grup şi responsabilităţile membrilor. N-au fost stabilite responsabilităţile membrilor grupului de lucru care activează în cadrul a 2 autorităţi de nivel republican (Serviciul Grăniceri şi Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale) şi în 40 de autorităţi contractante din cadrul autorităţilor publice locale de nivelul I şi nivelul II.

La adoptarea deciziilor nu participă toţi membrii grupului de lucru. Asemenea cazuri, în număr de 67, s-au constatat la 201 licitaţii publice examinate şi 136 de cazuri – la 773 de proceduri examinate prin cererea ofertei de preţuri. La unele entităţi auditate grupul de lucru a adoptat decizii cu participarea a mai puţin de 50% din componenţa membrilor grupului de lucru, deşi pct.16 din Regulamentul nr.1380/2007 prevede că decizia grupului de lucru este adoptată cu majoritatea voturilor membrilor grupului de lucru. Astfel, la DIP, la 32 din 35 licitaţii publice desfăşurate, la deschiderea ofertelor, decizia s-a adoptat în prezenţa a doar 2-5 membri ai grupului de lucru din numărul total de 14 membri. La evaluarea ofertelor, în 5 cazuri decizia s-a adoptat în prezenţa a 7 membri, sau 50% din componenţa totală. La MAI, într-un singur caz decizia la evaluarea ofertelor s-a adoptat în prezenţa a 7 membri din 19.

Documentele aferente achiziţiilor sînt întocmite şi păstrate neadecvat.

Conform prevederilor pct.6 din Regulamentul nr.1380/2007, în cazul în care unul din membrii grupului de lucru absentează motivat, el este înlocuit (fără emiterea unui ordin suplimentar) cu persoana care exercită funcţiile acestuia în perioada de absenţă şi, respectiv, exercită funcţiile pe care membrul grupului de lucru absent le exercită din oficiu. Efectuarea unei asemenea înlocuiri se consemnează în procesul-verbal. Auditul a constatat că prevederile respective nu s-au respectat la desfăşurarea a 82 (41%) din 201 licitaţii publice testate şi la 143 (18%) din 773 de proceduri testate efectuate prin COP.

Procesele-verbale ale grupului de lucru privind deschiderea ofertelor în cadrul a 3 autorităţi publice centrale şi 9 entităţi din cadrul autorităţilor publice locale, în 28 şi, respectiv, 9 cazuri, n-au fost întocmite regulamentar. La unele autorităţi contractante înscrierile în registrul de evidenţă a şedinţelor grupului de lucru privind deschiderea şi evaluarea ofertelor nu oferă o imagine veridică, completă şi clară privind derularea procedurii de achiziţie publică.

Potrivit prevederilor art.70 alin.(1) din Legea nr.96-XVI şi pct.7 lit.i) din Regulamentul nr.1380/2007, autoritatea contractantă este obligată să întocmească darea de seamă privind procedura de achiziţie şi să o prezinte ARMAPAU în termen de 5 zile de la data încheierii contractului. Acest termen n-a fost respectat de către 8 entităţi de nivel central şi 4 entităţi de nivel local, care au prezentat cu întîrziere 74 de dări de seamă privind rezultatele procedurii de achiziţie publică, ceea ce constituie 7,6% din totalul acţiunilor de achiziţii supuse testării.

La 2 entităţi (MAI şi DGPS), dările de seamă privind desfăşurarea a 13 şi, respectiv, 1 licitaţie publică şi 2 şi 14 proceduri prin COP conţin date neveridice privind numărul şi data întocmirii procesului-verbal de deschidere/evaluare a ofertelor, numărul şi data încheierii contractului, valoarea obiectului achiziţiei, motivul modificării contractului şi datele de calificare a operatorilor economici.

Cadrul legal obligă autorităţile contractante să întocmească dosarul achiziţiilor publice, care urmează a fi păstrat timp de 5 ani de la iniţierea procedurii de achiziţie. Testările efectuate de către echipele de audit au stabilit că la 23, 18 şi 15 licitaţii publice desfăşurate, respectiv, de către 2 instituţii subordonate MAI, SG şi 7 instituţii de nivel local nu s-au întocmit dosare, ceea ce reprezintă 95,8%, 81,8% şi, respectiv, 68,4% din numărul total de licitaţii desfăşurate de aceste instituţii. Nu s-au întocmit dosare nici la achiziţiile efectuate prin procedura COP la DGPS (25 cazuri), MA (12 cazuri) şi la 14 entităţi de nivel local (253 de cazuri), ceea ce constituie, respectiv, 100%, 92,3% şi 44,6% din numărul total de acţiuni real efectuate prin această procedură de către instituţiile menţionate.

La unele entităţi modalitatea de prezentare a informaţiei, de întocmire şi de păstrare a dosarelor achiziţiilor publice n-a întrunit prevederile pct.4, pct.6 şi pct.7 din Regulamentul nr.9/2008. Astfel, la MAI, din 131 de dosare verificate, 77 nu sînt cusute, ştampilate şi numerotate, iar la MA nici unul din 76 de dosare întocmite în anul 2008 n-a fost întocmit regulamentar în acest sens. Situaţii analogice s-au constatat şi la entităţile din cadrul autorităţilor publice locale (269 de dosare, sau 42,7% din eşantionul verificat şi 30% din totalul de dosare, n-au fost cusute, ştampilate şi numerotate). De asemenea, dosarele nu conţin informaţiile obligatorii, cum ar fi: înscrierile în borderoul dosarului, invitaţia de participare, procesul-verbal privind deschiderea/evaluarea ofertelor, darea de samă privind achiziţia publică, demersurile, contestaţiile şi răspunsurile la ele etc.

Problemele expuse sînt cauzate de faptul că la autorităţile contractante nu există proceduri scrise privind modalitatea de semnare şi documentare a şedinţelor Grupului de lucru pentru achiziţii; procesele-verbale nu se întocmesc în cadrul şedinţelor grupului de lucru, ci după şedinţele respective, şi nu sînt aduse la cunoştinţă tuturor membrilor grupului de lucru prezenţi la acestea; neinstruirea secretarului grupului de lucru şi neevaluările periodice în domeniu; fluctuaţia continuă a personalului implicat în activitatea de achiziţii publice. Nu sînt numite persoanele responsabile de întocmirea dărilor de seamă şi de îndosariere. Totodată, la schimbarea responsabililor, nu se documentează procedura de transmitere a dosarelor.

Cele menţionate identifică următoarele riscuri: posibilitatea efectuării unor proceduri de achiziţii publice într-un cerc restrîns de membri ai grupului de lucru, cu includerea în procesul-verbal a membrilor grupului de lucru care n-au fost prezenţi la şedinţă şi favorizarea unor operatori economici; posibilitatea apariţiei contestărilor şi anulărilor de proceduri; divulgarea informaţiilor confidenţiale prezentate de către ofertanţi după prima etapă de verificare a îndeplinirii condiţiilor de calificare. Neveridicitatea şi neprezentarea în termen a dărilor de seamă pot determina mascarea unor operaţiuni de favorizare a unor operatori economici şi admiterea unor nereguli în procesul de desfăşurare a procedurilor de achiziţie publică, iar neîntocmirea adecvată a dosarelor – posibilitatea pierderii/dispariţiei sau sustragerii şi înlocuirii unor documente din dosar, precum şi dificultăţi în găsirea unor documente şi urmărirea respectării procedurilor de achiziţie publică.

Membrii Grupului de lucru pentru achiziţii nu semnează declaraţii de confidenţialitate şi imparţialitate.

Conform art.14 alin.(3) din Legea nr.96-XVI, membrii grupului de lucru au obligaţia de a semna, pe propria răspundere, o declaraţie de confidenţialitate şi imparţialitate. Auditul a constatat că majoritatea autorităţilor contractante în genere n-au respectat aceste condiţii, sau le-au respectat de la caz la caz. Astfel, testările efectuate pe un eşantion de 201 licitaţii publice (din totalul de 232) desfăşurate de autorităţi publice centrale şi locale demonstrează că în 92 de cazuri (46%) n-au fost semnate şi depuse declaraţii de confidenţialitate şi imparţialitate.

Aceste situaţii sînt cauzate, în mare măsură, de instruirea neadecvată a membrilor grupului de lucru; conştientizarea şi interpretarea superficială a legislaţiei privind respectarea condiţiilor de constituire, competenţă şi compatibilitate a Grupului de lucru pentru achiziţii; atitudinea neconsecventă a preşedinţilor şi secretarilor grupurilor de lucru faţă de şedinţele desfăşurate etc. În acelaşi timp, nu poate fi exclus riscul prezenţei unei alte cauze, mai gravă, legată de nedepunerea în mod conştient a declaraţiilor de confidenţialitate şi imparţialitate, pentru a evita răspunderea prevăzută în art.75 din Legea nr.96-XVI şi consecinţele ce pot apărea. Ne referim aici la faptele conştiente de nedepunere a declaraţiilor respective, atunci cînd din start se tăinuiesc unele informaţii ce necesită a fi declarate, prin ce se lobează interesele unor operatori economici şi/sau personale.

Cele menţionate pot genera apariţia conflictelor de interese în favorizarea unor ofertanţi prin atribuirea unor contracte de achiziţie publică; divulgarea unor informaţii din ofertele prezentate; neasigurarea nivelului maxim de transparenţă, obiectivitate şi imparţialitate a procedurilor de achiziţii publice.

Deşi, conform prevederilor art.14 alin.(5) din Legea nr.96-XVI, în cazul nedepunerii declaraţiei de confidenţialitate şi imparţialitate, ARMAPAU este în drept să anuleze procedura de achiziţie, pe parcursul anului 2008 nu au fost constatate cazuri de anulare a procedurilor de achiziţii din motivul dat. Aceasta se explică prin faptul că ARMAPAU nu poate vizualiza şi nu cunoaşte situaţia privind întocmirea sau neîntocmirea de către membrii grupului de lucru a declaraţiei de confidenţialitate şi imparţialitate, deoarece art.70 din Legea nr.96-XVI nu prevede prezentarea informaţiei la acest subiect.

Recomandarea nr.5. Conducătorii autorităţilor contractante: să stabilească responsabilităţi clare pentru fiecare membru al grupului de lucru şi secretarul şedinţelor; să elaboreze proceduri scrise privind modul de documentare a şedinţelor şi de întocmire a dosarului la efectuarea achiziţiilor.

Recomandarea nr.6. ARMAPAU să elaboreze şi să execute un plan de măsuri privind organizarea instruirilor persoanelor implicate în procesul de achiziţii atît la nivel central, cît şi la nivel local, iar pentru o supraveghere mai eficientă a procesului de achiziţii să prevadă includerea în dările de seamă a informaţiei privind numărul total al membrilor grupurilor de lucru şi numărul real al participanţilor la şedinţele de deschidere şi evaluare a ofertelor, precum şi a informaţiei despre semnarea declaraţiei de confidenţialitate şi imparţialitate.

Recomandarea nr.7. Guvernul să aducă în concordanţă cu Legea nr.96-XVI prevederile Regulamentului cu privire la activitatea grupului de lucru pentru achiziţii, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1380 din 10.12.2007, în ce priveşte modul de constituire a mai multor grupuri de lucru în cadrul unei autorităţi contractante.

Problemele de implementare împiedică autorităţile contractante să obţină rezultatele preconizate prin intermediul procesului de licitaţii deschise.

Noua Lege privind achiziţiile publice prevede eficienţa utilizării fondurilor publice prin aplicarea acestei proceduri de atribuire competiţională şi utilizarea de criterii care reflectă avantajele de natură economică ale ofertelor în vederea obţinerii raportului optim între calitate şi preţ. Autorităţile contractante au întreprins măsuri de eficientizare a procesului de desfăşurare a licitaţiei (deschise) publice. Astfel, în comparaţie cu anii 2006-2007, a crescut numărul procedurilor competitive desfăşurate; în unele cazuri procedurile au devenit mai transparente; au fost asigurate mai mult principiile concurenţei şi eficienţei utilizării mijloacelor publice. Cu toate acestea, se atestă necesitatea ameliorării situaţiei la aspectele ce vizează întocmirea şi conţinutul documentelor de licitaţie, respectarea termenelor de deschidere şi evaluare a ofertelor, publicarea anunţului de participare la licitaţie, depunerea garanţiei şi altele.

În ultimii ani s-a schimbat modul de organizare a achiziţiilor publice prin licitaţii deschise, care se prezintă în Figura nr.1.

Figura nr.1. Modul de organizare a achiziţiilor publice prin licitaţii deschise

Sursă: Date sintetizate de echipele de audit în baza rezultatelor misiunilor de audit

Licitaţia deschisă reprezintă procedura de atribuire a contractului de achiziţie publică, la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune ofertă, şi se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui anunţ de participare, prin care se solicită de la operatorii economici depunerea de oferte.

Succesiunea etapelor care trebuie parcurse la desfăşurarea licitaţiei publice se prezintă în Figura nr.2.

Figura nr.2. Etapele de desfăşurare a licitaţiei publice

Sursă: Etapele procedurii prevăzute în Legea nr.96-XVI

Autorităţile contractante nu implementează adecvat cerinţele privind cererile pentru oferte.

Documentaţia de licitaţie reprezintă documentele care conţin cerinţele formale, tehnice ce permit descrierea obiectivă a obiectului contractului de achiziţie publică, în baza căruia operatorul economic îşi va elabora oferta. Datele obligatorii de calificare a operatorilor economici în cadrul procedurilor de achiziţie publică sînt prevăzute în art.16 alin.(1) din Legea nr.96-XVI.

Urmare testărilor efectuate de misiunile de audit în cadrul a 8 instituţii publice centrale pe un eşantion de 137 de licitaţii deschise, ceea ce constituie 85% din totalul licitaţiilor desfăşurate în aceste instituţii, s-a constatat că în 101 cazuri (74%) s-au solicitat informaţii privind calificarea operatorilor economici, neconforme legii. De exemplu, la MAI, o parte din documentele obligatorii pentru documentaţia de licitaţie au fost prevăzute în calitate de documente facultative, care n-au mai fost solicitate pe parcurs de către autoritatea contractantă. În alte cazuri, autorităţile contractante, la elaborarea documentaţiei pentru licitaţie, n-au solicitat prezentarea pachetului integral de documente obligatorii prevăzut de legislaţie. Astfel, la Departamentul Trupelor de Carabinieri, din numărul documentelor obligatorii prevăzute la 6 litere (a-f) ale alin.(1) din art.16, n-au fost solicitate documentele obligatorii prevăzute la literele b, c, e şi f.

În acelaşi timp, unele autorităţi contractante au solicitat de la operatorii economici prezentarea unui număr exagerat de documente obligatorii, care la momentul depunerii ofertei sînt de o importanţă nesemnificativă, avînd ca impact respingerea ofertelor cu cel mai mic preţ. Exemplificăm, în acest sens, în special, situaţiile la MA, MAI, DTC, SG, DIP, ale căror grupuri de lucru includ în cerinţa de prezentare, în calitate de documente obligatorii la momentul depunerii ofertei de participare la achiziţiile de echipament (îmbrăcăminte şi încălţăminte), precum şi de produse animaliere, a certificatelor de conformitate şi veterinare. În realitate, prezentarea unor astfel de documente la etapa de depunere a ofertelor se transformă în "bătaie de cap" pentru operatorii economici, dar într-un avantaj pentru grupurile de lucru cointeresate în favorizarea unor operatori economici. Aceasta se explică prin faptul că nici un operator economic, la momentul depunerii ofertei, nu are stocurile respective de materie primă şi bunuri, din contul cărora, în cazul cîştigării licitaţiei publice, va confecţiona uniforma, încălţămintea sau va livra produsele alimentare. Este evident că materia primă şi alte bunuri urmează a fi procurate de cîştigătorul licitaţiei ulterior, după adjudecarea contractului de achiziţii, din care motiv nu se poate garanta că calitatea echipamentului confecţionat şi a bunurilor livrate va corespunde întocmai exigenţelor din certificatele de conformitate şi veterinare prezentate la depunerea cererii pentru oferta de preţuri. Pare rezonabil faptul ca la această etapă să fie suficientă prezentarea rapoartelor de încercări de la laboratoarele abilitate, în care se adevereşte corespunderea mostrelor prezentate de către operatori cu standardele cerute de autoritatea contractantă în documentele de licitaţie. Trebuie de reţinut că certificatele de conformitate, eliberate de Sistemul Naţional de Certificare, şi cele veterinare devin importante la momentul livrării bunurilor şi au menirea să asigure corespunderea calităţii acestora cerinţelor de calitate expuse în documentele-standard. Autorităţile contractante trebuie să se axeze pe controlul calităţii bunurilor primite, verificînd riguros corespunderea calităţii acestora cerinţelor din certificatele de conformitate şi veterinare. Concomitent, se relevă lipsa standardelor sau utilizarea standardelor învechite la confecţionarea echipamentului.

Cele menţionate au fost cauzate, în mare măsură, de nesoluţionarea şi neactualizarea prevederilor H.G. nr.637/2002 în ce priveşte standardizarea fabricării efectelor şi echipamentelor militare, precum şi de lipsa unui cadru normativ privind întocmirea şi utilizarea documentaţiei-standard, care, potrivit art.37 şi art.76 din Legea nr.96-XVI, a fost prevăzut spre elaborare în termen de 6 luni de la data publicării legii. Pînă în prezent, Guvernul nu a stabilit şi nu a aprobat structura şi conţinutul documentelor de licitaţie. Rezultatele intervievării persoanelor antrenate în desfăşurarea procedurilor de achiziţii din cadrul MA relevă că iniţiativa specialiştilor Departamentului dotări privind excluderea prezentării obligatorii a certificatelor de conformitate la etapa de depunere a ofertei n-a fost susţinută de ARMAPAU, care a refuzat aprobarea pachetului de documente, motivînd că acestea sînt documente-model, cu un conţinut bine determinat. Cauza refuzului se reduce la faptul că Departamentul dotări n-a explicat ARMAPAU existenţa unei alte oportunităţi de confirmare a calităţii mostrelor propuse prin prezentarea rezultatelor încercărilor de laborator sau a altor acte ce confirmă calitatea dorită a bunurilor. Ca rezultat, asemenea situaţii se soldează cu respingerea unui număr mare de oferte calitative şi competitive, din cauza neprezentării în termene limitate a certificatelor de calificare, cu apariţia contestaţiilor din partea unor participanţi, precum şi cu cheltuirea mai multor mijloace publice. Este important ca autorităţile contractante, în scopul simplificării şi raţionalizării cerinţelor faţă de ofertanţi, să se determine care documente ce asigură calitatea mostrei trebuie prezentate la etapa depunerii ofertei.

Autorităţile contractante nu controlează adecvat plăţile efectuate pentru documentaţia de licitaţie şi înregistrarea informaţiei privind ofertele prezentate.

Art.36 din Legea nr.96-XVI permite autorităţii contractante să perceapă o taxă pentru documentele de licitaţie, care va include cheltuielile pentru tipărirea şi livrarea acestora operatorului economic. Costul setului de documente este stabilit prin pct.3 din H.G. nr.98/2005, în mărime de 200 lei.

În urma testărilor efectuate asupra licitaţiilor desfăşurate s-au constatat neclarităţi în ce priveşte achitarea taxei fără depunerea cererii de solicitate, precum şi neachitarea taxei la depunerea cererii de solicitare. Astfel, în cadrul MAI, la 2 licitaţii din cele 5 desfăşurate la achiziţionarea echipamentului poliţienesc, 3 participanţi au achitat taxa în lipsa cererii depuse, iar la 5 participanţi lipseşte dovada perceperii taxei pentru eliberarea documentelor de licitaţie.

Înscrierile din registru privind eliberarea documentelor de licitaţie solicitanţilor nu indică clar data eliberării acestora, precum şi datele privind achitarea taxei în schimbul setului de documente primit. Auditorii au constatat cazuri de neînregistrare în registrul menţionat a faptului eliberării documentaţiei de licitaţie pentru participare la competiţie. Exemplificăm, în acest sens, cazul constatat la MAI. Conform datelor din registru, la licitaţia publică din 23 iunie 2008, pentru achiziţionarea lucrărilor de reconstrucţie a căminului din s.Varniţa, r-nul Anenii Noi, a fost eliberat un sigur set de documente operatorului economic S.R.L. "Consit PRO", pe cînd potrivit datelor prezentate în darea de seamă nr.80 din 13.08.2008, pînă la termenul-limită de deschidere a ofertelor au parvenit 3 oferte de la S.R.L. "Vendacon", S.R.L. "Orhtrofan" şi S.A. "Imenserviabil" cu S.R.L. "SB Fainex". Dovada achitării taxei corespunzătoare de către aceşti 3 ofertanţi lipseşte.

Astfel de situaţii pot apărea din motiv că în cadrul autorităţilor contractante nu există proceduri scrise şi formalizate privind modalitatea de întocmire a evidenţei şi de transmitere operatorilor economici a documentelor aferente procedurii lansate. Aceste condiţii pot determina următoarele riscuri: încălcarea principiului tratamentului egal al potenţialilor ofertanţi; nerespectarea legislaţiei privind achiziţiile publice, în special a principiului concurenţei; formarea unui deficit de surse îndreptat la acoperirea cheltuielilor pentru tipărirea şi livrarea documentelor de licitaţie, sau o acumulare nejustificată de mijloace speciale, cu utilizarea ulterioară în alte scopuri decît organizarea achiziţiilor.

Autorităţile contractante nu oferă informaţie suficientă şi relevantă în invitaţia pentru ofertă.

În vederea asigurării transparenţei atribuirii contractelor de achiziţie publică, autoritatea contractantă are obligaţia de a publica o invitaţie de prezentare a ofertelor. Cerinţele privind conţinutul invitaţiei sînt stipulate în art.35 din Legea nr.96-XVI.

Misiunile de audit au verificat conformitatea procedurilor de întocmire şi de publicare a invitaţiei de participare la licitaţie. S-a constatat că la toate instituţiile invitaţia de participare nu întruneşte în întregime cerinţele legale, şi anume: nu sînt specificate clar bunurile, cantitatea şi locul livrării lor; lucrările şi locul efectuării acestora, serviciile şi locul prestării lor, termenele livrării bunurilor şi finisării lucrărilor; graficul prestării serviciilor, criteriile şi modul de estimare a datelor de calificare a operatorilor economici; nu se oferă informaţii despre faptul dacă la procedura de achiziţie pot participa toţi operatorii economici, indiferent de cetăţenie, sau dacă numărul participanţilor este limitat; nu se indică valuta şi modul de achitare a taxei pentru documentele de licitaţie, limba (limbile) în care se întocmesc documentele de licitaţie.

O asemenea situaţie este cauzată, în mare măsură, de faptul că conţinutul invitaţiei din BAP aparţine integral ARMAPAU şi este bazat pe datele generale din cererea de publicare a autorităţilor contractante. Ca rezultat, autorităţile contractante nu asigură cu informaţii relevante şi utile toţi potenţialii participanţi la competiţie, iar aceasta ştirbeşte din principiile transparenţei maxime şi combaterii concurenţei neloiale în domeniul achiziţiilor publice. Totodată, pentru a publica invitaţia în strictă conformitate cu prevederile legale, este necesar ca autorităţile contractante să ofere multe detalii privind licitaţia respectivă, iar ARMAPAU, în calitate de deţinător al BAP, să pregătească şi să publice anunţuri exhaustive, ceea ce la această etapă de implementare a noii legi nu este real, deoarece publicaţiile ar ocupa mult spaţiu în BAP şi ar atrage după sine costuri suplimentare, precum şi majorarea numărului de personal. În această ordine de idei, este potrivită examinarea oportunităţii introducerii formei suplimentare de publicare a anunţurilor detaliate, cum ar fi paginile Web ale autorităţilor contractante.

Autorităţile contractante nu înregistrează şi nu documentează adecvat ofertele primite.

Conform art.26 din Legea nr.96-XVI, pentru depunerea ofertelor se acordă o perioadă de cel puţin 15 zile calendaristice de la data transmiterii invitaţiei de participare, iar pentru pragul specificat în art.2 alin.(3) – cel puţin 40 de zile calendaristice. Articolul 39 alin.(5) din Legea nr.96-XVI prevede eliberarea obligatorie a recipisei operatorului economic, în care se indică data şi ora recepţionării ofertei.

Testările efectuate denotă că, în majoritatea cazurilor, în schimbul ofertei primite nu s-a eliberat o recipisă operatorului economic. La unele instituţii registrele de evidenţă a ofertelor primite de la participanţi relevă o informaţie neclară, neveridică şi incompletă. Nu este specificat numărul licitaţiei pentru care a parvenit oferta şi nu este indicată persoana care a primit oferta. S-au constatat cazuri de neînregistrare a ofertelor parvenite la licitaţie. Aceste nereguli sînt condiţionate de faptul că în cadrul autorităţilor contractante nu s-a stabilit modul de transmitere, primire şi înregistrare a ofertelor (prin cancelarie, fax, electronic), precum şi persoanele responsabile de proces şi comunicare între părţi. Cele menţionate pot determina respingerea unor ofertanţi, precum şi menţinerea riscului înalt de fraudare a achiziţiei.

Potrivit art.43 din Legea nr.96-XVI, ofertele se deschid la data şi locul indicat în invitaţia de participare şi în documentele de licitaţie. Denumirea şi datele pentru relaţii ale fiecărui ofertant a cărui ofertă se deschide, precum şi costul ofertei se vor înregistra în darea de seamă privind procedura de achiziţie. Testările efectuate au constatat că autorităţile contractante nu indică în procesele-verbale ora de deschidere a şedinţei, precum şi lista tuturor documentelor prezentate de ofertanţi în cadrul acestei proceduri. De exemplu, la MAI, din 18 procese-verbale examinate de misiunea de audit, în 9 procese-verbale de deschidere a ofertelor n-a fost indicată ora de deschidere a şedinţei. Totodată, se atestă că acestea conţin informaţii doar despre denumirea operatorului economic care a prezentat oferta, dar nu şi privind documentaţia obligatorie prezentată pînă la termenul-limită de depunere a ofertelor, prevăzut în documentele de licitaţie, iar contrar prevederilor art.43 alin.(3) şi art.70 alin.(1) lit.b) din Legea nr.96-XVI, datele pentru relaţii ale ofertanţilor ale căror oferte au fost deschise nu sînt înregistrate în dările de seamă. Asemenea situaţii generează apariţia contestaţiilor nedorite şi oferă posibilitatea de a tăinui neprezentarea unor documente de către operatorul economic care urmează a fi favorizat. Despre existenţa unor astfel de cazuri s-a discutat şi în cadrul mesei rotunde organizate de Curtea de Conturi la 5 decembrie 2008, cu participarea a 20 de operatori economici, care au menţionat cazuri concrete la acest subiect. Drept soluţie de rezolvare a unor astfel de situaţii ar putea fi examinarea oportunităţii completării cadrului normativ, în vederea introducerii unei noi prevederi, astfel încît procesele-verbale de deschidere a ofertelor întocmite conform exigenţelor în vigoare să fie semnate şi de reprezentanţii operatorilor economici participanţi la achiziţia respectivă.

Autorităţile contractante nu evaluează adecvat ofertele.

Deşi noua Lege privind achiziţiile publice este foarte explicită în ceea ce priveşte evaluarea ofertelor şi procedurile care trebuie efectuate, autorităţile contractante cuprinse în audit nu întotdeauna s-au conformat cerinţelor. Problemele identificate denotă că autorităţile contractante au respins neîntemeiat oferte valabile; nu au respectat termenele pentru oferte, specificate în documentele de licitaţie; au anulat neîntemeiat licitaţiile, motivînd cu lipsa de concurenţă; au modificat neîntemeiat ofertele; au iniţiat licitaţiile fără acoperire financiară. Cauza acestor nereguli se datorează lipsei unor acte normative care urmau a fi elaborate după intrarea în vigoare a noii legi, precum şi pregătirii insuficiente a membrilor grupului de lucru. Respingerea neîntemeiată a ofertelor, în unele cazuri, s-a soldat cu cheltuieli mai mari, dată fiind acceptarea ofertelor cu valoarea mai mare. Important este şi faptul că, prin nerespectarea şi neimplementarea criteriilor de evaluare solicitate, autorităţile contractante fac ca procesul de achiziţii să fie dispus favorizării unor ofertanţi, precum şi riscului la fraudă, risipă şi abuz.

În ceea ce priveşte evaluarea, noua lege prevede modul de examinare, evaluare şi comparare a ofertelor, drepturile autorităţii contractante la examinarea ofertelor, modul de determinare a ofertei cîştigătoare, valabilitatea şi respingerea ofertei.

După cum demonstrează următoarele exemple, autorităţile contractante nu întotdeauna s-au conformat cerinţelor noii Legi privind achiziţiile publice.

Conform art.44 alin.(4) din Legea nr.96-XVI, la determinarea ofertei cîştigătoare, autoritatea contractantă evaluează şi compară ofertele primite conform modului şi criteriilor expuse în documentele de licitaţie. Astfel, nici un criteriu neexpus în documentele de licitaţie nu poate fi folosit la evaluare. Examinările efectuate în procesul auditului la MAI, DTC, DGPS şi Consiliul raional Hînceşti au relevat cazuri de nedefinire a condiţiilor de calificare, precum şi de evaluare a ofertei în baza criteriilor neexpuse în documentele de licitaţie. De exemplu, MAI, la achiziţia produselor petroliere, a respins inadecvat o ofertă, deoarece operatorul economic nu dispunea de o reţea largă de staţii de alimentare cu petrol pe întreg teritoriul Republicii Moldova. Se menţionează că în documentele de licitaţie cerinţa faţă de reţeaua de staţii de alimentare nu a fost specificată, din care motiv nu putea fi folosită drept criteriu pentru respingerea acestei oferte. Impactul respingerii ofertei în cauză s-a soldat cu acceptarea alteia, a cărei valoare a fost cu 68,4 mii lei mai mare faţă de oferta respinsă.

Partea a doua din alin.(6) al art.44 din Legea nr.96-XVI prevede că autoritatea contractantă este obligată să aplice marja preferenţială în mărime de pînă la 20% din preţul ofertei celei mai bine clasate pentru ofertele de bunuri produse de întreprinderile şi instituţiile specializate şi persoanele defavorizate. În rezultatul examinărilor, auditul a constatat că, în lipsa unui comentariu la acest articol, unii operatori economici şi autorităţile contractante percep şi aplică neunivoc prevederile părţii a doua din alin.(6) al articolului indicat, fără a face legătura între cerinţele din partea a doua şi cerinţele din prima parte a aceluiaşi alineat (care prevede că la evaluarea şi compararea ofertelor, autoritatea contractantă va aplica marja preferenţială de 15% în favoarea bunurilor indigene şi ofertelor de lucrări efectuate de operatorii rezidenţi ai Republicii Moldova, comparativ cu preţul celei mai bine clasate oferte), considerînd că marja se aplică în toate cazurile, şi nu numai la achiziţiile la care se oferă marfă de import.

Conform art.40 alin.(1) din Legea nr.96-XVI, oferta este valabilă în termenul specificat în documentele de licitaţie. Urmare testărilor efectuate, s-au constatat 14 cazuri de nerespectare a termenelor de examinare şi de evaluare a ofertelor prevăzute în documentele de licitaţie, inclusiv 13 în cadrul MAI şi 1 caz în cadrul MA. Totodată, ţinînd cont de faptul că în lege nu este precizat prompt termenul de evaluare a ofertelor, autorităţile contractante stabilesc în documentele de licitaţie termene mari, acestea, în majoritatea cazurilor, fiind de 30 de zile pentru bunuri şi de pînă la 90 de zile pentru lucrări. În opinia unor operatori economici, acest termen provoacă dificultăţi de participare la licitaţiile desfăşurate în cadrul altor autorităţi contractante.

Conform prevederilor art.29 din Legea nr.96-XVI, autoritatea contractantă poate respinge oricînd toate ofertele, pînă la acceptarea acestora, dacă o astfel de acţiune este justificată de lipsa unei concurenţe efective. La evaluarea ofertelor în cadrul licitaţiilor deschise, unele autorităţi contractante resping ofertele, aplicînd neobiectiv principiul lipsei de concurenţă. Astfel, la MA, rezultatele a 2 licitaţii au fost anulate, invocîndu-se motivul "lipsei unei concurenţe efective", deşi la ambele licitaţii deschise (una – acordarea serviciilor de spălare a lenjeriei, alta – de procurare a lubrifianţilor) au parvenit cîte 2 oferte şi ambii operatori economici s-au conformat cerinţelor din documentele de licitaţie. Astfel de cazuri, 7 la număr, au fost constatate la MAI şi unele instituţii subordonate, 2 – la DIP, 6 – la 4 instituţii publice din cadrul autorităţilor publice locale. Totodată, reieşind din prevederile legii, acest principiu nu putea fi aplicat la procedura de licitaţie publică, deoarece legea nu prevede exact numărul obligatoriu de participanţi la această procedură.

Misiunile de audit au constatat că unele autorităţi contractante au respins ofertele şi din alte motive neobiective. Astfel, conform art.29 alin.(1) din Legea nr.96-XVI, autoritatea contractantă poate respinge oferta în cazul imposibilităţii acoperirii financiare. Folosind acest principiu, grupul de lucru din cadrul MA a anulat rezultatele licitaţiei desfăşurate în luna februarie 2008 pentru achiziţionarea produselor petroliere, planificate în sumă de 4838,7 mii lei. Testările efectuate au demonstrat că, în aceste scopuri, Departamentului dotări al MA i-au fost alocate cîte 2500,0 mii lei pentru lunile ianuarie şi februarie 2008, astfel fiind asigurată acoperirea financiară. În acelaşi timp, dat fiind faptul că autoritatea contractantă n-a ţinut cont de prevederile art.13 alin.(2) lit.a) din aceeaşi lege, care o obligau să asigure eficienţa achiziţiilor publice, MA a iniţiat o nouă licitaţie la sfîrşitul lunii februarie, acceptînd oferta de achiziţionare a produselor petroliere la preţuri majorate faţă de licitaţia precedentă anulată. Diferenţa de costuri, reieşind din cantitatea necesară de produse petroliere, a constituit 448,9 mii lei.

În alte situaţii, Consiliul raional Nisporeni, Consiliul raional Hînceşti şi Aparatul preşedintelui raionului Edineţ au iniţiat şi au desfăşurat, respectiv, 1, 3 şi 1 licitaţii publice fără a avea acoperire financiară în buget, fiind suportate cheltuieli neeficiente de mijloace publice.

În unele cazuri, nici desfăşurarea licitaţiilor repetate nu asigură economicitatea achiziţiei publice şi calitatea conformă exigenţelor prevăzute în documentele de licitaţie. Astfel, la MA, pentru achiziţionarea bocancilor cu carîmb înalt au parvenit 2 oferte, diferite după preţuri (S.R.L. "Sanflex" – 2112,0 mii lei şi S.A. "Universcom" – 1574,4 mii lei). Calitatea bocancilor era confirmată prin rapoartele de încercări ale laboratorului LTFMÎ "Zorile". Urmare examinărilor efectuate, grupul de lucru al MA n-a acceptat oferta cu cel mai mic preţ, anulînd rezultatele licitaţiei, deoarece, potrivit documentelor de licitaţie, se solicitase prezentarea certificatului de conformitate emis de Sistemul Naţional de Certificare. În cadrul licitaţiei repetate au parvenit 5 oferte. Calitatea mostrelor prezentate a fost verificată la solicitarea Departamentului dotări, prin intermediul laboratorului LTFMÎ "Zorile". În urma evaluării ofertelor, grupul de lucru a desemnat drept cîştigătoare oferta S.R.L. "Cristina Mold-Rom Simpex", care ulterior a refuzat să semneze contractul, în legătură cu volumul supraîncărcat al producţiei. Grupul de lucru a analizat situaţia creată şi a hotărît să fie numit ca cîştigător operatorul economic S.R.L. "Sanflex". Ofertele cu preţuri mai mici ale S.A. "Universcom" şi S.R.L. "Vladmar" au fost respinse din cauza neprezentării certificatelor de conformitate, emise de Sistemul Naţional de Certificare. Peste 3 zile de la desemnarea cîştigătorului, operatorul economic S.R.L. "Vladmar" a prezentat şi certificatul de conformitate pentru mostra prezentată, emis de Sistemul Naţional de Certificare. Ţinînd cont de conformarea S.R.L. "Vladmar" la cerinţele documentelor de licitaţie şi de preţul mai mic al ofertei propuse, precum şi de nedepunerea garanţiei de executare a contractului de către S.R.L. "Sanflex" MA, în temeiul pct.4 din capitolul III al documentelor de licitaţie, grupul de lucru avea dreptul să selecteze o altă ofertă cîştigătoare din cele rămase în vigoare. În rezultatul intervievării operatorilor economici S.R.L. "Vladmar" şi S.A. "Universcom", s-a constatat că ambii operatori au considerat acţiunile grupului de lucru nejustificate, deoarece dispuneau de raportul de încercări de laborator, iar la livrare, în caz de cîştig, erau responsabili de prezentarea certificatului de conformitate, eliberat de Sistemul Naţional de Certificare. Aşadar, în cadrul licitaţiilor repetate, neîntrunind la fel ca şi ceilalţi ofertanţi toate condiţiile expuse în documentele de licitaţie, a fost favorizat operatorul economic S.R.L. "Sanflex".

Cazuri de favorizare a operatorilor economici au fost constatate şi la alte autorităţi contractante, prin acceptarea ofertei care nu acoperă totalmente cerinţele expuse în documentele de licitaţie, prezentarea de către unii operatori economici a unor documente cu termenul de valabilitate expirat sau a unor documente necorespunzătoare. În acest context, se exemplifică desemnarea cîştigătorului S.R.L. "Onfidan" de către Consiliul raional Hînceşti la licitaţia de achiziţionare a lucrărilor de reparaţie a drumului L568 Lăpuşna-Cărpineni-Voinescu, care nu a prezentat 4 documente obligatorii, iar Raportul financiar conţine erori aritmetice în activele bilanţului. În acest caz, responsabilii de la autoritatea contractantă afirmă că faptul neprezentării documentelor de calificare nu a fost observat de grupul de lucru din greşeală, iar Raportul financiar n-a fost verificat, deoarece funcţia respectivă nu a fost atribuită nici unui membru al grupului de lucru.

Potrivit art.38 (2) din Legea nr.96-XVI, autoritatea contractantă are dreptul să modifice documentele de licitaţie pînă la expirarea termenelor de prezentare a ofertelor, cu informarea imediată a tuturor operatorilor economici cărora autoritatea contractantă le-a înmînat documentele de licitaţie şi a ARMAPAU. Testările efectuate au constatat că nu toate autorităţile contractante s-au conformat acestor prevederi. Astfel, grupul de lucru al Aparatului preşedintelui raionului Edineţ, iniţial, în documentele licitaţiei publice din 10.04.2008 privind achiziţionarea cărbunelui, a prevăzut modul de evaluare a ofertelor conform principiului "pe lista întreagă", care în timpul evaluării ofertelor a fost schimbat cu principiul "pe fiecare lot aparte." Participanţii la licitaţie au fost informaţi despre modificările menţionate abia la deschiderea licitaţiei. În acest caz, loturile au fost distribuite ambilor participanţi la această licitaţie.

Toate neregulile menţionate ce ţin de evaluarea neadecvată a ofertelor sînt cauzate de lipsa, pînă la finele auditului, a cadrului normativ privind întocmirea şi utilizarea documentaţiei-standard, prevăzut spre elaborare conform noii legi, de nestipularea în documentele de licitaţie a unor condiţii ferme şi concrete, de neelaborarea de către ARMAPAU a recomandărilor privind aplicarea marjei preferenţiale întreprinderilor şi instituţiilor specializate şi persoanelor defavorizate, de faptul că membrii grupului de lucru şi persoanele responsabile de evaluare nu au o pregătire adecvată, astfel încît să asigure o abordare unică la evaluarea ofertelor, precum şi de lipsa unui control strict al procesului de negociere. Printre alte cauze pot fi menţionate: stabilirea unor termene majorate la evaluarea ofertelor; desfăşurarea licitaţiilor publice în lipsa mijloacelor financiare pentru obiectul achiziţiei; acceptarea unor documente (prezentate de către operatorii economici) al căror conţinut nu corespunde cerinţelor legale; oficialii atît ai autorităţilor contractante, cît şi ai operatorilor economici nu sînt familiarizaţi cu conţinutul legii.

În ansamblu, cauzele menţionate pot determina limitarea licitaţiei, favorizarea unui anumit ofertant, ducerea în eroare a membrilor grupului de lucru de către factorii de evaluare (în cazul cînd aceştia nu sînt membri ai grupului de lucru), oferirea de informaţii utile pentru procesul de licitaţie în folosul ofertanţilor preferaţi, atribuirea frecventă de contracte unor ofertanţi la licitaţiile organizate de aceeaşi autoritate contractantă.

Acceptarea ofertelor, atribuirea şi încheierea contractelor nu se efectuează în conformitate cu prevederile noii Legi privind achiziţiile publice.

Potrivit art.47 alin.(1) din Legea nr.96-XVI, autoritatea contractantă expediază ofertanţilor o comunicare în scris despre acceptarea ofertei în termen de 3 zile calendaristice de la data la care aceasta a acceptat, iar conform alin.(5) al art.47, participanţii la licitaţiile publice sînt informaţi de autoritatea contractantă despre încheierea contractului de achiziţii în termen de 10 zile calendaristice de la data încheierii lui, cu indicarea denumirii şi a datelor pentru relaţii ale operatorului economic cu care s-a încheiat contractul, precum şi a preţului contractat. Misiunile de audit au constatat respectarea, în majoritatea cazurilor, de către autorităţile contractante a prevederilor din alin.(1) al art.47 şi nerespectarea cerinţelor prevăzute în alin.(5) al aceluiaşi articol.

Conform art.21 alin.(1) din Legea nr.96-XVI, autoritatea contractantă este obligată să publice în BAP şi pe pagina Web a ARMAPAU anunţul de atribuire a contractului de achiziţii publice în termen de 30 de zile calendaristice de la data încheierii acestuia. Nu toate autorităţile contractante au publicat un asemenea anunţ. Aşa situaţii, în număr de 5, au fost constatate la MA, 5 – la Consiliul raional Nisporeni, cîte 2 – la Aparatul preşedintelui raionului Donduşeni şi Aparatul preşedintelui raionului Edineţ, şi 1 – la Consiliul raional Hînceşti. Alte autorităţi contractante n-au respectat termenul de publicare a anunţului de atribuire a contractului. Asemenea cazuri, în număr de 6, au fost constatate la instituţiile din subordinea MAI, 4 cazuri – la MA şi 5 cazuri – la Consiliul raional Nisporeni.

Conform art.47 alin.(2) din aceeaşi lege, faţă de ofertantul a cărui ofertă a fost desemnată cîştigătoare, în documentele de licitaţie poate fi inclusă cerinţa semnării contractului de achiziţie în termen de 20 de zile calendaristice de la data la care i-a fost remis spre semnare. Unele autorităţi contractante n-au respectat nici aceste termene. De exemplu, la MAI, în rezultatul desfăşurării licitaţiei publice de achiziţionare a unui reanimobil, cîştigătorului i-a fost solicitat să încheie contractul atribuit în termen de 5 zile. De facto, contractul a fost încheiat cu o întîrziere de 93 de zile calendaristice, totodată fiind încălcat şi termenul de prezentare a dării de seamă cu 127 de zile calendaristice. În aceste condiţii, se relevă că oferta putea fi considerată nevalabilă din motiv că ofertele prezentate de către operatorii economici, la momentul încheierii contractului, erau deja nevalabile, iar termenele garanţiilor pentru ofertă deja expirase. Astfel, contractul de achiziţie publică a fost atribuit în temeiul unei oferte nevalabile, prin ce s-au încălcat principiile stipulate în art.65 din Legea nr.96-XVI. Această situaţie a fost determinată de lipsa unui control intern privind evidenţa, evaluarea şi monitorizarea permanentă a procedurilor iniţiate de către grupul de lucru.

Autorităţile contractante nu cer operatorilor economici să prezinte garanţiile pentru oferte şi asigurarea executării contractelor.

Conform art.42 alin.(1) din Legea nr.96-XVI, în cazul achiziţiei de bunuri şi lucrări, operatorul economic va depune, odată cu oferta, şi garanţia pentru ofertă. În general, această prevedere a legii a fost respectată şi de autorităţile contractante, şi de operatorii economici. Cu toate acestea, la unele licitaţii n-au fost depuse aşa garanţii. Astfel, la DTC, n-a fost depusă garanţia pentru ofertă la 4 licitaţii, din 11 examinate de auditori, iar la DGPS – la o singură licitaţie desfăşurată.

Unele autorităţi contractante au aplicat prevederile art.42 alin.(1) din legea nominalizată şi la licitaţiile în cadrul cărora s-au contractat servicii pentru care legea nu prevede depunerea garanţiei pentru ofertă. La Consiliul raional Hînceşti s-a cerut garanţia pentru ofertă la două licitaţii de achiziţie a serviciilor de proiectare.

În unele cazuri, autoritatea contractantă n-a ţinut cont de alin.(7) al art.42 din legea menţionată, care prevede că autoritatea contractantă nu are dreptul să pretindă plata garanţiei pentru ofertă şi va restitui imediat garanţia pentru ofertă după expirarea termenului de valabilitate a acesteia. Astfel, la DTC, contractantul n-a restituit la data de 01.11.2008 la 9 ofertanţi plata garanţiei pentru ofertă în sumă totală de 82,1 mii lei. Consiliul raional Nisporeni n-a restituit unui ofertant garanţia pentru ofertă în sumă de 7,0 mii lei după expirarea cu 4 luni a termenului de valabilitate a acesteia. Totodată, au fost constatate cazuri cînd autoritatea contractantă n-a reţinut de la ofertant garanţia în rezultatul nerespectării de către acesta a condiţiilor prevăzute de lege şi documentele de licitaţie. Astfel, Departamentul dotări din cadrul MA n-a încasat de la S.R.L. "Cristina Mold-Rom Simpex" garanţia pentru ofertă în sumă de 19,2 mii lei, care după cîştigarea licitaţiei a refuzat să semneze contractul, invocînd ca motiv volumul supraîncărcat al producţiei. Tergiversarea proceselor de evaluare a ofertelor, de adjudecare şi de încheiere a contractului s-a soldat cu ratarea posibilităţii de încasare a garanţiei, care la etapa de refuz nu mai putea fi încasată, deoarece termenul de valabilitate a ei de 30 de zile deja expirase.

Conform prevederilor alin.(8) şi alin.(9) ale art.42 din Legea nr.96-XVI, autoritatea contractantă este în drept să ceară ofertantului să prezinte în timpul încheierii contractului asigurarea executării acestuia, iar forma, cuantumul şi alte condiţii de bază ale asigurării solicitate se vor indica în documentele de licitaţie. Evaluările efectuate relevă că în perioada anului 2008, fiind stabilite asemenea obligaţii în documentele de licitaţie, o atare garanţie n-a fost depusă în multiple cazuri. Astfel, în cadrul MAI, garanţia de executare a contractelor n-a fost depusă la 24 din 68 de licitaţii examinate de auditori, la SG – la 1 din 18 licitaţii supuse testării, la MA – la 4 din 10 licitaţii examinate, iar la Consiliul raional Nisporeni şi entităţile din subordinea Consiliului raional Donduşeni – respectiv, la 3 şi 2 din 11 şi 5 licitaţii verificate.

Auditul a constatat că una din problemele apărute la constituirea garanţiei de bună execuţie a contractelor ţine de faptul că în lege nu este concretizat modul de depunere a garanţiei la executarea contractelor încheiate pe termen lung. Conform prevederilor art.69 alin.(1) din Legea nr.96-XVI, în cazul achiziţiilor de bunuri, lucrări şi servicii a căror perioadă de realizare este mai mare de un an, contractul poate fi încheiat pentru întreaga achiziţie, însă realizarea lui urmează a fi asigurată în limitele alocaţiilor anuale prevăzute în aceste scopuri şi precizate anual în contract. Acest fapt nu se menţionează şi la depunerea garanţiei. Astfel, autorităţile contractante cer depunerea garanţiei calculată la suma totală prevăzută în contractul pe termen lung, iar operatorii economici nu sînt în stare să depună o atare garanţie la valoarea totală a contractului pe termen lung, care, de regulă, este impunătoare. Exemplificăm, în acest sens, următoarele: Consiliul raional Nisporeni a încheiat un contract privind reconstrucţia spitalului din s.Boldureşti. Suma contractului constituie 25920,9 mii lei (inclusiv TVA). În anul 2008, antreprenorul a executat lucrări în valoare de 397,8 mii lei, din care 397,2 mii lei au fost achitate de beneficiar. Conform condiţiilor stabilite de autoritatea contractantă (pct.6.3.6. din "documentele de licitaţie"), ofertantul urma să depună garanţia de bună execuţie în mărime de 5% din valoarea contractului de lucrări, ceea ce constituie 1296,0 mii lei. Real ofertantul nu a depus o asemenea garanţie, şi nici nu dispune de posibilităţi financiare de a o depune.

Totodată, 16 operatori economici din 24 respondenţi au manifestat nemulţumiri privind depunerea garanţiei de bună execuţie, explicînd aceasta prin faptul că suma garanţiei e foarte mare şi duce la conservarea pe o perioadă îndelungată a resurselor financiare în proporţii mari, ceea ce se răsfrînge negativ asupra activităţii economice a antreprenorilor, agravînd şi mai serios activitatea acestora în perioada de criză.

Aşadar, insuficienţa mijloacelor financiare face imposibilă respectarea întocmai a prevederilor legale existente privind depunerea garanţiei de bună execuţie a lucrărilor prevăzute în contractele pe termen lung. În aceste condiţii, autorităţile contractante merg în întîmpinarea operatorilor economici, trecînd cu vederea această condiţie. Concomitent, se relevă că pînă la finele auditului n-a fost elaborat un ghid privind modul de depunere a garanţiei de executare atît a contractelor de lungă durată, cît şi a celor încheiate pe termen de un an, precum şi privind modul de restituire a garanţiei şi consecinţele care pot urma în cazul reţinerii acesteia. Cele menţionate pot condiţiona neexecutarea de către ofertanţi a clauzelor contractuale şi imposibilitatea încasării penalităţilor prevăzute în contract, ceea ce atrage după sine utilizarea timpului de muncă preconizat pentru activităţile de bază ale personalului autorităţilor contractante la soluţionarea problemelor respective.

Recomandarea nr.8. Conducătorii autorităţilor contractante să elaboreze şi să execute un plan de măsuri privind:

- îmbunătăţirea procesului de lansare, deschidere şi calificare a ofertelor, constituirea garanţiilor şi stabilirea responsabilităţilor, cu monitorizarea aplicării acestora;

- realizarea unor instruiri şi evaluări periodice ale personalului implicat în activitatea de efectuare a achiziţiilor publice.

Recomandarea nr.9. Se recomandă conducerii Agenţiei Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare:

- să elaboreze, cu respectarea principiului transparenţei prevăzut de Legea nr.96-XVI, şi să aprobe în modul stabilit documentaţia-standard, care trebuie să includă toate informaţiile relevante cerute de lege, prezentate într-un mod clar şi concis;

- să stabilească modalitatea de transmitere către ofertanţi a documentaţiei de licitaţie şi modalitatea de primire a ofertelor de la operatorii economici, ţinînd cont de nivelul comunicării stabilit între instituţii şi organizaţii;

- să examineze posibilitatea schimbării conţinutului invitaţiei de participare la licitaţie, asigurînd o cuprindere totală a elementelor cerute de lege, dar şi alte informaţii relevante şi utile pentru ofertanţi, folosind şi alte criterii obiective de selectare a operatorilor economici, cum ar fi pagina Web atît a ARMAPAU, cît şi a autorităţilor contractante;

- să elaboreze un act normativ privind modul şi criteriile de aplicare a marjei preferenţiale pentru ofertele de bunuri produse de întreprinderile şi instituţiile specializate şi persoanele defavorizate;

- să elaboreze modalitatea de depunere a garanţiei de asigurare a executării contractelor încheiate pe termen lung şi cu finanţare în limitele anuale stabilite;

- să examineze şi, după caz, să înainteze Guvernului propuneri de modificare a prevederilor Legii nr.96-XVI, care creează dificultăţi la desfăşurarea licitaţiilor deschise, cum ar fi:

• respingerea ofertelor din lipsa unei concurenţe efective (art.29), ţinîndu-se cont de faptul că la licitaţiile publice oferta poate fi prezentată şi de un singur ofertant;

• stabilirea termenului-limită de evaluare a ofertelor, care, în viziunea operatorilor economici, este prea mare;

• forma şi modul de prezentare a garanţiei bancare, dat fiind faptul că depunerea garanţiei bancare prin scrisoarea băncilor este stabilită cu termen de valabilitate, care, în multe cazuri, expiră pînă la executarea totală a contractului.

Recomandarea nr.10. Se recomandă Guvernului:

- să reexamineze prevederile Hotărîrii sale nr.637 din 23.05.2002 "Privind standardizarea fabricării efectelor şi echipamentelor militare", care pînă la momentul actual nu s-au executat, ajustîndu-le la cerinţele domeniilor aplicabile;

- să examineze posibilitatea de extindere a achiziţiilor publice centralizate pentru bunurile similare ale mai multor autorităţi contractante¹ ceea ce ar permite micşorarea numărului autorităţilor contractante şi al contractelor încheiate, care necesită monitorizare.

____________________

¹ În special pentru autorităţile de forţă (produse petroliere, medicamente, echipament etc.).

Achiziţiile prin procedura cererii ofertelor de preţuri necesită îmbunătăţiri.

Cererea ofertei de preţuri este acea procedură simplificată, prin care autoritatea contractantă solicită oferte de la mai mulţi operatori economici şi care, conform legii noi, poate fi aplicată în caz dacă valoarea estimativă (fără TVA) a contractului de achiziţie publică nu depăşeşte sumele de 200000 lei – pentru bunuri şi servicii, şi de 1000000 lei – pentru lucrări. În anul 2008, achiziţiile prin procedura cererii ofertelor de preţuri au atestat unele îmbunătăţiri. S-au solicitat oferte de la mai mulţi operatori economici; mai multe proceduri s-au desfăşurat cu publicarea anunţului în BAP; uneori autorităţile contractante au stabilit şi alte criterii de evaluare a ofertelor în afară de preţ. Cu toate acestea, în contextul noii legi, desfăşurarea achiziţiilor prin această procedură necesită îmbunătăţiri la elaborarea planurilor de achiziţii, adoptarea deciziilor în prezenţa tuturor membrilor grupului de lucru, prezentarea şi examinarea ofertelor, întocmirea şi transmiterea invitaţiei etc. Deseori, anume aceste puncte slabe, însoţite de cunoştinţele modeste în domeniul achiziţiilor publice ale unor membri ai grupurilor de lucru, precum şi de circumstanţe concrete în fiecare caz, duc la încălcări grave ale legislaţiei de domeniu, manifestate prin divizarea achiziţiei în scopul evitării unei alte proceduri mai transparente şi mai eficace, neasigurarea principiului concurenţei, favorizarea unor operatori economici, precum şi la utilizarea neeficientă a mijloacelor publice.

Etapele desfăşurării achiziţiei de bunuri prin metoda cererii ofertei de preţuri se prezintă în Figura nr.2.

Figura nr.2

Sursă: Etapele procedurii prevăzute în Legea nr.96-XVI

Analizînd achiziţiile respective prin prisma legalităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, am reţinut, în principal, următoarele aspecte:

Achiziţiile prin procedura cererii ofertei de preţuri au însumat un număr semnificativ în totalul procedurilor aplicate.

Conform art.33 alin.(2) din Legea nr.96-XVI, procedura de bază de atribuire a contractului de achiziţie publică este licitaţia deschisă. Alte proceduri de achiziţie (inclusiv cererea ofertei de preţuri) pot fi folosite numai în condiţii expres stabilite prin lege. Deşi pe parcursul anului 2008 a crescut numărul şi valoarea contractelor atribuite prin proceduri competitive, numărul procedurilor de achiziţii publice efectuate prin COP rămîne semnificativ în totalul procedurilor de achiziţii efectuate.

Oficialii autorităţilor contractante motivează aceasta prin alocarea insuficientă a mijloacelor financiare la procurarea bunurilor, serviciilor şi lucrărilor, din care cauză nu se desfăşoară licitaţii publice. În acelaşi timp, testările efectuate în cadrul auditului demonstrează şi alte motive, cum ar fi: neprezentarea în termenele corespunzătoare de către toate subdiviziunile autorităţilor contractante a necesarului de bunuri ce urmează a fi achiziţionat; planificarea neadecvată a achiziţiilor, fără corelarea acestora cu planurile de dezvoltare strategică; calcularea necesarului de bunuri de către utilizatori la momentul apariţiei urgente a necesităţilor, cu efectuarea rapidă a achiziţiilor prin COP. Ca urmare, achiziţiile nu pot asigura performanţă, din motivul neîntrunirii principiului transparenţei achiziţiilor, implicării unui număr mai mic de ofertanţi, astfel limitîndu-se competitivitatea şi concurenţa şi nefiind asigurată utilizarea eficientă a mijloacelor publice.

Autorităţile contractante nu publică, nu înregistrează şi nu documentează adecvat invitaţiile de participare la procedurile de achiziţii pin cererea ofertei de preţuri.

Potrivit pct.9 din Regulamentul nr.245/2008, conţinutul invitaţiei de participare la achiziţii prin COP trebuie să fie relevant în ceea ce priveşte: motivul pentru care se face achiziţia, caracteristicile bunurilor, obiectivele urmărite prin realizarea achiziţiei şi volumul cît mai mare de informaţii, încît să fie depuse cele mai bune oferte pentru autoritatea contractantă. Verificările efectuate de misiunile de audit denotă că unele autorităţi contractante n-au inclus în invitaţia de participare informaţia obligatorie. Astfel de situaţii s-au consemnat la efectuarea a 11 din 13 proceduri supuse testării la MA şi a 8 din 28 de proceduri testate la Consiliul raional Nisporeni şi direcţiile din subordinea acestuia. Concomitent, se relevă şi nerespectarea prevederilor pct.10 din Regulamentul menţionat, urmare cărui fapt autorităţile contractante n-au atribuit invitaţiei de participare un număr de înregistrare cu data corespunzătoare. Această cerinţă n-a fost respectată la 54 din 156 de proceduri testate în cadrul MAI, în 17 din 74 de proceduri testate la Consiliul raional Donduşeni (şi direcţiile din subordine) şi la 3 din 220 de proceduri verificate la Consiliul raional Edineţ (şi direcţiile din subordine). Totodată, în cadrul ultimei autorităţi contractante, la 3 din 220 de proceduri testate n-a fost înregistrată transmiterea invitaţiei.

Nu toate autorităţile contractante au respectat de fiecare dată prevederile art. 54 alin.(5) din Legea nr.96-XVI, în ce priveşte publicarea în BAP şi pe pagina web a ARMAPAU a anunţurilor de participare la achiziţiile prin COP care depăşesc pragurile stabilite. Asemenea nereguli s-au constatat la DGPS, la o singură procedură din 25 examinate, şi la Consiliul raional Donduşeni (şi direcţiile din subordine) – în 3 din 74 de proceduri examinate.

Cele evidenţiate în acest compartiment se datorează, în fond, faptului că autorităţile contractante nu dispun de proceduri scrise privind modalitatea de transmitere şi înregistrare a invitaţiei de participare la achiziţiile prin COP, nu acordă atenţia cuvenită acestei proceduri, unii responsabili par a folosi procedura în calitate de instrument formal la efectuarea achiziţiei. În aceste condiţii, persistă riscuri legate de reducerea transparenţei, invitaţia ofertanţilor cu grad redus de transparenţă a activităţii lor, sau a ofertanţilor "convenabili" responsabililor din cadrul autorităţilor contractante.

Autorităţile contractante limitează numărul participanţilor la procedurile de achiziţii prin cererea ofertei de preţuri.

Regulamentar, invitaţia de participare se transmite unui număr cît mai mare de operatori economici, ca pînă la termenul-limită de depunere să fie obţinute cel puţin 3 oferte.

Auditul a constatat probleme la acest capitol. În cel mai bun caz, unele autorităţi contractante au efectuat procedura de achiziţie prin COP cu numărul-limită de 3 ofertanţi. Asemenea situaţii s-au consemnat la Aparatul preşedintelui raionului Drochia şi la 6 primării din cadrul raionului – la 64 de proceduri de achiziţii prin COP din 149 supuse testării; la Consiliul raional Nisporeni (şi direcţiile din subordine) – la 8 din 28 de proceduri supuse testării; la Consiliul raional Donduşeni (şi direcţiile din subordine) – la 22 din 74 de proceduri verificate; la DGPS – la 3 din 25 de proceduri testate; la SG, DIP şi MPSFC – respectiv, la 6, 4 şi 5 din 7, 26 şi 6 proceduri verificate. După cum se observă, 36% de proceduri de achiziţii efectuate prin COP, din eşantionul total de 315 proceduri testate, s-au desfăşurat cu un număr-limită de participanţi.

În cadrul a 2 autorităţi contractante de subordonare republicană şi la 12 autorităţi publice de nivel local s-au constatat 16 cazuri de desfăşurare a procedurii de achiziţie cu participarea a mai puţin de 3 ofertanţi. Se exemplifică, în acest sens, organizarea la 25.01.2008, de către 6 primării din raionul Edineţ (Tîrnova, Brătuşenii Vechi, Gordineşti, Şofrîncani, Viişoara şi Zăbriceni), a concursurilor prin COP în scopul procurării autoturismelor de serviciu. Autorităţile contractante n-au transmis nici la un operator economic invitaţii de participare, limitîndu-se doar la anunţurile de participare publicate în BAP la 22.01.2008, prin care toate autorităţile contractante au stabilit termenul-limită de depunere a ofertelor de 3 zile. Conform proceselor-verbale şi dărilor de seamă înregistrate la ARMAPAU, la concursul desfăşurat de fiecare primărie în parte a parvenit cîte o singură ofertă de la unul şi acelaşi operator economic – SC bilan grup S.R.L., care a propus pentru fiecare primărie cîte un autoturism de model "Chevrolet aveo" cu preţul de la 120,0 mii lei pînă la 167,6 mii lei (echivalent cu 7,2 mii euro – 9,8 mii euro). Toate autorităţile contractante au acceptat oferta dată. S-a constatat că 4 automobile din 6 achiziţionate fusese produse în anul 2006 şi aveau înregistrate parcursuri de distanţă de la 2000 km pînă la 40000 km. Urmare consultării paginii Web a unicului distribuitor oficial al autoturismelor respective pe piaţa Moldovei – IM AutoFrame-FM S.R.L., s-a stabilit că în acea perioadă preţul unui automobil nou de acest model constituia de la 8,0 mii euro pînă la 9,7 mii euro.

Cazuri similare au fost constatate şi la Aparatul preşedintelui raionului Sîngerei, care la 2 achiziţii publice efectuate prin procedura COP n-a aplicat prevederile art.54 alin.(5) din Legea nr.96-XVI, în care se stipulează posibilitatea publicării unui anunţ, precum şi n-a anulat rezultatele concursurilor desfăşurate la 08.02.2008 şi 29.08.2008, din motiv că a fost prezentată o singură ofertă – în primul caz (deşi, după cum demonstrează responsabilii, invitaţiile de participare au fost transmise la 4 operatori economici), şi 2 oferte – în al doilea caz, fapt ce contravine pct.27 din Regulamentul nr.245/2008. Drept cîştigător în ambele cazuri a fost desemnată S.A. "Drumuri" Sîngerei, fiind încheiate contracte în sumă de 290,0 mii lei şi, respectiv, în sumă de 80,0 mii lei. La 04.11.2008, Consiliul raional Sîngerei a încheiat un acord adiţional aferent primului contract în sumă de 77,0 mii lei.

Cu participarea unui singur ofertant au fost examinate şi rezultatele concursurilor desfăşurate de către primăria or.Drochia la 24.06.2008 privind achiziţionarea fructelor uscate şi la 27.06.2008 – privind achiziţionarea serviciilor de reglare a cazanelor.

Abaterile consemnate au fost condiţionate şi de faptul că, odată cu intrarea în vigoare a noii legi, n-a fost elaborată modalitatea realizării achiziţiei prin COP. Auditul denotă la acest subiect şi supravegherea neadecvată a înregistrării şi transmiterii invitaţiilor de participare la concurs; lipsa bazei de date proprii ale potenţialilor ofertanţi; planificarea superficială şi întîmplătoare a necesarului de bunuri, servicii şi lucrări, precum şi urmărirea unor scopuri bine determinate, din care derivă tendinţa de a reduce timpul aferent procedurii. Majoritatea operatorilor economici intervievaţi şi-au exprimat opinia că termenul–limită de prezentare a ofertelor la COP "de cel puţin 3 zile" este prea mic. În aceste condiţii, autorităţile contractante nu pot asigura transparenţa şi nu vor putea combate concurenţa neloială în domeniul achiziţiilor publice, avînd ca impact utilizarea neeficientă a mijloacelor publice, imposibilitatea remedierii riscurilor sau chiar fraudarea procesului de achiziţii.

Informaţiile prezentate de operatorii economici nu conţin date suficiente pentru calificare.

Potrivit cadrului normativ în vigoare, autoritatea contractantă solicită, odată cu oferta, şi informaţii privind calificarea operatorilor economici. Astfel, în rezultatul examinării de către misiunea de audit a documentelor aferente a 75 de concursuri, ceea ce constituie 100% din totalul concursurilor organizate de grupul de lucru al MAI prin COP, s-a constatat că autoritatea contractantă nici la un concurs n-a solicitat informaţiile obligatorii privind calificarea operatorilor economici şi, respectiv, acestea n-au fost prezentate. N-au fost solicitate documentele obligatorii de calificare în 33 de cazuri din 33 supuse testării la DTC, precum şi în 23 şi, respectiv, 26 de cazuri – la DGPS şi DIP, ceea ce constituie 92% şi 100% din totalul cazurilor testate.

Odată cu înaintarea ofertei, autoritatea contractantă are dreptul de a solicita suplimentar operatorului economic să prezinte unele date ce confirmă şi demonstrează aptitudinea sa de realizare a ofertei propuse. Aceste date prezintă interes îndeosebi la concursurile de selectare a antreprenorului pentru executarea lucrărilor. Astfel, grupul de lucru de la DTC n-a solicitat de la operatorul economic S.R.L. "Elitor-Plus" datele privind aptitudinea de executare a lucrărilor de instalare a uşilor şi ferestrelor, ca ulterior, în cadrul concursului desfăşurat la 11.06.2008, să fie numit cîştigător, deşi operatorul economic în cauză nu confecţionează uşi şi ferestre, dar angajează în acest scop subantreprenori.

Testările din cadrul misiunilor de audit denotă că prin solicitarea documentelor suplimentare se poate asigura concurenţa şi identificarea riscului de combatere a concurenţei neloiale în domeniul achiziţiilor publice. Ignorarea acestor cerinţe generează multiple abateri de la prevederile legale, precum şi efecte nedorite, cum ar fi: divizarea autorităţilor contractante între potenţiali ofertanţi, înţelegerile preventive între ofertanţi cu privire la preţuri, asigurarea cîştigului ofertantului concret etc.

De exemplu, la MAI, în cadrul concursului de achiziţionare a mobilierului, organizat la 21.06.2008, s-au identificat 2 operatori economici cu aceeaşi adresă juridică, unul dintre ei executînd lucrări pentru al doilea. Deşi, ulterior, grupul de lucru a fost informat, acesta n-a respins ofertele lor. Tot în cadrul acestei autorităţi contractante, la concursul de achiziţionare a staţiei telefonice pentru CPR Donduşeni din 11.01.2008 au fost prezentate ofertele a 2 operatori economici – S.R.L. "Telefonica" şi S.R.L. "DCS Laboratory", iar la concursul de achiziţionare a produselor de birotică din 25.01.2008 au fost identificaţi 2 operatori economici – S.R.L. "Dalisim" şi S.R.L. "S.V.T.-Service", la care, după cum a constatat auditul, managerii unor agenţi economici şi fondatorii altora sînt unele şi aceleaşi persoane. Analogică este situaţia şi la achiziţionarea bunurilor materiale (acumulatoare pentru automobile) prin procedura COP, desfăşurată de către SPCSE la 26.06.2008, la care au participat 3 operatori economici – S.A. "Autoprim Service", S.R.L. "Eximotor" şi S.R.L. "Danas Compani". Auditul a constatat că toţi aceşti 3 operatori economici sînt amplasaţi pe aceeaşi adresă juridică, folosesc aceleaşi numere de telefon şi de fax, iar fondatorii unor agenţi economici şi managerii altora, la fel, sînt unele şi aceleaşi persoane.

Cele menţionate se datorează faptului că responsabilii de la autorităţile contractante nu stabilesc pentru participanţii la concurs condiţii ferme şi obligatorii prevăzute în actele normative, inclusiv prezentarea informaţiilor suplimentare care ar demonstra aptitudinea de executare a ofertei fără încercări de fraudare. Nu sînt cerute de la operatorii economici nici datele complete de înregistrare a participanţilor la concurs. În acelaşi timp, cadrul normativ existent nu prevede condiţiile şi/sau consecinţele participării la concursuri a 2-3 şi mai mulţi operatori economici ale căror firme sînt conduse de persoane înrudite, sau fondatorii şi managerii acestora sînt unele şi aceleaşi persoane.

Toate acestea determină neasigurarea concurenţei, transparenţei, obiectivităţii, precum şi respingerea ofertelor potenţialilor operatori ce activează şi concurează legitim şi alegerea altora, cu un grad redus de transparenţă, care, în consecinţă, pot cauza fraudarea achiziţiei.

Prezentarea şi examinarea ofertelor la desfăşurarea procedurilor de achiziţii prin cererea ofertei de preţuri nu întotdeauna s-au conformat prevederilor legale.

Regulamentar, ofertele depuse de operatorii economici se înregistrează de către autoritatea contractantă în mod obligatoriu la momentul depunerii. Misiunile de audit au constatat că la DIP şi MA aceste cerinţe nu întotdeauna s-au respectat. Astfel, la DIP n-au fost înregistrate ofertele în 23 de cazuri din 26 testate, iar la MA – în 10 cazuri din 13 verificate. Totodată, ultima autoritate contractantă, în 11 cazuri, n-a respectat nici termenul-limită de prezentare a ofertelor.

Potrivit pct.24 din Regulamentul nr.245/2008, oferta trebuie întocmită clar, fără corectări, cu numărul şi data de ieşire, cu semnătura persoanei responsabile şi ştampila operatorului economic. Aceste exigenţe normative, în multe cazuri, n-au fost respectate de către operatorii economici, iar autorităţile contractante n-au respins ofertele întocmite neregulamentar. Astfel, la DGPS, în 21 de cazuri au fost acceptate ofertele parvenite fără numărul şi data de ieşire, în 14 cazuri – fără semnătura persoanei responsabile şi ştampila operatorului economic. Deşi DIP, în 2 cazuri, a respins ofertele care nu corespundeau cerinţelor stabilite în invitaţia de participare, în 24 de cazuri a acceptat ofertele fără numărul şi data de ieşire. Situaţii similare au fost consemnate la MPSFC şi la Consiliul raional Donduşeni (şi direcţiile din subordine) – în 6 şi, respectiv, 22 de cazuri. Cu corectări – într-un caz, fără numărul şi data de ieşire – în 9 cazuri, fără semnătură – în 6 cazuri, au fost acceptate ofertele parvenite în adresa DTC. Tot la această entitate, la 4 concursuri, sau 12% din totalul concursurilor supuse testării, n-au fost anulate rezultatele acestora în situaţiile cînd oferta nu corespundea datelor din documentele de calificare, astfel nefiind executate cerinţele pct.27 din Regulamentul menţionat.

Fiecare operator economic poate să depună o singură ofertă de preţuri, fără dreptul de a o modifica atît după termenul-limită de depunere, cît şi în perioada de executare a contractului, dacă oferta acestuia este recunoscută cîştigătoare. Pe parcursul evaluării ofertelor prezentate, între autoritatea contractantă şi operatorii economici nu pot fi efectuate nici un fel de negocieri. Misiunile de audit au constatat, în majoritatea cazurilor, conformarea operatorilor economici la aceste prevederi şi neconformarea unor autorităţi contractante care efectuau modificări, astfel favorizînd unii operatori economici. Se exemplifică, în acest sens, concursul pentru procurarea mobilierului de birou, organizat la 01.04.2008 de către DGPS. Auditul a relevat devierea condiţiilor expuse în caietul de sarcini (propus în invitaţiile de participare) aferent uneia din cele 4 oferte parvenite de la 4 ofertanţi, în care se prevedea o cantitate mai mare faţă de cele stipulate în celelalte 3 caiete de sarcini. Cîştigătorul a fost desemnat după criteriul de cel mai mic preţ din rîndul celor 3 ofertanţi, care au prezentat oferte reieşind din caietele de sarcini înaintate acestora de către responsabilii de la DGPS cu parametri cantitativi mai mici, faţă de caietul de sarcini transmis unui ofertant. Astfel, ofertantul cu alt caiet de sarcini din start a fost lipsit de şansa de a cîştiga concursul. Responsabilii de la autoritatea contractantă intervievaţi explică că în acest caz, din motive de maximă urgenţă legate de termenele restrînse rămase pînă la efectuarea procedurii propriu-zise de achiziţii, din greşeală, a fost expediat primul caiet de sarcini. Greşeala imediat a fost depistată şi înlăturată prin expedierea caietului de sarcini corect. O explicaţie contrară a fost primită de la responsabilul operatorului economic, care demonstrează că a primit invitaţia de participare la procedura de achiziţie respectivă cu 5 zile înainte de concurs. La 29.03.2008, a fost trimisă în adresa autorităţii contractante o singură ofertă, însă recent (adică în perioada efectuării auditului) un responsabil de la DGPS s-a adresat verbal către reprezentantul operatorului economic cu rugămintea de a semna o ofertă sub pretextul că ar fi pierdut originalul ofertei operatorului economic. Tot la DGPS au mai fost constatate 2 cazuri asemănătoare.

Auditul constată prezenţa cazurilor de nerespectare a termenului-limită de prezentare a ofertelor, fapt ce nu se încadrează în prevederile art.43 alin.(2) din Legea nr.96-XVI, conform căruia ofertele se deschid la timpul specificat în documentele de licitaţie ca dată-limită a termenului de prezentare a ofertelor. Asemenea cazuri s-au constatat la desfăşurarea a 5 concursuri, sau 15% din populaţia testată la DTC. Astfel, la achiziţionarea a 3 unităţi de computere prin aplicarea procedurii COP, din 24.01.2008, ofertele urmau să fie depuse pînă la termenul-limită 31.01.2008, ora 10.00, pe cînd, în realitate, toţi cei 5 ofertanţi au depus cererile după ora stabilită. Deschiderea ofertelor în cadrul concursului din 30.06.2008 pentru achiziţionarea lucrărilor de montare a sistemului de încălzire a avut loc la 04.07.2008, sau peste 4 zile faţă de termenul anunţat. La concursul organizat la 10.06.2008 în scopul achiziţionării lucrărilor de instalare a geamurilor şi uşilor nu s-a ţinut cont de art.26 alin.(5) din Legea nr.96-XVI, caietul de sarcini fiind transmis ofertanţilor invitaţi la 09.06.2008, adică li s-a oferit un termen de prezentare a ofertelor de o singură zi, faţă de 5 zile prevăzute în lege. În alt caz, data expedierii caietului de sarcini (22.05.2008) la 8 operatori economici coincide cu data anunţării concursului, fapt ce nu se încadrează în prevederile art.26 alin.(1) din Legea nr.96-XVI, care stabileşte că termenul-limită de depunere şi primire a cererilor de participare şi a ofertelor va fi suficient pentru a le permite operatorilor economici atît din ţară, cît şi din străinătate să se pregătească şi să prezinte oferte înaintea închiderii procedurilor de licitaţie. O situaţie analogică s-a stabilit în 11 cazuri şi la MA.

Tot la DTC s-au constatat cazuri contrare celor menţionate. Urmare verificării achiziţiilor efectuate prin COP, se relevă faptul examinării la 24.09.2008 a ofertelor prezentate de 3 operatori economici cu o lună înainte de iniţierea procedurii de achiziţionare a tehnicii de calcul.

Conform prevederilor art.47 alin.(3) din Legea nr.96-XVI, precum şi pct.34 al Regulamentului nr.245/2008, autoritatea contractantă, în termen de 3 zile după stabilirea ofertei cîştigătoare, va informa toţi participanţii despre rezultatele concursului desfăşurat, condiţie nerespectată de unele autorităţi contractante. Astfel, la MAI, din numărul total de 75 de concursuri organizate şi integral verificate de audit, rezultatele a 40 (53%) n-au fost transmise spre informare tuturor participanţilor. La DGPS n-au fost informaţi participanţii despre rezultatele a 16 din 25 de concursuri supuse testării. Totodată, unele autorităţi contractante n-au respectat termenele de informare a participanţilor. Spre exemplu, testările efectuate la DTC au relevat 5 cazuri de reţinere a informării participanţilor de la 1 pînă la 21 de zile, 1 caz de informare fără a fi precizată data, 2 cazuri de informare a participanţilor înainte de luarea deciziei grupului de lucru şi 1 caz de neinformare.

Cele menţionate au fost condiţionate de lipsa controlului riguros din partea membrilor grupului de lucru privind examinarea tuturor documentelor prezentate de ofertanţi; atitudinea necorespunzătoare a responsabililor implicaţi în procesul de primire şi examinare a ofertelor; supravegherea neeficientă a întocmirii şi transmiterii documentelor de calificare ofertanţilor, precum şi a termenelor-limită de prezentare şi de examinare a ofertelor; lipsa procedurilor scrise privind prezentarea şi acceptarea ofertelor.

Toate acestea pot determina nerespectarea principiului transparenţei achiziţiilor publice, posibilitatea apariţiei contestaţiilor şi eventualelor litigii cu ofertanţii, restrîngerea ariei ofertanţilor, modificarea criteriilor după termenul de depunere a ofertelor în favoarea unui anumit ofertant, transformarea achiziţiilor prin procedura COP într-o formalitate, uneori postfactum.

Autorităţile contractante au preferat procedura de achiziţii prin cererea ofertei de preţuri, eschivîndu-se de la licitaţia publică.

Potrivit prevederilor art.69 alin.(1) din Legea nr.96-XVI şi pct.3 al Regulamentului nr.245/2008, autoritatea contractantă nu are dreptul să divizeze achiziţia prin încheierea de contracte separate în scopul aplicării unei alte proceduri de achiziţie decît procedura care ar fi fost utilizată în conformitate cu prezenta lege, în cazul în care achiziţia nu ar fi fost divizată.

Misiunile de audit au constatat cazuri de schimbare a procedurii de atribuire a contractului de achiziţie publică din "licitaţie deschisă" prin divizarea acesteia în alte tipuri de proceduri cu plafoane mai mici. Exemplificăm, în acest sens, următoarele. La MAI, achiziţia lucrărilor de reparaţie capitala a sediului CPR Donduşeni a fost divizată în anul 2008 în 2 achiziţii atribuite prin procedura COP în sumă de 399,9 mii lei şi, respectiv, 499,6 mii lei. Totodată, autoritatea contractantă n-a publicat în BAP un anunţ de participare, după cum prevede art.54 alin.(5) din Legea nr.96-XVI. Concomitent, menţionăm că Regulamentul cu privire la achiziţia bunurilor şi serviciilor prin cererea ofertei de preţuri, aprobat prin H.G. nr.245/2008, nu prevede aplicarea acestei proceduri la achiziţionarea lucrărilor, ceea ce contravine art.54 din legea nominalizată. Tot la această autoritate contractantă, achiziţia mijloacelor tehnice, a accesoriilor (inclusiv piesele de schimb şi consumabilele) şi a soft-ului necesar a fost divizată în 14 contracte, dintre care 9 sînt atribuite prin procedura de achiziţie publică prin COP, iar 5 – prin contracte de mică valoare, astfel fiind procurate bunuri în sumă de 879,39 mii lei. Auditul consemnează că 6 contracte în sumă totală de 645,5 mii lei, din totalul de 14 contracte, au fost încheiate cu un singur operator economic.

Situaţii de evitare a licitaţiei deschise prin divizarea achiziţiei publice şi utilizarea procedurii COP s-au constatat şi la DTC, la 6 din numărul total de 33 de proceduri de achiziţii efectuate prin COP.

Aceste probleme sînt motivate de neconcordanţa conţinutului unor acte normative; încercările de a diminua timpul aferent achiziţionării, pentru a nu rata ocazia utilizării alocaţiilor disponibile, mai ales la finele anului bugetar; planificarea superficială a achiziţiilor. Ca urmare, se menţine riscul apariţiei conflictelor de interese, limitării numărului potenţialilor ofertanţi, susţinerii unor operatori economici cu o bază tehnico-materială mai redusă, ceea ce poate condiţiona prelungirea termenelor de execuţie a lucrărilor cu costuri mai mari.

Generalizînd cele expuse, se menţionează faptul că în cazul cînd nu vor fi elaborate în mod de urgenţă toate actele normative necesare şi nu vor fi operate modificările cuvenite în actele normative existente în vederea conformării acestora la prevederile noii legi, iar autorităţile contractante nu vor respecta şi în continuare reglementările legale, se va produce o creştere a achiziţiilor prin procedura COP, care este mai puţin transparentă faţă de licitaţia publică, nu se va promova concurenţa, se vor invita la procedură ofertanţi convenabili unor anumite persoane, ceea ce va face procedura mai vulnerabilă la fraudă şi pierderi de bani publici.

Recomandarea nr.11. Se recomandă conducătorilor autorităţilor contractante:

- elaborarea unui plan de măsuri pentru executarea recomandărilor menţionate de auditori în rezumatele disponibile;

- planificarea achiziţiilor reieşind din bugetul anual aprobat, ţinînd cont de necesităţile de bunuri similare ale tuturor subdiviziunilor, precum şi de asigurarea durabilităţii în perspectivă, astfel fiind minimizată aplicarea procedurilor de achiziţii prin COP;

- elaborarea procedurilor scrise, cu responsabilităţi clare pentru oficialii implicaţi în activitatea de achiziţii prin procedura COP privind modul de documentare a procesului de achiziţie (transmiterea şi înregistrarea invitaţiei de participare, prezentarea şi examinarea ofertelor).

Recomandarea nr.12. Se recomandă conducerii Agenţiei Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare:

- să reexamineze termenul-limită de prezentare a ofertelor pentru achiziţii prin procedura COP şi, după caz, să înainteze propuneri de modificare, ţinînd cont de faptul că majoritatea operatorilor economici îl consideră prea mic, iar unele autorităţi contractante îl folosesc în scopuri de favorizare a unor operatori economici;

- să elaboreze şi să aprobe conform legislaţiei:

• modul, condiţiile şi consecinţele privind participarea la concurs a firmelor conduse de persoane înrudite (interdependente), cu unii şi aceiaşi fondatori şi manageri, care fac procedurile de achiziţii neconcurente;

• modul de sancţionare a autorităţilor contractante care limitează numărul participanţilor la concursul organizat prin procedura COP, faţă de prevederile legale.

Recomandarea nr.13. Se recomandă Guvernului Republicii Moldova:

- să ajusteze Regulamentul cu privire la achiziţia bunurilor şi serviciilor prin cererea ofertei de preţuri, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.245 din 04.04.2008, în ce priveşte efectuarea achiziţiilor de lucrări prin procedura COP, la prevederile Legii nr.96-XVI;

- să examineze şi să propună soluţii de utilizare integrală, corectă şi eficientă a mijloacelor bugetare alocate instituţiilor publice în urma rectificărilor de buget la finele anului bugetar, destinate procurărilor de bunuri, lucrări şi servicii, cu respectarea prevederilor Legii nr.96-XVI.

Achiziţiile prin procedura dintr-o singură sursă s-au efectuat şi în cazuri neprevăzute de lege.

Legea nr.96-XVI extinde mai mult acţiunile de achiziţii competitive. Deşi procedura de achiziţii dintr-o singură sursă nu face parte din procedurile competitive, în anul 2008, această procedură a fost destul de utilizată de către autorităţile contractante. Important este faptul că numărul achiziţiilor efectuate prin această procedură este în descreştere, totodată, prin aplicarea acesteia, sînt realizate acţiuni de achiziţionare a bunurilor în mod rapid, cu o economisire a bugetului de timp al autorităţilor contractante. Cu toate acestea, există probleme privind modul de aplicare a procedurii date, nu sînt stabilite toate criteriile de practicare, sînt invocate motive necorespunzătoare pentru argumentarea utilizării procedurii. Acestea sînt cauzate de faptul că nu la timp au fost elaborate actele normative guvernamentale, autorităţile contractante nu respectă condiţiile legale de aplicare a acestei proceduri, iar responsabilii nu sînt familiarizaţi cu prevederile legale. În rezultat, se pot utiliza neeficient mijloacele publice şi pot fi favorizaţi unii operatori economici.

Achiziţia dintr-o singură sursă reprezintă o procedură desfăşurată de către autoritatea contractantă în scopul satisfacerii unor necesităţi de bunuri, lucrări şi servicii de către un singur operator economic contractat, în cazurile prevăzute de art.53 din Legea nr.96-XVI. Modalitatea realizării acestei proceduri de achiziţie, conform prevederilor legii, urma să fie reglementată printr-un act normativ aprobat de Guvern. În realitate, pe parcursul anului 2008, autorităţile contractante şi operatorii economici s-au condus de Regulamentul cu privire la achiziţiile dintr-o singură sursă, aprobat prin H.G. nr.951/2003, care a fost elaborat în conformitate cu Legea nr.1116-XIII din 30.04.1997. Un nou act normativ a fost elaborat şi aprobat la finele anului, prin H.G. nr.1407/2008.

În anul 2008 această procedură a inclus 1977 de acţiuni, faţă de 2731 de acţiuni desfăşurate în anul 2007. Dacă în întregime pe ţară s-a constatat o micşorare a numărului acestor proceduri de achiziţii, testările efectuate în cadrul unor autorităţi contractante denotă contrariul. Astfel, la DGPS, în anul 2008, au fost efectuate 4 proceduri de achiziţii dintr-o singură sursă în valoare de 304,0 mii lei, faţă de nici o procedură în anii 2006-2007. În anul 2008, numărul procedurilor a crescut, faţă de anul 2007, de 1,5 ori – la Consiliul raional Hînceşti şi Aparatul preşedintelui raionului Hînceşti, şi de 3 ori – la Consiliul raional Nisporeni.

Principalul motiv folosit de entităţi la aplicarea procedurii de achiziţie dintr-o singură sursă a servit faptul că de bunurile, lucrările şi serviciile necesare dispune un singur operator economic, ori operatorul economic a fost stabilit prin lege. Ultimul motiv este prevăzut în art.53 alin.(1) lit.c) din Legea nr.96-XVI, însă, după cum demonstrează testările, autorităţile contractante au achiziţionat bunuri prin această procedură de la operatori economici stabiliţi nu numai prin lege, ci şi prin acte normative ale Guvernului. Exemplificăm 149 de cazuri de procurare a medicamentelor dintr-o singură sursă, stabilite prin H.G. nr.1123 din 15.10.2007 "Privind aprovizionarea instituţiilor medico-sanitare publice cu antibiotice pentru anul 2008". Cazuri asemănătoare au fost constatate la DIP, care a achiziţionat serviciile de expertiză a proiectelor făcînd trimitere la H.G. nr.361/1996, potrivit căreia proiectele de interes naţional, de importanţă deosebită, de construcţii unicale şi experimentale, de rentabilitate înaltă, precum şi proiectele elaborate de agenţii economici din străinătate se expertizează exclusiv de către Direcţia de verificare şi expertizare a proiectelor în construcţii a organului naţional de dirijare a construcţiilor.

Această procedură, pe parcursul anului 2008, a fost aplicată şi la achiziţionarea apartamentelor de către MA şi SG. În acest context, se relevă neclarităţi în actele legislative şi normative în vigoare ce vizează modalitatea achiziţionării apartamentelor. Astfel, ţinînd cont de faptul că apartamentele se atribuie la categoria de bunuri, achiziţionarea lor cade sub incidenţa Legii nr.96-XVI, iar reieşind din sumele alocate în astfel de scopuri şi din pragurile stabilite prin lege, achiziţionarea apartamentelor ar urma să fie efectuată prin licitaţie deschisă. În realitate, procurările de apartamente s-au efectuat prin procedura de achiziţii dintr-o singură sursă. Considerăm oportun de a clarifica procedura de achiziţionare a apartamentelor în cazul achitării costului integral al acestora din contul mijloacelor publice şi în cazul cînd beneficiarii contribuie cu mijloacele proprii la achiziţia lor.

Testările efectuate de echipele de audit denotă cazuri de aplicare a acestei proceduri de unele autorităţi contractante care n-au putut demonstra motivul impunerii de a o aplica. Astfel, Consiliul raional Nisporeni nu poate argumenta efectuarea a 3 acţiuni de achiziţii dintr-o singură sursă în sumă totală de 148,4 mii lei (2 – pentru servicii în sumă de 88,4 mii lei şi una – pentru lucrări în sumă de 60,0 mii lei). În această ordine de idei, se menţionează că autorităţile contractante aplică această procedură fără motive regulamentare, sau motivele folosite nu corespund procedurii respective. La momentul actual, nu sînt elaborate criterii clare pentru toate situaţiile de aplicare a procedurii dintr-o singură sursă. Menţinerea unei atare situaţii va determina creşterea numărului de acţiuni dintr-o singură sursă, adică a achiziţiilor necompetitive, ce vor ştirbi din eficienţa şi transparenţa acestora.

Recomandarea nr.14. Se recomandă ARMAPAU să elaboreze şi să înainteze spre aprobare Guvernului modalitatea de achiziţionare a apartamentelor din mijloace publice şi din contribuţiile beneficiarilor de apartamente.

Recomandarea nr.15. Se recomandă Guvernului Republicii Moldova să identifice oportunitatea aprobării prin hotărîrile sale a cazurilor de efectuare a achiziţiilor dintr-o singură sursă, ţinînd cont de exigenţele Legii nr.96-XVI şi angajamentele internaţionale asumate.

Obiectivul II: Monitorizează oare entităţile în mod adecvat realizarea contractelor, pentru a se asigura că achiziţia s-a efectuat la timp, conform volumului şi preţului contractat şi calităţii corespunzătoare?

Procesul de achiziţii publice, care începe cu activitatea de planificare, nu se încheie odată cu atribuirea contractului. Poate cea mai importantă etapă a achiziţiei publice începe cu semnarea contractului şi se încheie cu executarea ultimelor plăţi pentru bunurile, serviciile şi lucrările achiziţionate şi, respectiv, cu recepţionarea acestora. Legea nr.96-XVI se referă mai puţin la etapa de administrare a contractului, aici intervenind, în principal, alte reglementări, de natură contabilă, bugetar-financiară, privind respectarea calităţii în construcţii, sau legislaţia comună în materie civilă.

Scopul activităţii de administrare a contractului este obţinerea bunurilor, serviciilor şi lucrărilor prevăzute în contract, în sensul respectării principiului utilizării eficiente a fondurilor publice. Un aspect foarte important este faptul că administrarea contractului depinde, în mare măsură, de cele realizate înainte de aceasta. O bună planificare a achiziţiei şi o aplicare corectă a procedurilor sînt premisele fundamentale ale administrării eficiente a contractului. Administrarea contractului poate fi abordată din următoarele perspective: managementul obţinerii rezultatelor scontate; managementul relaţiilor dintre părţile contractante; aspectele legale, financiare, contabile ale administrării contractului; utilizarea informaţiilor din contract pentru îmbunătăţirea procesului de achiziţii publice.

Deşi nici una din autorităţile contractante auditate nu dispune de politici şi proceduri scrise privind monitorizarea contractelor, această etapă a procesului de achiziţii reprezintă o preocupare constantă a fiecărei autorităţi contractante, cu excepţia celor de nivel local. În general, în cadrul autorităţilor contractante de subordine republicană există structuri definite pentru monitorizarea contractelor şi sînt stabilite priorităţi la utilizarea fondurilor publice. Responsabilităţile sînt distribuite pe diferite niveluri de autoritate, ţinîndu-se cont de principiul ierarhizării. Se efectuează unele controale ale gestionării şi se urmăreşte respectarea cerinţelor de raportare.

Exemplificăm, în acest sens, cîteva modele de monitorizare a contractelor. Astfel, în cadrul MAI, responsabil de monitorizarea contractelor este fiecare membru al Grupului de lucru pentru achiziţii, conform obligaţiunilor de serviciu, precum şi specialiştii din Direcţia economie şi finanţe, Direcţia logistică, administrare şi dezvoltare, Direcţia juridică ş.a. Schematic, acest proces din cadrul MAI poate fi redat astfel:

Figura nr.3. Modul de organizare a procesului de monitorizare a contractelor la MAI

Sursă: Fişele postului ale persoanelor implicate în procesul de achiziţii,

regulamentele interne şi dările de seamă privind achiziţiile publice ale MAI

Obligaţiunile şi responsabilităţile legate de monitorizarea contractelor ale specialiştilor MAI vis-à-vis de etapele descrise în Figura nr.3 sînt: (1) verificarea corectitudinii etapelor de decontare, în funcţie de specificul achiziţiei contractate; (2) recepţia obiectului contractului de achiziţie publică şi întocmirea documentelor justificative; (3) urmărirea respectării termenelor de achitare a plăţilor intermediare din contract şi conformităţii facturilor şi ordinelor de plata; (4) nedepăşirea valorii contractului etc. Raportarea privind mersul executării contractului se face la cerere. În această ordine de idei, este relevant de expus modul de monitorizare şi raportare săptămînală, stabilit în cadrul MA.

Responsabili de monitorizarea contractelor în cadrul MA este personalul din Departamentul dotări, şi anume: şeful Serviciului juridic, şeful Secţiei financiare, şeful Direcţiei achiziţii publice, şefii de secţie, precum şi specialiştii din secţiile date. Scoatem în evidenţă faptul că şefii secţiilor prezintă săptămînal (ziua de vineri) informaţia operativă despre executarea contractelor. Funcţionarii responsabili în domeniu din cadrul Direcţiei achiziţii contrapun graficul de livrare din contract cu informaţia primită de la depozit şi, în caz de întîrziere, informează conducerea. Şefii de depozite întocmesc registrul privind primirea bunurilor. Informaţia săptămînală prezentată de şefii secţiilor se întocmeşte în baza datelor obţinute de la operatorul economic despre intenţia de livrare a mărfii, raportului şefului de depozit despre primirea mărfii şi informaţiei cu privire la corespunderea preţurilor şi calităţii din contract cu cele din facturi şi cele reale. Procesul de monitorizare a contractelor, în vederea onorării obligaţiunilor contractuale de către agenţii economici privind volumul, calitatea şi preţul, poate fi reprezentat schematic în felul următor:

Figura nr.4. Schema procesului de monitorizare a contractelor în cadrul MA

Sursă: Fişele postului ale persoanelor implicate în procesul de desfăşurare

şi monitorizare a achiziţiilor şi dările de seamă privind achiziţiile publice ale MA

Auditul efectuat la SG a constatat monitorizarea executării contractelor cu ajutorul unui program special, elaborat şi implementat de către Direcţia financiară a SG. Programul respectiv oferă informaţii complexe privind suma contractului, volumul de bunuri şi servicii livrate şi achitate, soldul bunurilor şi serviciilor nelivrate la data curentă.

Modalitatea existentă de monitorizare a executării contractelor din cadrul DGPS şi DIP necesită îmbunătăţire. Conform Regulamentului Grupului de lucru al DGPS, printre obligaţiunile membrilor Grupului de lucru sînt prevăzute şi cele legate de monitorizarea contractelor, iar ţinerea evidenţei lunare a mersului executării contractelor este pusă în sarcina şefului Serviciului marketing şi achiziţii, deşi, în realitate, această evidenţă este ţinută de personalul Secţiei economie şi finanţe, care n-a fost instruit în domeniul monitorizării contractelor.

Pentru Grupul de lucru de la DIP n-au fost prevăzute atribuţii de monitorizare a contractelor. Totodată, funcţiile de control asupra executării contractelor încheiate şi de ţinere a evidenţei acestora în registre speciale sînt prevăzute pentru specialiştii Direcţiei logistică. Aceste atribuţii de control sînt stabilite în general, fără a fi divizate pe compartimente – alimentaţie, medicamente, fonduri fixe şi altele. Cu toate acestea, în lipsa procedurilor scrise de monitorizare, specialiştii Direcţiei finanţe a DIP monitorizează examinarea contractelor în ce priveşte volumul livrărilor, preţurile şi plata pentru bunurile livrate, cu excepţia termenelor de executare a contractelor. Totodată, auditul a constatat că modalitatea existentă de monitorizare a executării contractelor privind achiziţiile de bunuri şi servicii procurate centralizat lasă de dorit. Verificările efectuate la unele instituţii subordonate DIP denotă că unele persoane responsabile nu cunosc condiţiile (cantitatea, termenele, calitatea etc.) de livrare a bunurilor, lucrărilor şi serviciilor care le revin din procurările efectuate centralizat, deşi DIP consideră că oferă destulă informaţie pentru ca responsabilii de la instituţiile din subordine să asigure o monitorizare eficientă.

Cît priveşte monitorizarea executării contractelor de către autorităţile contractante de nivel local, se menţionează faptul că managementul entităţilor auditate acordă o importanţă nesemnificativă acestei etape a achiziţiilor publice. În lipsa procedurilor stabilite, nu sînt definite clar obiectivele şi responsabilii entităţii de monitorizarea contractelor. În cele mai bune cazuri, obligaţiunile şi responsabilităţile respective au fost atribuite contabililor din cadrul autorităţilor contractante. În această ordine de idei, se menţionează prezenţa unui risc major, dată fiind efectuarea mai multor procese, inclusiv achitarea plaţilor de către unele şi aceleaşi persoane, fapt ce este incompatibil din punctul de vedere al principiilor sistemului de control intern.

Generalizînd cele expuse, se relevă că activitatea existentă de monitorizare a contractelor nu exclude riscul de neîntrunire integră a cerinţelor legale, de utilizare ineficientă a mijloacelor publice, de formare a stocurilor de bunuri neutilizate, de administrare superficială a contractelor, de achiziţionare de bunuri, servicii şi lucrări necalitative etc.

Potrivit rezultatelor auditului, în ultimii ani, acţiunile de contractare sînt în creştere. Dinamica evoluţiei acţiunilor de contractare efectuate, în perioada anilor 2006-2008, de către autorităţile administraţiei publice centrale (cu instituţiile din subordinea acestora) şi consiliile raionale (cu entităţile din subordine) supuse auditului este reprezentată grafic în felul următor²:

____________________

² Datele nu conţin informaţii despre acţiunile de contractare efectuate la nivel de primării auditate, din motiv că nu în toate rezumatele misiunilor respective de audit se conţine informaţie exhaustivă privind situaţiile din anii 2006-2007.

Diagrama nr.2. Evoluţia acţiunilor de contractare în perioada anilor 2006-2008

Sursă: Datele statistice privind atribuirea contractelor în perioada anilor 2006-2008,

obţinute de la autorităţile contractante supuse auditării

Urmare evaluării elementelor contractuale expuse în eşantionul testat, care reprezintă 67,3% din totalul contractelor încheiate (983) de 5 autorităţi publice de rang republican cu instituţiile din subordine şi 79,7% din numărul total de contracte încheiate (1144)³ de autorităţile contractante de nivel local, au fost identificate următoarele probleme:

____________________

³ Numărul contractelor încheiate de toate autorităţile contractante de nivelul I şi nivelul II supuse prezentului audit.

Unele autorităţi contractante n-au respectat termenul de încheiere şi înregistrare la ARMAPAU a contractului cu ofertantul desemnat cîştigător.

Conform prevederilor art.67 din Legea nr.96-XVI şi stipulărilor din pct.35 al Regulamentului nr.245/2008, autoritatea contractantă va încheia contractul de achiziţie publică în termenul şi în condiţiile prevăzute în invitaţia de participare (de la 5 pînă la 20 de zile din data atribuirii acestuia). Contractul, însoţit de documentele ce confirmă desfăşurarea procedurii de achiziţie respective, se prezintă, în termen de 5 zile, ARMAPAU spre examinare şi înregistrare. Nu toate entităţile auditate au respectat aceste condiţii. Astfel, la MAI, DGPS, MA, MPSFC şi la Consiliul raional Nisporeni au fost constatate nereguli de acest gen în 18, 7, 1, 4 şi, respectiv, 3 cazuri.

Cele expuse sînt condiţionate, în primul rînd, de managementul neadecvat din partea responsabililor autorităţilor contractante şi de supravegherea necorespunzătoare a procesului de încheiere a contractelor. O altă cauză a unor asemenea situaţii este legată de tărăgănarea intenţionată a încheierii contractelor din partea autorităţii contractante din cauza insuficienţei de mijloace financiare pentru acoperirea achiziţiei respective. Toate acestea pot determina livrarea cu întîrziere a obiectului achiziţiei publice, ceea ce, în consecinţă, va afecta satisfacerea integrală a necesităţilor autorităţii contractante; apariţia contestaţiilor nedorite şi respingerea potenţialului ofertant.

Autorităţile contractante se abat de la prevederile documentelor de licitaţie şi nu respectă limita acordării plăţilor prealabile.

Conform prevederilor art.18 lit.a) din Legea bugetului de stat pe anul 2008, Ministerul Finanţelor, la solicitarea beneficiarilor în construcţii şi reparaţii capitale, efectuează plăţi prealabile, în proporţie de pînă la 30% din limita stabilită pe obiectiv pentru organizarea proceselor tehnologice, procurarea de materiale şi utilaj, în funcţie de condiţiile prevăzute în contractele de antrepriză, încheiate între beneficiari şi antreprenori, cu confirmarea ulterioară a sumelor plătite prin volumele de lucrări executate efectiv pe parcursul anului de gestiune. Conform prevederilor art.44 alin.(4) din Legea nr.96-XVI, precum şi condiţiilor din documentele de licitaţie, criteriile de contractare a obiectului achiziţiei, expuse în documentele de licitaţie, rămîn neschimbate la semnarea contractului.

În temeiul normelor menţionate, autorităţile contractante practic în toate contractele încheiate au prevăzut o asemenea plată. Potrivit testărilor, la încheierea contractelor, autorităţile contractante nu întotdeauna s-au conformat condiţiilor din documentele de licitaţie. La Consiliul raional Hînceşti, în 2 contracte, atribuite la licitaţiile publice (LP nr.558/08 şi LP nr.1668/08) pentru servicii de proiectare, s-a prevăzut acordarea plăţilor prealabile în mărime de 30%, sau 85,3 mii lei – IP "Urbanproiect", şi 25%, sau 72,0 mii lei – S.R.L. "Basador Com". În realitate, în ambele cazuri, s-a transferat avans în cuantum de 30% din valoarea contractată. Astfel, plata prealabilă acordată S.R.L. "Basador Com" depăşeşte prevederile contractului cu 14,4 mii lei. Tot la această autoritate contractantă, potrivit prevederilor documentelor de licitaţie pentru achiziţionarea lucrărilor de reparaţie (2 proceduri, LP nr.1190/08 şi LP nr.1258/08), s-a constatat acordarea avansului în cuantum de pînă la 20%. Contrar acestui fapt, în contractele pentru achiziţionarea lucrărilor, încheiate cu antreprenorii – S.R.L. "Onfidan" şi S.R.L. "Gulevitr", nu s-a precizat cuantumul avansului. În aceste condiţii, Serviciul contabil a transferat, în ambele cazuri, plăţi prealabile în cuantum de 30% din valoarea contractată, ceea ce depăşeşte cu 10% plafonul maxim al cuantumului avansului stabilit în documentele de licitaţie, sau cu 139,6 mii lei şi, respectiv,144,2 mii lei mai mult.

Potrivit stipulărilor din documentele licitaţiei publice nr.1910/07 din 16.11.2007, organizată de MAI, termenul de livrare a obiectului achiziţiei era de 100 de zile de la data semnării contractului. Ulterior, această condiţie a fost modificată prin contractul nr.45 din 07.05.2008, încheiat între MAI şi FPC "Decebal Impex" S.R.L., care prevedea livrarea în termen de 100 de zile lucrătoare din momentul confirmării plăţii avansului. În perioada octombrie – decembrie 2008, suma totală a contractului în mărime de 4220,0 mii lei a fost transferată integral prin plăţi prealabile. Procedura de achitare în avans, precum şi termenul de livrare a bunului au fost modificate post-factum, prin Acordul adiţional nr.1 din decembrie 2008, totodată fiind prelungită şi perioada de valabilitate a contractului de la 31.12.2008 pînă la 30.04.2009.

Cele menţionate sînt cauzate de faptul că responsabilii implicaţi în activitatea de achiziţii nu sînt familiarizaţi cu prevederile legale şi nu se concentrează asupra corectitudinii efectuării operaţiunilor financiare şi calităţii monitorizării executării contractelor. Nu sînt elaborate şi aduse la cunoştinţă fiecărui oficial implicat în acţiunile de contractare responsabilităţi clare şi concrete. Uneori autorităţile contractante nu sînt finanţate ritmic, conform planurilor de finanţare, din care motiv nu-şi pot achita la timp facturile aferente achiziţiilor desfăşurate. Urmare celor expuse pot apărea situaţii de finanţare nefondată a unor operatori economici şi de dezafectare a mijloacelor bugetare în interesul acestora, precum şi datorii debitoare şi/sau creditoare, administrarea cărora necesită timp atît pentru Serviciul contabil, cît şi pentru Serviciul juridic, în cazurile de examinare în instanţele judecătoreşti.

La încheierea contractelor, autorităţile contractante nu includ în calitate de clauză obligatorie garanţia privind asigurarea executării acestora.

Conform prevederilor art.42 alin.(8) din Legea nr.96-XVI, autoritatea contractantă cere ca ofertantul să prezinte, în timpul încheierii contractului, asigurarea executării acestuia. În realitate, majoritatea autorităţilor contractante n-au stabilit o asemenea clauză în contractele încheiate, din care motiv n-au solicitat garanţii pentru executarea contractelor privind achiziţiile de bunuri şi lucrări. Testările efectuate în cadrul misiunilor de audit sub aspectul problemelor aferente monitorizării contractelor au identificat astfel de cazuri la DTC – 13 din 62 de contracte testate, la DGPS – 19 din 47, la SG –14 din 98, la MA – 82 din 104, precum şi la Consiliile raionale Hînceşti şi Nisporeni (şi primării) – 1 şi, respectiv, 20 din 4 şi, respectiv, 45 de contracte testate.

În mod ideal, prevederea legală de asigurare a executării contractelor are menirea de a garanta livrarea bunurilor şi executarea calitativă şi în termen a lucrărilor. Însă, în realitate, operatorii economici categoric nu acceptă o asemenea clauză la încheierea contractului, argumentînd refuzul cu lipsa mijloacelor circulante pasibile scoaterii din circuit pe perioade îndelungate de timp, precum şi cu reţinerea plăţilor de la buget aferente volumelor de bunuri şi servicii livrate instituţiilor bugetare. În aceste condiţii, uneori după semnarea contractelor fără clauza privind asigurarea executării acestora, furnizorii refuză livrarea obiectului achiziţiei. În rezultat, autoritatea contractantă, fiind preocupată de efectuarea unor noi proceduri de achiziţii şi de examinarea acţiunilor de refuz în instanţele judecătoreşti, utilizează resurse umane şi de timp suplimentare. Astfel de cazuri s-au constatat la MA, unde operatorii economici S.R.L. "Carnex" şi CC "Donunicoop" au refuzat să furnizeze carne de bovină, carne de pasăre şi ouă, conform contractelor nr.14/7 din 15.01.2008 şi, respectiv, nr.14/8 din 15.01.2008. Întru soluţionarea acestor situaţii, Departamentul dotări al MA a acţionat operatorii economici respectivi în instanţa judecătorească în vederea încasării penalităţilor prevăzute de contract în sumă de 432,0 mii lei – de la S.R.L. "Carnex" şi de 170,3 mii lei – de la CC "Donunicoop". Pînă la finele auditului (februarie 2009), după 7 luni de la depunerea cererii, n-a fost adoptată vreo decizie privind aceste cauze, astfel penalităţile rămînînd neîncasate, deşi Departamentul dotări avea înregistrate datorii faţă de operatorii respectivi la realizarea altor contracte, din contul cărora, în cazul deţinerii unei hotărîri a instanţei judecătoreşti, puteau fi reţinute sumele penalităţilor în cauză.

Alte 2 cazuri similare au fost constatate la SG, cînd S.R.L. "Carnex" şi S.R.L. "Comcaro", după încheierea contractelor, în legătură cu creşterea semnificativă a preţurilor pe piaţă, au refuzat livrarea cărnii în valoare de 272,0 mii lei şi, respectiv de 222,00 mii lei. Cît priveşte primul furnizor, în temeiul acţiunii înaintate de SG în vederea achitării penalităţilor în valoare de 15% din suma contractului, instanţa judecătorească a adoptat hotărîrea despre încasarea în beneficiul SG a penalităţilor în mărime de 33,3 mii lei. Pînă la finalizarea misiunii de audit hotărîrea menţionată n-a fost executată.

Atît Legea nr.96-XVI, cît şi regulamentele de domeniu în vigoare nu prevăd forma şi modul de depunere a garanţiei de executare a contractelor, precum şi termenul de valabilitate a garanţiei şi evidenţa acesteia. Reieşind din prevederile Legii contabilităţii, garanţia de bună execuţie trebuie reflectată în evidenţa contabila a autorităţii contractante. Nereflectarea acesteia în evidenţă poate cauza dispariţia, neachitarea sau nerambursarea ei. Exemplificăm, în acest sens, cazul constatat la Consiliul raional Nisporeni. Pentru executarea lucrărilor de gazificare de către ÎMMR "ROCARO", încă în anul 2006, a fost depusă o garanţie sub formă de utilaj în valoare de 356,0 mii lei. Această operaţiune n-a fost reflectată în evidenţa contabilă, fiind dată uitării de responsabilii Consiliului. În rezultatul unei noi licitaţii desfăşurate în anul 2008, cu acelaşi antreprenor s-a încheiat un nou contract de efectuare a lucrărilor de gazificare. Antreprenorul a inclus costul utilajului în mărime de 356,0 mii lei, depus anterior în calitate de garanţie, în volumul lucrărilor executate, care au fost achitate de Consiliu. Ulterior, după verificările din cadrul misiunii de audit, suma respectivă a fost restituită Consiliului.

Autorităţile contractante nu aplică sancţiuni faţă de toţi operatorii economici neconştiincioşi.

Contractele încheiate de către autorităţile contractante, în majoritatea cazurilor, au prevăzut calcularea penalităţilor în caz de neexecutare a condiţiilor contractuale. Cu toate acestea, testările efectuate de misiunile de audit denotă prezenţa faptelor de necalculare a penalităţilor. Astfel, Consiliul raional Nisporeni n-a aplicat sancţiunea respectivă faţă de S.R.L. "Vitanisa", care depăşise termenul de livrare a bunurilor cu 3 luni, deşi, potrivit clauzei contractuale, Consiliul urma să calculeze penalităţi în valoare de pînă la 15% din costul mărfurilor nelivrate în termen, ceea ce ar fi constituit o sumă de pînă la 56,0 mii lei. Analogic, n-au fost calculate penalităţi faţă de S.R.L. "Axima Grup" şi S.R.L. "Pandanus" în sumă de 44,4 mii lei şi, respectiv, 37,0 mii lei. Situaţii similare s-au constatat şi în cadrul altor autorităţi contractante, inclusiv la MAI, care n-a calculat penalităţi în 19 cazuri din 152 supuse testărilor, la SPCSE – în 4 cazuri din 6 testate. În acelaşi timp, tot în cadrul MAI s-au constatat 48 de cazuri de nestipulare în contracte a clauzei privind aplicarea penalităţilor. Asemenea cazuri, în număr de 5, s-au constatat şi la Consiliul raional Edineţ (şi direcţiile din subordine).

Rezultatele auditului relevă că cele mai frecvente nereguli la executarea contractelor ţin de respectarea termenului de livrare a obiectului achiziţiei şi a condiţiilor de plată. Aceste clauze n-au fost respectate în 38 de cazuri la MAI, în 8 – la DGPS, în 34 – la MA, în 63 – la DIP, în 3 – la Consiliul raional Nisporeni şi într-un caz – la Consiliul raional Hînceşti. Totodată, menţionăm faptul prezenţei neregulilor la monitorizarea contractelor în ce priveşte respectarea condiţiilor privind calitatea, cantitatea şi preţul stabilit. Exemplificăm, în acest sens, 2 cazuri constatate la DTC, cîte 1 caz – la DGPS şi primăria or.Drochia, 7 cazuri – la Aparatul preşedintelui raionului Drochia şi 2 cazuri – la Consiliul raional Nisporeni.

Cauzele necalculării de către autorităţile contractante a penalităţilor faţă de operatorii economici neconştiincioşi sînt diverse: monitorizarea proastă a executării contractelor; indiferenţa autorităţilor contractante faţă de operatorii economici care nu îndeplinesc clauzele contractelor încheiate; neaplicarea în mod conştient a sancţiunilor faţă de operatorii economici favorizaţi etc. Totuşi, asemenea fenomene sînt cauzate, în fond, de lipsa sursei de acoperire imediată a penalităţilor calculate conform clauzelor contractuale. Aceasta înseamnă că, în cazul în care nu s-a insistat ca operatorul economic să prezinte garanţia de bună execuţie a contractului sau termenul de valabilitate a garanţiei depuse de către unii ofertanţi este mai mic faţă de termenul de executare a contractului, autoritatea contractantă nu mai poate încasa pe cale amiabilă suma penalităţilor calculate. În aceste condiţii, întru evitarea generării unor datorii debitoare nedorite, unele autorităţi contractante nu calculează şi nu contabilizează penalităţile respective, care ulterior vor putea fi încasate doar în temeiul hotărîrii instanţei judecătoreşti (în cazul cînd autoritatea contractantă înaintează cererea de examinare a cazului în instanţă). Evidenţiem o asemenea situaţie la Consiliul raional Hînceşti. Misiunea de audit a constatat că, în pofida expirării termenelor de executare de către antreprenorul S.R.L. "Onfidan" a lucrărilor de reparaţie a drumului L568 Lăpuşna-Cărpineni-Voinescu, către finele auditului, lucrările erau executate parţial. Deşi antreprenorul depusese o garanţie, termenul de valabilitate a acesteia expirase cu 23 de zile înaintea expirării termenului de executare a contractului. Astfel, beneficiarul a ratat posibilitatea încasării penalităţilor în sumă de 69,8 mii lei pentru neonorarea obligaţiunilor asumate prin contract, pe care de fapt nici nu le-a calculat. Acţiuni în vederea soluţionării problemei date prin intermediul instanţei judecătoreşti n-au urmat.

Impactul celor relevate la acest capitol poate fi dezafectarea mijloacelor publice în circuitul unor autorităţi private; livrarea unor bunuri, servicii şi lucrări sub nivelul calităţii stabilite; tergiversarea finisării unor obiective; formarea unor datorii debitoare ale furnizorilor faţă de instituţiile publice, dificil de recuperat, ca şi în cazul constatat la MAI, unde acţiunile întreprinse pe parcursul anului 2008 au contribuit la formarea datoriilor debitoare în sumă totală de 4291,7 mii lei şi a datoriilor creditoare – de 252,8 mii lei. Ulterior, responsabilii de la MAI au întreprins unele măsuri faţă de operatorii economici neconştiincioşi, prin remiterea, în 2 cazuri, a scrisorilor de preîntîmpinare şi a reclamaţiilor, precum şi prin aplicarea, în 6 cazuri, a penalităţilor în sumă de 188,7 mii lei, din care 183,0 mii lei s-au transferat în bugetul de stat.

Autorităţile contractante nu monitorizează adecvat contractele destinate construcţiilor şi reparaţiilor capitale.

Modul de finanţare a investiţiilor şi reparaţiilor capitale prevăzute în bugetul de stat pe anul 2008, aprobat prin ordinul ministrului finanţelor nr.08 din 24.01.2008, în condiţiile noii Legi privind achiziţiile publice nr.96-XVI, a avut ca scop eficientizarea procesului de achiziţii şi asigurarea participării largi a antreprenorilor, precum şi utilizarea mai eficientă a mijloacelor publice destinate finanţării lucrărilor.

Verificările efectuate în acest domeniu denotă unele îmbunătăţiri ce s-au produs pe parcursul anului 2008, în special reînnoirea procedurilor de achiziţie a lucrărilor şi valorificarea mai multor mijloace alocate în acest scop. Totodată, persistă aceleaşi aspecte negative, constatate la acest capitol şi în perioadele precedente. Astfel, pînă în prezent autorităţile contractante nu stabilesc şi nu aplică corect procedurile de achiziţie a lucrărilor, nu examinează în deplină măsură şi nu evaluează ofertele prezentate etc. În acelaşi timp, nu se acordă suficiente mijloace financiare pentru executarea completă a contractelor încheiate anterior. Spre exemplu, rezultatele analizei efectuate de către echipa de audit la MAI demonstrează că în anul 2008 urmau să se finiseze lucrările de reconstrucţie şi reparaţii capitale iniţiate în anii precedenţi, însă, în realitate, asemenea lucrări la 3 obiecte începute în anii precedenţi vor continua şi în anul 2009, deşi, conform contractelor atribuite antreprenorilor la licitaţiile anterior desfăşurate, termenul-limită de finisare a lucrărilor a expirat în anul 2008. În aceste condiţii, avînd un şir de obiecte nefinisate, oficialii MAI au iniţiat noi lucrări de reparaţii capitale.

Testările efectuate de misiunile de audit asupra lucrărilor achiziţionate şi contractelor monitorizate în aspectul obiectivelor respective au identificat probleme care necesită soluţionare urgentă. Astfel, la desfăşurarea licitaţiilor organizate atît pînă în anul 2008, cît şi pe parcursul acestui an, precum şi în cadrul monitorizării continue a contractelor, oficialii autorităţilor contractante n-au fost preocupaţi de utilizarea eficientă a mijloacelor publice, de economisirea mijloacelor bugetare, acceptînd tergiversarea termenelor de executare a contractelor de achiziţionare a serviciilor de proiectare şi lucrărilor. Spre exemplu, Consiliul raional Hînceşti, nedeterminînd necesitatea şi oportunitatea construcţiei Centrului de agrement, dar mai ales neidentificînd sursele de finanţare a acestui obiect, a achiziţionat în anul 2006 servicii de proiectare a Centrului în sumă de 1377,0 mii lei. Misiunea de audit a constatat că, în pofida faptului că lucrările de proiectare urmau a fi executate şi finisate în februarie 2007, pînă la momentul finalizării auditului acestea nu erau executate. În total, pentru proiectarea Centrului de agrement, Consiliul raional Hînceşti a cheltuit 656,0 mii lei, mijloacele în cauză fiind imobilizate timp de doi ani. Mijloacele prognozate în bugetul raional pentru proiectarea Centrului pe anul 2008 în sumă de 1350,0 mii lei au fost totalmente redistribuite în alte scopuri.

Reconstrucţia unui cămin în bloc locativ este un exemplu concludent de utilizare ineficientă a mijloacelor publice pe parcursul a mai multor ani. Pentru asigurarea cu spaţiu locativ a angajaţilor Comisariatului de poliţie din or.Bender, în anul 1996, MAI urma să reconstruiască în bloc locativ căminul din s.Varniţa, care se află la balanţa S.A. "Mecanizatorul-Varniţa" (actualmente S.A. "Imenserviabil"). La 25.11.1996 a fost încheiat contractul nr.1, conform căruia S.A. "Imenserviabil", în termen de o lună, trebuia să efectueze lucrări în sumă de 14,0 mii lei. În realitate, lucrările iniţiate în anul 1996 continuă pînă în prezent. Anual, termenul de executare a lucrărilor şi costul acestora era modificat prin acorduri adiţionale. Valoarea lucrărilor din acordurile adiţionale prevedea volumul alocaţiilor destinate acestui obiect conform legilor bugetare anuale. Pe parcursul acestor ani, lucrările de reconstrucţie au fost efectuate de către S.A. "Imenserviabil", ca antreprenor general, şi S.R.L. "SB-Fainex", ca subantreprenor. Pînă în anul 2008, din bugetul de stat au fost alocate şi valorificate la reconstrucţia acestui obiect mijloace în sumă de 4,6 mil.lei.

Conform stipulărilor din "Modul de finanţare a investiţiilor şi reparaţiilor capitale prevăzute în bugetul de stat pe anul 2008", MAI, ca şi alţi beneficiari, trebuia să prezinte Ministerului Finanţelor un şir de documente prevăzute în contextul Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007 şi Legii privind calitatea în construcţii nr.721-XIII din 02.02.1996, printre care: copia devizului general al construcţiei, contractul de antrepriză (înregistrat la ARMAPAU), hotărîrea grupului de lucru, copia dării de seamă cu privire la procedura de achiziţii publice, devizul-ofertă ş.a.

Urmărind scopul conformării la cerinţele legale şi obţinerii documentelor respective, MAI a iniţiat o licitaţie publică, care urma să se desfăşoare la 15.05.2008. Ulterior (conform dării de seamă nr.46 din 15.05.2008), această licitaţie a fost anulată din motiv că pînă la momentul-limită n-a parvenit nici o ofertă. Licitaţia repetată a fost desfăşurată la 23.06.2008. După examinarea ofertelor parvenite, dar neînregistrate, de la 3 firme (S.A. "Imenserviabil", S.R.L. "Vendacon", S.R.L. "Ortofan"), cîştigător a devenit S.A. "Imenserviabil", care a propus cel mai mic preţ – de 2082,8 mii lei, deşi documentele prezentate de către aceasta nu întrunesc cerinţele legale, şi anume: atît garanţia pentru ofertă, cît şi garanţia pentru executarea contractului sînt întocmite din numele BC "Mobiasbanca" S.A., dar ştampilate şi semnate doar de conducerea firmei cîştigătoare; în loc de certificatul Inspectoratului Fiscal de Stat privind identificarea restanţelor este anexată fişa generală personalizată a contribuabilului.

Reieşind din procesul-verbal al şedinţei grupului de lucru nr.42 din 25.07.2008, S.R.L. "SB-Fainex" n-a participat la deschiderea şi evaluarea ofertelor, deşi contractul de antrepriză a fost încheiat şi cu aceasta, ca asociat cu S.A. "Imenserviabil", totodată fiind menţionată în calitate de asociat şi în darea de seamă privind rezultatele licitaţiei, prezentată ARMAPAU. Conform contractului, lucrările în sumă de 2499,4 mii lei, inclusiv TVA, urmau a fi efectuate în decurs de 50 de zile. În realitate, pînă la 01.01.2009, s-au alocat şi valorificat 899,8 mii lei. Se relevă că contractul menţionat nu specifica cine şi ce volume de lucrări va executa, precum şi cui se vor achita plăţile aferente lucrărilor executate. Astfel, avansul prevăzut în contract a fost transferat S.A. "Imenserviabil", iar procesele-verbale de executare sînt întocmite şi prezentate de către S.R.L. "SB-Fainex", care solicită achitările respective.

Auditul prezintă următoarele constatări şi concluzii privind reconstrucţia acestui obiectiv:

• Reconstrucţia acestui obiect se tergiversează pe parcursul a 13 ani

Una din cauzele principale este insuficienţa surselor financiare pentru acest obiect. Mijloace financiare destinate reconstrucţiei obiectului dat în această perioadă au fost alocate în proporţii mici, iar în perioada anilor 1999-2001, în general, nu s-au alocat.

• Se pare că pentru asigurarea cu spaţiu locativ a angajaţilor Comisariatului de poliţie din or.Bender n-a fost aleasă cea mai economică variantă.

Echipa de audit s-a deplasat la faţa locului, unde s-a documentat cu probe suplimentare privind situaţia reală a reconstrucţiei căminului în bloc locativ. La situaţia din 01.01.2009, pentru reconstrucţia obiectivului respectiv au fost alocate şi valorificate mijloace în sumă de 4642,6 mii lei. Reieşind din cheltuielile efectuate pînă la 01.01.2009, costul unui apartament nefinisat echivalează cu 145,1 mii lei. Imaginile de mai jos redau situaţia reală a etapei de reconstrucţie şi aspectul apartamentelor la data şi cu costurile respective:

Sursă: Fotografiile făcute de echipa de audit a Curţii de Conturi.

Potrivit estimărilor oficialilor de la MAI, pentru finalizarea reconstrucţiei căminului este necesară alocarea suplimentară a 2500,0 mii lei, fapt care va determina majorarea preţului fiecărui apartament cu 78,1 mii lei. Totodată, viitorii posesori ai acestor apartamente vor trebui să investească pentru finisarea lor încă minimum cîte 10000 dol.SUA (110,0 mii lei). Astfel, costul unui apartament va constitui cca 333,2 mii lei. Analizînd preţurile mijlocii existente pe piaţa imobiliară la 01.01.2002 (perioada cînd brusc a început majorarea preţurilor la imobile şi după 6 ani de reconstrucţie a căminului), cel mai ieftin apartament de 3 odăi cu planificare nouă în mun.Chişinău atingea preţul de 5500 dol.SUA (≈70565 lei), iar în prezent – pînă la 600,0 mii lei.

La achiziţionarea lucrărilor de reconstrucţie n-a fost aplicat principiul alegerii celui mai economico-avantajos antreprenor. Astfel, permanent a fost acordată prioritate firmelor S.A. "Imenserviabil" şi S.R.L. "SB-Fainex", deşi situaţia financiară a primei a fost critică pe tot parcursul reconstrucţiei, îndeosebi în anul 2008, cînd agentului economic respectiv i-au fost blocate conturile din motivul neonorării datoriilor la creditele primite anterior sub formă de garanţie de asigurare a altor contracte. Aceasta este şi cauza neprezentării garanţiei bancare veridice la ultima licitaţie desfăşurată în anul 2008. Potrivit afirmaţiilor conducerii, expuse în interviuri, firmele menţionate au avut o înţelegere înainte de participare la licitaţie, şi anume: vor participa la licitaţie separat, propunînd preţuri diferite, astfel încît, indiferent de faptul cine va cîştiga licitaţia, lucrările vor fi executate de ambele, aceasta însemnînd crearea, înainte de licitaţie, a unei asocieri nelegale.

• Structura nestabilă a organului de supraveghere şi monitorizare a lucrărilor afectează rezultatele aşteptate.

Pe parcursul anilor, structura MAI a fost modificată de mai multe ori. Iniţial, la încheierea primului contract de reconstrucţie a participat o subdiviziune a ministerului, care nu mai exista. Astăzi, la minister nu mai activează nici un funcţionar care a monitorizat sau a supravegheat de la început această reconstrucţie. Urmare finanţării insuficiente a reconstrucţiei, managementului neadecvat din partea oficialilor MAI al activităţii de achiziţii, monitorizării şi supravegherii necorespunzătoare a lucrărilor executate, precum şi în rezultatul fluctuaţiilor de pe pieţele valutară şi imobiliară, reconstrucţia acestui obiect este tergiversată timp de 13 ani, fără atingerea scopului principal de a asigura cît mai econom cu spaţiu locativ angajaţii Comisariatului de poliţie.

Menţinerea şi în continuare a unei atare situaţii va condiţiona cheltuieli suplimentare legate de efectuarea repetată a unor lucrări deja executate şi achitate, dar care în timp şi-au pierdut calitatea. Cheltuielile ce urmează a fi inevitabil suportate vor majora preponderent costul lucrărilor, din care motiv vor avea de pierdut atît statul, cît şi viitorii locatari. Situaţii similare persistă şi la reconstrucţia Comisariatelor de poliţie Criuleni şi Donduşeni.

În cadrul Consiliului raional Hînceşti, la 01.01.2008, rămăsese neexecutate 8 contracte, încheiate în anii 2005-2007, în valoare de 8606,1 mii lei, 4 din care, cu valoarea neexecutată de 7509,9 mii lei, nu s-au executat nici în perioada auditată. Exemplificăm, în acest sens, situaţia privind executarea contractului încheiat la 23.12.2005 pentru construcţia şcolii cu 240 de locuri în s.Dancu, raionul Hînceşti, potrivit căruia antreprenorul S.R.L. "Arhiconi-Grup" urma să construiască şcoala în 11 luni contra sumei de 6777,3 mii lei. Valorificînd suma de 2502,5 mii lei, în septembrie 2006, antreprenorul a stopat lucrările şi a părăsit obiectul din motivul lipsei sursei de finanţare. Deşi termenul de executare a contractului a fost prelungit pînă la 31.12.2008, pe parcursul anului unele lucrări nu s-au executat, iar mijloacele iniţial prevăzute pentru această construcţie pe anul 2008 în sumă de 650,0 mii lei (din care 500,0 mii lei – din bugetul de stat şi 150,0 mii lei – din bugetul raional) au fost redistribuite în alte scopuri. Ca rezultat, peste 2 ani după expirarea termenului de construcţie, şcoala nu este finalizată. Totodată, se menţionează că după stoparea lucrărilor construcţia nefinalizată n-a fost conservată, iar, în urma unei furtuni, acoperişul a fost deteriorat, cauzînd prejudiciu în sumă de 70,3 mii lei. Pînă la finele auditului, antreprenorul n-a transmis beneficiarului obiectul nefinalizat, părţile neajungînd la un compromis. Situaţia creată este condiţionată şi de faptul nedeterminării de către investitor şi neincluderii în documentele de licitaţie a termenului de executare a lucrărilor. În consecinţă, lucrările s-au contractat în baza graficului de execuţie prezentat la licitaţie de către operatorul economic, deşi Consiliul raional Hînceşti nu dispunea de mijloace suficiente pentru executarea contractului în termenul stabilit.

Oficialii unor entităţi nu par a fi preocupaţi de eficienţa utilizării banilor publici, de economicitatea şi eficacitatea achiziţiilor publice de lucrări, precum şi de monitorizarea calităţii lucrărilor executate. Astfel, urmare verificărilor documentare privind executarea lucrărilor de reparaţie (apă şi canalizare) în sumă de 699,2 mii lei la Blocul de copii din cadrul IMSP Spitalul raional Drochia, intervievării şefilor de secţii amplasate în Blocul de copii şi observaţiilor directe ale echipei de audit privind calitatea executării lucrărilor de către antreprenorul S.R.L. "Fedion Com", s-a constatat că lucrările executate integral nu corespund cerinţelor calităţii. Din toate obiectele sanitare instalate, 17% nu funcţionează (un exemplu în Imaginea nr.1); 5 din 10 boilere instalate (conform proceselor-verbale de recepţie finală) nu sînt conectate la sistemul de alimentare cu apă şi la robinete (imaginea nr.2); 2 căzi de baie, care, conform proceselor-verbale de recepţie finală, sînt montate, nu sînt conectate la sistemul de canalizare şi alimentare cu apă; 6 din 20 de closete şi 13 din 97 lavoare nu sînt conectate la sistemul de canalizare şi alimentare cu apă. Majoritatea obiectelor montate şi instalate nu întrunesc cerinţele elementare de calitate, din care motiv nu pot fi utilizate la destinaţie. Imaginea nr.3 atestă o conexiune a ţevii de canalizare cu ajutorul unei benzi adezive. Lavoarele sînt unite la canalizare prin intermediul spumei, iar la toate conexiunile utilajului sanitar cu sistemul de aprovizionare cu apă sînt scurgeri.

Sursă: Fotografiile făcute de echipa de audit a Curţii de Conturi.

Generalizînd cele expuse la capitolul dat, evidenţiem prezenţa multiplelor deficienţe la utilizarea mijloacelor publice destinate lucrărilor de construcţie şi reparaţii capitale. Este important să conştientizăm faptul că atît timp cît planificarea, alocarea şi utilizarea mijloacelor bugetare conform clauzelor contractelor de achiziţii publice, precum şi executarea lucrărilor de construcţie şi reparaţii capitale, monitorizarea termenelor de execuţie şi a calităţii lucrărilor vor fi privite ca segmente separate, va fi greu de realizat anumite îmbunătăţiri. Actualmente, în majoritatea cazurilor, cheltuielile pentru investiţiile capitale finanţate de la bugetul de stat sînt estimate de autorităţile publice în propunerile de buget, în lipsa elaborării devizului de cheltuieli, evaluării tehnice şi financiare a fiecărui obiectiv, estimării cerinţelor de cheltuieli anuale şi a termenelor de executare. La întocmirea programului anual de investiţii capitale nu se ţine cont nici de principiile de bază pentru selectarea obiectelor care urmează a fi incluse în proiectul programului anual de investiţii capitale; lipsesc notele informative de argumentare privind includerea obiectelor în programul anual de investiţii capitale. Toate acestea, însoţite de managementul neadecvat din partea responsabililor al activităţilor de achiziţie, monitorizare şi supraveghere a lucrărilor executate, determină comiterea unor încălcări grave ale legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice şi construcţiilor; cheltuielile iraţionale de mijloace publice; tărăgănarea lucrărilor de construcţie şi nerespectarea termenelor de dare în exploatare a obiectivelor; neatingerea impactului scontat.

Utilizarea mai eficientă a alocaţiilor pentru investiţiile capitale necesită concentrarea resurselor financiare în scopul realizării obiectivelor cu un grad înalt de finalizare, a căror construcţie continuă din anii precedenţi şi care anterior au fost prevăzute în programele investiţionale aprobate de către Parlament şi Guvern. Multe din aceste obiecte se introduc anual pentru finanţare neesenţială pe parcursul mai multor ani, fapt ce nu asigură efectele dorite, deoarece ele necesită alocaţii mult prea mari pentru a fi finalizate.

Recomandarea nr.16. Conducătorii autorităţilor contractante:

- să implementeze controale manageriale potrivite pentru administrarea contractelor încheiate;

- să evalueze situaţia existentă privind necesitatea de investiţii capitale în cadrul autorităţii respective, capacitatea de obţinere a mijloacelor, precum şi fezabilitatea lucrărilor prognozate.

Recomandarea nr.17. Conducerea ARMAPAU, la elaborarea documentaţiei-standard, în modelul-tip al contractului să prevadă o clauză obligatorie privind depunerea garanţiei de bună execuţie a contractului.

Recomandarea nr.18. Conducerea Ministerului Finanţelor, la întocmirea programului anual de investiţii capitale, să ţină cont de necesităţile privind finisarea lucrărilor de construcţie, reconstrucţie sau reparaţii capitale începute anterior; să nu includă în propunerile anuale de buget necesităţile autorităţilor publice ce nu sînt însoţite de devizele de cheltuieli, evaluările tehnice şi financiare ale fiecărui obiectiv, precum şi de estimările cheltuielilor anuale şi a termenelor de executare a lucrărilor.

Recomandarea nr.19. Se recomandă Guvernului Republicii Moldova examinarea oportunităţii completării Legii nr.96-XVI cu un capitol separat privind monitorizarea contractelor.

OBIECTIVUL III. Agenţia Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare îşi îndeplineşte funcţiile în mod adecvat, în conformitate cu noua Lege privind achiziţiile publice?

Urmărind scopul îmbunătăţirii procesului de achiziţii, noua Lege privind achiziţiile publice intensifică rolul ARMAPAU în domeniul achiziţiilor publice prin extinderea funcţiilor şi obligaţiunilor acesteia. Realizînd atribuţiile sale, ARMAPAU contribuie la asigurarea unei mai mari transparenţe a achiziţiilor prin elaborarea noilor acte normative necesare asigurării implementării noii legi şi prin îmbunătăţirea procesului de instruire a personalului implicat în achiziţii. Cu toate acestea, mai există probleme care necesită soluţionare. Astfel, nu sînt elaborate toate actele normative guvernamentale prevăzute de lege, precum şi ghidurile, comentariile la lege; o mare parte din personalul implicat în achiziţii necesită instruire; este problematic modul de înregistrare a documentelor aferente procedurilor de achiziţii. Toate acestea sînt cauzate de numărul mare al autorităţilor contractante şi de personalul insuficient al ARMAPAU implicat în activitatea de achiziţii publice, fluctuaţia personalului implicat în examinarea, monitorizarea şi controlul respectării procedurilor de achiziţie publică a lucrărilor şi de lipsa supravegherii responsabilităţilor delegate, a unui Registru automatizat al achiziţiilor publice. Cele menţionate pot condiţiona extinderea termenelor de implementare a noii legi, executarea neadecvată din partea autorităţilor contractante şi a operatorilor economici a prevederilor legii, majorarea riscului de nerespectare a principiilor de reglementare a relaţiilor privind achiziţiile publice, utilizarea ineficientă a finanţelor publice, neasigurarea concurenţei şi a transparenţei.

Structura ARMAPAU nu corespunde reglementărilor legale. Direcţia achiziţii publice activează în baza unui regulament neactualizat.

Agenţia Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare este o autoritate administrativă centrală cu statut de persoană juridică, subordonată Guvernului, formată prin absorbţie, conform H.G. nr.357/2005, în legătură cu aprobarea noii structuri a administraţiei publice, în scopul reglementării de stat, efectuării supravegherii, controlului şi coordonării interramurale în domeniul achiziţiilor publice. Structura aparatului central al ARMAPAU şi efectivul-limită al acestuia, în număr de 50 de unităţi, au fost aprobate prin H.G. nr.556/2005. La 16.05.2008, prin H.G.nr.602, au fost operate modificări, conform cărora efectivul-limită s-a majorat pînă la 57 de unităţi. Agenţia are în componenţa sa 7 direcţii care sînt prezentate în următoarea organigramă.

Condusă de vicedirectorul general, potrivit organigramei, Direcţia achiziţii publice este formată din 3 secţii cu 18 unităţi de personal (vicedirectorul general – 1 şi 17 specialişti, inclusiv şefi de secţii). Efectiv, în prezent, în Direcţie activează 18 persoane, dintre care în Secţia metode de achiziţii şi publicitate – 13 specialişti, 2 din ei fiind atraşi din alte Direcţii ale ARMAPAU (Direcţia economie şi marketing şi Direcţia juridică şi probleme speciale). Alte două secţii ale Direcţiei activează necompletate, avînd în componenţă cîte doi specialişti. Acest număr de personal este insuficient pentru a primi şi a controla cameral volumul de date de la peste 12000 autorităţi contractante existente în republică.

În activitatea sa, Direcţia achiziţii publice se conduce de un Regulament, care nu este ajustat conform noilor atribuţii şi responsabilităţi delegate ARMAPAU prin Legea nr.96-XVI, de Planul de acţiuni pentru implementarea acesteia, aprobat prin H.G. nr.1394 din 12.12.2007, şi de Planul de acţiuni al ARMAPAU pe anul 2008. Totodată, se menţionează că funcţiile şi responsabilităţile atribuite ARMAPAU se regăsesc în fişele postului ale angajaţilor Direcţiei achiziţii publice, acestea fiind actualizate în septembrie 2008.

Sursă: Structura, efectivul-limită şi statele de personal ale ARMAPAU.

ARMAPAU nu dispune de subdiviziuni teritoriale, deşi art.9 alin.(2) din Legea nr.96-XVI prevede că la nivel regional aceasta îşi exercită funcţiile prin intermediul subdiviziunilor sale teritoriale. După cum a constatat auditul, actualmente aceste funcţii în teritoriu sînt parţial executate de către un specialist din cadrul consiliilor raionale, astfel autorităţile contractante, în majoritatea cazurilor, fiind nevoite să se prezinte la ARMAPAU, fapt ce provoacă nemulţumiri din partea acestora, precum şi cheltuieli legate de deplasările respective.

Oficialii ARMAPAU se confruntă cu dificultăţi la implementarea legii, deşi au fost obţinute unele succese.

ARMAPAU a depus eforturi la executarea atribuţiilor sale prin acţiuni şi decizii concrete. În acelaşi timp, oficialii-cheie ai ARMAPAU sînt de acord cu faptul că noua lege încă nu este implementată integral, fapt determinat de perioada scurtă de la data intrării acesteia în vigoare, precum şi de aplicarea parţială a metodelor de achiziţie. Totodată, eficienţa noii legi poate fi deja percepută prin: conformarea procesului de achiziţii publice la cerinţele şi principiile Directivelor UE; creşterea continuă a volumelor de achiziţii publice realizate în rezultatul procedurilor de achiziţie publică; reducerea volumului de achiziţii dintr-o singură sursă; disciplinarea autorităţilor contractante şi a operatorilor economici; creşterea încrederii societăţii în sistemul achiziţiilor publice şi intensificarea transparenţei sistemului de achiziţii publice. Totuşi, lipsa unei modalităţi automatizate (electronice) de realizare a procedurilor de achiziţie publică nu asigură pe deplin publicitatea şi accesibilitatea în cadrul acestora.

În opinia oficialilor-cheie ai entităţii, la realizarea integrală a obiectivelor au fost întîmpinate anumite dificultăţi, determinate de: numărul mare de autorităţi contractante; însuşirea insuficientă de către autorităţile contractante a prevederilor Legii nr.96-XVI; insuficienţa sau fluctuaţia personalului responsabil de realizarea achiziţiilor publice din cadrul autorităţilor contractante; planificarea ineficientă sau ignorarea acestui proces de către autorităţile contractante; numărul mare şi complexitatea actelor normative care au necesitat revizuire şi modificare; personalul insuficient şi fluctuaţia acestuia în cadrul ARMAPAU.

Probele obţinute de misiunea de audit prin intervievarea responsabililor de la ARMAPAU şi prin observaţiile directe indică că personalul acesteia implicat în activitatea de supraveghere a respectării procedurilor de achiziţie publică exercită numeroase funcţii care ar putea fi executate mai eficient dacă ar spori gradul de structurare a acestora prin elaborarea procedurilor scrise privind modul de exercitare a lor.

ARMAPAU n-a executat integral Planul de acţiuni pentru implementarea Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007.

În vederea implementării şi executării prevederilor Legii nr.96-XVI, precum şi pentru asigurarea transparenţei, obiectivităţii şi eficacităţii realizării achiziţiilor publice, Guvernul a aprobat, prin Hotărîrea nr.1394 din 12.12.2007, Planul de acţiuni pentru implementarea Legii nr.96-XVI, potrivit căruia ARMAPAU urma să aducă în conformitate cu prevederile legii 8 acte normative în vigoare. De fapt, au fost modificate şi completate 6 acte normative, la alte 2 acte fiind pregătite proiectele pentru modificarea acestora. Totodată, modificările în actele menţionate n-au fost efectuate în termenele stabilite. Astfel, Regulamentul cu privire la achiziţiile publice dintr-o singură sursă a fost elaborat şi aprobat peste un an de la termenele stabilite (H.G. nr.1407 din 10.12.2008). În mod analogic, cu întîrzieri de peste un an de zile, au fost efectuate modificări şi completări în Regulamentul cu privire la achiziţiile publice de lucrări (H.G. nr.1123 din 15.09.2003) şi Regulamentul privind achiziţiile de servicii pentru executarea lucrărilor de proiectare a investiţiilor publice (H.G. nr.44 din 13.01.2006), ulterior fiind transmise Guvernului spre aprobare. La momentul întocmirii prezentului Raport, modificările respective nu sînt aprobate. În această ordine de idei, se menţionează că lipsa actelor normative guvernamentale împiedică implementarea adecvată şi corectă a procedurilor de achiziţii publice efectuate în condiţiile noii legi. Totodată, neclarităţile ce pot apărea din lipsa prevederilor regulamentare permit autorităţilor contractante să respingă potenţialii operatori economici şi să-i favorizeze pe alţii, astfel fraudînd achiziţiile şi reducînd transparenţa acestora.

Conform Obiectivului II din Planul de acţiuni pentru implementarea Legii nr.96-XVI "Elaborarea şi aprobarea actelor normative prevăzute de Legea privind achiziţiile publice", s-a stabilit elaborarea a 13 acte normative, dintre care efectiv sînt aprobate 5, iar la alte 4 sînt elaborate proiectele. N-au fost elaborate regulamente de o importanţă majoră în desfăşurarea procedurilor de achiziţie, aşa ca: documentele-standard aplicate la realizarea achiziţiilor publice de bunuri; documentele-standard aplicate la realizarea achiziţiilor publice de servicii; Regulamentul cu privire la realizarea achiziţiilor publice prin sistemul dinamic de achiziţie, Regulamentul cu privire la realizarea achiziţiilor publice prin licitaţie electronică.

La capitolul "Achiziţii electronice" se atestă o atenţie sporită din partea organismelor internaţionale care monitorizează reformele ce se produc în Republica Moldova, precum şi o preocupare din partea Guvernului şi ARMAPAU. Pentru elaborarea unei baze automatizate, cu ulterioara demarare a procedurilor electronice de achiziţii publice, ARMAPAU colaborează cu Ministerul Dezvoltării Informaţionale. Conform H.G. nr.476 din 27.03.2008 "Cu privire la unele acţiuni de realizare a Strategiei naţionale de edificare a societăţii informaţionale – "Moldova electronică" în anul 2008", ARMAPAU i-au fost alocate 3,0 mil.lei pentru crearea portalului "Achiziţii Publice Electronice". La 30.09.2008, ARMAPAU a încheiat cu Î.S. Centrul resurselor de stat "Registru" un contract în sumă de 8711,0 mii lei. În Anexa nr.1 a contractului sînt prevăzute costurile aferente fiecărei din cele 3 etape. Totodată, se relevă lipsa unor calcule sau descifrări ale sumelor indicate în contract, din care motiv nu se poate constata modalitatea calculării cheltuielilor legate de managementul proiectului (300,0 mii lei), elaborarea caietului de sarcini (381,6 mii lei), instruirea personalului ARMAPAU şi al instituţiilor de stat (cîte 166,3 mii lei la etapa a II-a), menţinerea portalului (cîte 782,3 mii lei) în anii 2009-2010. În baza actului de primire-predare a lucrărilor aferente primei etape din 19.12.2008, antreprenorul general a predat, iar beneficiarul a primit lucrări în valoare de 2997,5 mii lei, acestea incluzînd şi cheltuielile legate de managementul proiectului în sumă de 300,0 mii lei, care urmau a fi achitate în decurs de 3 ani, astfel fiind achitate cu 200,0 mii lei mai mult faţă de prevederile contractului.

Pe parcursul anului 2008, ARMAPAU n-a reuşit să lanseze un proiect-pilot în scopul implementării Sistemului Informaţional Automatizat de achiziţii publice în unul-două ministere, deşi Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei Naţionale de Dezvoltare pe anii 2008-2011 şi Planul de acţiuni al ARMAPAU pe anul 2008 prevedeau executarea unor astfel de acţiuni.

Conform art.33 din Legea nr.96-XVI, în domeniul achiziţiilor publice urmează a fi aplicate 11 tipuri de proceduri. La momentul actual, toate autorităţile contractante aplică numai 4 proceduri, şi anume: licitaţia deschisă (publică), cererea ofertelor de preţuri, achiziţia dintr-o singură sursă şi achiziţia prin Bursa Universală de Mărfuri. Auditul a constatat că atît Planul de acţiuni pentru implementarea Legii nr.96-XVI, aprobat prin H.G. nr.1394 din 12.12.2007 (perioada de executare noiembrie 2007-decembrie 2009), cît şi Planul de acţiuni pentru fortificarea capacităţilor ARMAPAU, aprobat prin ordinul acesteia nr.28 din 24.09.2008 (pentru perioada de executare a.a.2009-2011), nu prevăd în viitorul apropiat acţiuni de elaborare a unor acte normative privind aplicarea a 6 proceduri de achiziţie publică, şi anume: licitaţie limitată, acord-cadru, dialog competitiv, proceduri negociate, sistemul dinamic de achiziţii, achiziţie în cazul planurilor de construcţie socială a locuinţelor sociale.

Testările efectuate în cadrul misiunii de audit la ARMAPAU identifică că neexecutarea integrală a activităţilor prevăzute în planurile de acţiuni este condiţionată de numărul mare şi de complexitatea actelor normative care necesitau a fi elaborare, revizuite şi modificate, precum şi de insuficienţa personalului capabil să elaboreze actele normative respective. Relevăm faptul că documentarea, discutarea şi elaborarea textelor actelor normative este realizată de către vicedirector şi şeful Direcţiei achiziţii publice, cu asistenţa tehnică din partea Secţiei legislaţie şi instruire. Timpul necesar pentru elaborarea unui act normativ depinde de complexitatea problemei abordate şi de volumul textului actului normativ respectiv, acesta variind de la 2-3 luni pînă la un an. Procesul de elaborare, ajustare şi implementare a actelor normative se complică şi din cauză că autorităţile contractante şi operatorii economici permanent înaintează propuneri referitor la unele acte normative care necesită modificare urgentă şi care sînt luate în lucru de către ARMAPAU în procesul de elaborare şi perfecţionare a legislaţiei. La propunerea autorităţilor contractante, ARMAPAU, în anul 2008, a modificat 5 acte normative.

ARMAPAU îşi îndeplineşte în mod adecvat atribuţiile în procesul supravegherii, controlului şi coordonării interramurale a domeniului achiziţiilor publice?

Întru executarea atribuţiilor sale, responsabilii de la ARMAPAU, în anul 2008, au întreprins măsuri de îmbunătăţire a procesului de achiziţii. Astfel, datorită lucrului efectuat, au fost puse în aplicare unele acte normative elaborate şi aprobate, a fost schimbat modul de monitorizare şi evaluare a procedurilor de achiziţii, s-a acordat ajutor metodologic autorităţilor contractante. Graţie acestor activităţi, mai multe concursuri s-au desfăşurat în condiţii competitive (licitaţii deschise, licitaţii prin BUM, COP cu anunţ), a căror pondere a înregistrat 72,7% în numărul total de proceduri efectuate pe ţară, ceea ce depăşeşte rezultatele pe anul 2007 cu 1,76%. În această ordine de idei, se relevă diminuarea, în anul 2008, cu 1,67% a ponderii procedurilor de achiziţii publice efectuate prin COP fără anunţ şi cu 8,64% – a ponderii achiziţiilor efectuate dintr-o singură sursă, faţă de 8,73% în anul 2007.

Totodată, în condiţiile create, cînd personalul ARMAPAU încadrat în procesul de reglementare şi monitorizare a procedurilor de achiziţii publice este insuficient şi nu are destulă experienţă, din cauza fluctuaţiei cadrelor şi salariilor mici, ARMAPAU nu-şi poate îndeplini întocmai şi adecvat atribuţiile. Creşterea numărului de contestaţii depuse, modalitatea de monitorizare a acestora de la înregistrare pînă la soluţionare denotă probleme în activitatea ARMAPAU. Cele menţionate pot determina majorarea şi în continuare a numărului de contestaţii depuse, iar lipsa de timp şi de personal implicat în examinarea contestaţiilor poate condiţiona examinări superficiale ale acestora, care se pot solda cu favorizarea operatorilor economici, reducerea transparenţei achiziţiilor, precum şi cu utilizarea neeficientă a mijloacelor publice.

Testările efectuate în cadrul misiunilor de audit la autorităţile contractante auditate, interviurile obţinute de la oficialii ARMAPAU şi de la operatorii economici, precum şi observaţiile directe ale echipelor de audit denotă faptul că ARMAPAU nu în cel mai adecvat mod a îndeplinit atribuţiile de monitorizare a procesului de achiziţii publice, cauza principală fiind numărul mare de documente parvenite în adresa ARMAPAU şi complexitatea procesului existent la ARMAPAU de înregistrare şi examinare a lor. S-a constatat că evidenţa documentelor parvenite de la autorităţile contractante spre examinare nu se ţine într-un registru separat, ci în unul unic, unde în toate cazurile (cu mici excepţii) nu se fac menţiuni despre conţinutul documentului intrat pentru înregistrare, ceea ce complică controlul şi supravegherea acţiunilor iniţiate, precum şi totalizarea informaţiei sau întocmirea dărilor de seamă.

ARMAPAU are nevoie de un sistem automatizat care ar asigura atît evidenţa şi controlul imediat al procedurilor de achiziţie publică realizate de către autorităţile contractante, cît şi accesul egal, imediat şi deplin al furnizorilor/antreprenorilor, indiferent de locul amplasării lor, la toată informaţia necesară pentru participarea la procedurile de achiziţie publică, excluzînd necesitatea deplasării acestora la autorităţile contractante. În prezent, acest obiectiv a devenit o preocupare importantă a ARMAPAU.

Potrivit datelor ARMAPAU, în anul 2008, au fost examinate şi controlate cameral documentele la 9100 licitaţii şi concursuri desfăşurate, dările de seamă aferente acestor proceduri şi 21288 de contracte.

În rezultatul examinării corectitudinii desfăşurării a 2335 de licitaţii deschise (publice), din motivele lipsei unei concurenţe loiale, preţurilor majorate, încălcărilor de procedură, au fost restituite spre reexaminare şi evaluare repetată ofertele a 42 de licitaţii, s-au anulat total 54 de licitaţii, iar parţial – 21 de licitaţii. ARMAPAU a atenţionat 29 de autorităţi contractante asupra corectitudinii desfăşurării licitaţiilor publice, iar 3 autorităţi contractante – asupra corectitudinii întocmirii documentelor. Urmare desfăşurării licitaţiilor publice, au fost încheiate de către autorităţile contractante 12 295 contracte de achiziţie în sumă de 3695,0 mil.lei, la care ulterior au fost încheiate acorduri adiţionale de majorare a volumului de achiziţii în sumă de 187,5 mil.lei şi acorduri adiţionale de micşorare a volumului de achiziţii în sumă de 98,5 mil.lei. După examinări, ARMAPAU a anulat 27 de acorduri adiţionale aferente contractelor încheiate în rezultatul licitaţiilor deschise, din motivul modificării neîntemeiate a preţurilor iniţial prevăzute sau al depăşirii pragurilor prevăzute de legislaţie. Toate acordurile anulate se referă la achiziţiile de bunuri şi servicii. Echipa de audit n-a constatat acţiuni întreprinse de către ARMAPAU în vederea responsabilizării autorităţilor contractante pentru lucrările executate, deşi volumul total al lucrărilor constituie 37% din volumul total al licitaţiilor şi concursurilor desfăşurate.

În perioada anului 2008 au fost desfăşurate 6765 de proceduri de achiziţii prin COP, din care 2333 de concursuri cu publicarea invitaţiilor în BAP şi 4432 de concursuri fără publicare. ARMAPAU a întocmit şi a transmis în adresa autorităţilor contractante 20 de scrisori de solicitare a revizuirii rezultatelor procedurii de achiziţie,18 scrisori de solicitare a desfăşurării repetate a concursului, 7 scrisori de respingere a acordurilor adiţionale încheiate la contractele iniţiale, 7 scrisori de atenţionare a autorităţilor contractante asupra divizării procedurilor de achiziţie publică, 5 scrisori de atenţionare a autorităţilor contractante asupra aplicării sancţiunilor şi introducerii operatorilor economici în Lista de interdicţie a operatorilor economici, 16 scrisori de respingere a rezultatelor din motivul preţurilor majorate, 12 scrisori de respingere a concursurilor din motivul lipsei de concurenţă, 30 scrisori de anulare a rezultatelor procedurii de achiziţie, 9 scrisori de respingere a rezultatelor din motivul depăşirii pragurilor prevăzute de lege.

În cadrul concursurilor desfăşurate prin COP cu publicare au fost încheiate 2236 de contracte în sumă de 375,3 mil.lei, la care s-au înregistrat 168 de acorduri adiţionale de majorare a volumelor în sumă de 8,3 mil.lei, 83 de acorduri adiţionale de micşorare a volumelor în sumă de 4,0 mil.lei şi 2 acorduri de reziliere a contractelor încheiate în sumă de 0,6 mil.lei. Situaţia privind concursurile desfăşurate prin metoda COP fără publicare relevă încheierea a 4676 de contracte în sumă de 553,2 mil.lei, a acordurilor adiţionale de majorare a volumelor în sumă de 8,7 mil.lei, acordurilor adiţionale de micşorare a volumelor în sumă de 2,9 mil.lei, precum şi a acordurilor de reziliere a contractelor în sumă de 0,2 mil.lei.

ARMAPAU a examinat şi corectitudinea desfăşurării procedurii de achiziţie dintr-o singură sursă de către autorităţile contractante, în rezultat fiind încheiate 1977 contracte de achiziţie în sumă de 509,4 mil.lei (cu excepţia contractelor de achiziţionare a energiei electrice, termice, gazelor naturale, apei, serviciilor de canalizare şi telecomunicaţii, de transportare a deşeurilor menajere). În urma examinării corectitudinii încheierii contractelor dintr-o singură sursă au fost respinse 224 de contracte din motivul neîncadrării acestora în prevederile legale.

Controlul asupra modului în care autorităţile contractante respectă procedurile de achiziţie publică şi de atribuire a contractelor de achiziţii publice se limitează la examinarea documentelor prezentate ARMAPAU, inclusiv a celor solicitate şi prezentate în cazul depunerii documentelor pentru includerea în Lista operatorilor economici calificaţi şi Lista de interdicţie a operatorilor economici, precum şi în cazul examinării contestaţiilor şi demersurilor parvenite de la operatorii economici. La momentul actual, capacităţile instituţionale ale ARMAPAU nu permit efectuarea verificărilor la autorităţile contractante unde se desfăşoară licitaţii şi concursuri.

În anul 2008, ARMAPAU a înregistrat şi a examinat 369 de contestaţii, inclusiv 316 (85,6%) – privind licitaţiile publice, şi 53 (14,4%) – în urma concursurilor desfăşurate prin COP. Comparativ cu anii 2006 şi 2007, numărul contestaţiilor depuse s-a majorat de 3,1 ori şi, respectiv, de 1,5 ori. Din totalul contestaţiilor parvenite în anul 2008, în 253 de cazuri ofertanţii şi-au expus dezacordul faţă de rezultatele procedurilor de achiziţii, în 61 de cazuri – asupra corectitudinii procedurii de achiziţie şi în 55 de cazuri – asupra corectitudinii întocmirii documentelor de licitaţie şi invitaţiilor de participare în cadrul procedurii de achiziţii prin COP. Analiza efectuată de echipa de audit asupra modului în care ARMAPAU a examinat contestaţiile denotă că contestaţiile nu se examinează colegial, cu întocmirea procesului-verbal, ci de către persoanele responsabile de la ARMAPAU, iar deciziile sînt luate personal de către directorul sau vicedirectorul ARMAPAU, ceea ce nu se conformează art.73 alin.(9) din Legea nr.96-XVI. Asemenea situaţii generează nemulţumiri din partea depunătorilor de contestaţii şi examinări suplimentare în instanţele judecătoreşti. Astfel, cît priveşte deciziile luate de ARMAPAU, depunătorii de contestaţii au înaintat 10 acţiuni în instanţele judecătoreşti, dintre care 2 au fost deja satisfăcute.

Urmare a testărilor efectuate, s-a constatat că ARMAPAU, în majoritatea cazurilor de examinare a contestaţiilor depuse, n-a respectat termenele de înştiinţare a autorităţilor contractante şi a participanţilor la licitaţie, precum şi termenele de examinare a contestaţiilor. Totodată, se menţionează că ARMAPAU nu înregistrează adecvat contestaţiile depuse într-un registru, care ar permite reflectarea situaţiei în dinamică, de la momentul intrării acestora pînă la momentul finalizării examinării. Nu este clară procedura de examinare a contestaţiilor, nu sînt invitate părţile implicate. De asemenea, nu sînt adoptate decizii care ar fi înregistrate regulamentar şi aduse la cunoştinţa părţilor vizate, acestea fiind înştiinţate prin note informative. Analiza modului de examinare a contestaţiilor indică că rolul ARMAPAU, în unele cazuri, s-a limitat la executarea funcţiei de intermediar între autoritatea contractantă şi operatorul economic.

În baza art.9 alin.(1) lit.k) din Legea nr.96-XVI, ARMAPAU acordă autorităţilor contractante ajutor metodologic şi consultaţii în domeniul achiziţiilor publice, iniţiază şi susţine acţiunile de instruire a personalului autorităţilor contractante implicat în organizarea, desfăşurarea procedurilor de achiziţii publice şi atribuirea contractelor de achiziţii publice. În acest sens, au fost întreprinse unele măsuri. Astfel, pe parcursul anului 2008, s-au desfăşurat 46 de seminare de instruire cu autorităţile contractante, sau cu 18 mai puţine faţă de anul 2007, în cadrul cărora au fost instruite 1670 de persoane. La alegerea ascultătorilor, nu s-a ţinut cont de gravitatea situaţiei existente în unele domenii de achiziţii. Astfel, pentru Ministerul Sănătăţii, Instituţiile Medico-Sanitare Publice şi Centrele de Medicină Preventivă s-au organizat numai 3 seminare de instruire, în cadrul cărora au fost instruite 137 de persoane responsabile, deşi 40% din toate contestaţiile depuse vizează procedurile de achiziţii publice efectuate de către aceste entităţi.

Nu în mod adecvat şi-a îndeplinit atribuţiile ARMAPAU şi la ţinerea evidenţei şi întocmirea Listei de interdicţie a operatorilor economici nedisciplinaţi. Astfel, contrar prevederilor pct.5 din Regulamentul cu privire la modul de întocmire şi evidenţă a Listei de interdicţie a operatorilor economici, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.45 din 24.01.2008, lista nu este întocmită şi în formă scrisă (manual), ci numai în variantă electronică. ARMAPAU nu înregistrează separat documentele pentru includere în Lista operatorilor economici calificaţi şi Lista de interdicţie a operatorilor economici, acestea fiind înregistrate în Registrul de intrare a tuturor documentelor parvenite. Dat fiind faptul că atît Regulamentul nr.45, cît şi documentele interne ale ARMAPAU nu prevăd modul de examinare a acestora, deciziile, perfectate de personalul responsabil, sînt luate de sine stătător de către directorul sau vicedirectorul ARMAPAU, fără implicarea unor persoane abilitate legal. Cele menţionate au determinat deja apariţia conflictelor între ARMAPAU şi operatorii economici incluşi în Lista de interdicţie. La momentul finalizării misiunii de audit, ARMAPAU se afla în proces de judecată cu 2 operatori economici.

Din cele constatate, auditul a concis că ARMAPAU, în anul 2008, a depus eforturi la implementarea noii legi şi la îmbunătăţirea situaţiei în domeniul achiziţiilor publice, înregistrînd rezultate măsurabile. În acelaşi timp, ARMAPAU n-a reuşit să-şi îndeplinească pe deplin toate atribuţiile şi responsabilităţile stabilite prin lege şi acte normative, în special atribuţiile de elaborare şi de ajustare a cadrului normativ, de control şi de supraveghere a procesului de achiziţii publice, cauzele acestor neajunsuri fiind următoarele:

- ARMAPAU dispune de personal insuficient pentru realizarea obiectivelor sale; funcţiile de elaborare a actelor normative noi şi de efectuare a modificărilor în actele normative existente sînt executate numai de 2 persoane;

- Neprezentarea în termenele stabilite de către autorităţile contractante a dărilor de seamă privind procedurile de achiziţii publice;

- ARMAPAU nu are destule capacităţi, iar autorităţile contractante demonstrează lipsa de cooperare la soluţionarea contestaţiilor depuse;

- Numărul mare al autorităţilor contractante şi personalul insuficient implicat în activitatea de examinare a contestaţiilor şi de instruire a autorităţilor contractante;

- Existenţa unui sistem de monitorizare, care în anul 2008 s-a axat, în primul rînd, pe verificarea şi controlul procedurilor de achiziţie publică a bunurilor, serviciilor şi, mai puţin, a lucrărilor;

- Lipsa unor acte normative pentru procedura de achiziţie a lucrărilor, elaborarea cărora a fost pusă în sarcina ARMAPAU;

- Fluctuaţia personalului implicat în examinarea, monitorizarea şi controlul respectării procedurilor de achiziţie publică a lucrărilor şi lipsa supravegherii responsabilităţilor delegate;

- Lipsa unui Registru automatizat al achiziţiilor publice;

- Documentarea neadecvată a unor activităţi şi lipsa unui control al funcţiilor repartizate responsabililor.

Cauzele identificate pot avea următorul impact:

- Majorarea riscului de nerespectare a principiilor de reglementare a relaţiilor privind achiziţiile publice şi, ca urmare, utilizarea ineficientă a finanţelor publice şi neasigurarea concurenţei şi transparenţei;

- Neîncadrarea în perioada stabilită în procesul de edificare a societăţii informaţionale;

- Pierderea încrederii operatorilor economici în rolul ARMAPAU, abilitată cu dreptul de soluţionare a litigiilor apărute între părţi;

- Creşterea numărului de contestaţii depuse la ARMAPAU şi necesitatea implicării inutile a personalului în soluţionarea lor, în cazul cînd nu sînt evaluate riscurile şi identificate autorităţile contractante mai puţin instruite.

În contextul celor expuse, se recomandă conducerii ARMAPAU:

Recomandarea nr.20. În termen de 3 luni, să actualizeze Regulamentul de funcţionare al Direcţiei achiziţii publice din cadrul ARMAPAU, ajustîndu-l la prevederile noii Legi privind achiziţiile publice.

Recomandarea nr.21. Să întreprindă măsuri urgente de executare integrală a acţiunilor aferente perioadei anilor 2008-2009, prevăzute în Planul de acţiuni pentru implementarea Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1394 din 12.12.2007.

Recomandarea nr.22. Să creeze şi să implementeze un sistem automatizat de evidenţă şi control adecvat asupra monitorizării procesului de achiziţii publice realizat de către autorităţile contractante, totodată asigurînd egalitatea operatorilor economici, indiferent de locul amplasării lor, de a avea pe deplin acces la toată informaţia necesară pentru participarea la procedurile de achiziţie publică, excluzînd necesitatea deplasării acestora la autorităţile contractante.

Recomandarea nr.23. Să examineze oportunitatea menţinerii în Legea nr.96-XVI a 6 proceduri neutilizate la desfăşurarea achiziţiilor publice şi care nu au suport normativ ce ar reglementa efectuarea acestora; în cazul menţinerii acestor proceduri, să elaboreze şi să înainteze spre aprobare în modul stabilit acte normative privind aplicarea procedurilor neutilizate în practică de autorităţile contractante; în caz contrar, să iniţieze acţiuni de modificare a Legii nr.96-XVI, astfel încît aceasta să prevadă proceduri adecvate Republicii Moldova.

Recomandarea nr.24. În scopul intensificării transparenţei procesului de achiziţii publice, să reexamineze conţinutul invitaţiei de participare la achiziţii şi conţinutul anunţului de atribuire a contractelor, stabilind un mod de publicare admisibil pentru toate părţile implicate în procesul de achiziţii publice.

Recomandarea nr.25. Să iniţieze ţinerea unei evidenţe separate a documentelor parvenite spre înregistrare (contracte, contestaţii, propuneri de includere în Lista de interdicţie etc.).

Recomandarea nr.26. Să elaboreze şi să execute un plan de măsuri privind organizarea continuă a seminarelor, atelierelor de lucru, dezbaterilor în grup cu reprezentanţii autorităţilor contractante pînă la elucidarea tuturor momentelor neclare din lege, ţinînd cont de domeniul cel mai afectat de incorectitudini şi contestări.

Recomandări Guvernului Republicii Moldova:

Recomandarea nr.27. Să ajusteze structura şi efectivul-limită ale ARMAPAU ţinînd cont de realizarea integrală a competenţelor acesteia în vederea asigurării implementării şi funcţionării Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007, cu examinarea oportunităţii modificării art.9 alin.(2) din lege.

Recomandarea nr.28. Să examineze oportunitatea implementării bunelor practici în vederea instituirii pe lîngă Agenţia Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare a unui Consiliu Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, care va examina şi va soluţiona pe cale amiabilă conflictele apărute în procesul de achiziţii publice.

Recomandarea nr.29. Să examineze oportunitatea stabilirii unui sistem de elaborare a actelor normative prin implicarea experţilor şi specialiştilor din afara ARMAPAU, menţinînd acesteia funcţiile de monitorizare a procesului de elaborare.

CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI GENERALE

Generalizînd cele menţionate, constatăm că implementarea Legii nr.96-XVI este un pas eficient spre bunele practici aplicate în ţările dezvoltate, care a dus la reînnoirea procesului de achiziţii în Republica Moldova şi la creşterea numărului contractelor încheiate, precum şi a volumului achiziţiilor efectuate prin proceduri competitive. Autorităţile contractante au format noi grupuri de lucru, au desfăşurat mai multe proceduri, respectînd principiul transparenţei; în documentaţia de licitaţie au stabilit noi cerinţe de calificare a operatorilor economici; personalul acestora a fost antrenat în mai multe programe de instruire în domeniul achiziţiilor publice; s-au format structuri de monitorizare mai eficientă a contractelor. ARMAPAU a elaborat noi regulamente privind aplicarea legii, precum şi a modificat o parte din cele existente, a întreprins măsuri de implementare a unor noi proceduri, cum ar fi licitaţiile prin BUM, precum şi a achiziţiilor electronice. În perioada auditată s-a semnalat un proces de disciplinare şi responsabilizare a operatorilor economici, aceştia devenind mai conştiincioşi în practica activităţii de achiziţii. Numărul participanţilor la licitaţiile publice şi la alte proceduri desfăşurate în acest domeniu a crescut esenţial, fiind antrenaţi noi operatori economici.

În acelaşi timp, constatările din Raport evidenţiază prezenţa unor nereguli şi disfuncţionalităţi la organizarea şi desfăşurarea procedurilor de achiziţii publice, ale căror cauze şi efecte au fost menţionate distinct. În această ordine de idei, (1) relevăm impactul negativ al perioadei scurte de timp, destinată pregătirii pentru trecerea la implementarea noii legi, datorită cărui fapt nu s-a putut asigura o adaptare dinamică a utilizatorilor la noile prevederi legale. Pînă a trece la implementarea noii legi, (2) trebuiau depuse eforturi maxime la perfecţionarea integrală a cadrului legislativ şi normativ, precum şi (3) la instruirea mai largă şi mai profundă a personalului implicat în desfăşurarea achiziţiilor publice. Rezultatele auditului denotă că perioada de timp de la adoptare pînă la intrarea în vigoare a legii a fost prea scurtă (6 luni de la data adoptării legii şi 3 luni de la data publicării acesteia). Nu s-a reuşit elaborarea şi perfecţionarea integrală a cadrului normativ, care se realizează în paralel cu implementarea legii.

Totodată, există probleme cu care se confruntă toate părţile participante la procesul achiziţiilor publice şi care împiedică îmbunătăţirea procesului de implementare a legii în ansamblu, după cum urmează:

- Problemele autorităţilor contractante: conducătorii autorităţilor contractante tratează superficial domeniul achiziţiilor publice, neasigurînd controlul managerial adecvat al proceselor aferente achiziţiilor publice; cunoştinţele insuficiente ale unor membri ai grupurilor de lucru şi lipsa procedurilor scrise privind atribuţiile şi responsabilităţile acestora, care determină abaterile permanente de la prevederile legislaţiei privind achiziţiile publice la etapa iniţierii şi desfăşurării procedurilor de achiziţie publică, precum şi la etapele de atribuire şi de monitorizare a executării contractelor; nefinanţarea în termen a cheltuielilor prevăzute în planurile de finanţare ale autorităţilor contractante, care duce la situaţii de conflict cu operatorii economici; alocarea mijloacelor pentru procurarea de bunuri, servicii şi/sau executarea de lucrări la finele anului bugetar devine un impediment la utilizarea eficientă a mijloacelor prin proceduri corecte de achiziţii; neclarităţi la aplicarea unor proceduri, care apar în legătură cu lipsa actelor normative de domeniu şi/sau cu prevederile ambigue în lege şi regulamente etc.

- Problemele operatorilor economici: documentele-standard întocmite de operatorii economici deseori sînt necalitative; termenele-limită pentru prezentarea ofertelor la procedurile efectuate prin COP sînt mici şi determină limitarea numărului de participanţi; solicitarea de către autoritatea contractantă de a prezenta, la depunerea cererii pentru ofertă, certificatele de conformitate eliberate de Sistemul Naţional de Standardizare este o condiţie dură la această etapă şi permite favorizarea unor operatori economici; termenul de examinare a ofertelor de participare la licitaţii este prea mare; neachitarea în termen de către autorităţile contractante a facturilor aferente bunurilor şi serviciilor livrate, precum şi lucrărilor executate afectează activitatea economico-financiară a operatorilor economici, din care motiv nu-şi pot onora în termen obligaţiile fiscale şi datoriile faţă de personal etc.

- Problemele ARMAPAU: personal insuficient la nivelul Direcţiei achiziţii publice a ARMAPAU, cu rol de reglementare, evidenţă, control şi monitorizare, precum şi fluctuaţia sporită a acestuia; numărul mare al autorităţilor contractante; lipsa sistemului automatizat de evidenţă şi monitorizare a realizării achiziţiilor publice; sistem neperformant de soluţionare a contestaţiilor etc.

Este evident faptul că neexaminarea minuţioasă a acestor probleme de către ARMAPAU, Ministerul Finanţelor, Guvernul Republicii Moldova, în vederea găsirii soluţiilor optime de îmbinare, pe de o parte, a principiilor economicităţii şi eficacităţii la alocarea şi utilizarea mijloacelor bugetare de către instituţiile publice prin achiziţii publice cu cele ale protejării şi susţinerii activităţii economice a operatorilor economici participanţi la procesele de achiziţii publice, pe de altă parte, va menţine riscul utilizării neeficiente a banilor publici şi fraudării achiziţiilor publice. Bunele practici denotă că, în condiţii de piaţă, combinaţia dintre concurenţa sporită, profesionalism şi procedurile de achiziţii eficace poate oferi preţuri mult mai joase, calitate mai înaltă şi, prin urmare, o îmbunătăţire a eficienţei costurilor în sectorul public prin prestarea la timp publicului larg a unui număr sporit de servicii calitative.

Dacă toţi actorii-cheie participanţi la procesele de estimare a necesităţilor, de alocare a surselor bugetare, de finanţare a cheltuielilor în vederea achitării plăţilor pentru bunurile, serviciile şi lucrările procurate prin procedurile de achiziţii publice vor admite nereguli la prezentarea calculelor aferente necesităţilor solicitate de la buget, vor aloca mijloace bugetare pentru investiţiile şi reparaţiile capitale ale obiectivelor care nu dispun de proiecte elaborate şi expertizate regulamentar, vor opera multiple rectificări de buget pe parcursul anului, cu alocarea de mijloace la finele anului bugetar, va fi greu de întreprins măsuri de redresare a sistemului în întregime.

Pentru îmbunătăţirea situaţiei în domeniul achiziţiilor publice sînt necesare: (1) responsabilizarea entităţilor în vederea corectitudinii calculării necesarului de bunuri, lucrări şi servicii la etapa de elaborare a proiectului de buget; (2) alocarea adecvată a resurselor umane şi materiale pentru efectuarea achiziţiilor în cadrul fiecărei autorităţi contractante; (3) instruirea continuă a personalului implicat în achiziţiile publice; (4) elaborarea tuturor actelor normative aferente Legii nr.96-XVI; (5) monitorizarea permanentă, analiza şi evaluarea modului de desfăşurare a activităţii de achiziţii publice; (6) preocuparea insistentă de elaborarea sistemului automatizat de evidenţă şi monitorizare a realizării achiziţiilor publice; (7) depunerea unor eforturi mai mari la consultanţa metodologică a participanţilor la achiziţiile publice, precum şi asigurarea acestora cu materiale necesare pentru instruire şi materiale de referinţă (buletine informative, ghiduri, comentarii, manuale etc.).

În acest context, menţionăm că auditul a urmărit scopul de a localiza zonele în care rezultatele activităţii de achiziţii publice au înregistrat performanţe reduse şi de a identifica cauzele acestora, formulînd recomandări menite să îmbunătăţească managementul în domeniul achiziţiilor publice.

În final, recomandăm:

Tuturor conducătorilor autorităţilor contractante, care se vor familiariza şi documenta cu prezentul Raport:

Să analizeze situaţiile ineficiente, expuse în acest Raport, cu care se confruntă procesul de achiziţii publice, iar prin intermediul controlului intern existent la autorităţile pe care le conduc, să constate şi să înlăture deficienţele similare celor expuse, reieşind din recomandările propuse.

Agenţiei Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare:

Să elaboreze şi să execute un plan de măsuri bazat pe priorităţi, menit să asigure îndeplinirea funcţiilor de bază privind acţiunile stringent necesare la momentul implementării Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007, precum şi o adecvată monitorizare, analiză şi evaluare continuă a modului de funcţionare a sistemului de achiziţii publice.

Prezentul Raport a fost întocmit de către şeful Direcţiei control al autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate dl T.Suhan, în baza rezumatelor misiunilor de audit efectuate la 81 autorităţi publice auditate de către: controlorii superiori de stat, auditori publici T.Isopescu, M.Spoialo, L.Ungureanu, V.Şargarovschi, N.Furnica, N.Misail, D.Ivanov, M.Filip, V.Deliu, A.Ţurcan, E.Colibă, I.Pleşca, A.Caramilea, V.Gamulinschi, G.Medvedi, V.Mihailov şi V.Cozmic, controlorii de stat, auditori publici T.Duşenco, M.Botnaru, A.Lazari, A.Răileanu şi V.Baciu.

Anexa nr.1

Domeniul de aplicare şi metodologia

Domeniul de aplicare

Curtea de Conturi a Republicii Moldova, în conformitate cu Standardele Internaţionale de Audit general acceptabile, a iniţiat auditul performanţei achiziţiilor publice în contextul noii Legi privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007, pentru a constata dacă la aplicarea acesteia pe parcursul anului 2008 au existat probleme care au limitat eficacitatea activităţii autorităţilor contractante, operatorilor economici şi a altor persoane şi, dacă e aşa, ce acţiuni trebuie să întreprindă Guvernul, în persoana Agenţiei Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare, pentru a îmbunătăţi eficacitatea achiziţiilor care urmează a fi efectuate. Auditul a fost efectuat la Agenţia Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare, 6 autorităţi publice de rang republican – Ministerul Afacerilor Interne (şi 3 instituţii din subordinea acestuia – Departamentul Trupelor de Carabinieri, Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale, Direcţia Generală Pază de Stat), Ministerul Apărării, Serviciul Grăniceri, Serviciul de Informaţii şi Securitate¹, Departamentul Instituţiilor Penitenciare, Ministerul Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului, precum şi 73 autorităţi publice locale de nivelul I şi nivelul II. Concomitent, Curtea de Conturi a efectuat misiuni de audit în domeniul achiziţiilor publice la Institutul Oncologic, Compania Naţională de Asigurări în Medicină, Agenţia Medicamentului şi la 7 Instituţii Medico-Sanitare Publice, rezultatele cărora s-au raportat separat.

____________________

¹ Material secret. Rezultatele expuse în raport separat.

Metodologia

Pentru a realiza obiectivul auditului, noi (1) am examinat cadrul legislativ care reglementează procesul achiziţiilor publice, (2) ne-am întîlnit cu oficialii autorităţilor contractante pentru a obţine informaţii despre autoritate în întregime şi despre modul în care aceasta desfăşoară activitatea de achiziţii, (3) ne-am întîlnit cu oficialii operatorilor economici pentru a cunoaşte problemele pe care aceştia le întîmpină în procesul de achiziţii, modul în care sînt soluţionate constatările lor, (4) ne-am întîlnit cu oficiali de la Agenţia Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare pentru a discuta despre rolul acestora în asigurarea monitorizării, analizei, evaluării şi supravegherii modului de funcţionare a sistemului achiziţiilor publice, precum şi despre înţelegerea obiectivelor noii Legi privind achiziţiile publice.

Pentru a evalua aspectele specifice ale activităţii de achiziţii publice am efectuat examinări independente şi obiective ale eficacităţii achiziţiilor publice în condiţiile respectării noii legi, precum şi ale economicităţii banilor publici.

În acest sens, am realizat următoarele:

• Pentru a evalua cît de adecvat a fost, în anul 2008, modul de organizare a procesului de achiziţii, am analizat la autorităţile contractante, în baza documentelor întocmite, paşii întreprinşi de la începerea achiziţiei pînă la atribuirea şi monitorizarea contractului. În baza rapoartelor financiare si testelor efectuate, am studiat bugetul şi structura autorităţilor, făcînd o comparaţie între total şi ceea ce este implicat în activitatea de achiziţii. Prin examinarea contractelor încheiate şi a proceselor-verbale ale Grupului de lucru, registrelor de înregistrare a lor pe o perioada de 3 ani, am menţionat evoluţia acţiunilor de contractare, obţinînd informaţii despre tendinţe.

• Pentru a determina îmbunătăţirile necesare la etapa de planificate a procesului de achiziţii, am analizat modul în care autoritatea contractantă îşi planifică achiziţia prin studierea planurilor anuale şi trimestriale. Am stabilit corectitudinea planurilor întocmite, prin compararea procedurilor efectuate cu cele reflectate în plan şi prin testarea calculului valorilor estimative ale contractelor. Prin intervievarea oficialilor autorităţilor contractante, am stabilit cît de pregătiţi sînt aceştia pentru a elabora planul achiziţiei şi cum este studiată piaţa înainte de elaborarea unui plan. Tot la această etapă, am analizat corectitudinea conţinutului anunţului de intenţie şi termenele de publicare, prin studierea publicaţiilor din Buletinul Achiziţiilor Publice şi a paginilor Web ale autorităţilor contractante şi ARMAPAU.

• Pentru a evalua eficacitatea activităţii Grupului de lucru, am analizat actele interne privind constituirea şi activitatea Grupului de lucru, fişele postului ale membrilor Grupului de lucru, procesele-verbale, astfel stabilind corectitudinea creării Grupului de lucru, calificarea şi responsabilităţile membrilor Grupului de lucru, participarea lor la adoptarea deciziilor. De asemenea, am analizat dările de seamă, dosarul achiziţiilor publice, determinînd cît de adecvat îşi îndeplineşte responsabilităţile Grupul de lucru. Concomitent, am analizat modul în care membrii Grupului de lucru păstrează confidenţialitatea şi imparţialitatea, prin examinarea declaraţiilor depuse de către ei.

• Pentru a evalua cît de adecvat autorităţile contractante au desfăşurat procedura de achiziţii prin licitaţii deschise (publice), am stabilit etapele care trebuiau parcurse reieşind din prevederile legii, am analizat cum au fost respectate termenele corespunzătoare fiecărei etape, documentele aferente şi corectitudinea întocmirii acestora.

• Pentru a determina dacă autorităţile contractante implementează adecvat cerinţele privind cererile pentru oferte, am analizat lista şi conţinutul documentelor incluse în documentaţia de licitaţie, astfel stabilind dacă au fost solicitate toate documentele obligatorii şi dacă cele facultative nu conţin date care-i împiedică pe operatorii economici să participe la licitaţii. Totodată, am analizat procesul de înregistrare şi eliberare a documentaţiei de licitaţie, prin examinarea registrelor de înregistrare, iar prin examinarea operaţiunilor de casă am stabilit efectuarea plăţilor pentru documentele eliberate.

• Pentru a evalua dacă autorităţile contractante au asigurat transparenţa achiziţiei, am analizat conţinutul invitaţiei de participare la licitaţie şi modul în care aceasta a fost publicată, prin examinarea documentelor de licitaţie, a paginii Web şi a BAP. Un astfel de lucru am efectuat şi la publicarea anunţului de atribuire a contractului. Totodată, am stabilit cum au fost respectate termenele de publicare şi de semnare a contractului, comparînd datele reale cu cele prevăzute de lege.

• Pentru a evalua dacă autorităţile contractante înregistrează şi documentează adecvat ofertele primite, am analizat înscrierile din registrele ofertelor recepţionate, iar pentru a stabili dacă ofertele se deschid la data şi locul indicat, am comparat datele înregistrate în registru cu datele consemnate în procesele-verbale de deschidere a ofertelor, precum şi cu datele indicate în invitaţia de participare şi în documentele de licitaţie.

• Pentru a determina dacă autorităţile contractante evaluează adecvat ofertele, am analizat cum s-a respectat modul şi criteriile expuse în documentaţia de licitaţie, comparînd ofertele recepţionate cu datele expuse în documentele de licitaţie. Prin testările efectuate, am urmărit cum autoritatea contractantă a aplicat marja preferenţială pentru întreprinderile şi instituţiile specializate. Analizînd procesele-verbale, am constatat motivele care au stat la baza respingerii ofertelor, iar comparîndu-le cu prevederile legii, am stabilit legalitatea respingerilor.

• Pentru a determina dacă autorităţile contractante cer operatorilor economici să prezinte garanţiile pentru oferte şi pentru executarea contractelor, am examinat modul în care a fost depusă o astfel de garanţie si care au fost cerinţele autorităţii contractante expuse în documentaţia de licitaţie, astfel examinînd plăţile efectuate pe conturile bancare şi scrisorile parvenite de la instituţiile bancare.

• Pentru a evalua eficienţa desfăşurării concursurilor prin procedura cererii ofertei de preţuri, am examinat modul de organizare a acestei proceduri şi care sînt documentele necesare pentru fiecare etapă de desfăşurare a ei. Comparînd valoarea contractelor atribuite prin această procedură cu contractarea lor prin alte proceduri, am constatat care este locul acesteia în totalul procedurilor desfăşurate de autorităţile contractante. Prin examinarea registrelor, documentelor solicitate şi a celor primite, prin testarea operaţiunilor de desfăşurare a concursurilor, am determinat dacă autorităţile contractante publică, înregistrează şi documentează adecvat invitaţiile de participare la achiziţii pin cererea ofertei de preţuri, dacă informaţiile prezentate de operatorii economici conţin date suficiente de calificare, am stabilit numărul participanţilor solicitaţi de către autorităţile contractante la această procedură, cît de legal au fost prezentate şi examinate ofertele şi dacă n-au fost divizate achiziţiile.

• Pentru a evalua dacă procesele de monitorizare a contractelor sînt adecvate, am analizat evoluţia acţiunilor de contractare pe anii 2006-2008. Fiecare echipă de audit, din numărul total de contracte care derulau în anul 2008, a selectat un eşantion după diferite principii, în total fiind examinate 1645 din 2127 de contracte. Prin analiza documentelor şi testarea operaţiunilor bancare, am stabilit corectitudinea etapelor de decontare reieşind din specificul achiziţiei, am urmărit respectarea termenelor de plată la executarea contractului şi conformitatea facturilor şi ordinelor de plată. Am analizat documentele prezentate de furnizori, registrele de înregistrare a mărfurilor la depozit şi în contabilitate, astfel stabilind respectarea condiţiilor de furnizare şi corectitudinea întocmirii documentelor justificative. Comparînd contractele încheiate cu prevederile legale, am determinat cum au fost respectate termenele de încheiere şi de înregistrare a contractelor la ARMAPAU şi dacă au fost incluse în contract toate clauzele prevăzute de lege. Analizînd procesele-verbale de executare a lucrărilor, am stabilit corectitudinea monitorizării contractelor de lucrări şi servicii.

• Pentru a determina cum şi-a executat atribuţiile ARMAPAU, am studiat actele normative care reglementează activitatea, structura ARMAPAU, Regulamentele interne ale ARMAPAU şi Direcţiei achiziţii publice. Am comparat funcţiile prevăzute de lege cu cele prevăzute în actele care reglementează activitatea internă. Prin intervievarea oficialilor, am aflat care sînt dificultăţile pe care le întîmpină la implementarea noii legi şi cauzele care au împiedicat executarea integrală a Planului de acţiuni pentru implementarea legii.

• Pentru a evalua volumul lucrului executat de ARMAPAU, am efectuat testări asupra înscrierilor din registrele de primire şi ieşire a documentelor, asupra deciziilor adoptate privind contestaţiile şi includerea în Lista de interdicţie a operatorilor economici, am stabilit numărul total de contracte înregistrate, numărul contestaţiilor parvenite, am examinat modul de evidenţă a documentelor şi modul de examinare a contestaţiilor. Am examinat planurile anuale şi trimestriale de activitate, constatînd cum se execută acestea şi dacă includ toate prevederile legale. Am determinat numărul seminarelor, instruirilor desfăşurate, numărul actelor normative elaborate.

La efectuarea auditului, echipele de audit au fost asistate de un consultant, expert în auditul performanţei, din cadrul International Business&Technical Consultans, Inc., contractat de Curtea de Conturi.