Постановление N 19 от 28.05.2009 по отчету Аудита эффективности "Некоторые задачи Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 были выполнены, но необходимы и улучшения"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности "Некоторые задачи Закона

о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007

были выполнены, но необходимы и улучшения"

N 19  от  28.05.2009

 (в силу 31.07.2009) 

Мониторул Офичиал N 118-120 ст.17 от 31.07.2009

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя министра обороны г-на И.Малай, заместителя министра социальной защиты, семьи и ребенка г-на Ю.Бучинского, заместителя министра внутренних дел, командира войск карабинеров г-на А.Шумлянского, советника министра внутренних дел г-на С. Головач, начальника Главного управления государственной охраны г-на С. Османа, начальника Службы гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций г-на М.Харабаджиу, начальника аппарата Пограничной службы г-на Р.Василой, начальника Управления финансов Департамента пенитенциарных учреждений г-на А.Афтенюка, начальника Управления финансов национальной экономики и капитальных вложений Министерства финансов  г-на В. Бынзарь, генерального директора Агентства материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи г-на И. Цуркан, председателей районов: Хынчешть – г-н А.Кетрару, Сынджерей – г-н В.Дога, Единец – г-н С.Гуцу, Дондушень – г-н А.Павлов, заместителя председателя района Дрокия г-на И.Никоарэ, представителя районного совета Ниспорень г-на А.Бутнару рассмотрела Отчет аудита эффективности "Некоторые задачи Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 были выполнены, но необходимы и улучшения".

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный Отчет и объяснения должностных лиц, присутствующих на заседании, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности "Некоторые задачи Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 были выполнены, но необходимы и улучшения", приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и приложенный Отчет направить органам власти, указанным в настоящем пункте, от которых требуется принять меры, согласно компетенции, относительно результатов аудита, а именно:

2.1. Закупающим органам, подвергнутым аудиту, разработать и выполнить план мер по реализации рекомендаций, предложенных в настоящем Отчете:

- Министерству внутренних дел (Главное управление государственной охраны, Служба гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций, Департамент войск карабинеров), Министерству обороны, Министерству социальной защиты, семьи и ребенка, Пограничной службе, Департаменту пенитенциарных учреждений усилить внутренний контроль за правильностью проведения государственных закупок и мониторинга договоров, присужденных в рамках центрального аппарата и подведомственных учреждений;

- председателям районов Хынчешть, Ниспорень, Дрокия, Сынджерей, Единец и Дондушень организовать заседание с участием всех местных органов власти I и II уровня, перечисленных в Приложении № 6, на котором будут рассмотрены результаты аудита эффективности, изложенные в настоящем отчете;

- каждому закупающему органу местного уровня, подвергнутому аудиту, усилить менеджерский контроль в целях правильного, транспарентного и эффективного проведения государственных закупок.

2.2. Агентству материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи предпринять соответствующие меры по выполнению рекомендаций, предложенных в Отчете, и усилить контроль за координированием, мониторингом и оценкой порядка соблюдения закупающими органами процедур государственных закупок и присуждения договоров государственных закупок.

2.3. Министерству финансов провести строгий мониторинг и анализ тенденций выполнения государственного бюджета, в частности опираясь на поиск новых оптимальных решений относительно оплаты фактур за поставленные товары, услуги и работы, поставленные и выполненные в пользу публичных учреждений экономическими операторами в установленные сроки согласно договорам о государственных закупках, и параллельно собрать все задолженности перед национальным публичным бюджетом соответствующих экономических операторов.

2.4. Рекомендовать Правительству Республики Молдова рассмотреть Отчет аудита эффективности "Некоторые задачи Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 были выполнены, но необходимы и улучшения" на заседании Рабочей группы, созданной по Распоряжению премьер-министра Республики Молдова № 1210-406 от 30.09.2008, по обеспечению эффективного использования публичных финансовых средств через процедуры государственных закупок, и определить целесообразность его рассмотрения на заседании Правительства.

3. Настоящее Постановление и Отчет аудита эффективности "Некоторые задачи Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 были выполнены, но необходимы и улучшения" направить Парламентской комиссии по экономической политике, бюджету и финансам Парламента Республики Молдова и предложить рассмотреть целесообразность заслушивания отчета Правительства о ходе внедрения закона.

4. Настоящее постановление и Отчет аудита эффективности "Некоторые задачи Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 были выполнены, но необходимы и улучшения" направить Президенту Республики Молдова.

5. Об исполнении требований п.2 настоящего постановления и о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев от даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

6. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате.

ОБЩИЙ ОБЗОР

Счетная палата Республики Молдова инициировала аудит эффективности государственных закупок в контексте нового Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 г., в целях установления того, что при внедрении данного закона на протяжении 2008 г. существовали проблемы, лимитирующее эффективность деятельности закупающих органов, экономических операторов и прочих лиц и, если так, то какие меры следует предпринять Правительству в лице Агентства материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи для улучшения эффективности закупок. Аудит проведен в АМРГЗГП, 5 публичных органах республиканского уровня – Министерстве внутренних дел и 3 подведомственных ему учреждениях (Департамент войск карабинеров, Служба гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций, Главное управление государственной охраны), Министерстве обороны, Министерстве социальной защиты, семьи и ребенка, Пограничной службе, Департаменте пенитенциарных учреждений, а также и в 73 местных органах публичной  администрации I и II уровня. В рамках аудита были истребованы, посредством ответов на унифицированный опросный лист, и мнения экономических агентов.

Аудитом было установлено, что в 2008 году, вышеуказанные 5 публичных органов республиканского уровня с подведомственными учреждениями, в результате 488 проведенных процедур закупок, заключили 983 договора на общую сумму 422,4 млн.леев, из которых была протестирована выборка из 662 договоров, что составляет 67,3% от их общего количества. В 73 органах власти местного уровня, подвергнутых аудиту, в результате 1138 проведенных процедур закупок, было заключено 1144 договора на общую сумму 150,2 млн.леев, из которых были протестированы 912 договоров или 79,7% от общего количества заключенных договоров.

Было установлено, что закупающие органы, экономические агенты, АМРГЗГП при выполнении закона столкнулись с проблемами, что ограничило эффективность закупок, а именно:

• Закупающие органы не разработали годовые и квартальные планы закупок и не публиковали объявления о намерениях, ограничив тем самым участие потенциальных экономических агентов в процедурах государственных закупок, не была обеспечена транспарентность и высокая эффективность реализованных закупок.

• Деятельность большинства Рабочих групп по закупкам закупающих органов была неудовлетворительной по причине слабой профессиональной подготовки персонала, задействованного в государственных закупках, отсутствия внутренних положений относительно специфических процедур, предусмотренных законом, а также отсутствия ясных требований, касающихся разграничения обязанностей, полномочий и ответственности между членами Рабочей группы.

• При проведении открытых торгов не были установлены минимальные обязательные квалификационные требования к экономическим агентам, не были соблюдены требования, предусмотренные законом, относительно дела о государственных закупках, приглашения об участии в торгах, гарантии обеспечения оферты и исполнения договора, отчетов и др.; не была обеспечена максимальная транспарентность и борьба с нелояльной конкуренцией, равный подход ко всем офертантам, избежание рисков в неисполнение договоров, неэффективное и нерезультативное использование бюджетных средств, увеличение остатков неиспользованных ценностей и, соответственно, задолженностей перед пользователями.

• Некоторые закупающие органы требовали от экономических операторов предоставления завышенного количества обязательных документов, которые на момент подачи оферты играют не столь важную роль, отклонив тем самым оферты по наименьшей цене.

• Установлены случаи опоздания публичных властей с оплатой, что обусловлено недостаточностью финансовых средств и/или нефинансированием в установленные сроки бюджетных учреждений. Данные ситуации создают взаимозависимый замкнутый круг, когда экономические операторы не способны погашать налоговые обязательства перед бюджетом по причине неполучения в установленные сроки платежей за товары, поставленные бюджетным учреждениям, а последние не финансируются из бюджета из-за отсутствие средств, обусловленного и задолженностями соответствующих экономических операторов.

• Неудовлетворительная подготовка членов Рабочей группы по закупкам и отсутствие некоторых нормативных актов, которые следовало разработать после вступления в силу нового закона, обусловили необоснованное отклонение действительных оферт; необоснованное аннулирование тендеров; неоправданное внесение изменений в оферты; инициирование тендеров в отсутствие финансового покрытия.

• Несмотря на то, что согласно закону закупки, произведенные путем запроса ценовых оферт, могут применяться на условиях, прямо установленных настоящим законом, именно такой вид закупок преобладает в общем объеме процедур. Вместе с тем, процедуры инициирования и проведения данных закупок не задокументированы в установленном порядке, что способствует проведению менее транспарентной процедуры (открытых торгов), путем дробления государственных закупок. Некоторые закупающие органы не оказывают должного внимания данной процедуре, применяя ее в качестве формального инструмента при проведении закупок. В результате закупки не отличались эффективностью из-за их нетранспарентности, что обусловило вовлечение небольшого количества участников с малостоимостными офертами, ограничив тем самым возможность получения наилучшей цены.

• Существуют проблемы относительно порядка применения процедуры закупки из одного источника. Не установлены все критерии ее применения, созданы несоответствующие причины для аргументирования использования данной процедуры. Все это обусловлено фактом несвоевременной разработки нормативных правительственных актов, несоблюдением закупающими органами требований законодательства по применению данной процедуры, а ответственные лица не ознакомлены с действующими законоположениями. В результате публичные средства могут быть использованы неэффективно, а некоторые экономические операторы – пользоваться преимуществом.

• Некоторые субъекты, подвергнутые аудиту, не осуществляли в соответствующем порядке мониторинг выполнения договоров. В результате не были соблюдены сроки заключения договоров, не были выполнены требования заключенных договоров, не применены санкции, предусмотренные в договорах, не предприняты меры по отношению к недобросовестным подрядчикам, некачественно выполнившим работы. Существующий порядок мониторинга выполнения договоров о централизованных закупках товаров и услуг требует улучшения.

• Ограниченные сроки, предусмотренные для разработки и/или изменения нормативных актов в части внедрения нового закона, нехватка персонала и его ротация в АМРГЗГП повлияли на ответственное выполнение всех задач и полномочий, предусмотренных новым законом, а также и на планы действий Правительства.

В данном отчете был продемонстрирован тот факт, что ответственность, механизмы проверки и сравнения, соответственно принципы эффективности, экономичности и результативности, достаточно хорошо регламентированы для их соблюдения ответственными лицами государственных учреждений.

Данный отчет содержит ряд рекомендаций по улучшению эффективности закупок, направленных Правительству, Министерству финансов, АМРГЗГП и закупающим органам, которые должны будут способствовать наиболее эффективному использованию публичных средств.

ВВЕДЕНИЕ

Все приобретения, осуществляемые за счет публичных денежных средств, являются государственными закупками. В экономической терминологии государственные закупки представляют существенную часть ВВП во всех странах с рыночной экономикой. В рамках Европейского союза государственным закупкам принадлежит в среднем свыше 16% ВВП, а в Республике Молдова – порядка 10% ВВП. Данный факт является серьезным мотивом рассмотрения государственных закупок в аспекте стоимости/эффективности. Программы экономических реформ направлены на оптимизацию и сокращение публичных затрат посредством применения многочисленных механизмов, основным компонентом их которых может быть повышение эффективности и результативности государственных закупок. Сокращение стоимости публичных затрат является ключевым аспектом государственных закупок. Очень важно, чтобы деятельность ответственных лиц, вовлеченных в процедуру государственных закупок, формировала и поддерживала уверенность в их возможностях и желаниях правомочно расходовать публичные средства.

Международный опыт свидетельствует, что в условиях рыночной экономики сочетание между повышенной конкуренцией, профессионализмом и эффективными процедурами закупок может привести к получению более низких цен, к высокому качеству товаров и услуг и, как следствие, улучшению эффективности расходов в публичном секторе путем предоставления широким массам высококачественных услуг.

Несмотря на то, что, начиная с 1997 года, Республика Молдова обладала правовой основой относительно закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, данный закон не отвечал всем требованиям Договора Всемирной торговой организации относительно государственных закупок и соответствующим директивам Европейского союза. На протяжении последних 10 лет публичные учреждения и экономические агенты поднимали вопрос несоответствия в соответствующей правовой основе. Счетная палата, в рамках проведенных проверок, выявляла многочисленные нарушения в области государственных закупок, а также и наличие некоторых положений законодательства, которые оказались неэффективными при их практическом применении, направив Правительству предложения о пересмотре и упрощении механизма государственных закупок, разграничении ответственности сторон и др.

Учитывая вышеуказанные обращения, а также преследуя цель приведения в соответствие международным стандартам в части наилучших достижений в системе менеджмента публичных затрат и государственных закупок, АМРГЗГП, при поддержке Всемирного банка, разработало новый проект Закона о государственных закупках, рассмотренный и утвержденный Парламентом Республики Молдова 13.04.2007 г., со вступлением в силу с 27.10.2007 г.

Задача нового закона состояла в обеспечении транспарентности процессов реализации государственных закупок и борьбе с нелояльной конкуренцией; установлении четких правил для деятельности Рабочих групп по закупкам; определении четких функций и обязанностей АМРГЗГП, закупающих органов и экономических операторов для недопущения конфликта интересов в их деятельности; внедрении современных процедур государственных закупок и др. Положения нового закона исключают существенные различия с законодательном Евросоюза в данной области и основываются на таких важных принципах, признанных на международном уровне, как недискриминация и транспарентность.

Согласно существующему опыту для успешного внедрения Закона о государственных закупках необходима сильная институциональная поддержка, реализуемая посредством деятельности при Правительстве единого, независимого и квалифицированного органа, для надзора, мониторинга и развития законодательства в области закупок. В Республике Молдова высшим органом, который осуществляет надзор, контроль и межотраслевое координирование в области государственных закупок, является АМРГЗГП.

В настоящее время в Республике Молдова существует свыше 12000 закупающих органов, которые ежегодно заключают более 30000 договоров. Получаемый АМРГЗГП объем данных очень велик и не может быть обработан ограниченным количеством персонала Агентства. Динамика объема государственных закупок и действий по заключению договоров за последние 3 года представлена в Диаграмме № 1.

Diagrama nr.1. Evoluţia acţiunilor de contractare în anii 2006-2008

  Источник: Статистические данные о заключении договоров

в период 2006-2008, полученные от АМРГЗГП.

Мотивацией аудиторских мероприятий являлось внедрение новой правовой основы в области, представляющей большую важность, повышенный уровень риска касательно существенного объема публичных средств, ежегодно используемых для процедур закупок центральными и местными органами публичной власти, а также и интерес зарубежных спонсоров по отношению к прогрессу, осуществляемому Республикой Молдова в области государственных закупок. В этой связи Счетная палата в качестве внешнего аудитора через проведение данного аудита эффективности привнесла свой вклад в получение со стороны Комиссии ЕС бюджетной помощи в областях социальной поддержки (в 2008 году – 36,5 млн.евро) и здравоохранения (I квартал 2009 года – 12,0 млн.евро).

Счетная палата надеется, что констатации, изложенные в Отчете, представят интерес для всех заинтересованных сторон, что способ написания понятен для рядового гражданина, который, в качестве налогоплательщика, должен быть уверен, что публичная администрация ответственна за эффективное использование публичных средств, а также что представленные рекомендации поспособствуют повышению ответственности всех участников закупок и улучшению всего процесса государственных закупок, обеспечив при этом транспарентность процесса принятия решений и эффективность при использовании публичных денег.

ЗАДАЧИ АУДИТА

Государственный сектор ежегодно закупает большой объем товаров, работ и услуг. Своими объемами и комплексностью государственные закупки вовлекают значительные объемы финансовых средств, человеческих ресурсов и времени. Международный опыт свидетельствует, что именно в таких областях преобладает наибольший риск нарушений, мошенничества и растрат. Учитывая эти заключения, а также комплексность и новые качества, подлежащие внедрению в деятельность по закупкам в условиях нового Закона о государственных закупках, Счетная палата приняла решение о включении области государственных закупок в один из пилотных аудитов эффективности.

В проведении подобного аудита были заинтересованы и некоторые международные организации, такие как Всемирный банк, Комиссия Европейского союза и др., предоставляющие техническую помощь и прямую поддержку национальному публичному бюджету. В этой связи согласно условиям, установленным в программах Правительства по получению средств на единый счет государственного бюджета от Комиссии Европейского союза, Счетная палата ответственна за объективное представление результатов аудита эффективности в области государственных закупок, осуществленных публичными органами власти.

Главная задача аудита состояла в формировании общего представления о процессе государственных закупок, осуществленных в условиях нового закона, и составлении рекомендаций в целях улучшения положения в данной области. В частности Счетная палата была заинтересована в определении факта, что предложенные в новом Законе о государственных закупках цели были реализованы. Специфические задачи аудита состояли в цели определения ответов на следующие вопросы:

1. Способствовал ли новый Закон о государственных закупках улучшениям процесса государственных закупок, инициированных Правительством?

2. Осуществляют ли субъекты в соответствующем порядке мониторинг процесса выполнения договоров для заверения в том, что закупки осуществлялись своевременно, согласно законтрактованным объемам, стоимости и соответствующему качеству?

3. Выполняет ли Агентство материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи свои обязанности в соответствующем порядке согласно новому Закону о государственных закупках?

В приложении № 1 описана область применения аудита и методология.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

I задача: Способствовал ли новый Закон о государственных закупках улучшениям процесса государственных закупок, инициированных Правительством?

Новый закон предусматривает как интенсификацию транспарентности, так и использование некоторых современных процедур государственных закупок, направленных на обеспечение применения наилучших достижений в этой области. Процесс закупок в 2008 году происходил в условиях нового закона, в целях реализации доверительного отношения к публичному сектору сквозь призму свободной конкуренции, равноправия и объективности, а также посредством соблюдения принципа наилучшего использования публичных средств.

Первоначальная фаза внедрения нового закона свидетельствует, что некоторые из предложенных выгод были получены. Так, были созданы новые рабочие группы и разработаны новые положения по их функционированию. Большинство процедур закупок проведены с соблюдением принципа транспарентности.

Вместе с тем, существуют резервы для совершенствования процедур государственных закупок, а именно относительно публикации объявлений, выбора процедур закупок, функционирования рабочей группы, составления дел, отчетов и др. Данные нарушения обусловлены неудовлетворительным менеджерским контролем в указанной отрасли, несоответствующим обучением персонала, вовлеченного в государственные закупки, неутверждением и невнедрением в установленные сроки отдельных нормативных актов, предусмотренных новым законом, которые способствовали бы качественному выполнению процедуры государственных закупок. В результате уровень функциональности рабочих групп признан неудовлетворительным, а элементы транспарентности, а также принцип равноправия не соответствовали требованиям закона.

Должностные лица субъектов, ответственные за государственные закупки, положительно отзываются о положениях нового закона, однако некоторые из них, а также отдельные экономические операторы скептически относятся к нему, обозначив некоторые проблемы.

Для изучения реальной ситуации относительно содействия нового закона улучшению процесса закупок, а также обозначения аспектов, нуждающихся в разъяснении или обусловливающих проблемы в процессе государственных закупок, были интервьюированы как ответственные лица субъектов, подвергнутых аудиту, так и экономические операторы.

Из анализа мнений 191 ответственного лица аудитируемых субъектов следует, что все опрошенные, в большей или меньшей степени, ознакомились с положениями нового закона и в состоянии были высказаться относительно аспектов по их улучшению, отметив что:

- правовая основа более полная и предусматривает новые процедуры государственных закупок;

- настоящая система закупок более продуктивна и транспарентна;

- благоприятны требования об увеличении порогов, публикации объявления о намерениях, установлении обязанностей членов Рабочей группы, определении содержания дела о государственной закупке, принципов регламентирования отношений о государственных закупках и увеличении размера гарантии.

Среди прочих проблематичных аспектов были отмечены: отсутствие методологии и регламентирования различных процедур, в частности новых процедур; неознакомление персонала, задействованного в системе государственных закупок, с требованиями нового закона; отсутствие базы данных о квалифицированных поставщиках, а также и спектра товаров и услуг, предоставленных отечественными экономическими агентами.

В процессе аудита были изучены мнения 73 экономических операторов, из которых только 24 были изложены в письменной форме, а 20 – в устной, в рамках рабочего заседания от 05.12.2008 г., организованного Счетной палатой, результаты которого были отражены в соответствующем протоколе.

Относительно ощутимых результатов и улучшения процесса закупок в результате внедрения нового Закона о государственных закупках, 4 из 24 респондентов выразили позитивное мнение, отметив в частности, что процесс закупок стал более эффективным и простым; проводимые тендеры более транспарентны и лучше организованы; предпочтение отдается производителю, а не посреднику; при признании победившей оферты, в большинстве случаев, учитываются критерии определения качества оферты, стоимости продукта, общей суммы и опыта офертанта. В то же время, 6 из 24 экономических операторов высказали негативное мнение относительно изменений, указав на усложнение процесса путем сокращения сроков подготовки оферт в области проектирования и строительства, увеличения гарантии при выполнении договоров, увеличения порога применения закона и др.

Что касается объявлений о закупках, 30 экономических операторов из 44 респондентов отметили, что в Бюллетене государственных закупок, в большинстве случаев, не определен четко предмет государственных закупок, а также и запросы. Они считают, что в БГЗ следует конкретно указывать количество товаров, подлежащих закупке.

Тридцать из опрошенных экономических операторов считают, что для оферты запрашивается необоснованно большое количество документов. Процесс получения некоторых сертификатов от государственных органов иногда достаточно сложный и/или требует дополнительного времени, а в других случаях является лишь формальностью.

Некоторые экономические операторы в процессе участия в государственных закупках сталкиваются с проблемами, связанными с отклонением заказчиков от действующих требований относительно передачи информации по оферте (технических условий и др.), непредоставления достаточного времени для ответов на запросы об участии в закупках, увеличения сроков рассмотрения оферт и неподдержкой отечественных производителей. Другим немаловажным моментом, отмеченным экономическими операторами, является факт препятствия обеспечения транспарентности и свободной конкуренции, и что не все участники тендеров оснащены материально-технической базой и квалифицированными специалистами, по этой причине цены, указанные ими в офертах, ниже реальных цен.

16 из 24 экономических операторов-респондентов негативно высказались по тому факту, что новый закон требует гарантию по оферте и по выполнению договора, размер которой очень высок, и обусловливает отвлечение финансовых средств на длительный период, что негативно сказывается на деятельности предприятий. В обстоятельствах, когда большинство договоров о закупках предусматривают оплату после поставки товаров, экономические операторы считают гарантию бесполезной. Что касается оплаты за поставленные товары, экономические операторы отметили опоздания со стороны публичных учреждений, обусловленные недостаточностью финансовых средств и/или нефинансированием в установленные сроки бюджетных учреждений. Данные ситуации образуют взаимозависимый круг проблем, когда экономические операторы не могут погасить налоговые обязательства перед бюджетом из-за неполучения в срок платежей за товары, поставленные бюджетным учреждениям, а последние не финансируются из соответствующих бюджетов из-за отсутствия средств, что обусловлено и задолженностями соответствующих экономических операторов.

В контексте вышеизложенного отмечаем, что новый закон привнес некоторые положительные изменения, однако, учитывая полученные ответы, все же необходимы некоторые улучшения.

Процессы планирования и объявления процедуры государственных закупок требуют улучшения.

Одной из задекларированных задач бюджетной политики является повышение эффективности и транспарентности бюджетных расходов, как эффект ассигнования публичных средств на основании программ, содержащих конкретные критерии эффективности, а также установление последовательной системы приоритетов. В этом контексте, исходя из требований нового закона, утвержденные публичные средства необходимо использовать в соответствии с Годовым планом государственных закупок, который требует реального составления, с соблюдением принципов экономичности, эффективности и результативности, в условиях транспарентности. Вместе с тем в процессе разработки и завершении Плана, субъект должен уделить особое внимание проблемам относительно оценки стоимости договоров о закупках и публиковать объявления о намерении по запланированным государственным закупкам. В этой связи были предприняты определенные меры: некоторые субъекты опубликовали объявления о намерениях, другие разработали и планы закупок; Правительство утвердило Положение о порядке расчета оценочной стоимости договоров о государственных закупках и их планирования и др. Вместе с тем необходимы некоторые доработки в том, что касается разработки и содержания плана и объявления о намерении, опубликования объявления и расчета оценочной стоимости договоров, ввиду неудовлетворительного уровня обучения персонала, задействованного в закупках, а также и разработки с опозданием нормативных актов. В результате не была обеспечена транспарентность и возможность участия в тендере значительного количества экономических операторов, а также большая эффективность реализованных вложений.

Не разработаны годовые и квартальные планы осуществления государственных закупок. Рынок не изучен в соответствующем порядке.

Исходя из функций, указанных в ст.13 (1) b) Закона № 96-XVI, закупающие органы должны были разрабатывать годовые и квартальные планы осуществления государственных закупок. Вместе с тем, согласно ст.3 Закона, одновременно с планированием государственных закупок, следовало рассчитать оценочную стоимость договоров о государственных закупках, который основывается на общей сумме платы без НДС.

Как отмечено аудитом, деятельность по государственным закупкам в 2008 году в 68 субъектах из 81, подвергнутого аудиту, не проводилась на основании Годовых планов государственных закупок, обоснованных соответствующим образом для всех потребностей в товарах, работах и услугах. Ни один из 81 субъекта не разработал квартальный план закупок. В 3 субъектах были осуществлены некоторые закупки, не предусмотренные в разработанных планах. Например, районный совет Ниспорень осуществил 22 процедуры закупок, из которых 11 не были предусмотрены в годовом плане.

Одновременно с планированием государственных закупок, закупающие органы должны были рассчитать оценочную стоимость договоров о государственных закупках. Согласно имеющемуся опыту, для проведения подобной процедуры необходимо соответствующее изучение рынка. Ни один из субъектов, подвергнутых аудиту, не провел изучение рынка и не рассчитал стоимость договоров, которые следовало заключить.

Все вышеотмеченное явилось следствием отсутствия у рабочих групп необходимой квалификации относительно порядка разработки и завершения годовых и квартальных планов, не были обучены относительно процессов изучения рынка, а правовая основа относительно порядка расчета оценочной стоимости закупок была утверждена в конце 2008 года. Не исследовав рынок и не рассчитав стоимость договоров, субъекты могли закупать товары, работы и услуги по наименьшей предложенной цене, но не по самой приемлемой с экономической точки зрения.

Несоблюдение в точности требований законодательства в части разработки планов государственных закупок, изучения рынка и оценки договоров обусловливает сохранение следующих рисков: ответственные и/или должностные лица субъектов, подвергнутых аудиту, руководствуются личными интересами; преимущественное использование процедур закупок из одного источника или через запрос ценовых оферт, в целях "перенаправления" существующих финансовых средств определенным экономическим агентам; дробление имеющихся сумм для избегания открытых торгов; процедуры закупок запланированы заблаговременно, без учета сроков, предусмотренных законом для каждой процедуры в отдельности.

В объявлении о намерении не указаны все закупки. Объявления о намерении не публикуются в установленные сроки.

Статья 19 Закона № 96-XVI предусматривает, что закупающий орган обязан опубликовать в БГЗ объявление о намерении в отношении запланированных государственных закупок. Объявление должно содержать все договоры о государственных закупках, которые должны быть присуждены до конца бюджетного года отдельно по товарам, работам и услугам и опубликованы в срок не более 30 календарных дней со дня утверждения собственного бюджета.

Аудитом были установлены случаи неопубликования в БГЗ или публикации с опозданием объявлений о намерении. Например, Министерство обороны не опубликовало объявление о намерении, а Министерство внутренних дел опубликовало его с опозданием на 39 дней. Вместе с тем объекты закупок, изложенные в объявлениях МВД, не содержат перечень всех закупок, осуществленных в 2008 году, а лишь 3 из 43 закупок, реализованных через процедуру открытых торгов и 12 из 71 закупки, реализованных через процедуру запроса ценовых оферт. В этой связи аудитом установлено, что в реальности закупающие органы публикуют посредством АМРГЗГП только общую стоимость товаров, работ и услуг, а не все договора о государственных закупках, предусмотренные для присуждения до конца бюджетного года. Данная ситуация обусловлена тем фактом, что объявления подготавливаются лицами, недостаточно подготовленными для составления содержания и публикации объявления о намерении. Установлено, что большинство должностных лиц не различают план закупок и объявление о намерении, который в результате не публикуется. Вместе с тем следует отметить, что публикация в полном объеме огромного объема договоров и закупающих органов занимала бы много места в БГЗ и со стороны АМРГЗГП потребовались бы дополнительные источники финансирования и времени.

Как следствие поверхностного присуждения на этапе разработки и опубликования объявлений о намерении, не создалась общая картина относительно объемов потребностей субъектов и их приоритетности, что обусловило закупку некоторых товаров, не являющихся первой необходимостью для деятельности закупающих органов, в ущерб другим, создание сверхнормативных запасов и отвлечение финансовых средств.

Закупающие органы неадекватно определяют потребности.

Определение потребностей в товарах, работах и услугах является важным элементом для деятельности закупающих органов. Объективные потребности определяются путем соединения запросов о потребностях, переданных каждым подразделением закупающего органа, содержащие следующие понятия: что необходимо, для чего необходимо, сколько необходимо, сколько стоят необходимые товары, работы и услуги и что преследуется?

Поскольку существующих средств недостаточно для удовлетворения всех потребностей, закупающий орган должен провести расчет в приоритетном порядке, на основании анализа стоимости-выгоды. Как правило, расчеты потребностей и приоритетов прогнозируются и рассматриваются в период разработки проекта государственного бюджета, в соответствии с требованиями Закона о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24.05.1996.

Иногда закупающие органы не идентифицируют строго необходимые категории товаров, работ и услуг, а те, что идентифицированы не всегда оправданы и обоснованы. Данные ситуации имеют место в случаях, когда потребности обозначены малым количеством персонала, посредством сбора имеющейся информации, или когда потребности "придумываются". В результате неадекватного расчета потребностей публичные средства использовались неэффективно, а приобретенные товары не использовались, образуя складские запасы. Услуги оказывались несвоевременно, или оказываемые услуги не приносили желаемого эффекта. Замораживались финансовые средства для различных объектов запланированного строительства и реконструкций. Финансовые средства на протяжении года перенаправлялись на другие цели, а не на те, что предусматривались первоначально.

Исходя из вышеизложенного, приводим пример расчета потребностей и полученного эффекта от приобретения путевок в рамках некоторых силовых министерств. Так, на основании Закона о ветеранах № 190-XV от 08.05.2003, Закона о статусе военнослужащих № 162-XVI от 22.07.2005, инвалиды войны, военнослужащие и члены их семей, а также военнослужащие по контракту, уволенные в резерв, должны быть обеспечены бесплатными путевками для санаторного лечения. В МВД потребность в этих путевках не была рассчитана исходя из запросов получателей, а оценена из расчета одной трети списочного состава, согласно поименному списку пенсионеров. Данный факт обусловлен тем, что получатели обеспечиваются такими путевками раз в три года. Медицинское управление, подведомственное министерству, в 2008 году определило потребность в 2225 путевках на лечение. МВД представило Министерству финансов расчет потребности приобретения 800 путевок по 5000 леев всего на общую сумму 4000,0 тыс.леев, которая полностью была выделена из государственного бюджета. В результате проведенного тендера и заключенных договоров было закуплено 675 путевок на лечение (средняя стоимость которых составляла 6662,0 леев) на общую сумму в 3999,1 тыс.леев.

Проведенные в процессе аудита проверки эффективности использования путевок на лечение установили, что вышеуказанные путевки не были использованы в полном объеме. По состоянию на 01.01.2009 неиспользованными оставались 128 путевок санаторного лечения на общую сумму 756,4 тыс.леев. Аналогичные ситуации имели место и в предыдущие годы, что подтверждается наличием остатков, а именно: на 01.01.2008 в остатке было 597 путевок на сумму 2820,6 тыс.леев, а на 01.01.2007 – 374 путевки на сумму 2830,7 тыс.леев. Также следует отметить, что 1094 путевки для санаторного лечения, определенные сверхнормативно в период 2006-2008, были выданы другим лицам, которые не являются их бесплатными получателями, со скидкой в размере 25% от их стоимости.  В этом же закупающем органе при расчете потребности обмундирования не был учтен существующий на складе остаток, а отдельные товары, закупленные на открытых торгов в 2008 году, остались в неиспользованных остатках, которые по сравнению с остатками на 01.01.2008 увеличились на 54%.

Ряд закупающих органов, при расчете потребностей, не учитывают нормативные акты, лимитирующие некоторые покупки. Так, в 2008 году, Аппарат председателя района Хынчешть, без аргументации потребности в покупке автомобиля, дополнительно к существующим 14 автомобилям закупил автомобиль ВАЗ 21703 стоимостью 117,2 тыс.леев, что противоречит требованиям Приложения № 2 к ПП № 1404/2005, предусматривающего максимальное количество в размере 10 автомобилей для органов местной публичной власти II уровня.

ГУОМС Единец, запланировав первоначально закупку автобуса для перевозки детей в пределах 170,0 тыс.леев, в течение года перераспределило указанные финансовые средства для закупки продовольственных товаров, что свидетельствует о том, что субъект не установил правильно потребность в продовольственных товарах, а также и финансовые возможности для покрытия расходов для покупки автобуса.

Рекомендация № 1. Руководителям аудитируемых субъектов обеспечить составление и выполнение плана мер по улучшению ситуации на этапе начала процедур государственных закупок в части разработки и содержания плана и объявления о намерении, его опубликования, расчета оценочной стоимости договоров, учитывая рекомендации, предложенные субъектам в резюме каждого аудиторского задания.

Рекомендация № 2. АМРГЗГП разработать и утвердить, на уровне высшего органа в области закупок, нормы и практические рекомендации в части дифференцирования плана закупок и объявления о намерениях, их содержания, порядка опубликования объявлений и способа изучения рынка.

Рекомендация № 3. Рекомендовать МВД прекратить практику переоценки реальных потребностей приобретения путевок на лечение и ежегодного запроса из государственного бюджета средств для покрытия стоимости завышенного количества путевок на лечение, которые не используются законными получателями, будучи частично перераспределены другим категориям пользователей.

Рекомендация № 4. Рекомендовать закупающим органам благоразумно оценивать потребность бюджетных средств для содержания и обеспечения эффективной деятельности публичного учреждения, учитывая ответственность, возложенную в соответствии со ст.56² Закона о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24.05.1996 и в контексте избежания применения санкций, регламентированных ст.298 Кодекса о правонарушениях Республики Молдова.

Н.Б.  При составлении рекомендаций, аудиторская проверка учла тот факт, что в процессе проведения аудита было разработано Положение о порядке расчета оценочной стоимости договоров о государственных закупках и их планировании, утвержденное Постановлением Правительства № 1404 от 10.12.2008.

Как может возрасти эффективность деятельности Рабочей группы по закупкам?

Новый Закон о государственных закупках и положения, разработанные и утвержденные Правительством в условиях данного закона, предусматривают повышение эффективности деятельности Рабочей группы по закупкам. В частности, закупающий орган должен очень внимательно формировать Рабочую группу, назначая лиц с профессиональной подготовкой и опытом в данной области, при этом учитывая ситуации несовместимости и конфликтов интересов.

В этой связи закупающие органы предприняли меры по улучшению данного процесса. Были образованы новые Рабочие группы, разработаны внутренние функциональные Положения. Вместе с тем отмечены некоторые моменты, требующие ясности и улучшения, связанные с недокументированием и не проверкой ситуаций несовместимости, соответствующего недокументирования заседаний Рабочей группы, несоблюдения сроков составления и представления документации по торгам, а также невыполнения всех требований относительно обязательного состава Рабочих групп.

Данные недостатки обусловлены отсутствием эффективного контроля за деятельностью Рабочей группы, неадекватным менеджментом со стороны председателей Рабочих групп, а также тем фактом, что члены Рабочей группы не знают своих обязанностей в области государственных закупок, своевременно не ознакомлены с законоположениями, отсутствовало должное обучение как в рамках субъекта, так и за его пределами.

Вышеотмеченное обусловливает сложность принятия Рабочей группой некоторых решений, применения некоторых неадекватных процедур, принятия решений в ущерб некоторым экономическим операторам, оспариванию решений Рабочей группы, возникновению конфликтов интересов и др.

Члены Рабочей группы по закупкам, в различных ее проявлениях, действуют в разных условиях, без профессиональной подготовки и соответствующего опыта в данной области.

Согласно ст.14 Закона № 96-XVI, закупающий орган должен осуществлять свои функции посредством Рабочей группы по закупкам, специально созданной в этих целях в пределах имеющихся штатов в составе служащих и специалистов данного органа, обладающих профессиональными навыками в области государственных закупок.

Проведенные тестирования свидетельствуют, что все члены Рабочих групп во всех аудитируемых субъектах имеют высшее образование, но не все имеют опыт в данной области. Ни в одном субъекте не были обучены все члены Рабочей группы, а в 3 учреждениях обучение прошли лишь по одному члену. Наибольший удельный вес (57%) обученных лиц от общего количества членов Рабочей группы отмечен в районном совете Ниспорень. В то же время тесты указывают, что 43% от общего количества членов Рабочей группы не знают своих обязанностей. 50% членов рабочих групп всех публичных субъектов, подведомственных районному совету Сынджерей, не ознакомлены с требованиями Закона № 96-XVI и не знают своих обязанностей.

Аудитом установлено, что все закупающие органы создали Рабочие группы собственным приказом, в соответствии с требованиями ст.14 Закона № 96-XVI и п.2 Положения № 1380/2007, за исключением Департамента пенитенциарных учреждений, где Рабочая группа была создана приказом вышестоящего органа. В то же время УСПЗС, подведомственное районному совету Дрокия, проигнорировало требования о количественном составе Рабочих групп.

Несмотря на то, что закон разрешает закупающим органам создавать больше Рабочих групп, в зависимости от предмета закупки, реализация данной возможности не описана в каком-либо нормативном акте. Так, Министерство социальной защиты, семьи и ребенка образовало 5 Рабочих групп без составления Внутреннего положения их функционирования, в котором бы указывались конкретные полномочия каждой группы и ответственность ее членов. Не установлена ответственность членов Рабочей группы, действующей в 2 органах власти республиканского уровня (Пограничной службе и Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций) и в 40 закупающих органах местной публичной власти I и II уровня.

В процессе принятия решений участвовали не все члены Рабочей группы. Подобных 67 случаев установлено в 201 рассмотренных открытых торгах и 136 случаев – в 773 рассмотренных процедурах путем запроса ценовых оферт. В некоторых субъектах, подвергнутых аудиту, Рабочие группы принимали решения при участии менее 50% членов Рабочих групп, несмотря на то, что п.16 Положения № 1380/2007 предусматривает, что решения Рабочей группы принимаются большинством голосов членов Рабочей группы. Так, в ДПУ в 32 из 35 проведенных открытых торгов, при вскрытии оферт, решение было принято в присутствии 2-5 членов Рабочей группы из необходимых 14 членов. При оценке оферт в 5 случаях решения были приняты в присутствии 7 членов, или 50% от общего состава. В МВД в одном случае решение об оценке оферт было принято в присутствии 7 из 19 членов Рабочей группы.

Документы по закупкам составлены и хранятся несоответствующим образом.

В соответствии с требованиями п.6 Положения № 1380/2007, в случае, если один член Рабочей группы отсутствует по уважительной причине, он может быть заменен (без издания дополнительного специального приказа) лицом, которое исполняет соответственно его обязанности в период отсутствия в Рабочей группе. Подобная замена отмечается в протоколе. Аудитом установлено, что соответствующие требования не соблюдались при проведении 82 (41%) из 201 протестированных открытых торгов и 143 (18%) из 773 процедур через ЗЦО.

Протоколы Рабочих групп о вскрытии оферт в рамках 3 центральных публичных органов 9 субъектов местных органов публичной власти, в 28 и, соответственно, 9 случаях, не были составлены в соответствующем порядке. В некоторых закупающих органах записи в журнале учета заседаний Рабочих групп о вскрытии и оценке оферт не представляют достоверную, полную и ясную картину осуществления процедуры государственной закупки.

Согласно требованиям ст.70 (1) Закона № 96-XVI и п.7 i) Положения № 1380/2007, закупающий орган обязан составлять отчет о процедуре закупки и представлять его АМРГЗГП в течение пяти дней со дня заключения договора. Этот срок не был соблюден 8 субъектами центрального уровня и 4 субъектами местного уровня, которые представили с опозданием 74 отчета о результатах процедур государственных закупок, что составляет 7,6% протестированных мероприятий государственных закупок.

В 2 субъектах (МВД и ГУГО) отчеты о проведении 13 и, соответственно, 1 открытых торгов и 2 и, соответственно, 14 процедур ЗЦО содержат недостоверные данные относительно номера и даты составления протокола вскрытия/оценки оферт, номера и даты заключения договора, стоимости предмета закупки, причину изменения договора и квалификационные данные экономических операторов.

Законодательство обязывает закупающие органы составлять дело о государственных закупках, которое следует хранить 5 лет от инициирования процедуры закупки. Проверки, проведенные аудиторскими группами, установили, что по 23, 18 и 15 проведенным открытым торгам, соответственно, 2 учреждениями подведомственными МВД, ПС и 7 учреждениями местного уровня не были составлены дела, что составляет 95,8%, 81,8% и, соответственно, 68,4% от общего количества тендеров, проведенных данными учреждениями. Также не были составлены дела по закупкам посредством процедуры ЗЦО в ГУГО (25 случаев), MО (12 случаев) и в 14 субъектах местного уровня (253 случая), что составляет, соответственно, 100%, 92,3% и 44,6% от общего количества фактически осуществленных вышеуказанными учреждениями мероприятий посредством данной процедуры.

В некоторых субъектах порядок представления информации, составления и хранения дел государственных закупок не соответствовали требованиям п.4, п.6 и п.7 Положения № 9/2008. Так, в МВД из 131 проверенного дела, 77 не подшиты, не проштампованы и не пронумерованы, а в МО ни одно из 76 дел, составленных в 2008 году, не соответствовало установленным требованиям. Аналогичная ситуация установлена и в субъектах местных органов публичной власти (269 дел или 42,7% проверенной выборки и 30% от общего количества дел не подшиты, не проштампованы и не пронумерованы). Также дела не содержат такую обязательную информацию как: записей в описи дела, инициатива участия, протокол о вскрытии/оценке оферт, отчет о государственных закупках, ходатайства, обжалования и ответы на них и др.

Вышеизложенные проблемы обусловлены тем, что в закупающих органах не существует описанных процедур о порядке подписания и документирования заседаний Рабочей группы по закупкам; протоколы не составляются в процессе заседания рабочих групп, а по их завершении и не доводятся до сведения всех присутствующих членов рабочей группы; не проводятся обучение секретаря Рабочей группы и периодические оценки в данной области; постоянная ротация персонала, задействованного в деятельности государственных закупок. Не назначены лица, ответственные за составление отчетов и их подшивку в дело. Одновременно, при замене ответственных лиц, не документируется процедура передачи дел.

Все вышеуказанные факты выявляют следующие риски: возможность осуществления некоторых процедур государственных закупок с ограниченным количеством членов Рабочей группы, с включением в протоколы членов Рабочей группы лиц, не присутствующих на заседании и благосклонных к некоторым экономическим операторам; возможность возникновения обжалований и аннулирований процедур; разглашение конфиденциальной информации, представленной офертантами после первого этапа проверки выполнения квалификационных условий. Недостоверность и несвоевременное представление отчетов могут обусловить сокрытие некоторых операций по даче предпочтений некоторым экономическим операторам и допущение нарушений в процессе проведения процедур государственных закупок, а не составление соответствующим образом дел – возможность утери/хищения и замены некоторых документов в деле, а также сложности в нахождении некоторых документов и контроле за соблюдением процедур государственных закупок.

Члены Рабочей группы по закупкам не подписывают декларации о соблюдении конфиденциальности и беспристрастности.

Согласно ст.14 (3) Закона № 96-XVI, член Рабочей группы обязан подписывать под личную ответственность декларацию о соблюдении конфиденциальности и беспристрастности. Аудитом установлено, что большинство закупающих органов проигнорировали данное требование или выполняли его от случая к случаю. Так, тесты по выборке из 201 открытых торгов (из 232), проведенных центральными и местными органами публичной власти, демонстрируют, что в 92 случаях (46%) декларации о соблюдении конфиденциальности и беспристрастности не были подписаны и представлены.

Данные ситуации обусловлены в большей степени несоответствующей подготовкой членов Рабочих групп; поверхностным осознанием и пониманием законодательства в части соблюдения условий образования, компетентности и совместимости Рабочей группы по закупкам; непоследовательностью председателей и секретарей Рабочих групп по отношению к проводимым заседаниям и др. В то же время нельзя исключить риск наличия более существенной и серьезной причины, связанной с осознанным неподписанием деклараций о соблюдении конфиденциальности и беспристрастности, для избегания ответственности, предусмотренной в ст.75 Закона № 96-XVI и предполагаемых последствий. В этом контексте указывается на осознанные факты неподписания соответствующих деклараций, когда изначально утаиваются некоторые информации, нуждающиеся в декларировании, лоббируя тем самым интересы отдельных экономических операторов и/или личные интересы.

Вышеуказанные факты могут обусловить возникновение конфликтов интересов в целях дачи предпочтения отдельным офертантам путем присуждения некоторых договоров о государственных закупках; разглашение некоторой информации из представленных оферт; необеспечение максимальной транспарентности, объективности и беспристрастности процедур государственных закупок.

Несмотря на то, что согласно требованиям ст.14 (5) Закона № 96-XVI в случае неподписания декларации о соблюдении конфиденциальности и беспристрастности АМРГЗГП вправе аннулировать процедуру закупок, на протяжении 2008 года не констатированы случаи аннулирования процедур по данной причине. Данный факт объясняется тем, что АМРГЗГП не осуществляет мониторинг и не владеет ситуацией о подписании или неподписании членами Рабочей группы декларации о соблюдении конфиденциальности и беспристрастности, поскольку ст.70 Закона № 96-XVI не предусматривает представление информации по данному субъекту.

Рекомендация № 5. Руководителям закупающих органов: четко обозначить ответственность для каждого члена Рабочей группы и секретаря заседаний; разработать процедуры, составленные в письменной форме, относительно порядка документирования заседаний и составления дела о проведении закупок.

Рекомендация № 6. АМРГЗГП разработать и выполнить план мер по организации обучения персонала, задействованного в процессе закупок как на центральном, так и на местном уровне, а для более эффективного мониторинга процесса закупок предусмотреть включение в отчеты информации об общем количестве членов Рабочих групп и реальном количестве участников заседаний о вскрытии и оценке оферт, а также информации о подписании деклараций о соблюдении конфиденциальности и беспристрастности.

Рекомендация № 7. Правительству привести в соответствие с Законом № 96-XVI требования Положения о деятельности Рабочей группы по закупкам, утвержденного Постановлением Правительства № 1380 от 10.12.2007, относительно порядка создания большего количества Рабочих групп в рамках закупающего органа.

Проблемы внедрения препятствуют закупающим органам получать запланированные результаты через процесс открытых торгов.

Новый Закон о государственных закупках предполагает эффективность использования публичных фондов путем применения процедуры конкурсного присуждения и использования критериев, отражающих выгоды экономического характера оферт для получения оптимального соотношения цены и качества. Закупающие органы предприняли меры по повышению эффективности процедур проведения открытых торгов. Так, по сравнению с 2006-2007 гг., выросло число проведенных конкурентных процедур; в некоторых случаях процедуры стали более транспарентными; лучше были обеспечены принципы конкуренции и эффективности использования публичных финансов. Вместе с тем следует отметить необходимость улучшения ситуации по аспектам относительно составления и содержания документации по торгам, соблюдения сроков открытия и оценки оферт, опубликования объявления об участии в тендере, внесение гарантии и др.

За последние годы изменился порядок организации государственных закупок методом публичных торгов, представленным в Фигуре № 1. 

Фигура № 1. Порядок организации государственных закупок

методом открытых торгов

Источник: Данные, синтезированные группами аудиторов на основании аудиторских заданий

Открытые торги являются публичной процедурой, в рамках которой любой заинтересованный экономический оператор может представить оферту, которые инициируются путем публикации объявления об участии, посредством которого от экономических операторов запрашивается внесение оферт.

Последовательность этапов проведения открытых торгов представлена в Фигуре № 2.

Фигура № 2. Этапы проведения открытых торгов

Источник: Этапы процедур, предусмотренные в Законе № 96-XVI

Закупающие органы не применяют в соответствующем порядке заявки по офертам.

Документация по торгам представляет документы, содержащие формальные, технические требования, позволяющие объективное описание предмета договора о государственных закупках, на основании которого экономический оператор составляет свою оферту. Обязательные квалификационные данные экономического оператора в рамках процедур государственной закупки предусмотрены в ст.16 (1) Закона № 96-XVI.

В результате проверок, проведенных аудитом в 8 центральных публичных учреждениях по выборке 137  открытых торгов, что составляет 85% от общего количества тендеров, проведенных в данных учреждениях, было установлено, что в 101 случае (74%)  была запрошена информация о квалификации экономических операторов, не соответствующая закону. Например, в МВД часть обязательной документации по торгам была предусмотрена в качестве факультативной документации, которые не были использованы по ходу деятельности закупающим органом. В других случаях закупающие органы, при разработке документации по торгам, не потребовали полный пакет обязательных документов, предусмотренных законодательством. Так, в Департаменте войск карабинеров, из общего количества обязательных документов, предусмотренных по 6 пунктам (a-f) абзаца (1) ст.16, не были затребованы обязательные документы, предусмотренные в пунктах b, c, e и f.

В то же время некоторые закупающие органы требовали от экономических операторов представление завышенного количества обязательной документации, которые на момент подачи оферты не имеют столь большого значения, в результате чего оферты по наименьшей цене отклоняются. Примером служат ситуации в МО, МВД, ДВК, ПС, ДПУ, Рабочие группы которых включают в требование о представлении, в качестве обязательных документов на момент подачи оферт на участие в закупках снаряжения (одежда и обувь), а также и животноводческой продукции, сертификатов соответствия и ветеринарных сертификатов. На самом деле, представление подобных документов на этапе подачи оферт является для экономических операторов лишними хлопотами, а для заинтересованных Рабочих групп – способом благоприятствования для некоторых экономических операторов. Данный факт объясняется тем, что ни один экономический оператор, на момент подачи оферт, не имеет соответствующих запасов сырья и материальных ценностей, за счет которых, при условии выигрыша открытых торгов, будет изготовлена униформа, обувь или будут поставлены продовольственные товары. Очевидно, что сырье и другие материальные ценности должны быть приобретены выигравшим тендер после присуждения договора о закупках, из-за чего нельзя гарантировать, что качество изготовленного оснащения и поставленных товаров полностью будет соответствовать сертификатам соответствия и ветеринарным сертификатам, представленным при подаче ценовых оферт. Разумными кажутся требования, что на этом этапе было бы достаточно представить отчеты об испытаниях с уполномоченных лабораторий, в которых бы подтверждалось соответствие образцов, представленных операторами со стандартами, требуемыми закупающим органом в документации по торгам. Следует учесть, что сертификаты соответствия, выданные Национальной системой сертификации, и ветеринарные сертификаты представляют особую важность на момент поставки товаров и предназначены для обеспечения соответствия их качества требованиям, изложенным в стандартной документации. Закупающие органы должны опираться на контроль качества полученных товаров, строго проверяя их соответствие требованиям сертификатов качества и ветеринарных сертификатов. Вместе с тем следует отметить отсутствие стандартов или использование устаревших стандартов при изготовлении снаряжения.

Все вышеотмеченное, в большей степени, было обусловлено невыполнением и неактуализацией требований ПП № 637/2002 касательно стандартизации изготовления военного обмундирования и снаряжения, а также и отсутствием правовой основы по составлению и использованию стандартной документации, которую, согласно ст.37 и ст.76 Закона № 96-XVI, было предусмотрено разработать в течение 6 месяцев с даты публикации закона. До настоящего времени Правительство не установило и не утвердило структуру и содержание документации по торгам. Результаты опроса лиц, задействованных в проведении процедур закупок в МО свидетельствует, что инициатива специалистов Департамента обеспечения об исключении требования обязательного представления сертификатов соответствия на этапе подачи оферт не была поддержана АМРГЗГП, которое отказало в утверждении пакета документов, мотивируя это тем, что они являются документами-моделью с четко выверенным содержанием. Причиной отказа является тот факт, что Департамент обеспечения не разъяснил АМРГЗГП наличие другой возможности доказательства качества предложенных образцов путем представления результатов лабораторных испытаний или других документов, подтверждающих желаемое качество товаров. В результате подобные ситуации заканчиваются отклонением многочисленных качественных и конкурентоспособных оферт из-за непредставления в ограниченные сроки сертификатов соответствия, с возникновением обжалований со стороны некоторых участников, а также с затратой большего количества публичных средств. Важно то, чтобы закупающие органы для упрощения и рационализации требований к офертантам,  определились какие документы, подтверждающие качество образца, должны быть представлены на этапе подачи оферты.

Закупающие органы не контролируют в соответствующем порядке платы за документацию по торгам и регистрацию информации о представленных офертах.

Ст.36 Закона № 96-XVI позволяет закупающим органам взимать плату за документацию по торгам, включающую только расходы на их печатание и доставку экономическим операторам. Стоимость пакета документов установлена в п.3 ПП № 98/2005 и составляет 200 леев.

В результате проверок по проведенным торгам были установлены неясности в части внесения платы без подачи запроса или неоплаты таксы при подаче запроса. Так, в МВД в 2 из 5 проведенных торгов на закупку полицейской экипировки 3 участников внесли плату в отсутствие поданного заявления, а по 5 участникам отсутствуют доказательства о взимании платы за предоставление документации по торгам.

Записи в регистре о предоставлении документации по торгам четко не обозначают дату выдачи, а также дату внесения платы взамен полученного пакета документов. Аудиторами установлены случаи нерегистрации в указанном регистре факта выдачи документации по торгам для участия в тендере. В этой связи приводим пример случая, выявленного в МВД. Согласно данным регистра в открытых торгах от 23 июня 2008 года по закупке работ по строительству общежития в с.Варница района Анений Ной был выдан один пакет документов экономическому оператору ООО "Consit PRO", тогда как согласно представленному отчету № 80 от 13.08.2008 до предельного срока вскрытия оферт поступило 3 оферты от ООО "Vendacon", ООО "Orhtrofan" и АО "Imenserviabil" с ООО "SB Fainex". Доказательства о внесение соответствующей платы указанными 3 офертантами отсутствуют.

Подобные ситуации могут возникнуть по причине того, что в закупающих органах отсутствуют письменные процедуры относительно порядка ведения учета и передачи экономическим операторам документов по проведенным процедурам. Эти условия могут обусловить следующие риски: нарушение принципа равной оценки потенциальных офертантов; несоблюдение законодательства по государственным закупкам, в частности по принципу конкуренции; формирование дефицита средств, направленных для покрытия расходов по печатанию и доставке документации по торгам или необоснованное аккумулирование специальных средств, с последующим использованием их в других целях, не связанных с организацией закупок.

Закупающие органы не представляют достаточную и релевантную информацию в приглашение к участию в торгах.

Для обеспечения транспарентности присуждения договоров о государственных закупках закупающий орган обязан опубликовать приглашение к участию в торгах. Требования относительно содержания приглашения указаны в ст.35 Законе № 96-XVI.

Аудиторские группы проверили соответствие процедур составления и опубликования приглашений к участию в торгах. Было установлено, что во всех учреждениях приглашение к участию не полностью отвечает требованиям, а именно: не определены четко товары, количество и место их поставки; работы и место их проведения, услуги и место их предоставления, сроки поставки товаров и завершения работ; график оказания услуг, критерии и порядок оценки квалификационных данных экономических операторов; не представлена информация относительно того, что в процедуре закупок могут участвовать все экономические операторы, независимо от гражданства, и лимитировано ли количество участников; не указана валюта и порядок внесения платы за документацию по торгам, язык (языки), на котором(ых) составляются документы по торгам.

Подобная ситуация обусловлена в большей степени тем фактом, что содержание объявления в БГЗ полностью принадлежит АМРГЗГП и основывается на общих данных из заявления о публикации закупающих органов. В результате закупающие органы не обеспечивают необходимой и полезной информацией всех участников торгов, а это влияет на принцип транспарентности и борьбу с нелояльной конкуренцией в области государственных закупок. Одновременно для опубликования объявления в строгом соответствии с требованиями законодательства необходимо, чтобы закупающие органы предоставляли больше деталей о соответствующих торгах, а АМРГЗГП, в качестве держателя БГЗ, подготавливало и публиковало исчерпывающие объявления, что на этом этапе внедрения нового закона нереально, поскольку публикации занимали бы много места и способствовали бы дополнительным расходам, а также и к увеличению персонала. В этой связи своевременно рассмотрение возможности введения дополнительной формы опубликования детализированных объявлений, такие как Web-страница закупающего органа.

Закупающие органы не регистрируют и не документируют в установленной форме полученные оферты

Согласно ст.26 Закона № 96-XVI предельный срок подачи заявок должен составлять не менее 15 календарных дней от даты опубликования объявления об участии, а для предела, указанного в ст.2 (3), – по меньшей мере 40 календарных дней. Статья 39 (5) Закона № 96-XVI предусматривает обязательную выдачу экономическому оператору расписки с указанием даты и времени получения оферты.

Проведенные проверки свидетельствуют, что в большинстве случаев, взамен полученной оферты экономические операторы не получали соответствующую расписку. В некоторых учреждениях журналы учета полученных к участию оферт содержат неточную, недостоверную и неполную информацию. Не указан номер торгов, для которых поступила оферта, и не указано лицо, получившее оферту. Установлены случаи нерегистрации полученных к торгам оферт. Эти нарушения обусловлены тем фактом, что в закупающих органах не был определен порядок передачи, получения и регистрации оферт (через канцелярию, по факсу, по электронной почте), а также ответственные лица за процесс коммуникации между сторонами. Вышеотмеченные факты могут обусловить отклонение некоторых офертантов, а также сохранение высокого риска искажения закупок.

Согласно ст.43 Закона № 96-XVI оферты вскрываются в указанный в документации по торгам срок и в указанном месте. Наименование и контактные данные каждого офертанта, оферта которого вскрывается, и ее стоимость регистрируются в отчете о процедуре закупок. Проведенные проверки установили, что закупающие органы не указывают в протоколах время начала заседания, а также перечень всех документов, представленных офертантами в рамках данной процедуры. Например, в МВД из 18 рассмотренных аудитом протоколов, в 9 протоколах вскрытия оферт не было указано время начала заседания. Вместе с тем отмечено, что они содержат информацию только о названии экономического оператора, представившего оферту, а не и относительно обязательной документации, представленной до предельного срока подачи оферт, предусмотренного в документации по торгам; в нарушение требований ст.43 (3) и ст.70 (1) b) Закона № 96-XVI контактные данные офертантов, оферты которых были вскрыты, не зарегистрированы в отчетах. Подобные ситуации обуславливают возникновение нежелательных протестов и предоставляют возможность утаивания фактов непредставления экономическими операторами некоторых документов, которым впоследствии отдается предпочтение. О существовании подобных случаев говорилось и за круглым столом, организованном Счетной палатой 5 декабря 2008 года при участии 20 экономических операторов, отметивших конкретные случаи по данной теме. В качестве способа решения подобных проблем могло бы быть рассмотрение возможности дополнения законодательства путем введения новых требований таким образом, чтобы протоколы вскрытия оферт, составленные согласно действующим требованиям, должны быть подписаны и представителями экономических операторов, участвующих в соответствующей закупке.

Закупающие органы не оценивают соответствующим образом оферты

Несмотря на то, что новый Закон о государственных закупках четко обозначает положения об оценке оферт и процедур, подлежащих выполнению, закупающие органы, охваченные аудитом, не всегда выполняли требования. Указанные проблемы свидетельствуют о том, что закупающие органы необоснованно отклоняли действительные оферты; не соблюдали сроки по офертам, указанным в документации по торгам; необоснованно аннулировали торги, мотивируя отсутствием конкуренции; необоснованно изменяли оферты; инициировали торги в отсутствие финансового покрытия.  Причина данных нарушений кроется в отсутствии некоторых нормативных актов, которые следовало разработать после вступления в силу нового закона, а также в неудовлетворительной подготовке членов рабочей группы. Необоснованное отклонение оферт, в отдельных случаях, завершалось затратами в большем объеме ввиду акцепта оферт по более высокой цене. Важен тот факт, что несоблюдением и невнедрением требуемых критериев оценки закупающие органы создают предпосылку, чтобы процесс закупки отдавал предпочтение некоторым офертантам, а также риску мошенничества, растрат и злоупотреблений.

Относительно оценки новый закон предусматривает порядок рассмотрения, оценки и сравнения оферт, права закупающей стороны при оценке оферт, порядок определения выигравшей оферты, действительность и отклонение оферты.

Как демонстрируют следующие примеры, закупающие органы не всегда следовали требованиям нового Закона о государственных закупках

Согласно ст.44 (4) Закона № 96-XVI при определении победившей оферты закупающий орган оценивает и сопоставляет представленные оферты, используя порядок и критерии, изложенные в документации по торгам. Так, ни один из неизложенных критериев не может быть использован при оценке. Проведенные в процессе аудита проверки в МВД, ДВК, ГУГО и районном совете Хынчешть выявили случаи неопределения квалификационных условий, а также оценки оферт на основании критериев, неизложенных в документации по торгам. Например, МВД при закупке нефтепродуктов необоснованно отклонило оферту, поскольку экономический оператор не располагал широкой сетью заправочных станций на всей территории Республики Молдова. Следует отметить, что в документации о торгах требование касательно заправочных станций не было обозначено и из-за этого данный мотив нельзя было использовать в качестве отклонения оферт. Последствием отклонения данной оферты стал акцепт другой оферты, стоимость которой была на 68,4 тыс.леев больше отклоненной оферты.

Вторая часть абзаца (6) ст.44 Закона № 96-XVI предусматривает, что закупающий орган обязан применять преференциальную маржу в размере до 20% стоимости наилучшей по классификации оферты для товаров, произведенных специализированными предприятиями и учреждениями и социально уязвимыми лицами. В результате рассмотрений аудитом было установлено, что в отсутствие комментария к этой статье некоторые экономические операторы и закупающие органы неоднозначно понимают и применяют требования части второй абзаца (6) указанной статьи, не объединяя требования второй и первой части данного абзаца (предусматривающей, что при оценке и сопоставлении оферт закупающий орган применяет преференциальную маржу в пользу оферт на товары отечественного производства и оферт на работы, произведенные операторами-резидентами Республики Молдова, которая не должна превышать 15% стоимости наилучшей по классификации оферты), устанавливающей, что маржа применяется во всех случаях, а не только по закупкам однотипного импортированного товара.

Согласно ст.40 (1) Закона № 96-XVI оферта действительна в течение срока, указанного в документации по торгам. В результате проведенной проверки установлено 14 случаев несоблюдения сроков рассмотрения и оценки оферт, предусмотренных в документации по торгам, в том числе 13 случаев в МВД и 1 в МО. Вместе с тем, учитывая тот факт, что в законе ясно не обозначен срок оценки оферт, закупающие органы устанавливают в документации по торгам большие сроки, которые в большинстве случаев составляют более 30 дней по товарам и до 90 дней по услугам. По мнению некоторых экономических операторов данный срок создает сложности для участия в торгах, проводимых в рамках других закупающих органов.

Согласно требованиям ст.29 Закона № 96-XVI закупающий орган может отклонить оферты в любое время до их акцепта. Такая мера оправдана в случае отсутствия эффективной конкуренции. При оценке оферт в рамках открытых торгов некоторые закупающие органы отклоняют оферты, необъективно применяя принцип отсутствия конкуренции. Так, в МО были аннулированы результаты 2 торгов по причине "отсутствия эффективной конкуренции" несмотря на то, что в обеих открытых торгах (одном – предоставление услуг по стирке белья, втором – покупка смазочных материалов) поступило по 2 оферты и оба экономических оператора соответствовали требованиям документации по торгам. Семь таких случаев были установлены в МВД и некоторых подведомственных ему учреждениях, 2 – в ДПУ, 6 – в 4 публичных учреждениях местных органов публичной власти. Вместе с тем, исходя из требований законодательства, данный принцип нельзя было применять в процедуре открытых торгов, поскольку закон не предусматривает точное количество участников данной процедуры.

Аудитом было установлено, что некоторые закупающие органы отклонили оферты и по другим необъективным мотивам. Так, согласно ст.29 (1) Закона № 96-XVI закупающий орган может отклонить оферту в случае невозможности финансового обеспечения. Используя данный принцип, рабочая группа МО аннулировала результаты торгов, проведенных в феврале 2008 года по закупке нефтепродуктов, запланированных в сумме 4838,7 тыс.леев. Проверками было установлено, что в этих целях департаменту обеспечения МО было выделено по 2500,0 тыс.леев за январь и февраль 2008 года, произведя тем самым финансовое обеспечение закупок. В то же время, ввиду того, что закупающий орган проигнорировал требования ст.13 (2) a) данного закона, обязывающего обеспечить эффективность государственных закупок, MО в конце февраля  инициировало новые торги, приняв оферту закупки нефтепродуктов по ценам выше по сравнению с предыдущими аннулированными торгами. Разница в цене, исходя из необходимого количества нефтепродуктов, составила 448,9 тыс.леев.

В других ситуациях районный совет Ниспорень, районный совет Хынчешть и аппарат председателя района Единец инициировали и провели, соответственно, 1, 3 и 1 открытых торгов в отсутствие финансового обеспечения в бюджете, осуществив необоснованные расходы публичных средств.

В некоторых случаях даже проведение повторных торгов не обеспечивает экономичность государственных закупок и качество, соответствующее требованиям документации по торгам. Так, в МО для закупки ботинок с высоким голенищем поступило 2 разные по цене оферты, (ООО "Sanflex" – 2112,0 тыс.леев и АО "Universcom" – 1574,4 тыс.леев). Качество ботинок было подтверждено лабораторными испытаниями в LTFMО "Zorile". В результате проведенных рассмотрений рабочая группа МО не акцептовала оферту по наименьшей цене, аннулировав результаты торгов, поскольку согласно документации по торгам требовался сертификат соответствия, выданный Национальной системой сертификации. На повторные торги поступило 5 оферт. Качество представленных образцов по запросу департамента обеспечения было проверено в лаборатории LTFMО "Zorile". В результате оценки оферт рабочая группа объявила выигравшей оферту ООО "Cristina Mold-Rom Simpex", которое впоследствии отказалось подписывать договор в связи с перегрузкой объемов производства. Рабочая группа проанализировала сложившуюся ситуацию и приняла решение об объявлении победителем экономического оператора ООО "Sanflex". Оферты по наименьшей цене АО "Universcom" и ООО "Vladmar" были отклонены из-за непредставления сертификатов соответствия, выданных Национальной системой сертификации. Спустя 3 дня от назначения победителя экономический оператор ООО "Vladmar" представил сертификат соответствия по представленному образцу, выданный Национальной системой сертификации. Учитывая подчинение ООО  "Vladmar" требованиям документации по торгам и наименьшую цену предложенной оферты, а также отсутствие обеспечения выполнения договора фирмой ООО "Sanflex", подлежащее представлению МО, на основании п.4 III раздела документации по торгам Рабочая группа имела право продолжить процесс выбора оферты из числа действительных. В результате интервьюирования экономических операторов ООО "Vladmar" и АО "Universcom" было установлено, что оба экономических оператора считают действия рабочей группы необоснованными, поскольку имелся отчет о лабораторных испытаниях, а при поставках, в случае выигрыша, несли ответственность за представление сертификата соответствия, выданного Национальной системой сертификации. Таким образом, на повторных торгах, не отвечая как и остальные офертанты требованиям документации по торгам, предпочтение было отдано экономическому оператору ООО "Sanflex".

Случаи благоприятствования экономическим оператором были установлены и в других закупающих органах путем акцепта оферт, не отвечающих в полной мере требованиям, изложенным в документации по торгам, представление отдельными экономическими операторам некоторых документов с просроченным сроком действия или некоторых несоответствующих документов. В этом контексте приводится пример оферты районного совета Хынчешть, признавшей победителем на торгах по закупке работ по ремонту дороги L568 Лэпушна-Кэрпинень-Войнеску ООО "Onfidan", которое не представило 4 обязательных документа, а финансовый отчет содержит арифметические ошибки в активах баланса. В этом случае ответственные лица закупающих органов подтверждают, что факт непредставления квалификационных документов не был замечен Рабочей группой ошибочно, а финансовый отчет не был проверен, поскольку соответствующая функция не была вменена в обязанность ни одному члену Рабочей группы.

Согласно ст.38 (2) Закона № 96-XVI до истечения срока представления оферт закупающий орган имеет право внести изменения в документацию по торгам. Изменения незамедлительно доводятся до сведения всех экономических операторов, которым закупающий орган предоставил указанную документацию, и АМРГЗГП. Проверками было установлено, что не все закупающие органы руководствовались данными требованиями. Так, Рабочая группа аппарата председателя района Единец первоначально в документах открытых торгов от 10.04.2008 о закупке угля предусмотрела порядок оценки оферт согласно принципу "общего списка", который в период оценки оферт был заменен на принцип "отдельно по каждому лоту". Участники торгов были проинформированы о внесенных изменениях только при открытии торгов. В этой связи лоты на данных торгах были распределены обоим участникам этих торгов.

Все вышеуказанные нарушения, касающиеся неадекватной оценки оферт, обусловлены отсутствием, до завершения аудита, правовой основы относительно составления и использования стандартной документации, предусмотренной для составления согласно новому закону, непредусмотрением в документации по торгам четких и конкретных условий, несоставлением АМРГЗГП рекомендаций по применению преференциальной маржи на товары, произведенные специализированным предприятиям и учреждениям и социально уязвимыми лицами, фактом, что члены Рабочей группы и лица, ответственные за оценку, не имеют соответствующей подготовки, обеспечивающей единый подход при оценке оферт, а также отсутствием строгого контроля за переговорными процессами. Среди других прочих причин следует отметить: установление завышенных сроков оценки оферт; проведение открытых торгов в отсутствие финансовых средств для предмета закупки; акцептование документов, представленных экономическими операторами, содержание которых не соответствует требованиям законодательства; ответственные лица как закупающих органов, так и экономических операторов не ознакомлены с содержанием закона.

В целом перечисленные причины могут обуславливать ограничение торгов, предпочтение определенного офертанта, введение в заблуждение членов рабочей группы  оценивающими лицами (в случае, если они не являются членами рабочей группы), предоставление полезной информации для процесса торгов в пользу предпочитаемых офертантов, частое присуждение договоров некоторым офертантам на торгах, организованных тем же закупающим органом.

Акцепт оферт, присуждение и заключение договоров не производится в соответствии с требованиями нового Закона о государственных закупках

Согласно ст.47 (1) Закона № 96-XVI, в течение 3 календарных дней со дня акцепта оферты закупающий орган направляет офертантам письменное уведомление об акцепте, а в соответствии с частью (5) ст.47 участники торгов должны быть проинформированы закупающим органом о заключении договора в течение 10 календарных дней со дня его заключения с указанием наименования и контактных данных экономического оператора, с которым заключен договор, а также стоимости договора. Аудитом было установлено соблюдение, в большинстве случаев, закупающим органом требований части (1) ст.47 и несоблюдение требований, предусмотренных в части (5) этой же статьи.

Согласно ст.21 (1) Закона № 96-XVI закупающий орган обязан опубликовать в БГЗ и на Web-странице АМРГЗГП объявление о присуждении договора о государственных закупках не позднее 30 календарных дней со дня его заключения. Не все закупающие органы опубликовали подобные объявления. Такие ситуации были установлены в МО – 5 раз, в районном совете Ниспорень – 5 раз, по 2 раза в аппарате председателя района Дондушень и аппарате председателя района Единец и 1 раз – в районном совете Хынчешть. Другие закупающие органы проигнорировали сроки опубликования объявления о присуждении договора. Такие случаи имели место в учреждениях, подведомственных МВД – 6 раз, 4 случая – в МО и 5 случаев в районном совете Ниспорень.

Согласно ст.47 (2) этого же закона в отношении офертанта, оферта которого была признана победившей, в документации по торгам может содержаться требование о подписании договора о закупках в течение 20 календарных дней со дня представления его на подпись данному офертанту. Некоторые закупающие органы не соблюдали эти требования. Например, в МВД в результате проведения открытых торгов по закупке одного реанимобиля победитель должен был заключить присужденный договор в течение 5 календарных дней. Фактически договор был заключен на 93 календарных дня позже, нарушив при этом и срок представления отчета на 127 календарных дней. При этих обстоятельствах следует отметить, что оферту можно было считать недействительной по той причине, что оферты, представленные экономическими операторами на момент заключения договора, уже были недействительными, а гарантийные сроки оферт истекли. Таким образом, в нарушение требований ст.65 Закона № 96-XVI договор о государственной закупке был присужден на основании недействительной оферты. Данная ситуация была обусловлена отсутствием внутреннего контроля по учету, оценке и постоянного мониторинга процедур, инициированных рабочей группой.

Закупающие органы не требуют от экономических операторов предоставлять обеспечение оферты и обеспечение выполнения договора

Согласно ст.42 (1) Закона № 96-XVI при закупке товаров и работ экономический оператор представляет одновременно с офертой и ее обеспечение. В целом это требование было соблюдено и закупающими органами и экономическими операторами. Вместе с тем в ходе некоторых торгов указанное обеспечение отсутствовало. Так, в ДВК, не было представлено обеспечение оферты по 4 торгам из 11, рассмотренных аудиторами, а в ГУГО – по одному проведенному тендеру.

Некоторые закупающие органы применили требование ст.42 (1) указанного закона и в ходе торгов, в рамках которых закупались услуги, для которых  законом не предусмотрено обеспечение оферты. районный совет Хынчешть потребовал обеспечение оферты в двух торгах по закупке проектных услуг.

В некоторых случаях закупающий орган игнорировал требования абзаца (7) ст.42 указанного закона предусматривающего, что закупающий орган не имеет права претендовать на оплату обеспечения оферты и незамедлительно возвращает документ об обеспечении оферты после истечения срока его действия. Так, закупающий орган ДВК на 01.11.2008 не вернул 9 офертантам документы об обеспечение оферты на общую сумму 82,1 тыс.леев. районный совет Ниспорень не вернул одному офертанту документ об обеспечении оферты в сумме 7,0 тыс.леев по истечении 4 месяцев срока его действия. Вместе с тем установлены случаи, когда закупающий орган не взял с офертанта документ об обеспечении оферты за несоблюдение им условий, предусмотренных законодательством и документацией по торгам. Так, департамент обеспечения МО не потребовал от ООО "Cristina Mold-Rom Simpex" документ об обеспечении оферты в сумме 19,2 тыс.леев, который после выигрыша торгов отказался подписать договор по причине перегрузки объемов производства. Отсрочка процессов оценки оферт, присуждения и заключения договора завершилась упущением возможности взыскания обеспечения оферты, которую на этапе отказа нельзя было получить, поскольку 30-дневный срок ее действия уже истек.

Согласно требованиям  ст.42 (8), (9) Закона № 96-XVI закупающий орган устанавливает в документации по торгам требования к офертанту по представлению к моменту заключения договора гарантию об обеспечении его исполнения, а форма, размер и другие основные условия должного обеспечения выполнения договора указываются в документации по торгам. Проведенные оценки свидетельствуют, что в 2008 году, установив подобные обязательства в документации по торгам, указанное обеспечение не было предоставлено в многочисленных случаях. Так, в МВД документ об обеспечении оферты не был предоставлен в 24 из 68 торгов, рассмотренных аудиторами, в ПС – по 1 из 18 рассмотренных торгов, MО – в 4 из 10, а в районном совете Ниспорень и субъектах, подведомственных районному совету Дондушень – соответственно в 3 и 2 из 11 и 5 проверенных торгов.

Аудитом установлено, что одна из возникших проблем при составлении обеспечения надлежащего выполнения договоров состоит в том, что в законе не предусмотрен порядок обеспечения оферты при выполнении долгосрочных договоров. Согласно требованиям ст.69 (1) Закона № 96-XVI для закупок товаров, работ и услуг, срок реализации которых составляет более одного года, договор может быть заключен на всю закупку, однако его выполнение должно обеспечиваться в пределах годовых ассигнований, предусмотренных для этих целей и уточняемых ежегодно в договоре. Данный факт не отмечается и при предоставлении гарантии. Так, закупающие органы требуют гарантию, рассчитанную на всю сумму договора на долгосрочный период, а экономические операторы не в состоянии предоставить такое обеспечение на общую сумму договора на долгосрочный период, которое, как правило, является достаточно большим. В этой связи приводим следующие примеры: районный совет Ниспорень заключил договор о реконструкции больницы в с.Болдурешть. Сумма договора составляла 25920,9 тыс.леев (в том числе НДС). В 2008 году подрядчик выполнил работы на сумму 397,8 тыс.леев, из которых 397,2 тыс.леев были оплачены заказчиком. Согласно условиям, установленным закупающим органом (п.6.3.6. "документации по торгам"), офертант должен был предоставить обеспечение выполнения договора в размере 5% от стоимости договора о закупках, что составляет 1296,0 тыс.леев. На самом деле офертант не предоставил подобное обеспечение и не располагал финансовыми средствами для этого.

Одновременно 16 экономических операторов из 24 респондентов выразили недовольство относительно внесения гарантии выполнения, объяснив данный факт тем, что сумма гарантии очень большая и ведет к консервации на длительный период времени финансовых средств в больших пропорциях, что негативно отражается на экономической деятельности подрядчика, ухудшая еще сильнее их деятельность в период кризиса.

Таким образом, недостаточность финансовых средств препятствует точному исполнению действующих законоположений относительно предоставления гарантий выполнения работ, предусмотренных в договорах на долгосрочный период. При таких обстоятельствах закупающие органы идут навстречу экономическим операторам, не принимая во внимание данные условия. Вместе с тем следует отметить, что до окончания аудита не было разработано руководство (учебное пособие) о порядке предоставления гарантии выполнения как долгосрочных договоров, так и договоров, заключенных на один год, а также порядка возврата гарантии и последствия, которые могут возникнуть в случае его удержания. Вышеуказанные факты могут обусловить невыполнение офертантами договорных условий и невозможности взыскания пени, предусмотренной в договоре, что влечет за собой использование рабочего времени, предусмотренного для основной деятельности персонала закупающих органов, для решении соответствующих проблем.

Рекомендация № 8. Руководителям закупающих органов разработать и выполнить план мер по:

- улучшению процесса объявления, открытия и квалификации оферт, составления обеспечения и установление ответственности с проведением мониторинга их применения;

- проведению периодических обучений и оценок персонала, задействованного в деятельности по проведению государственных закупок.

Рекомендации № 9. Рекомендовать руководству Агентства материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи:

- разработать с соблюдением принципа транспарентности, предусмотренного Законом № 96-XVI, и утвердить в установленном порядке стандартную документацию, включающую всю информацию, требуемую законодательством, представленную в ясной и четкой форме;

- установить порядок передачи офертантам документации по торгам и порядок получения оферт от экономических операторов, учитывая коммуникационный уровень, установленный между учреждениями и организациями;

- рассмотреть возможность изменения содержания приглашения об участии в торгах, обеспечив общий охват требований, предусмотренных законодательством, а также прочую релевантную и полезную для офертантов информацию, используя и другие объективные критерии отбора экономических операторов, такие как Web-страницы как АМРГЗГП, так и закупающих органов;

- разработать нормативный акт о порядке и критериях применения преференциальной маржи для оферт товаров, произведенных специализированными предприятиями и учреждениями и социально уязвимыми лицами;

- разработать порядок предоставления гарантии обеспечения выполнения договоров, заключенных на долгосрочный период с финансированием в установленных годовых пределах;

- рассмотреть и, по необходимости, направить Правительству предложения по изменению требований Закона № 96-XVI, создающие сложности при проведении открытых торгов, а именно:

• отклонение оферт в случае отсутствия эффективной конкуренции (ст.29), учитывая тот факт, что на открытых торгах оферта может быть представлена и одним офертантом;

• установление предельного срока оценки оферт, который, по мнению экономических операторов, очень большой;

• форма и порядок представления банковского обеспечения, учитывая то, что предоставление банковской гарантии посредством банковского письма имеет ограниченный срок действия, который во многих случаях истекает до окончания общего срока выполнения договора.

Рекомендация № 10. Рекомендовать Правительству:

- пересмотреть требования своего Постановления № 637 от 23.05.2002 "Об изготовлении стандартного воинского обмундирования", которые до настоящего времени не были исполнены, обеспечив их соответствие с применяемыми областями;

- рассмотреть возможность расширения централизованных государственных закупок для аналогичных товаров большинства закупающих органов¹ что позволило бы сокращение количества закупающих органов и заключенных договоров, требующих мониторинга.

_______________

¹ В особенности для силовых ведомств (нефтепродукты, медикаменты, обмундирование и т.д.).

Закупки через процедуру запроса ценовых оферт требуют улучшения

Запрос ценовых оферт является той упрощенной процедурой, посредством которой закупающий орган запрашивает оферты от большего числа экономических операторов и которая, согласно новому закону, может быть применена в том случае, если оценочная стоимость (без НДС) договора о государственных закупках не превышает 200000 леев для товаров и услуг и 1000000 леев для работ. В 2008 году закупки посредством процедуры запроса ценовых оферт несколько улучшились. Были запрошены оферты от большего количества экономических операторов; больше процедур было проведено с опубликованием объявлений в БГЗ; иногда закупающие органы устанавливали и другие критерии оценки оферт, кроме цены. Вместе с тем в контексте нового закона, проведение торгов посредством данной процедуры требуют улучшения в плане разработки планов закупки, принятия решений в присутствии всех членов рабочей группы, представления и рассмотрения оферт, составления и передачи приглашений и др. Чаще всего именно эти уязвимые места, а также ограниченные знания в области государственных закупок некоторых членов рабочих групп, а также конкретные по каждому случаю обстоятельства приводят к серьезным нарушениям законодательства в данной области, выраженным в дроблении закупок для непроведения более эффективной и транспорентной процедуры, необеспечения принципа конкуренции, отдачи предпочтения некоторым экономическим операторам, а также в неэффективном использовании публичных средств.

Этапы проведения закупок товаров посредством метода запроса ценовых оферт представлены в фигуре  № 2.

Фигура № 2

Источник: Этапы процедур, предусмотренные Законом № 96-XVI

Проанализировав данный вид закупок сквозь призму законности, экономичности, эффективности и результативности в основном были рассмотрены следующие аспекты:

Закупки через процедуру запроса ценовых оферт заняли значительное место в общем объеме примененных процедур

Согласно ст.33 (2) Закона № 96-XVI основной процедурой присуждения договора о государственных закупках являются открытые торги. Другие процедуры закупок (в том числе запрос ценовых оферт) могут применяться лишь на условиях, прямо установленных законом. Несмотря на то, что в течение 2008 года выросло количество и стоимость договоров, присужденных посредством конкурентных процедур, количество процедур государственных закупок, осуществленных посредством ЗЦО, остается существенным в общем объеме осуществленных закупок.

Официальные лица закупающих органов объясняют данный факт недостаточным объемом финансовых средств, ассигнованных для закупки товаров, работ и услуг, из-за чего не проводятся открытые торги. В то же время тесты, проведенные в рамках аудита, демонстрируют и другие причины, а именно: непредставление в установленные сроки всеми подразделениями закупающих органов потребностей в товарах, которые следует приобрести; неадекватное планирование закупок, без их корреляции с планами стратегического развития; расчет пользователями потребности в товарах на момент возникновения данной потребности, с незамедлительным проведением закупок через ЗЦО. В результате закупки не могут обеспечить эффективность из-за необеспечения принципа транспарентности закупок, вовлечения меньшего количества офертантов, ограничения конкурентоспособности и необеспечения эффективного использования публичных средств.

Закупающий орган не публикует, не регистрирует и не документирует в соответствующем порядке приглашения к участию в процедурах закупок через запрос ценовых оферт

Согласно п.9 Положения № 245/2008, содержание приглашения к участию в закупках через ЗЦО должно быть релевантным относительно: мотива осуществления закупок, параметров товаров, целей, преследуемых через реализацию закупки, и большого объема информации для получения закупающим органом наилучших оферт. Проверки, проведенные группами аудиторов, свидетельствуют, что некоторые закупающие органы не включили в приглашении к участию обязательную информацию. Такие ситуации были выявлены при проведении 11 из 13 проверенных процедур в МО и 8 из 28 в районном совете Ниспорень и подведомственных ему управлениях. Вместе с тем следует отметить и несоблюдение требований п.10 указанного Положения, в результате чего закупающий орган не присвоил приглашению к участию регистрационный номер с соответствующей датой. Данное требование не было соблюдено в 54 из 156 процедур в МВД, в 17 из 74 процедур в районном совете Дондушень (и подведомственных управлениях) и в 3 из 220 проверенных процедур в районном совете Единец (и подведомственных управлениях). Одновременно в последнем закупающем органе в 3 из 220 проверенных процедур не была зарегистрирована передача приглашения.

Не все закупающие органы соблюдали во всех случаях требования ст.54 (5) Закона № 96-XVI в части публикации в БГЗ и на Web-странице АМРГЗГП объявлений об участии, оценочная стоимость которых превышает установленный уровень. Такие нарушения установлены в ГУГО по одной из проверенных 25 процедур и в районном совете Дондушень (и подведомственных управлениях) – в 3 из 74 рассмотренных процедур.

Вышеотмеченные аспекты свидетельствуют о том, что в целом закупающие органы не располагают процедурами в письменной форме о порядке передачи и регистрации приглашения к участию в закупках через ЗЦО, не уделяют соответствующего внимания данной процедуре, некоторые ответственные лица используют данную процедуру в качестве формального инструмента в осуществлении закупок. В этих условиях существуют риски, связанные с сужением транспарентности, приглашения офертантов с низким уровнем транспарентности их деятельности, или "удобных" для ответственных лиц  закупающих органов офертантов.

Закупающие органы ограничивают количество участников на процедурах закупок через запрос ценовых оферт

В соответствии с действующим порядком приглашение к участию передается большому количеству экономических операторов, чтобы до предельного срока было внесено как минимум 3 оферты.

Аудитом в этом аспекте были установлены проблемы. В самом лучшем случае некоторые закупающие органы произвели процедуру закупки через ЗЦО при участии только 3 офертантов. Такие ситуации установлены в аппарате председателя района Дрокия и в 6 примэриях района – в 64 процедурах закупки через ЗЦО из проверенных 149; в районном совете Ниспорень (и подведомственных управлениях) – в 8 из 28 проверенных процедур; в районном совете Дондушень (и подведомственных управлениях) – в 22 из 74 проверенных процедур; в ГУГО – в 3 из 25 проверенных процедур; в ПС, ДПУ и МСЗСР – соответственно в 6, 4 и 5 из 7, 26 и 6 проверенных процедур. Как видно, 36% процедур закупок через ЗЦО, из общей выборки 315 проверенных процедур, были проведены с ограниченным количеством участников.

В 2 закупающих органах республиканского подчинения и в 12 публичных органах местного уровня установлено 16 случаев проведения закупок с участием менее 3 офертантов. Например, 25.01.2008 шестью примэриями района Единец (Тырнова, Брэтушений Векь, Гординешть, Шофрынкань, Виишоара и Зэбричень) были организованы торги через ЗЦО для приобретения служебных автомобилей. Закупающие органы не передали ни одному экономическому оператору приглашения к участию, ограничившись лишь опубликованными 22.01.2008 в БГЗ объявлениями, согласно которым все закупающие органы установили предельные сроки подачи оферт, составляющие 3 дня. Согласно протоколам и отчетам, зарегистрированным в АМРГЗГП, на конкурс, проведенный каждой примэрией в отдельности, поступило по одной оферте от одного и того же экономического оператора – КО "BILAN GRUP" ООО,  предложившего для каждого экономического оператора по одному автомобилю "Chevrolet aveo" по цене от 120,0 тыс.леев до 167,6 тыс.леев (эквивалентные 7,2 тыс.евро – 9,8 тыс.евро). Все закупающие органы акцептовали данную оферту. Было установлено, что 4 из 6 закупленных автомобилей были произведены в 2006 году с пробегом от 2000 км до 40000 км. Просмотрев Web-страницу единственного официального дистрибьютора подобных автомобилей на рынке Молдовы – СП "AUTOFRAME-FM" ООО, было установлено, что в этот период стоимость нового автомобиля такой же марки составляла от 8,0 тыс.евро до 9,7 тыс.евро.

Аналогичные случаи были установлены и в аппарате председателя района Сынджерей, где в ходе проведения 2 государственных закупок через процедуру ЗЦО не были применены требования ст.54 (5) Закона № 96-XVI, предусматривающие публикацию объявления, а также не были аннулированы результаты предыдущих конкурсов, проведенных 08.02.2008 и 29.08.2008 по причине предложения лишь одной оферты – в первом случае (хотя, как свидетельствуют ответственные лица, приглашения к участию были направлены 4 экономическим операторам), и 2 оферт – во втором случае, что противоречит п.27 Положения № 245/2008. В обоих случаях оферту выиграло АО "Drumuri" Сынджерей, с которым и были заключены договора на сумму 290,0 тыс.леев и, соответственно, 80,0 тыс.леев. районный совет Сынджерей 04.11.2008 заключил к первому договору дополнительное соглашение в сумме 77,0 тыс.леев.

Также были рассмотрены результаты торгов с участием одного офертанта, проведенных 24.06.2008 примэрией г.Дрокия в части закупки сухофруктов и 27.06.2008 – о закупке услуг по запуску котлов.

Указанные отклонения были обусловлены и тем фактом, что одновременно со вступлением в силу нового закона не был разработан порядок реализации закупок путем ЗЦО. Аудитом по этому субъекту установлен неадекватный надзор за регистрацией и передачей приглашений к участию в конкурсе; отсутствие собственной базы данных потенциальных офертантов; поверхностное и случайное планирование  потребности в товарах, работах и услугах, а также и преследование четко выверенных целей, из которых следует тенденция сокращения времени для проведения процедуры. Большинство интервьюированных экономических операторов высказали мнение, что предельный срок представления оферт по ЗЦО "не менее 3 дней" очень мал. В этих условиях закупающие органы не могут обеспечить транспарентность процесса и не могут побороть нелояльную конкуренцию в области государственных закупок, имея как результат неэффективное использование публичных средств, невозможности исключения рисков или даже мошенничества при проведении процедур закупки.

Информации, представленные экономическими операторами, не содержат достаточных квалификационных данных

Согласно действующей правовой основе закупающий орган запрашивает одновременно с офертой и информацию о квалификации экономических операторов. Так, в результате рассмотрения аудиторами документов по 75 торгам, что составляет 100% от общего количества торгов, организованных рабочей группой МВД через ЗЦО, было установлено, что закупающий орган ни для одного конкурса не запрашивал обязательную информацию о квалификации экономических операторов и, соответственно, данная информация не была представлена. Не запрошены обязательные квалификационные документы и в 33 из 33 случаев в ДВК, а также и в 23 и, соответственно, 26 случаях в ГУГО и ДПУ, что составляет 92% и 100% от общих протестированных случаев.

Одновременно с подачей оферт закупающий орган имеет право дополнительно запрашивать от экономического оператора представлять некоторые данные, подтверждающие и демонстрирующие его возможности к реализации предложенной оферты. Эти данные представляют интерес в особенности на конкурсах по отбору подрядчика для выполнения работ. Так, рабочая группа ДВК не потребовала от экономического оператора ООО "Elitor-Plus" данные относительно способности выполнения работ по установке окон и дверей, чтобы впоследствии в рамках конкурса, проведенного 11.06.2008, назвать победителя, хотя указанный экономический оператор не изготавливает окон и дверей, а нанимает для этих целей субподрядчиков.

Проверки в рамках аудиторских заданий свидетельствуют, что путем запроса дополнительных документов можно обеспечить конкуренцию и выявить риски борьбы с нелояльной конкуренцией в области государственных закупок. Игнорирование этих требований обуславливают многочисленные отклонения от законоположений, а также нежелательные эффекты, такие как: разделение закупающих органов между потенциальными офертантами, предварительные договоренности между офертантами относительно цены, обеспечение выигрыша конкретного офертанта и др.

Например, в МВД в рамках конкурса по закупке мебели, организованного 21.06.2008, было идентифицировано 2 экономических оператора с одним и тем же юридическим адресом, один из которых выполнял работу за другого. Несмотря на то, что в последующем Рабочая группа была проинформирована, им эти оферты не были отклонены. Также в рамках данного закупающего органа на конкурс по закупке телефонной станции для районного комиссариата полиции (РКП) Дондушень от 11.01.2008 были представлены оферты 2 экономических операторов – ООО "Telefonica" и ООО "DCS Laboratory", а в конкурсе по закупке канцелярских принадлежностей от 25.01.2008 было определено 2 экономических оператора – ООО "Dalisim" и ООО "S.V.T.-Service", у которых, как было установлено аудитом, менеджеры одних экономических агентов и учредители других являются одними и теми же лицами. Аналогична ситуация и при закупке материальных ценностей (аккумуляторов для автомобилей) через ЗЦО, проведенных СГЖЧС 26.06.2008, в которых участвовали 3 экономических оператора – АО "Autoprim Service", ООО "Eximotor" и ООО "Danas Compani". Аудитом было установлено, что все эти три экономических оператора находятся по одному и тому же юридическому адресу, используют те же номера телефона и факса, а учредители одних экономических агентов и менеджеры других являются одними и теми же лицами.

Все вышеотмеченное обусловлено тем фактом, что ответственные лица закупающих органов не устанавливают для участников конкурса строгие и обязательные правила, предусмотренные в нормативных актах, в том числе представление дополнительной информации, демонстрирующей способность выполнения оферт без допущения случаев мошенничества. От экономических операторов при регистрации участия в конкурсе не требуются полные данные. В то же время существующая правовая основа не предусматривает условий и/или последствий участия в конкурсе 2-3 и более экономических операторов, фирмы которых руководятся родственниками или учредители и их менеджеры являются одними и теми же лицами.

Все эти факты обуславливают необеспечение конкуренции, транспарентности, объективности, а также и отклонение оферт потенциальных экономических операторов, действующих на законной основе и выбор других, в работе которых отсутствует транспарентность, в результате чего закупки могут быть подвергнуты риску мошенничества.

Представление и рассмотрение оферт при проведении процедур закупок через запрос ценовых оферт не всегда соответствовало законодательству

Как требуют правила, оферты экономических операторов регистрируются закупающим органом в обязательном порядке в момент их подачи. Аудитом установлено, что не всегда данные требования соблюдались в ДПУ и МО. Так, в ДПУ оферты не были зарегистрированы в 23 из 26 протестированных случаях, а в МО – в 10 из 13 проверенных случаях. Вместе с тем последний закупающий орган в 11 случаях проигнорировал и предельный срок подачи оферт.

Согласно п.24 Положения № 245/2008 оферта составляется четко, без исправлений, с номером и исходящей датой, за подписью ответственного лица и печатью экономического оператора. Эти нормативные требования во многих случаях не соблюдались экономическими операторами, а закупающие органы не отклонили составленные неправильно оферты. Так, в ГУГО в 21 случае были представлены оферты, поступившие без номера и исходящей даты, в 14 случаях – без подписи ответственного лица и печати экономического оператора. Несмотря на то, что ДПУ в 2 случаях отклонил оферты, не соответствующие требованиям, установленным в приглашении к участию, в 24 случаях акцептовал оферты без номера и исходящей даты. Аналогичные ситуации были установлены в МСЗСР и в районном совете Дондушень (и в подведомственных управлениях) – в 6 и, соответственно, 22 случаях. С исправлениями – в одном случае, и без номера и исходящей даты – в 9 случаях, без подписи – в 6 случаях, были акцептованы оферты, поступившие в адрес ДВК. В нарушение требований п.27 вышеуказанного положения в этом же субъекте не были аннулированы результаты 4 конкурсов, или 12% от общего объема проверенных, из-за того, что оферта не соответствовала требованиям квалификации.

Каждый экономический оператор может предложить одну ценовую оферту, без права ее изменения как после предельного срока предложения, так и в период выполнения договора, если оферта признана выигравшей. В ходе оценки представленных оферт между закупающим органом и экономическим оператором нельзя вести никакие переговоры. Аудитом установлено в большинстве случаев соблюдение экономическими операторами данных требований и несоблюдения их некоторыми закупающими органами, вносящими изменения, отдавая предпочтение отдельным экономическим операторам. В этой связи приводится пример конкурса на приобретение офисной мебели, организованного 01.04.2008 ГУГО. Аудит установил отклонение от требований, указанных в технических условиях (предложенные в приглашениях к участию), относящееся к одной из 4 оферт, поступивших от 4 офертантов, в которых предусматривалось большее количество по сравнению с количеством, указанным в остальных 3 технических условиях. Победитель был выбран по критерию наименьшей цены из числа указанных 3 офертантов, представившие оферты исходя из направленных им технических условий ответственными лицами ГУГО с наименьшими количественными параметрами по сравнению с техническими условиями, переданными одному офертанту. Так, офертант с другими техническими условиями с самого начала лишился шанса выиграть конкурс. Интервьюированные ответственные лица закупающего органа объясняют это тем, что в этом случае, ввиду предельной срочности, связанной со сроками, оставшимися до выполнения как таковой процедуры закупки, ошибочно были отправлены первые технические условия. Ошибка незамедлительно была выявлена и устранена путем направления правильных технических условий. Противоречивое объяснение было получено от ответственного лица экономического оператора, демонстрирующего, что получил данное приглашение к участию в процедуре закупки за 5 дней до конкурса. По состоянию на 29.03.2008 в адрес закупающего органа была направлена лишь одна оферта, однако недавно (т.е. в период проведения аудита) одно ответственное лицо ГУГО устно обратилось к представителю экономического оператора с просьбой подписать оферту под предлогом утери оригинала оферты экономического оператора. Также в ГУГО было установлено еще 2 аналогичных случая.

Аудит установил наличие случаев несоблюдения предельных сроков представления оферт, что противоречит требованиям ст.43 (2) Закона № 96-XVI, согласно которому оферты вскрываются в указанный в документации по торгам предельный срок представления оферт. Похожие случаи были установлены при проведении 5 конкурсов, или у 15% протестированных случаев в ДВК. Так, при закупки 3 компьютеров через ЗЦО от 24.01.2008 оферты следовало представить до предельного срока 31.01.2008 в 10.00, тогда как фактически все 5 офертантов представили оферты после назначенного времени. Вскрытие оферт в рамках конкурса от 30.06.2008 по закупке работ по установке системы отопления имело место 04.07.2008, или спустя 4 дня от объявленного срока. В конкурсе, организованном 10.06.2008 по закупке работ по установке окон и дверей, была проигнорирована ст.26 (5) Закона № 96-XVI, технические условия были переданы приглашенным офертантам 09.06.2008, т.е. им был предоставлен срок представления оферты, составляющий один день по сравнению с 5 днями, предусмотренными законом. В другом случае дата представления технических условий (22.05.2008) 8 экономическим операторам совпадает с датой объявления конкурса, что противоречит требованиям ст.26 (1) Закона № 96-XVI, устанавливающем, что предельный срок подачи и приема заявок на участие и оферт должен быть достаточным для того, чтобы дать возможность как отечественным, так и иностранным экономическим операторам подготовить и представить оферты до прекращения процедуры торгов. Аналогичная ситуация была установлена в 11 случаях и в МО.

Также в ДВК были установлены случаи, противоречащие указанным требованиям. В результате проверок, проведенных через ЗЦО закупок, отмечен случай рассмотрения до 24.09.2008 оферт, представленных 3 экономическими операторами, то есть за месяц до инициирования процедуры закупки вычислительной техники.

Согласно требований ст.47 (3) Закона № 96-XVI, а также п.34 Положения № 245/2008 закупающий орган в течение 3 дней после установления выигравшей оферты информирует всех участников о результатах проведенного конкурса, однако данное условие не было соблюдено некоторыми закупающими органами. Так, в МВД из 75 организованных и полностью проверенных аудитом конкурсов, результаты 40 конкурсов (53%) не были направлены для информирования всем участникам. В ГУГО не были проинформированы участники о результатах 16 из 25 проверенных конкурсов. Вместе с тем некоторые закупающие органы не соблюдали сроки информирования участников. Например, проверки, проведенные в ДВК, выявили 5 случаев непредоставления информации участникам от 1 до 21 дней, 1 случай информирования без уточнения даты, 2 случая информирования до принятия решения рабочей группой и 1 случай неинформирования.

Все вышеотмеченное было обусловлено отсутствием должного контроля со стороны членов рабочей группы в части рассмотрения всех документов, представленных офертантами; несоответствующим отношением ответственных лиц, задействованных в процессе получения и рассмотрения оферт; неэффективным надзором за составлением и передачей офертантам квалификационных документов, а также предельных сроков представления к рассмотрению оферт; отсутствием процедур, изложенных в письменной форме, о представлении и акцепте оферт.

Все вышеизложенные аспекты могут обусловить несоблюдение принципа транспарентности государственных закупок, возможность возникновения обжалований и последующих судебных тяжб с офертантами, сокращение количества офертантов, изменение критериев после указанного срока подачи оферт в пользу одного определенного офертанта, трансформацию закупок через ЗЦО в некую формальность, иногда постфактум.

Закупающие органы предпочитали процедуру закупки через запрос ценовых оферт, избегая открытые торги

Согласно требованиям ст.69 (1) Закона № 96-XVI и п.3 Положения № 245/2008 закупающий орган не имеет право дробить закупки путем заключения отдельных договоров с целью применения другой процедуры закупок, отличной от процедуры, которая была бы применена в соответствии с настоящим законом, если бы закупки не были раздроблены.

Аудитом были установлены случаи изменения процедуры присвоения договора о государственных закупках из "открытых торгов" путем дробления на другие виды процедур, требующих меньших ограничений. Например, в МВД закупка работ по капитальному ремонту здания РКП Дондушень в 2008 году была раздроблена в 2 закупки через ЗЦО в сумме 399,9 тыс.леев и, соответственно, 499,6 тыс.леев. Вместе с тем закупающий орган не опубликовал в БГЗ объявление об участии, как предусмотрено ст.54 (5) Закона № 96-XVI. Одновременно следует отметить, что Положение о закупке товаров и услуг путем запроса ценовых оферт, утвержденное ПП № 245/2008, не предусматривает применение данной процедуры закупки работ, что противоречит ст.54 указанного закона. В этом же закупающем органе закупка технических средств, аксессуаров (включая запасные части и расходные материалы) и необходимого софта была раздроблена на 14 договоров, из которых 9 посредством процедуры государственной закупки через ЗЦО, а 5 – договоров малой стоимости, закупив таким образом товаров на сумму 879,39 тыс.леев. Аудитом было установлено, что 6 из 14 договоров на общую сумму 645,5 тыс.леев, были заключены с одним экономическим оператором.

Подобные ситуации, когда посредством дробления государственной закупки и использования процедуры ЗЦО удавалось избегать открытых торгов, были установлены и в ДВК в 6 из 33 процедурах закупки, осуществленных через ЗЦО.

Данные проблемы обусловлены несоответствием содержания некоторых нормативных актов; попытками сокращения времени, предназначенного для закупок, для неупущения возможности использования имеющихся средств, в частности в конце бюджетного года; поверхностным планированием закупок. В результате сохраняется риск возникновения конфликтов интересов, ограниченного количества потенциальных офертантов, поддержания некоторых экономических операторов с не особо развитой материально-технической базой, что может обусловить продление сроков выполнения работ за большую стоимость.

Подытожив вышеизложенное следует отметить, что в случае неразработки в срочном порядке всех необходимых нормативных актов и невнесения соответствующих изменений в существующие нормативные акты в целях их приравнивания к требованиям нового закона, и в случае, если закупающие органы не будут соблюдать и в дальнейшем требования законодательства, будет иметь место увеличение закупок через процедуру ЗЦО, которая менее транспарентна по сравнению с открытыми торгами, не будет обеспечена конкуренция, к процедуре будут приглашены офертанты, выгодные некоторым лицам, что делает процедуру более подверженную фактам мошенничества и потерям публичных средств.

Рекомендация № 11. Рекомендовать руководителям закупающих органов:

- разработать план мероприятий по выполнению указанных аудиторами рекомендаций в имеющихся у них резюме;

- планировать закупки исходя из утвержденного годового бюджета, учитывая потребность в аналогичных товарах всех подразделений, а также обеспечение в перспективе сокращения применения процедуры закупок через ЗЦО;

- разработать процедуры в письменной форме с указанием четких полномочий для официальных лиц, вовлеченных в закупки через ЗЦО, относительно порядка документирования процесса закупок (передачи и регистрации приглашения к участию, представление и рассмотрение оферт).

Рекомендация № 12. Рекомендовать руководству Агентства материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи:

- пересмотреть предельные сроки представления оферт для закупок через ЗЦО и, по необходимости, направить предложения об изменении, учитывая тот факт, что большинство экономических операторов считают данные сроки очень малыми, а некоторые закупающие органы используют их для отдачи предпочтения отдельным экономическим операторам;

- разработать и утвердить согласно законодательству:

• порядок, условия и последствия участия в конкурсе фирм, руководимых родственниками (взаимозависимыми) лицами, с одними и теми же учредителями и менеджерами, делающими процедуры закупок неконкурентоспособными;

• порядок санкционирования закупающих органов, ограничивающих количество участников конкурса, организованного через ЗЦО, по сравнению с требованиями законодательства.

Рекомендация № 13.  Рекомендовать Правительству Республики Молдова:

- привести Положение о государственных закупках методом запроса ценовых оферт, утвержденное Постановлением Правительства № 245 от 04.04.2008, в части осуществления закупок работ через ЗЦО в соответствие с требованиями Закона № 96-XVI;

- рассмотреть и предложить способы правильного, в полном объеме и эффективного  использования бюджетных средств, выделенных публичным учреждениям в результате ректификаций бюджета в конце бюджетного года, предназначенных для покупки товаров, работ и услуг с соблюдением требований Закона № 96-XVI.

Закупки через процедуру из одного источника осуществлялись и в случаях, не предусмотренных законодательством

Закон № 96-XVI предусматривает несколько видов конкурентных закупок. Несмотря на то, что процедура закупки из одного источника не является конкурентной, в 2008 году данная процедура часто использовалась закупающими органами. Важен тот факт, что количество закупок, произведенных посредством данной процедуры, снижается, однако посредством применения данной процедуры реализуются мероприятия по срочным закупкам товаров с экономией закупающими органами бюджета времени. Вместе с тем существуют проблемы относительно порядка применения данной процедуры, не установлены все критерии проведения, приводятся несоответствующие доводы относительно причины использования данной процедуры. Все это обусловлено фактом несвоевременной разработки правительственных нормативных актов, закупающие органы не соблюдают условия, связанные с применением данной процедуры, а ответственные лица не ознакомлены с требованиями закона. В результате этого могут быть неэффективно использованы публичные финансовые средства и могут быть отданы предпочтения определенным экономическим операторам.

Закупка из одного источника является процедурой, осуществляемой закупающими органами в целях обеспечения некоторых потребностей в товарах, работах и услугах от одного экономического оператора в случаях, предусмотренных ст.53 Закона № 96-XVI. Порядок реализации данной процедуры закупки, согласно требованиям законодательства, должен быть регламентирован нормативным актом, утвержденным Правительством. Фактически, на протяжении 2008 года закупающие органы и экономические операторы руководствовались требованиями Положения о закупках из одного источника, утвержденного ПП № 951/2003, разработанного в соответствии с Законом № 1116-XIII от 30.04.1997. Новый нормативный акт был разработан и утвержден в конце года Постановлением Правительства № 1407/2008.

В 2008 году данный вид закупки насчитывал 1977 мероприятий, по сравнению с 2731 мероприятиями, проведенными в 2007 году. Если в целом по стране было отмечено сокращение количества данного вида процедур закупок, проверки, проведенные в некоторых закупающих органах свидетельствуют об обратном. Так, в ГУГО в 2008 году было проведено 4 процедур закупок из одного источника стоимостью 304,0 тыс.леев по сравнению с отсутствием данных процедур в 2006-2007 годы. В 2008 году количество таких процедур увеличилось по сравнению с 2007 годом в 1,5 раза – в районном совете Хынчешть и в аппарате председателя района Хынчешть и в 3 раза – в районном совете Ниспорень.

Основной причиной использования субъектом процедур закупок из одного источника являлся тот факт, что необходимые товары, работы и услуги имеются у одного экономического оператора, или что экономический оператор был назначен законом. Последняя причина предусмотрена в ст.53 (1) c) Закона № 96-XVI, однако, как свидетельствуют результаты проверок, закупающие органы осуществляли через данную процедуру закупки товаров от экономических операторов, назначенных не только законом, но и нормативными актами Правительства. Подобные 149 случаев имели место при покупке медикаментов из одного источника, что было предусмотрено в ПП № 1123 от 15.10.2007 "Об обеспечении публичных медико-санитарных учреждений антибиотиками на 2008 год". Аналогичные случаи были установлены в ДПУ, который осуществил закупку услуг по экспертизе проектов, ссылаясь на ПП № 361/1996, согласно которому проекты государственного значения, особой важности, уникальных и экспериментальных зданий высокой рентабельности, а также проекты, разработанные иностранными хозяйствующими субъектами, подлежат экспертизе исключительно управлением проверки и экспертизы проектов строительства национального органа управления строительством.

Эта процедура на протяжении 2008 года применялась в МО и ПС при закупке квартир. В этом контексте отмечаются неточности в действующих законодательных и нормативных актах касательно порядок закупки квартир. Так, учитывая что квартиры относятся к категории товаров, их закупка подпадает под действие Закона № 96-XVI, а исходя из выделенных на эти цели сумм и предельного уровня, предусмотренного законом, закупку квартир следовало проводить через открытые торги. Однако покупка квартир проводилась через процедуру закупки из одного источника. Считаем целесообразным уяснить процедуру закупки квартир в случае оплаты их в полном объеме за счет публичных средств и в случае, когда заказчики участвуют собственными средствами в их закупке.

Проверки, проведенные группами аудиторов, установили случаи применения данной процедуры некоторыми закупающими органами, которые не смогли мотивировать причину его применения. Так, районный совет Ниспорень не смог аргументировать осуществление 3 закупок из одного источника в общей сумме 148,4 тыс.леев (2 – за услуги на сумму 88,4 тыс.леев и 1 – за работы в сумме 60,0 тыс.леев). В этом контексте следует отметить, что закупающие органы применяют данную процедуру без особых на то причин, или используемые мотивы не согласуются с соответствующей процедурой. В настоящее время не разработаны ясные критерии для всех ситуаций применения процедуры закупки из одного источника. Сохранение подобной ситуации обусловит увеличение количества закупок из одного источника, т.е. неконкурентоспособных закупок, что будет способствовать лишь уменьшению их эффективности и транспарентности.

Рекомендация № 14. Рекомендовать АМРГЗГП разработать и направить на утверждение Правительству порядок закупки квартир за счет публичных средств и за счет взносов получателей квартир.

Рекомендация № 15. Рекомендовать Правительству Республики Молдова определить целесообразность утверждения своими постановлениями случаев осуществления закупок из одного источника, учитывая требования Закона № 96-XVI и взятые международные обязательства.

ЗАДАЧА II: Осуществляют ли субъекты в соответствующем порядке мониторинг процесса выполнения договоров для заверения в том, что закупки осуществлялись своевременно согласно законтрактованным объемам, стоимости и соответствующему качеству?

Процесс государственных закупок, начинающийся планированием, не заканчивается одновременно с присуждением договора. Может быть самый важный этап государственных закупок начинается подписанием договора и завершается внесением последних платежей за товары, работы и услуги при закупке и, соответственно, их получении. Закон № 96-XVI в меньшей степени предусматривает этап администрирования договора, где задействованы в основном другие требования, больше из области бухгалтерского учета, бюджетно-финансовой деятельности, в части соблюдения качества в строительстве или общего гражданского законодательства.

Задачей деятельности по администрированию договора является получение предусмотренных товаров, работ и услуг  в смысле соблюдения принципа эффективного использования публичных фондов. Важным аспектом является тот факт, что администрирование договора во многом зависит от ранее достигнутых результатов. Хорошее планирование закупки и правильное применение процедур являются основополагающими принципами эффективного администрирования договора. Администрирование договора может быть рассмотрено со следующих точек зрения: менеджмент получения ожидаемых результатов; менеджмент отношений между закупающими сторонами; законные, финансовые и бухгалтерские аспекты администрирования договора; использование информаций из договора для улучшения процедуры государственных закупок.

Несмотря на то, что ни один из закупающих органов не располагает политиками и процедурами, изложенными в письменной форме касательно мониторинга договоров, данный этап процесса закупок постоянно стоит на повестке дня каждого закупающего органа, за исключением местных органов. В целом, в рамках закупающих органов республиканского подчинения, существуют созданные структуры для мониторинга договоров и установлены приоритеты использования публичных фондов. Ответственность распределена по различным уровням управления, учитывая принцип иерархического подчинения. Проводятся некоторые проверки управления, и преследуется соблюдение требований составления отчетности.

Например, в МВД ответственность за мониторингом договоров несет каждый член Рабочей группы по закупкам согласно служебным обязанностям, а также специалисты управления экономики и финансов, управления логистики, администрирования и развития, юридического управления и др. Схематично данную процедуру в МВД можно представить таким образом:

Фигура № 3. Порядок организации процесса мониторинга договоров в МВД

Источник: Карточки личных дел лиц, вовлеченных в процесс закупки,

внутренние положения и отчеты о государственных закупках в МВД

Обязанности и ответственности, связанные с мониторингом договоров специалистов МВД относительно этапов, описанных в Фигуре № 3, являются: (1) проверка правильности этапов расчета, в зависимости от специфики закупающего органа; (2) прием предмета договора о государственных закупках и составление оправдательных документов; (3) проверка соблюдения сроков внесения промежуточных платежей, предусмотренных контрактом, и соответствия платежных фактур и поручений; (4) непревышение стоимости договора и др. Отчетность относительно хода исполнения договора составляется по запросу. В этом контексте следует отметить порядок еженедельного мониторинга и отчетности, установленный в МО.

Ответственными за мониторинг договоров в МО является персонал департамента обеспечения, а именно: начальник юридической службы, начальник финансового отдела, начальник управления государственных закупок, начальники управлений, а также специалисты данных отделов. Отмечаем, что начальники отделов еженедельно (в пятницу) представляют оперативную информацию об исполнении договоров. Ответственные в данной области лица управления закупок сопоставляют график поставки из договора с информацией, полученной со склада и, в случае опоздания, информируют руководство. Начальники управлений составляют журнал получения товаров. Еженедельная информация, представленная начальниками отделов, составляется на основании данных, полученных от экономических операторов о намерении поставки товаров, отчета начальника склада о получении товара и информации о соответствии цены и качества, указанных в договоре, с указанными в накладных и с реальными данными. Процесс мониторинга договоров для выполнения договорных условий экономическими агентами относительно объема, качества и цены можно схематично представить следующим образом:

Фигура № 4. Схема процесса мониторинга договоров в МО

Источник: Карточки личных дел лиц, вовлеченных в процесс закупки,

внутренние положения и отчеты о государственных закупках в MО

Аудит, проведенный в ПС, установил мониторинг исполнения договоров при помощи специальной программы, разработанной и внедренной финансовым отделом ПС. Данная программа предоставляет комплексную информацию о сумме договора, объеме поставленных и оплаченных товаров и услуг, об остатке товаров и услуг, не поставленных на текущую дату.

Существующий порядок мониторинга исполнения договоров в ГУГО и ДПУ нуждается в улучшении. Согласно Положению о Рабочей группе ГУГО среди прочих обязанностей ее членов предусмотрены и те, что связаны с мониторингом договоров, а ведение ежемесячного учета хода исполнения договоров возложено на начальника управления маркетинга и закупок, хотя по факту данный учет ведется персоналом отдела экономики и финансов, не прошедшего обучение в области мониторинга договоров.

Для Рабочей группы ДПУ не были предусмотрены полномочия по мониторингу договоров. Вместе с тем обязанности по контролю над выполнением заключенных договоров и их учету в специальном журнале предусмотрены для специалистов управления логистики. Данные контрольные обязанности установлены в общих чертах, без разделения по разделам – питание, медикаменты, основные фонды и др. Вместе с тем при отсутствии письменных процедур мониторинга специалисты финансового управления ДПУ проводят мониторинг рассмотрения договоров относительно объема поставок, цены и платы за поставленные товары, за исключением сроков выполнения договоров. Одновременно аудитом было установлено, что существующий порядок выполнения договоров о закупках в централизованном порядке товаров и услуг оставляет желать лучшего. Проверки, проведенные в некоторых учреждениях, подведомственных ДПУ, свидетельствуют, что ряд ответственных лиц не ознакомлен с условиями (качество, сроки, количество и др.) поставки товаров, работ и услуг от централизованных покупок, хотя ДПУ считает, что предоставляет достаточно информации для обеспечения ответственными лицами подведомственных учреждений эффективного мониторинга.

Что касается мониторинга выполнения договоров закупающими органами местного уровня следует отметить, что менеджмент закупающих органов уделяет незначительное внимание данному этапу государственных закупок. В отсутствие установленных процедур четко не обозначены цели и ответственные лица субъекта за мониторингом договоров. В самом лучшем случае соответствующее обязательство и ответственность были возложены на бухгалтеров закупающих органов. В этом контексте следует отметить присутствие значительного риска в виду осуществления большего количества процессов, в том числе внесения платы одними и теми же лицами, что несовместимо с точки зрения принципов внутреннего контроля.

Подытожив вышеизложенное отмечается, что существующая деятельность по мониторингу договоров не исключает риски несоблюдения законоположений, неэффективного использования публичных средств, формирования остатков неиспользуемых средств, поверхностного администрирования договоров, закупки некачественных товаров, работ и услуг и др.

Согласно результатам аудита в последние годы увеличивается количество заключаемых договоров. Динамика эволюции количества заключаемых договоров в период 2006-2008 гг. центральными органами публичной власти (с подведомственными учреждениями) и районными советами (с подведомственными субъектами), подвергнутых аудиту, графически изображено следующим образом²:

_______________

² Данные не содержат информацию о контрактах, заключенных на уровне аудитированных примэрий исходя из того, что не во всех резюме соответствующих аудиторских групп содержится исчерпывающая информация за 2006-2007 гг.

Диаграмма № 2. Эволюция мероприятий по контрактированию

в период 2006-2008 гг.

Источник: Статистические данные о присуждении договоров в период 2006-2008 гг.,

полученные от закупающих органов, подвергнутых аудиту

В результате оценки договорных элементов, изложенных в проверенной выборке, представляющие 67,3% от общего количества заключенных договоров (983) пятью публичными органами республиканского уровня с подведомственными учреждениями и 79,7% от общего количества (1144)³ договоров, заключенных закупающими органами местного уровня, были обозначены следующие проблемы:

_______________

³ Количество заключенных контрактов всеми закупающими органами I и II уровня, подвергнутых настоящему аудиту.

Некоторые закупающие органы не соблюдали сроки заключения и регистрации в АМРГЗГП договора с офертантом, объявленным выигравшим

Согласно требованиям ст.67 Закона № 96-XVI и положениям п.35 Положения № 245/2008 закупающий орган должен заключить договор о государственной закупке в сроки и на условиях, предусмотренных в приглашении к участию (от 5 до 20 дней от даты его присуждения). Договор, подкрепленный документами, подтверждающими соответствующие процедуры закупок, представляется в течение 5 дней АМРГЗГП для рассмотрения и регистрации. Не все аудитируемые субъекты соблюдали эти условия. Так, МВД, ГУГО, MО, МСЗСР и в районном совете Ниспорень были установлены нарушения такого типа соответственно в 18, 7, 1, 4 и 3 случаях.

Вышеизложенные факты обусловлены в первую очередь неадекватным менеджментом со стороны ответственных закупающих органов и несоответствующим надзором за процессом заключения договоров. Другой случай с подобной ситуацией связан с намеренным откладыванием заключения  договоров закупающими органами из-за недостатка финансовых средств для покрытия соответствующих закупок. Все это может обусловить поставку с опозданием предмета государственной закупки, что в результате негативно повлияет на удовлетворение в полном объеме потребностей закупающих органов, возникновение нежелательных споров и отклонение потенциальных офертантов.

Закупающие органы отклоняются от требований документации по торгам и не соблюдают лимит внесения предварительных платежей

Согласно требованиям ст.18 a) Закона о государственном бюджете на 2008 год Министерству финансов по заявкам заказчиков строительства и капитального ремонта предоставляется право осуществлять предварительную оплату в размере 30% от установленного по объекту лимита для организации технологического процесса, приобретения материалов и оборудования в зависимости от условий, предусмотренных в заключенных между заказчиками и подрядчиками договорах подряда, с последующим подтверждением оплаченных сумм объемами фактически выполненных в течение отчетного года работ. Согласно требованиям ст.44 (4) Закона № 96-XVI, а также и условиям документации по торгам, критерии контрактования предмета закупки, изложенные в документации по торгам, при подписании договора остаются неизменными.

На основании указанных норм закупающие органы, практически во всех заключенных договорах, предусмотрели такую плату. Согласно осуществленным проверкам, при заключении договоров закупающие органы не всегда придерживались требований документации по торгам. В районном совете Хынчешть в 2 договорах, присужденных на открытых торгах (Закон № 558/08 и Закон № 1668/08) за услуги по проектированию, было предусмотрено предоставление предоплаты в размере 30%, или 85,3 тыс.леев – ПП "Urbanproiect" и 25%, или 72,0 тыс.леев – ООО "Basador Com". Фактически в обоих случаях в аванс было перечислено 30% от общей суммы договора. Так, предоплата, предоставленная ООО "Basador Com", превышает предусмотренную в контракте сумму на 14,4 тыс.леев. В этом же закупающем органе, согласно требованиям документации по торгам по закупке работ по ремонту (2 процедуры, Закон № 1190/08 и Закон № 1258/08), была установлена выплата аванса в размере до 20%. В нарушение данного факта в договорах по закупке работ, заключенных с подрядчиками – ООО "Onfidan" и ООО "Gulevitr", размер аванса не был уточнен. В этих условиях бухгалтерская служба перечислила в обоих случаях предоплату в размере 30% от суммы договора, что на 10% превысило максимальный размер предоплаты, установленный в документации по торгам, или на 139,6 тыс.леев и, соответственно, на 144,2 тыс.леев больше.

Согласно требованиям документации по открытым торгам № 1910/07 от 16.11.2007, организованным МВД, срок поставки предмета закупки составлял 100 дней с даты подписания договора. Впоследствии данное условие было изменено договором № 45 от 07.05.2008, заключенным между МВД и ПКФ "Decebal Impex" ООО, предусматривающим поставку в течение 100 рабочих дней с момента подтверждения предоплаты. В период с октября по декабрь 2008 года общая сумма договора в размере 4220,0 тыс.леев была перечислена в полном объеме посредством предоплаты. Процедура предоплаты, а также сроки поставки товаров были изменены постфактум Дополнительным соглашением № 1, декабрь 2008 года, одновременно продлив и период действия договора с 31.12.2008 до 30.04.2009.

Все вышеуказанное обусловлено фактом, что ответственные лица, вовлеченные в деятельность по закупкам, не ознакомлены с требованиями закона и не сконцентрированы на правильности осуществления финансовых операций и качестве мониторинга выполнения договоров. До сведения каждого официального лица, вовлеченного в мероприятия по контрактованию, не доведены, а также не разработаны ясные и четкие полномочия. Иногда закупающие органы не финансировались в заданном ритме, согласно планам финансирования, из-за чего не оплачивали своевременно фактуры по проведенным закупкам.

В результате вышеизложенного могут возникнуть ситуации необоснованной выплаты некоторым экономическим операторам и отвлечению бюджетных средств в их интересах, а также возникновению дебиторских и/или кредиторских задолженностей, администрирование которых требует времени как для бухгалтерской, так и для юридической служб в случае рассмотрения в судебных инстанциях.

При заключении договоров закупающие органы не включают в качестве обязательного условия обеспечение надлежащего их выполнения

Согласно требованиям ст.42 (8) Закона № 96-XVI, закупающий орган должен требовать от офертанта при заключении договора предоставления обеспечения его выполнения. Фактически большинство закупающих органов не предусмотрели такое условие в заключенных договорах, из-за чего не потребовали обеспечения выполнения договоров о закупке товаров и работ. Проверки, проведенные в рамках аудиторских заданий в аспекте проблем касающихся мониторинга договоров выявили подобные случаи в ДВК – в 13 из 62 проверенных договоров, в ГУГО – в 19 из 47, в ПС – в 14 из 98, в MО – в 82 из 104, а также в районных советах Хынчешть и Ниспорень (и примэрий) – в 1 и, соответственно, 20 из 4 и, соответственно, 45 проверенных договоров.

В идеале законное требование обеспечения выполнения договоров нацелено на обеспечение поставки товаров и качественного и своевременного выполнения работ. Однако экономические операторы категорически отвергают данное условие при заключении договора, аргументируя отказ отсутствием оборотных средств, возможных для изъятия из оборота на длительный период времени, а также задержкой бюджетных платежей по объемам товаров и услуг, поставленных бюджетным учреждениям. В этих условиях, иногда после подписания договоров без условия обеспечения их выполнения, поставщики отказываются поставлять предмет закупки. В результате закупающий орган вынужден осуществлять новые процедуры закупок и рассматривать случаи отказа в судебных инстанциях, используя для этого дополнительные кадровые ресурсы и ресурсы времени. Такие случаи были установлены в МО, где экономический оператор ООО "Carnex" и МК "Donunicoop" отказались поставлять говядину, куриное мясо и куриные яйца согласно договору № 14/7 от 15.01.2008 и, соответственно, № 14/8 от 15.01.2008. Для решения данной проблемы Департамент обеспечения МО представил иск в судебную инстанцию о взыскании пени, предусмотренной в договоре, в сумме 432,0 тыс.леев – от ООО "Carnex" и 170,3 тыс.леев – от МК "Donunicoop". До завершения аудита (февраль 2009 года), то есть спустя 7 месяцев после подачи искового заявления, не было принято никакого решения по данному случаю, пеня не была взыскана несмотря на то, что Департамент обеспечения имел задолженность перед соответствующими экономическими операторами при реализации других договоров, за счет которых, в случае соответствующего решения судебной инстанции, можно было удержать данные суммы пени.

Другие 2 аналогичных случая были установлены в ПС, когда ООО "Carnex" и ООО "Comcaro", после подписания договоров, в связи со значительным ростом рыночных цен, отказались поставлять мясо на сумму 272,0 тыс.леев и, соответственно, 222,00 тыс.леев. Что касается первого поставщика, на основании иска, направленного ПС по уплате пени в размере 15% от суммы договора, судебная инстанция приняла решение о взыскании в пользу ПС пени в размере 33,3 тыс.леев. До завершения аудиторского задания данное решение не было выполнено.

Как Закон № 96-XVI, так и действующие соответствующие положения не предусматривают форму и порядок внесения обеспечения выполнения договоров, а также срок действия обеспечения и его учет. Исходя из требований Закона о бухгалтерском учете, обеспечение выполнения следует отражать в бухгалтерском учете закупающих органов. Неотражение в учете может способствовать исчезновению, неуплате или невозмещению имущества. В этой связи приводим пример, установленный в районном совете Ниспорень. Для выполнения ОMMR "ROCARO" работ по газификации, еще в 2006 году было им было внесено обеспечение в виде оборудования стоимостью 356,0 тыс.леев. Данная операция не была отражена в бухгалтерском учете, поскольку ответственные лица совета о ней забыли. В результате новых торгов, проведенных в 2008 году, с тем же подрядчиком был заключен новый договор о проведении работ по газификации. Подрядчик включил стоимость оборудования в сумме 356,0 тыс.леев, внесенную ранее в качестве обеспечения, в объемы выполненных работ, оплаченных советом. Затем, после проверок в рамках аудиторских заданий, данная сумма была возмещена совету.

Закупающие органы не применяют санкций в отношении всех недобросовестных экономических операторов

Договора, заключенные закупающими органами, в большинстве случаев предусматривали оплату пени в случае неисполнения договорных условий. Вместе с тем аудитом установлены случаи неначисления пени. Так, районный совет Ниспорень не применил соответствующую санкцию по отношению к ООО "Vitanisa", превысившему на 3 месяца сроки поставки товаров,  хотя, согласно договорным условиям, совет должен был начислить пеню в размере до 15% от стоимости товаров, недопоставленных в установленные сроки, что составило бы сумму до 56,0 тыс.леев. Аналогично не была начислена пеня по отношению к ООО "Axima Grup" и ООО "Pandanus" в сумме 44,4 тыс.леев и, соответственно, 37,0 тыс.леев. Аналогичные ситуации были установлены и в других закупающих органах, в том числе в МВД, которое не рассчитало пеню в 19 случаях из проверенных 152, в СГЖЧС – в 4 из 6 случаев. В то же время также в МВД было установлено 48 случаев неуказания в договорах условий по применению пени. 5 таких случаев было установлено и в районном совете Единец (и подведомственных управлениях).

Результаты аудита свидетельствуют, что наиболее частые нарушения при исполнении договоров касаются соблюдения сроков поставки предмета закупки и условий оплаты. Данные условия не были соблюдены в 38 случаях в МВД, 8 – в ГУГО, 34 – в MО, 63 – ДПУ, 3 – в районном совете Ниспорень и в одном случае – в районном совете Хынчешть. Вместе с тем следует отметить наличие нарушений при мониторинге договоров касательно соблюдения условий по качеству, количеству и установленной цене. Например, 2 случая были установлены в ДВК, по одному случаю – в ГУГО и примэрии г.Дрокия, 7 случаев – в аппарате председателя района Дрокия и 2 случая – в районном совете Ниспорень.

Причины неначисления закупающими органами пени в отношении недобросовестных экономических операторов различны: плохой мониторинг выполнения договоров; безразличие закупающих органов по отношению к экономическим операторам, не выполняющим условия заключенных договоров; осознанное неприменение санкций к экономическим операторам, которым было отдано предпочтение и др. Эти феномены обусловлены в целом отсутствием средств для незамедлительной оплаты пени, рассчитанной в соответствии с условиями договора. Это означает, что в случае, когда не было указано, что экономический оператор должен представить обеспечение надлежащего выполнения договора, или срок действия обеспечения, внесенного некоторыми офертантами меньше срока выполнения договора, закупающий орган может взыскать по взаимной договоренности сумму рассчитанной пени. В этих обстоятельствах, для избежания появления нежелательной дебиторской задолженности, некоторые закупающие органы не рассчитывают и не регистрируют соответствующую пеню, которую впоследствии можно будет взыскать только на основании решения судебной инстанции (в случае, когда закупающий орган направляет исковое заявление о рассмотрении в судебную инстанцию). В районном совете Хынчешть аудитом было установлено, что вопреки истечению сроков исполнения подрядчиком ООО "Onfidan" работ по ремонту дороги L568 Lăpuşna-Cărpineni-Voinescu, к концу года работы были выполнены частично. Несмотря на то, что подрядчик внес обеспечение, ее срок действия истек за 23 дня до истечения срока выполнения договора. Таким образом, заказчик упустил возможность взыскания пени в сумме 69,8 тыс.леев за невыполнение взятых договорных обязательств, которые фактически не рассчитал. Действий по решению данной проблемы посредством судебной инстанции не последовало.

Результатом всего указанного в данном разделе может быть отвлечение публичных средств в оборот некоторых частных структур; поставка некачественных товаров, работ и услуг; отсрочка завершения некоторых объектов; формирование дебиторской задолженности поставщиков перед публичными органами, которую сложно возместить, как в случае, установленном в МВД, где мероприятия, предпринятые на протяжении 2008 года, способствовали формированию дебиторской задолженности в общей сумме 4291,7 тыс.леев и кредиторской задолженности – 252,8 тыс.леев. Впоследствии, ответственные лица МВД предприняли некоторые меры к недобросовестным экономическим операторам, путем направления в 2 случаях писем-предупреждений и рекламаций, а также и путем применения в 6 случаях пени в сумме 188,7 тыс.леев, из которой 183,0 тыс.леев было перечислено в государственный бюджет.

Закупающие органы не проводят адекватный мониторинг договоров по капитальному строительству и ремонту

Порядок финансирования капитальных вложений и капитального ремонта, предусмотренный в государственном бюджете на 2008 год, утвержденный приказом министра финансов № 8 от 24.01.2008, в условиях нового Закона о государственных закупках № 96-XVI преследовал цель повышения эффективности процесса закупок и обеспечения широкого участия подрядчиков, а также более эффективного использования публичных средств, предназначенных для финансирования работ.

Проведенные в этой связи проверки свидетельствуют о некоторых улучшениях, имевших место на протяжении 2008 года, в частности возобновление процедуры закупки работ и освоение большего количества средств, выделенных на эти цели. При этом по данному вопросу отмечены одни и те же негативные аспекты, присутствовавшие и в предыдущем периоде. Так, до настоящего времени закупающие органы не устанавливают и не применяют правильно процедуры закупки работ, не рассматривают в полной мере и не оценивают представленные оферты и др. В то же время не предоставляются достаточные финансовые средства для выполнения в полном объеме ранее заключенных договоров. Например, результаты анализа, проведенного группой аудиторов в МВД свидетельствуют, что в 2008 году подлежали завершению работы по реконструкции и капитальному ремонту за предыдущие годы, однако фактически такие работы по 3 объектам, начатым в предыдущие годы, будут продолжены и в 2009 году, хотя, согласно договорам, присужденным подрядчикам на ранее проведенных торгах, предельный срок завершения работ истек в 2008 году. При сложившейся ситуации, имея ряд незавершенных объектов, ответственные лица МВД инициировали новые работы по капитальному ремонту.

Проверки закупленных работ и договоров, мониторизованных в аспекте соответствующих задач, выявили проблемы, требующие незамедлительного решения. Так, при проведении торгов, организованных как до 2008 года, так и в течение этого года, а также в рамках непрерывного мониторинга договоров официальные лица закупающих органов не были обеспокоены эффективным использованием публичных средств, экономией бюджетных средств, акцептуя продление сроков выполнения договоров по закупке услуг и работ по проектированию. Например, районный совет Хынчешть, не определив необходимость и целесообразность строительства Центра отдыха, и, в частности, не определив источники финансирования данного объекта, закупил в 2006 году услуги по проектированию Центра на сумму 1377,0 тыс.леев. Аудитом было установлено, что вопреки факту, что работы по проектированию должны были быть выполнены и завершены в феврале 2007 года, до момента завершения аудита они не были выполнены. Всего для проектирования Центра отдыха районный совет Хынчешть израсходовал 656,0 тыс.леев, данные средства были отвлечены в течение двух лет. Запланированные на 2008 год в районном бюджете средства для проектирования Центра в сумме 1350,0 тыс.леев были полностью перенаправлены на другие цели.

Реконструкция здания общежития в жилой корпус является убедительным примером неэффективного использования публичных средств в течение многих лет. Для обеспечения жильем работников комиссариата полиции г.Бендер в 1996 году МВД должно было перестроить в жилой корпус общежитие с.Варница, числящееся на балансе АО "Mecanizatorul-Varniţa" (в настоящее время АО "Imenserviabil"). 25.11.1996 был подписан договор № 1, согласно которому АО "Imenserviabil" за один месяц должно было выполнить работы на сумму 14,0 тыс.леев. На самом деле работы, инициированные в 1996 году, продолжаются до настоящего времени. Ежегодно сроки выполнения работ и их стоимость изменялись дополнительными соглашениями. Стоимость работ из дополнительных соглашений предусматривала объемы ассигнований, предназначенных для данного объекта согласно годовым законам о бюджете. На протяжении этих лет работы по реконструкции выполнялись АО "Imenserviabil" в качестве генерального подрядчика и ООО "SB-Fainex" в качестве субподрядчика. До 2008 года из государственного бюджета на реконструкцию данного объекта было выделено и освоено 4,6 млн.леев.

Согласно требованиям "Порядка финансирования капитальных инвестиций и капитального ремонта, предусмотренных в государственном бюджете на 2008 год", МВД, как и другие заказчики, должны были представить Министерству финансов ряд документов, предусмотренных в контексте Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 и Закона о качестве в строительстве № 721-XIII от 02.02.1996, а именно: копию общей сметы строительства (зарегистрированная в АМРГЗГП), решение рабочей группы, копию отчета о процедуре государственных закупок, сметы-оферты и др.

В целях соблюдения законных требований и получения соответствующих документов МВД инициировало открытый торг, который должен был быть проведен 15.05.2008. Впоследствии (согласно отчету № 46 от 15.05.2008) данный тендер был аннулирован по причине того, что до установленного срока не поступило ни одной оферты. Повторный тендер был проведен 23.06.2008. После рассмотрения поступивших, но не зарегистрированных оферт от 3 фирм (АО "Imenserviabil", ООО "Vendacon", ООО "Ortofan"), победителем было признано АО "Imenserviabil", предложившее наименьшую цену – 2082,8 тыс.леев, несмотря на то, что представленные им оферты не отвечали установленным требованиям, а именно: как обеспечение оферты, так и обеспечение выполнения договора составлены от имени КБ "Mobiasbanca" АО, однако печати и подписи принадлежат только победившей фирме; вместо справки Государственной налоговой инспекции о наличии задолженностей приложен общий персонализированный документ налогоплательщика.

Исходя из протокола заседания рабочей группы № 42 от 25.07.2008, ООО "SB-Fainex" не участвовало во вскрытии и оценке оферт, хотя договор о подряде был подписан и с ним, как ассоциированным с АО "Imenserviabil" предприятием, отметив его в таком качестве и в отчете о результатах торгов, представленном АМРГЗГП. Согласно условиям заключенного договора работы в сумме 2499,4 тыс.леев, в том числе НДС, следовало осуществить в течение 50 дней. Фактически до 01.01.2009 было выделено и освоено 899,8 тыс.леев. Следует отметить, что указанный договор не предусматривает, кто какие объемы работ должен выполнить, а также кому будет вноситься плата за выполненные работы. Так, предусмотренная в договоре предоплата была перечислена АО "Imenserviabil", а протоколы выполнения работ составлены и представлены ООО "SB-Fainex", требующего соответствующую плату.

Аудитом представлены следующие констатации и выводы относительно реконструкции данного объекта:

• Реконструкция данного объекта затянулась на 13 лет.

Одной из причин является недостаточность финансовых средств, выделяемых для данного объекта. Финансовые средства, предназначенные для реконструкции данного объекта, в этот период выделялись в малых пропорциях, а в период 1999-2001 гг. вообще не выделялись.

• Представляется, что для обеспечения жильем работников комиссариата полиции г.Бендер был выбран не самый экономный вариант.

Аудиторская группа отправилась на место, где были получены дополнительные доказательства о реальном состоянии реконструкции общежития в жилой корпус. По состоянию на 01.01.2009 г. на реконструкцию данного объекта выделено и освоено 4642,6 тыс.леев. Исходя из произведенных до 01.01.2009 г. расходов, стоимость одной незавершенной квартиры составляет 145,1 тыс.леев. Представленные ниже снимки отражают реальную ситуацию этапа реконструкции и внешний вид квартир по состоянию на данное число и соответствующих затрат:

Источник: Фотографии сделаны аудиторской группой Счетной палаты

Согласно оценкам официальных лиц МВД для завершения реконструкции общежития необходимы дополнительные ассигнования в сумме 2500,0 тыс.леев, что обусловит увеличение стоимости каждой квартиры на 78,1 тыс.леев. Вместе с тем будущие владельцы этих квартир должны будут инвестировать для их завершения еще как минимум по 10000 долл. США (110,0 тыс.леев). Таким образом, стоимость одной квартиры составит около 333,2 тыс.леев. Проанализировав существующие средние цены на рынке недвижимости по состоянию на 01.01.2002 (период, когда резко началось удорожание стоимости недвижимости и после 6 лет реконструкции общежития), самая дешевая трехкомнатная квартира новой планировки в мун.Кишинэу составляла 5500 долл. США (≈70565 леев), а в настоящее время – до 600,0 тыс.леев.

При закупке работ по реконструкции не был применен принцип выбора самого экономически благоприятного подрядчика. Так, постоянно отдавался приоритет фирмам АО "Imenserviabil" и ООО "SB-Fainex", несмотря на то, что финансовое состояние первой оставалось критичным на протяжении всего периода реконструкции, особенно в 2008 году, когда данному экономическому агенту были закрыты счета по причине непогашения задолженности по кредитам, полученным в виде обеспечения выполнения других договоров. Данный факт является причиной непредставления достоверного банковского обеспечения на последних торгах, проведенных в 2008 году. Согласно утверждениям руководства, изложенным в процессе беседы, указанные фирмы имели договоренность до участия в торгах, а именно: в торгах будут участвовать по отдельности, называя разные цены, и в результате, независимо от того, кто выиграет на торгах, работы будут выполняться обеими, что означает создание до торгов незаконной ассоциации.

• Нестабильная структура органа надзора и мониторинга работ негативно влияет на ожидаемые результаты.

На протяжении последних лет структура МВД претерпела несколько изменений. Изначально, в заключении первого договора о реконструкции участвовало подразделение министерства, которое в настоящее время отсутствует. На сегодняшний день в министерстве не осталось ни одного работника, который осуществлял мониторинг или надзор с самого начала данной реконструкции. В результате неудовлетворительного финансирования реконструкции, неадекватного менеджмента со стороны официальных лиц МВД за процедурами закупок, мониторингом и надзором выполненных работ, а также в результате изменений на валютном рынке и на рынке недвижимости, реконструкция данного объекта затянулась на 13 лет, а поставленная цель по обеспечению работников комиссариата полиции экономным жильем не была достигнута.

Дальнейшее неизменение данной ситуации обусловит дополнительные расходы, связанные с повторным осуществлением некоторых уже выполненных и оплаченных работ, но которые из-за длительного времени потеряли в качестве. Предстоящие неизбежные расходы значительно увеличат стоимость работ, из-за чего потеряет как государство, так и будущие жильцы. Аналогичные ситуации отмечены и при реконструкции комиссариатов полиции Криулень и Дондушень.

В районном совете Хынчешть, по состоянию на 01.01.2008, оставались неисполненными 8 договоров, заключенных в 2005-2007 гг., стоимостью 8606,1 тыс.леев, 4 из которых на сумму 7509,9 тыс.леев не были исполнены и в аудитируемый период. Приводим в пример ситуацию об исполнении договора, заключенного 23.12.2005 о строительстве школы на 240 мест в с.Данку, района Хынчешть, согласно которому подрядчик ООО "Arhiconi-Grup" обязался построить школу в течение 11 месяцев за 6777,3 тыс.леев. Использовав 2502,5 тыс.леев, в сентябре 2006 года подрядчик прекратил работы и покинул объект по причине отсутствия финансирования. Несмотря на то, что срок выполнения договора был продлен до 31.12.2008, на протяжении года некоторые работы не были выполнены, а средства, первоначально предусмотренные для этого строительства на 2008 год в сумме 650,0 тыс.леев (из которых 500,0 тыс.леев – из государственного бюджета и 150,0 тыс.леев – из районного бюджета), были перенаправлены на другие цели. В результате спустя 2 года после истечения срока строительства, работы по строительству школы не закончены. Однако следует отметить, что после прекращения работ незавершенное строительство не было законсервировано, а в результате одной бури крыша была разрушена, ущерб составил 70,3 тыс.леев. До завершения аудита подрядчик не передал заказчику незавершенный объект, стороны не пришли к компромиссу. Сложившаяся ситуация обусловлена неопределением инвестором сроков выполнения работ и невключением их в документацию по торгам. В результате работы были законтрактованы на основании графика исполнения, представленного на торги экономическим оператором, хотя районный совет Хынчешть не располагал достаточными средствами для выполнения договора в установленные сроки.

Официальные лица некоторых субъектов не слишком обеспокоены эффективностью использования публичных средств, экономностью и результативностью государственных закупок работ, а также мониторингом качества выполненных работ. Так, в результате документальных проверок выполнения ремонтных работ (вода и канализация) в сумме 699,2 тыс.леев в детском корпусе в ПМСУ районной больницы Дрокия, бесед с заведующими отделениями детского корпуса и прямых наблюдений аудиторской группы относительно качества выполнения работ подрядчиком ООО "Fedion Com" было установлено, что выполненные работы в полном объеме не соответствуют требованиям качества. Из всех установленных сантехнических предметов 17% не работают (пример фотография № 1); 5 из 10 установленных бойлеров (согласно протоколам окончательной приемки) не подключены к системе водоснабжения и не имеют кранов (фотография № 2); 2 ванные, которые согласно протоколам окончательной приемки установлены, не подключены к системе канализации и водоснабжения; 6 из 20 унитазов, 13 из 97 умывальников не подключены к системе канализации и водоснабжения. Большая часть установленных и подключенных предметов не отвечает элементарным требованиям качества, из-за чего их нельзя использовать по назначению. На фотографии № 3 изображено соединение канализационной трубы при помощи клейкой ленты. Умывальники присоединены к канализации при помощи монтажной пены, и во всех местах присоединения сантехнического оборудования к системе водоснабжения наблюдаются протечки.

Источник: Фотографии, сделанные аудиторской группой Счетной палаты

Подытожив вышеизложенное в данном разделе, отмечаем наличие многочисленных нарушений в использовании публичных средств, предназначенных для работ по капитальному строительству и ремонту. Важно осознать тот факт, что столько времени, сколько планирование, ассигнование и использование бюджетных средств согласно условиям договоров о государственных закупках, а также выполнение работ по капитальному строительству и ремонту, мониторинг сроков выполнения и качества работ будут рассматриваться как отдельные сегменты, сложно будет чего-либо достигнуть. В настоящее время в большинстве случаев расходы по капитальным вложениям, финансируемым за счет государственного бюджета, оцениваются публичными властями в бюджетных предложениях, в отсутствие разработанной сметы расходов, технической и финансовой оценки каждого объекта, оценки требований годовых расходов и сроков выполнения. При составлении годовой программы капитальных вложений не учитываются основные принципы отбора объектов, подлежащих включению в проект годовой программы капитальных вложений; отсутствуют информативные записки обоснования включения объектов в годовую программу капитальных вложений. Все это, а также неадекватный менеджмент лиц, ответственных за деятельность по закупкам, мониторингу и надзору выполненных работ обуславливают некоторые серьезные нарушения законодательства в области государственных закупок и строительства; нерациональные расходы публичных средств; отсрочки работ по строительству и несоблюдение сроков сдачи в эксплуатацию объектов; неполучение ожидаемых результатов.

Более эффективное использование ассигнований для капитальных вложений требует концентрации финансовых средств в целях реализации объектов с высокой степенью завершенности, строительство которых тянется с предыдущих лет и которые ранее были предусмотрены в инвестиционных программах, утвержденных Парламентом и Правительством. Многие из этих объектов ежегодно вносятся для незначительного финансирования на протяжении многих лет, что не обеспечивает желаемых эффектов, поскольку они требуют намного больше средств для их завершения.

Рекомендация № 16. Руководителям закупающих органов:

- ввести соответствующие менеджерские контроли для администрирования заключенных договоров;

- оценить существующую ситуацию относительно потребности в капитальных вложениях в соответствующих органах, способность получения средств, а также технико-экономические обоснования запланированных работ.

Рекомендация № 17. Руководству АМРГЗГП при разработке стандартной документации в типовой модели договора предусмотреть обязательное условие о внесении обязательства выполнения договора.

Рекомендация № 18. Руководству Министерства финансов при составлении годовой программы капитальных вложений учесть потребности финансирования ранее начатых работ по капитальному строительству, реконструкции или ремонту; не включать в годовые бюджетные предложения потребности публичных органов без смет расходов, технических и финансовых оценок каждого объекта, а также без оценки годовых расходов и сроков исполнения работ.

Рекомендация № 19. Рекомендовать Правительству Республики Молдова рассмотреть целесообразность дополнения Закона № 96-XVI отдельной главой относительно мониторинга договоров.

ЗАДАЧА III. Выполняет ли Агентство материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи свои обязанности в соответствующем порядке, согласно требованиям нового Закона о государственных закупках?

В целях улучшения процесса закупок новый Закон о государственных закупках усиливает роль АМРГЗГП в области государственных закупок путем расширения функций и обязанностей. Выполняя свои обязанности, АМРГЗГП способствует обеспечению большей транспарентности закупок путем составления новых нормативных актов, необходимых для внедрения нового закона, и путем улучшения процесса обучения персонала, вовлеченного в закупки. Вместе с тем еще существуют проблемы, требующие решения. Так, не разработаны все нормативные акты, предусмотренные законом, а также руководства, комментарии к закону; значительная часть персонала, вовлеченного в закупки, должна быть обучена; проблематичен порядок регистрации документов по процедурам закупок. Все это обусловлено большим количеством закупающих органов и недостатком персонала АМРГЗГП, задействованного в деятельности по государственным закупкам, ротацией персонала, занимающегося рассмотрением, мониторингом и контролем за соблюдением процедур государственных закупок работ и отсутствием надзора за наделенной ответственностью, Автоматизированного регистра государственных закупок. Вышеотмеченное может обусловить увеличение сроков внедрения нового закона, неадекватное исполнение со стороны закупающих органов требований законодательства, увеличение рисков несоблюдения принципов регламентирования отношений в области государственных закупок, неэффективное использование публичных финансов, необеспечение конкуренции и транспарентности.

Структура АМРГЗГП не соответствует действующему законодательству. Управление государственных закупок действует на основании неактуализированного положения.

Агентство материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи является центральным отраслевым органом со статусом юридического лица, подведомственное Правительству, образованное через абсорбцию, согласно ПП № 357/2005, в связи с утверждением новой структуры государственной администрации, в целях государственного регулирования, осуществления надзора, контроля и межотраслевого координирования в области государственных закупок. Структура центрального аппарата АМРГЗГП и его предельная численность в количестве 50 единиц были утверждены ПП № 556/2005. Постановлением Правительства № 602 от 16.05.2008 были внесены изменения, согласно которым предельная численность была увеличена до 57 единиц. Агентство в своем составе имеет 7 управлений, представленных в следующей органиграмме.

Управление государственных закупок под руководством заместителя генерального директора, согласно органиграмме, образовано из 3 отделов с 18 единицами персонала (1 – заместитель генерального директора и 17 специалистов, в том числе начальники отделов). Фактически в настоящее время в управлении работают 18 человек, из которых в отделе методов закупки и рекламы – 13 специалистов, двое из них были привлечены из других управлений АМРГЗГП (управление экономики и маркетинга и управление по юридическим и специальным вопросам). Другие два управления недоукомплектованы и имеют в своем составе по два специалиста. Это количество персонала недостаточно для получения и контроля из офиса объема данных свыше 12000 закупающих органов, существующих в республике.

В своей деятельности Управление государственных закупок руководствуется Положением, не приведенным в соответствие с новыми полномочиями и ответственностью, которыми АМРГЗГП наделено Законом № 96-XVI, Планом действий по их внедрению, утвержденным ПП № 1394 от 12.12.2007, и Планом действий АМРГЗГП на 2008. Однако следует отметить, что функции и ответственность, наделенные АМРГЗГП, находят отражение в личных карточках работников управления государственных закупок, актуализированных в сентябре 2008 года.

Источник: Структура, предельная штатная численность АМРГЗГП

АМРГЗГП не имеет территориальных подразделений, хотя ст.9 (2) Закона № 96-XVI предусматривает, что на уровне регионов Агентство осуществляет свои функции через подведомственные территориальные подразделения. Как установлено аудитом, в настоящее время в территориях соответствующие функции частично выполняются специалистом из районного совета, таким образом закупающие органы в большинстве случаев должны были выезжать в АМРГЗГП, что приводит к недовольству с их стороны, а также к затратам на данные командировки.

Официальные лица АМРГЗГП при внедрении закона сталкиваются со сложностями, хотя уже имеются некоторые успехи.

АМРГЗГП приложило усилия для исполнения своих полномочий через конкретные мероприятия и решения. В то же время основные официальные лица АМРГЗГП не согласны с фактом, что новый закон еще не полностью внедрен, что обусловлено малым временем с даты его вступления в силу, а также частичным применением методов закупки. Вместе с тем эффективность нового закона можно уже ощутить через: подчинение процесса государственных закупок требованиям и принципам Директив ЕС; постоянное увеличение объемов государственных закупок, реализованных в результате процедур государственных закупок; сокращение объемов закупок из одного источника; дисциплинирование закупающих органов и экономических операторов; увеличение уверенности общества в систему государственных закупок и усиление транспарентности системы государственных закупок. И все же отсутствие автоматизированного (электронного) способа реализации процедур государственных закупок не обеспечивает в полной мере соответствующую публичность и доступность.

По мнению основных официальных лиц субъекта, при реализации в полном объеме задач встречались некоторые трудности, обусловленные: большим количеством закупающих органов; неудовлетворительным знанием закупающими органами требований Закона № 96-XVI; недостаточностью или ротацией персонала закупающих органов, ответственного за реализацию государственных закупок; неэффективным планированием или игнорированием закупающими органами данного процесса; большим количеством и комплексностью нормативных актов, требующих пересмотра и изменения; недостаточностью персонала и его ротацией в рамках АМРГЗГП.

Доказательства, полученные аудитом путем опроса ответственных лиц АМРГЗГП и путем прямых наблюдений указывают, что персонал Агентства, задействованный в деятельности по надзору за соблюдением процедур государственных закупок, выполняет многочисленные функции, которые могут быть исполнены более эффективно, если бы повысилась степень их структурирования путем составления процедур в письменной форме и их исполнения.

АМРГЗГП не выполнило в полном объеме План действий по внедрению Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007.

В целях внедрения и выполнения требований Закона № 96-XVI, а также для обеспечения транспарентности, объективности и эффективности реализации государственных закупок Правительство приняло Постановление № 1394 от 12.12.2007, План действий по внедрению Закона № 96-XVI, согласно которому АМРГЗГП должно было привести в соответствие с требованиями закона 8 действующих нормативных актов. Фактически было изменено и дополнено 6 нормативных актов, а к другим двум были подготовлены проекты по внесению в них изменений. Однако изменения в указанные нормативные акты не были внесены в установленные сроки. Так, Положение о государственных закупках из одного источника было разработано и утверждено спустя год от установленного срока (ПП № 1407 от 10.12.2008). Аналогично с опозданием более чем на один год были внесены изменения и дополнения в Положение о государственных закупках работ (ПП № 1123 от 15.09.2003) и Положение о закупке услуг по выполнению проектных работ для публичных инвестиций (ПП № 44 от 13.01.2006), который впоследствии был передан Правительству на утверждение. На момент составления данного Отчета эти изменения не утверждены. В этой связи следует отметить, что отсутствие нормативных актов препятствует адекватному и правильному внедрению процедур государственных закупок в условиях нового закона. Вместе с тем неясности, которые могут возникнуть из-за отсутствия соответствующих требований, позволяют закупающим органам отклонять потенциальных экономических операторов и отдавать предпочтение другим, искажая тем самым процедуру закупки и снижая ее транспарентность.

Согласно условиям Задачи II Плана мероприятий по внедрению Закона № 96-XVI "Разработка и утверждение нормативных актов, предусмотренных Законом о государственных закупках", была установлена разработка 13 нормативных актов, из которых фактически утверждено 5, а по другим 4 разработаны проекты. Не разработаны очень важные положения, касающиеся проведения процедур закупок, а именно: стандартная документация, применяемая на этапе реализации государственных закупок товаров; стандартная документация, применяемая при государственных закупках работ; Положение о проведение государственных закупок посредством динамичных систем закупок, Положение о проведении государственных закупок через электронные торги.

К "Электронным торгам" отмечается повышенный интерес со стороны международных организаций, осуществляющих мониторинг реформ, имеющих место в Республике Молдова, а также Правительства и АМРГЗГП. Для разработки автоматизированной базы, с последующим запуском электронных процедур государственных закупок, АМРГЗГП сотрудничает с Министерством информационного развития. Согласно ПП № 476 от 27.03.2008 "О некоторых мерах по реализации Национальной стратегии создания информационного общества "Электронная Молдова" на 2008 год", АМРГЗГП было выделено 3,0 млн.леев для создания портала "Электронные государственные закупки". АМРГЗГП заключило 30.09.2008 с ГП Центр государственных ресурсов "Registru" договор на сумму 8711,0 тыс.леев. В приложении № 1 к договору предусмотрены затраты для каждого из трех этапов. Вместе с тем следует отметить отсутствие некоторых расчетов или расшифровок сумм, указанных в договоре, из-за чего невозможно установить порядок исчисления расходов, связанных с менеджментом проекта (300,0 тыс.леев), составлением технических условий (381,6 тыс.леев), обучением персонала АМРГЗГП и государственных учреждений (по 166,3 тыс.леев на II этапе), содержанием портала (по 782,3 тыс.леев) в 2009-2010 гг. На основании акта приемки-передачи работ по первому этапу от 19.12.2008, генеральный подрядчик сдал, а заказчик принял работы на сумму 2997,5 тыс.леев, содержащие и расходы, связанные с менеджментом проекта в сумме 300,0 тыс.леев, подлежащие выполнению в течение 3 лет, оплатив тем самым на 200,0 тыс.леев больше по сравнению с требованиями договора.

На протяжении 2008 года АМРГЗГП не удалось запустить пилотный проект по внедрению Автоматизированной информационной системы государственных закупок в одном-двух министерствах, хотя План действий по внедрению Национальной стратегии развития на 2008-2011 и План действий АМРГЗГП на 2008 предусматривали подобные мероприятия.

Согласно ст.33 Закона № 96-XVI, в области государственных закупок следовало применить 11 видов процедур. В настоящее время все закупающие  органы применяют лишь 4 процедуры, а именно: открытые торги (публичные), запрос ценовых оферт, закупка из одного источника и закупка через Универсальную товарную биржу. Аудитом было установлено, что как План действий по внедрению Закона № 96-XVI, утвержденный ПП № 1394 от 12.12.2007 (период выполнения ноябрь 2007 года – декабрь 2009 года), так и План действий по усилению возможностей АМРГЗГП, утвержденный собственным приказом № 28 от 24.09.2008 (для периода исполнения 2009-2011 гг.), не предусматривают в ближайшем будущем мероприятий по разработке нормативных актов о применении 6 процедур государственных закупок, а именно: торги с ограниченным участием, рамочное соглашение, конкурентный диалог, переговорные процедуры, динамичные системы закупок, закупки при планировании строительства социального жилья.

Проверки, проведенные в рамках аудита в АМРГЗГП, свидетельствуют, что невыполнение в полном объеме мероприятий, предусмотренных в плане деятельности, обусловлено большим количеством и сложностью нормативных актов, требующих разработки, пересмотра и изменения, а также отсутствием персонала, способного разрабатывать соответствующие нормативные акты. Следует отметить, что документирование, обсуждение и составление текстов нормативных актов осуществляется заместителем директора/начальником управления государственных закупок при технической поддержке отдела законодательства и обучения. Время, необходимое для разработки нормативного акта, зависит от сложности рассматриваемой проблемы и от объема текста нормативного акта и варьирует от 2-3 месяцев до одного года. Процедура разработки, согласования и внедрения нормативных актов осложняется и из-за того, что закупающие органы и экономические операторы постоянно направляют предложения относительно некоторых нормативных актов, нуждающихся в срочном изменении и которые взяты в работу АМРГЗГП в процессе разработки и усовершенствования законодательства. По предложению закупающих органов АМРГЗГП в 2008 году внесло изменения в 5 нормативных актов.

Выполняет ли АМРГЗГП в соответствующем порядке свои полномочия в процессе надзора, контроля и межотраслевого координирования государственных закупок?

Для выполнения своих обязанностей, ответственные лица АМРГЗГП в 2008 году предприняли меры по улучшению процесса закупок. Так, благодаря проведенной работе, были введены в действие некоторые разработанные и утвержденные нормативные акты, был изменен порядок мониторинга и оценки процедуры закупки, закупающим органам была предоставлена методическая помощь. Благодаря этой деятельности, большее количество тендеров было проведено на конкурсной основе (открытые торги, закупки через УТБ, ЗЦО с объявлением), удельный вес которых составил 72,7% от общего количества процедур по стране, что превышает результаты за 2007 год на 1,76%. В этой связи следует отметить снижение в 2008 году на 1,67% удельного веса процедур государственных закупок посредством ЗЦО без объявления, и на 8,64% – удельного веса закупок из одного источника, по сравнению с 8,73% в 2007 году.

Вместе с тем при сложившихся ситуациях, когда персонала АМРГЗГП, вовлеченного в процесс регламентирования и мониторинга процедур государственных закупок недостаточно, а действующий персонал не имеет должного опыта, из-за утечки кадров и низких зарплат АМРГЗГП не может выполнять свои полномочия в точности и адекватно. Увеличение поданных жалоб, их порядок мониторинга, начиная с регистрации и заканчивая решением вопросов, свидетельствует о существующих проблемах в деятельности АМРГЗГП. Указанные факты могут обусловить дальнейшее увеличение количества поданных жалоб, а отсутствие времени и персонала, вовлеченного в их рассмотрение, может обусловить поверхностное их рассмотрение, что может завершиться предпочтением некоторых экономических операторов, снижением транспарентности закупок, а также неэффективным использованием публичных средств.

Проверки, проведенные в рамках аудита в закупающих органах, беседы с официальными лицами АМРГЗГП и экономическими операторами, а также прямые наблюдения аудиторских групп свидетельствуют, что АМРГЗГП не самым лучшим образом выполняло требования по мониторингу процесса государственных закупок, основной причиной чего являлось большое количество документов, поступающих в адрес АМРГЗГП, и сложность существующего в настоящее время в АМРГЗГП процесса их регистрации и рассмотрения. Было установлено, что учет документов, поступивших от закупающих органов на рассмотрение, не ведется в отдельном журнале, а в едином, где во всех случаях (за малым исключением) не делаются пометки о содержании документа, поступившего к регистрации, что осложняет контроль и надзор инициированных мероприятий, а также обобщение информации или составление отчетности.

АМРГЗГП нуждается в автоматизированной системе, которая бы обеспечила как незамедлительный учет и контроль процедур государственных закупок, осуществленных закупающими органами, так и равный, незамедлительный и полный доступ поставщиков/подрядчиков, независимо от места их расположения, ко всей информации, необходимой для участия в процедурах государственных закупок, исключая необходимость их выезда к закупающим органам. В настоящее время данная задача стала для АМРГЗГП первостепенной.

По данным АМРГЗГП, в 2008 году были рассмотрены и проверены из офиса документы по 9100 проведенным торгам и тендерам, отчеты по ним и 21288 договоров.

В результате рассмотрения правильности проведения 2335 открытых торгов (публичных), из-за отсутствия лояльной конкуренции, высоких цен, нарушения процедур, для повторного рассмотрения и оценки были возвращены оферты по 42 торгам, аннулировано полностью 54 торга и частично – 21 торг. АМРГЗГП вынесло предупреждение 29 закупающим органам о правильности проведения государственных закупок, а 3 закупающим органам – о правильности составления документов. В результате проведения открытых торгов закупающими органами было заключено 12295 договоров о закупках в сумме 3695,0 млн.леев, к которым впоследствии были заключены дополнительные соглашения об увеличении объемов закупки в сумме 187,5 млн.леев и дополнительные соглашения об уменьшении объемов закупки на сумму 98,5 млн.леев. После рассмотрения АМРГЗГП аннулировало 27 дополнительных соглашений к заключенным договорам в результате открытых торгов по причине необоснованного изменения первоначально предусмотренных цен или превышения уровня, предусмотренного законодательством. Все аннулированные соглашения относятся к закупкам товаров и услуг. Аудиторская группа не установила меры, предпринятые АМРГЗГП в целях повышения ответственности закупающих органов за выполненные работы, хотя общий объем работы составляет 37% от общего объема проведенных торгов и тендеров.

В период 2008 года было проведено 6765 процедур закупок посредством ЗЦО, в том числе 2333 тендера с опубликованием приглашений в БГЗ и 4432 без опубликования. АМРГЗГП составило и передало в адрес закупающих органов 20 писем-запросов о пересмотре результатов процедур закупок, 18 писем-запросов о повторном проведение конкурса, 7 писем об отклонении дополнительных соглашений к первоначальным договорам, 7 писем-предупреждений закупающим органам о дроблении процедур государственных закупок, 5 писем-предупреждений закупающим органам о наложении санкций на экономических операторов и внесения их Список экономических операторов, не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок, 16 писем об отклонении результатов из-за высоких цен, 12 писем об отклонении тендеров из-за отсутствия конкуренции, 30 писем об аннулировании результатов процедур закупок, 9 писем об отклонении результатов по причине превышения уровня, предусмотренного законом.

В рамках тендеров посредством ЗЦО с опубликованием было заключено 2236 договоров на сумму 375,3 млн.леев, к которым было подписано 168 дополнительных соглашений об увеличении объемов на сумму 8,3 млн.леев, 83 дополнительных соглашения о сокращении объемов в сумме 4,0 млн.леев и 2 соглашения о расторжении заключенных договоров на сумму 0,6 млн.леев. Ситуация относительно тендеров, проведенных посредством ЗЦО без опубликования, отмечает заключение 4676 договоров на сумму 553,2 млн.леев, дополнительных соглашений об увеличении объемов на сумму 8,7 млн.леев, дополнительных соглашений о сокращении объемов на 2,9 млн.леев, а также соглашений о расторжении договоров на сумму 0,2 млн.леев.

АМРГЗГП рассмотрело правильность проведения закупающими органами процедур закупок из одного источника и заключенных в результате 1977 договоров о закупках в сумме 509,4 млн.леев (за исключение договоров о закупке электроэнергии, термоэнергии, природного газа, воды, услуг связи, услуг транспортировки мусора). Вследствие рассмотрения результатов заключения договоров из одного источника было отклонено 224 договора по причине несоответствия действующему законодательству.

Проверка порядка соблюдения закупающими органами процедур государственных закупок и присуждения договоров о государственных закупках ограничивается рассмотрением документов, представленных АМРГЗГП, в том числе затребованных и представленных в случае подачи оферты для включения в Список квалифицированных экономических операторов и Список экономических операторов, не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок, а также в случае рассмотрения жалоб и ходатайств, поступивших от экономических операторов. В настоящее время институциональные возможности АМРГЗГП не позволяют проведение проверок в закупающих органах, где проводятся торги и тендеры.

В 2008 году АМРГЗГП зарегистрировало и рассмотрело 369 жалоб, в том числе 316 (85,6%) – относительно открытых торгов и 53 (14,4%) – по проведению торгов посредством ЗЦО. По сравнению с 2006 и 2007 годами количество поданных жалоб увеличилось в 3,1 раза и, соответственно, в 1,5 раза. Из общего объема жалоб, поступивших в 2008 году, в 253 случаях офертанты выразили несогласие с результатами процедур закупок, в 61 случае – правильностью процедур закупок и в 55 случаях – правильностью составления документации по торгам и приглашений к участию в закупках посредством ЗЦО. Проведенный аудиторской группой анализ порядка, в котором АМРГЗГП рассматривало жалобы, свидетельствует, что жалоба не рассматриваются коллегиально, с составлением протокола, а ответственными лицами АМРГЗГП, решения принимаются лично директором или заместителем директора АМРГЗГП, что не соответствует ст.73 (9) Закона № 96-XVI. Такие ситуации обуславливают недовольство заявителя жалоб и дополнительные рассмотрения в судебных инстанциях. Таким образом по решениям, принятым АМРГЗГП, заявители жалоб направили 10 исков в судебные инстанции, из которых 2 уже удовлетворены.

В результате проведенных проверок было установлено, что АМРГЗГП  в большинстве случаев при рассмотрении поданных жалоб не соблюдало сроки оповещения закупающих органов и участников торгов, а также сроки подачи жалоб. Вместе с тем следует отметить, что АМРГЗГП не регистрирует в соответствующем порядке в журнале поданные жалобы, что позволило бы отражать ситуацию в динамике с момента ее поступления до момента завершения рассмотрения. Не ясна процедура рассмотрения жалоб, не приглашены задействованные стороны. Также не приняты решения, которые были бы зарегистрированы в установленном порядке и доведены до сведения заинтересованным сторонам посредством информативных записок. Анализ порядка рассмотрения жалоб свидетельствует, что роль АМРГЗГП в некоторых случаях ограничилась выполнением обязанности посредника между подрядчиком и экономическим оператором.

На основании ст.9 (1), k) Закона № 96-XVI АМРГЗГП предоставляет закупающим органам методическую помощь и консультации в области государственных закупок, инициирует и содействует проведению мероприятий по обучению персонала закупающих органов, привлеченного к организации, проведению процедур государственных закупок и присуждению договоров о государственных закупках. В этой связи были предприняты некоторые меры. Так, на протяжении 2008 года было проведено 46 учебных семинаров с закупающими органами, или на 18 меньше по сравнению с 2007 годом, в которых прошли  обучение  1670 человек. При выборе слушателей не учитывалась сложность ситуации, существующая в некоторых областях закупки. Так, для Министерства здравоохранения, публичных медико-санитарных учреждений и центров превентивной медицины было организовано лишь 3 учебных семинара, в рамках которых обучение прошли 137 ответственных лиц, хотя 40% от количества поданных жалоб относятся к процедурам государственных закупок, осуществленных в данных субъектах.

АМРГЗГП не совсем адекватно выполняло свои полномочия при ведении учета и составления Списка недисциплинированных экономических операторов, не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок. Так, в нарушение требований п.5 Положения о порядке составления Списка запрещенных экономических операторов и ведения их учета, утвержденного Постановлением Правительства № 45 от 24.01.2008, список не составлен в письменной версии, а только в электронной. АМРГЗГП не регистрируют отдельно документы для включения в Список квалифицированных экономических операторов и в Список экономических операторов, не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок, а регистрирует в Приходном журнале поступления всех документов. Ввиду того, что как Положение № 45, так и внутренние документы АМРГЗГП не предусматривают порядок их рассмотрения, решения, составленные ответственными лицами, принимаются самостоятельно директором или заместителем директора АМРГЗГП, без вовлечения некоторых законно уполномоченных лиц. Вышеотмеченные факты уже обусловили возникновение конфликтов между АМРГЗГП и экономическими операторами, включенными в Список запрещенных. На момент завершения аудиторского задания, АМРГЗГП находилось в судебном процессе с 2 экономическими операторами.

Из всего выявленного аудит пришел к выводу, что АМРГЗГП в 2008 году приложило усилия для внедрения нового закона и улучшения ситуации в области государственных закупок, получив существенные результаты. В то же время АМРГЗГП не удалось выполнить в полной мере все полномочия и обязанности, установленные законом и нормативными актами, в частности, полномочия по разработке и приравниванию правовой основы, контроля и надзора за процессом государственных закупок, причины которых кроются в следующем:

- АМРГЗГП располагает недостаточным количеством персонала для реализации поставленных задач; обязанности по составлению новых нормативных актов и осуществлению изменений в существующие нормативные акты выполняются всего лишь 2 работниками;

- Непредставление закупающими органами в установленные сроки отчетов о процедурах государственных закупок;

- АМРГЗГП не располагает достаточными возможностями, а закупающие органы демонстрируют отсутствие желания сотрудничества при решении представленных жалоб;

- Большое количество закупающих органов и недостаточное количество персонала, вовлеченного в деятельность по рассмотрению жалоб и обучению закупающих органов;

- Наличие системы мониторинга, которая в 2008 году опиралась, в первую очередь, на проверки, контроли процедур государственных закупок товаров, услуг и, в меньшей мере, работ;

- Отсутствие нормативных актов для процедуры закупок, разработка которых была возложена на АМРГЗГП;

- Ротация (утечка) персонала, вовлеченного в рассмотрение, мониторинг и контроль над соблюдением государственных закупок работ и отсутствие надзора за наделенными полномочиями;

- Отсутствие Автоматизированного регистра государственных закупок;

- Неадекватное документирование некоторой деятельности и отсутствие контроля над обязанностями, возложенными на ответственных лиц.

Выявленные причины могут иметь следующие последствия:

- Увеличение риска несоблюдения принципа регулирования отношений относительно государственных закупок и в результате неэффективное использование публичных финансов и несоблюдение конкуренции и транспарентности;

- Несоздание в установленное время информационного пространства;

- Потеря уверенности экономических операторов в роли АМРГЗГП в решении возникших споров;

- Увеличение количества жалоб в АМРГЗГП и необходимость бесполезного вовлечения персонала в их решение, в случае, когда не проведена оценка рисков и не установлены менее обученные закупающие органы.

В контексте вышеизложенного, руководству АМРГЗГП рекомендовать:

Рекомендация № 20. В течение 3 месяцев актуализировать Положение о функционировании управления государственных закупок АМРГЗГП, приведя его в соответствие с требованиями нового Закона о государственных закупках.

Рекомендация № 21. Предпринять срочные меры по выполнению в полном объеме мероприятий за период 2008-2009 гг., предусмотренных в Плане мер по внедрению Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007, утвержденных Постановлением Правительства № 1394 от 12.12.2007.

Рекомендация № 22. Создать и внедрить адекватную автоматизированную систему учета и контроля мониторинга процесса государственных закупок, реализованного закупающими органами, обеспечив при этом равные условия для экономических операторов, независимо от места их расположения, иметь полный доступ ко всей информации, необходимой для участия в процедурах государственных закупок, исключая необходимость их выезда к закупающим органам.

Рекомендация № 23. Рассмотреть целесообразность сохранения в Законе № 96-XVI 6 неиспользуемых процедур проведения государственных закупок, не имеющих нормативной базы, регламентирующей их проведение; в случае сохранения данных процедур, разработать и направить на утверждение в установленном порядке нормативные акты о применении процедур, не используемых закупающими органами на практике; в противном случае, инициировать мероприятия по внесению изменений в Закон № 96-XVI, для предусмотрения процедур, адекватных Республике Молдова.

Рекомендация № 24. В целях усиления транспарентности процесса государственных закупок пересмотреть содержание приглашения к участию в торгах и содержание объявления о присуждении договора, установив порядок опубликования, приемлемый для всех сторон, вовлеченных в процесс государственных закупок.

Рекомендация № 25. Инициировать ведение отдельного учета документов, поступивших к регистрации (договоры, жалобы, предложения о включение в Список запрещения и др.).

Рекомендация № 26. Разработать и внедрить план мер по организации постоянных семинаров, рабочих обсуждений, обсуждений по группам с представителями закупающих органов до выявления всех неясных моментов в законе, учитывая наиболее уязвимые области проявления неточностей и жалоб.

Рекомендации Правительству Республики Молдова:

Рекомендация № 27. Определить структуру и предельную численность АМРГЗГП, учитывая полную реализацию его компетенций в целях обеспечения внедрения и функционирования Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007, с рассмотрением целесообразности изменения ст.9 (2) Закона.

Рекомендация № 28. Рассмотреть целесообразность внедрения наилучших достижений в целях создания при Агентстве материальных резервов, государственных закупках и гуманитарной помощи Национального совета по рассмотрению поступивших жалоб, который мирным путем будет рассматривать и решать конфликты, возникшие в процессе государственных закупок.

Рекомендация № 29. Рассмотреть целесообразность создания системы разработки нормативных актов с привлечением соответствующих экспертов и специалистов не из числа сотрудников АМРГЗГП, сохранив за ней функцию мониторинга за процессом разработки.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Подытожив вышеизложенное, констатируем, что внедрение Закона № 96-XVI является эффективным шагом к передовым достижениям развитых стран, который привел к обновлению процесса закупок в Республике Молдова и к росту количества заключенных договоров, а также объема закупок, произведенных посредством конкурентоспособных процедур. Закупающие органы сформировали новые рабочие группы, провели больше процедур с соблюдением принципа транспарентности; в документации по торгам были обозначены новые требования квалификации экономических операторов; персонал закупающих органов был задействован во многих учебных программах в области государственных закупок; были образованы структуры более эффективного мониторинга договоров. АМРГЗГП разработало новые положения о применении закона, а также внесло изменения в уже имеющиеся, предприняло меры по внедрению новых процедур, таких как закупки через УТБ, а также электронные торги. За аудитируемый период отмечено дисциплинирование и повышение ответственности экономических операторов, они стали более сознательными в мероприятиях по закупкам. Количество участников публичных торгов и других процедур, проводимых в данной области, существенно выросло, были задействованы новые экономические операторы.

В то же время констатации Отчета свидетельствуют о наличии некоторых нарушений и дисфункций при организации и проведении процедур государственных закупок, причины и эффекты которых были указаны в полной мере. В этой связи (1) отмечаем негативное воздействие короткого периода времени, предназначенного для перехода к внедрению нового закона, поскольку невозможно было обеспечить незамедлительное использование требований нового закона. До перехода к внедрению нового закона (2) следовало приложить особые усилия для совершенствования в полной мере законодательства и нормативных актов, а также (3) для более широкого и более углубленного обучения персонала, задействованного в проведении государственных закупок. Результаты аудита показывают, что период времени вступления в силу нового закона был очень мал (6 месяцев с даты принятия закона и 3 месяца с даты его опубликования). Не удалось в полной мере разработать и усовершенствовать правовую основу, которая реализуется параллельно с внедрением закона.

Одновременно существуют проблемы, с которыми сталкиваются все участники процедуры государственных закупок и которые мешают улучшению процесса внедрения закона в целом, а именно:

- Проблемы закупающих органов: руководители закупающих органов поверхностно рассматривают область государственных закупок, не обеспечивая адекватный менеджерский контроль процессов государственных закупок; неудовлетворительные знания некоторых членов Рабочей группы и отсутствие письменных процедур относительно их полномочий и ответственности, обуславливающие постоянные отклонения от требований законодательства о государственных закупках на этапе инициирования и проведения процедур государственных закупок, а также и на этапе присуждения и мониторинга выполнения договоров; нефинансирование в установленные сроки расходов, предусмотренных в планах финансирования закупающих органов,  что приводит к конфликтным ситуациям с экономическими операторами; ассигнование средств для покупки товаров, услуг и/или выполнения работ в конце бюджетного года становится препятствием для эффективного использования средств методом организации правильных процедур закупок; неясности при применении некоторых процедур, возникающих в связи с отсутствием соответствующих нормативных актов и/или исчерпывающих требований в законе и положениях и др.

- Проблемы экономических операторов: стандартная документация, составляемая экономическими операторами чаще всего некачественна; предельные сроки представления оферт для процедур посредством ЗЦО очень малы и обуславливают ограничение количества участников; требование закупающих органов о предоставлении при подаче оферты сертификатов соответствия, выданных Национальной системой стандартизации, является жестким для данного этапа требованием и обуславливает предпочтение некоторых экономических операторов; срок рассмотрения оферт об участии в торгах очень велик; неоплата в установленный срок закупающим органом фактур по поставленным товарам и услугам, а также выполненных работ негативно влияет на финансово-хозяйственную деятельность экономических операторов, из-за чего невозможно своевременно выполнить налоговые обязательства и погасить задолженности перед персоналом и др.

- Проблемы АМРГЗГП: недостаточное количество персонала в управлении государственных закупок АМРГЗГП, наделенного полномочиями по регламентированию, учету, контролю и мониторингу, а также значительная его утечка; большое количество закупающих органов; отсутствие автоматизированной системы учета и мониторинга выполнения государственных закупок; несовершенная система решения поступивших жалоб и др.

Очевидно, что нерассмотрение в деталях данных проблем АМРГЗГП Министерством финансов, Правительством Республики Молдова, для поиска оптимальных решений объединения, с одной стороны, принципов экономии и эффективности при ассигновании и использовании бюджетных средств публичными учреждениями посредством государственных закупок, с принципами защиты и поддержки хозяйственной деятельности экономических операторов – участников процесса государственных закупок, с другой стороны, сохраняет риск неэффективного использования публичных средств и искажения государственных закупок. Имеющийся опыт свидетельствует, что в рыночных условиях соединение между повышенной конкуренцией, профессионализмом и эффективными процедурами закупок может способствовать меньшим ценам, высокому качеству и, в результате, улучшению эффективности затрат в публичном секторе путем своевременного предоставления широким массам высококачественных услуг.

Если бы всеми основными участниками процесса оценки потребностей, ассигнования бюджетных средств, финансирования расходов для оплаты товаров, услуг и работ посредством государственных закупок допускались бы нарушения при представлении расчетов потребностей из бюджета, выделялись бы бюджетные средства для капитальных вложений и капитального ремонта объектов, не располагающих проектами, разработанными и прошедшими экспертизу в установленном порядке, проводились бы многочисленные изменения бюджета в течение года, с ассигнованием средств в конце года, было бы сложно предпринять меры по оздоровлению системы в целом.

Для улучшения ситуации в области государственных закупок необходимо: (1) повысить эффективность субъектов для правильного расчета потребности в товарах, работах и услугах на этапе разработки проекта бюджета; (2) выделять соответственные кадровые ресурсы и финансовые средства для осуществления закупок в рамках каждого закупающего органа; (3) непрерывно обучать персонал, задействованный в государственных закупках; (4) составлять все нормативные акты, относящиеся к Закону № 96-XVI; (5) осуществлять постоянный мониторинг, анализ и оценивать порядок проведения государственных закупок; (6) серьезно заниматься разработкой автоматизированной системы учета и мониторинга реализации государственных закупок; (7) приложить большие усилия для методической консультации участников государственных закупок, а также обеспечить их необходимыми материалами для обучения и рабочими материалами (информационные бюллетени, руководства, комментарии, учебники и др.).

В этом контексте следует отметить, что целью аудита была локализация зон, в которых результаты деятельности по государственным закупкам были неэффективными, и определение данных причин, составление рекомендаций, предназначенных для улучшения менеджмента в области государственных закупок.

В завершении рекомендуем:

Всем руководителям закупающих органов, которые ознакомятся с данным Отчетом:

Проанализировать неэффективные ситуации, указанные в Отчете, с которыми сталкивается процесс государственных закупок, а посредством внутреннего контроля, существующего в руководимых ими учреждениях, констатировать и устранить нарушения, аналогичные вышеизложенным, исходя из предложенных рекомендаций.

Агентству материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи:

Разработать и выполнить план мер, основанный на приоритетных направлениях, направленный на обеспечение выполнения основных функций в части срочных необходимых мер на момент внедрения Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007, а также проводить адекватный непрерывный мониторинг, анализ и оценку функционирования системы государственных закупок.

Настоящий Отчет был составлен начальником управления контроля центральных отраслевых органов публичной власти г-ном Т.Сухан на основании резюме аудиторских заданий, осуществленных в 81 публичном органе, подвергнутом аудиту, а именно: старшими государственными контролерами, государственными аудиторами Т.Исопеску, М.Спояло, Л.Унгуряну, В.Шаргаровский, Н.Фурника, Н.Мисаил, Д.Иванов, М.Филип, В.Делиу, А.Цуркан, Е.Колибэ, И.Плешка, А.Карамиля, В.Гамулинский, Г.Медведь, В.Михайлов и В.Козмик, государственными контролерами, государственными аудиторами Т.Душенко, М.Ботнару, А.Лазарь, А.Рэйляну и В.Бачу.

Приложение № 1

Область применения и методология

Область применения

Счетная палата Республики Молдова в соответствии с общепринятыми Международными стандартами аудита инициировала аудит эффективности государственных закупок в контексте нового Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 для того, чтобы установить, если при применении закона на протяжении 2008 года существовали проблемы, ограничивающие эффективность деятельности закупающих органов, экономических операторов и прочих лиц и, если так, какие меры должно предпринять Правительство в лице Агентства материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи для повышения эффективности предстоящих закупок. Аудит был проведен в Агентстве материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи, в 6 публичных органах республиканского уровня – Министерстве внутренних дел (и 3 подведомственных учреждениях – Департамент войск карабинеров, Служба гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций, Главное управление государственной охраны), Министерстве обороны, Пограничной службе, Службе информации и безопасности¹, Департаменте пенитенциарных учреждений, Министерстве социальной защиты, семьи и ребенка, а также и в 73 местных органах власти I и II уровня. Одновременно Счетная палата провела аудиторские проверки в области государственных закупок  в Институте онкологии, Национальной медицинской страховой компании, Агентстве по лекарствам и в 7 публичных медико-санитарных учреждениях, результаты которых были отражены в отдельном отчете.

_______________

¹ Материал засекречен. Результаты изложены в отдельном отчете.

Методология

Для выполнения задачи аудита, мы (1) рассмотрели законодательство, регламентирующее процесс государственных закупок, (2) встретились с официальными лицами закупающих органов для получения информации об учреждении в целом и о порядке, в котором осуществляются закупки, (3) встретились с официальными лицами экономических операторов для ознакомления с проблемами, с которыми они сталкиваются в процессе государственных закупок и порядком их решения, (4) встретились с официальными лицами Агентства материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи для обсуждения их роли в обеспечении мониторинга, анализа, оценки и надзора порядка функционирования системы государственных закупок, а также для понимания цели нового Закона о государственных закупках.

Для оценки специфических аспектов деятельности государственных закупок нами проведены независимые и объективные рассмотрения эффективности государственных закупок в условиях соблюдения нового закона, а также экономии публичных средств.

В этой связи было реализовано следующее:

• Для оценки адекватности порядка организации процесса государственных закупок в 2008 году в закупающих органах нами проанализированы, на основании составленных документов, предпринятые шаги от начала закупок до присуждения и мониторинга договора. На основании финансовых отчетов и проведенных тестов, мы изучили бюджет и структуру учреждений, сопоставив итог и то, что вовлечено в деятельность по закупкам. Путем рассмотрения заключенных договоров и протоколов Рабочей группы, журналов их регистрации за трехлетний период, отмечена эволюция мероприятий по закупкам, получив информацию о тенденциях.

• Для определения улучшений, необходимых для этапа планирования процесса закупки, проанализирован порядок, в котором закупающий орган планирует закупку путем изучения годовых и квартальных планов. Нами установлена правильность составленных планов через сопоставление осуществленных процедур с процедурами, отраженными в плане и через расчет оценочной стоимости договоров. Путем интервьюирования официальных лиц закупающих органов был установлен их уровень подготовки для разработки плана закупки и порядок изучения ими рынка до составления плана. На этом же этапе проанализирована правильность содержания объявления об инициировании и сроки публикации, путем изучения публикаций в Бюллетене государственных закупок и Web-страницах закупающих органов и АМРГЗГП.

• Для оценки эффективности деятельности Рабочей группы были проанализированы внутренние документы о создании и деятельности Рабочей группы, карточки личных дел, установив тем самым правильность создания Рабочей группы, квалификацию и ответственность членов Рабочей группы, их участие в принятии решений. Также были проанализированы отчеты, дела о государственных закупках, определив адекватность выполнения Рабочей группы своих полномочий. Одновременно был проанализирован порядок, в котором члены Рабочей группы сохраняют конфиденциальность и беспристрастность, через рассмотрение их деклараций.

• Для оценки адекватности осуществления закупающими органами процедуры закупки посредством публичных торгов были установлены этапы, которые следует пройти, исходя из требований законодательства, были проанализированы сроки, соответствующие каждому этапу, прилагающиеся документы и правильность их составления.

• Для определения того, что закупающие органы адекватно внедряют требования относительно оферт, был проанализирован список и содержание документов, включенных в документацию по торгам, установив тем самым, если были затребованы все обязательные документы и если необязательные документы не содержат данных, препятствующих экономическим операторам участвовать в торгах. Одновременно был проанализирован процесс регистрации и выдачи документации по торгам, а путем рассмотрения кассовых операций была установлена плата за выданные документы.

• Для определения обеспечения закупающими органами транспарентности закупок было проанализировано содержание приглашения к участию и порядок его опубликования, через рассмотрение документации по торгам, Web-страницы и БГЗ. Такая же работа была проведена и в части публикации объявления о присуждении договора. Также установлено, как соблюдались сроки опубликования и подписания договора, сопоставив реальные данные с данными, предусмотренными законом.

• Для оценки того, что закупающие органы адекватно регистрируют и документируют полученные оферты, были проанализированы записи журналов поступивших оферт для установления если оферты вскрываются в указанный день и в указанном месте, были сопоставлены данные, зарегистрированные в журналах, с данными в протоколах вскрытия оферт, а также с данными, указанными в приглашении к участию и в документации по торгам.

• Для определения адекватности оценки оферт закупающими органами было проанализировано соблюдение порядка и критериев, изложенных в документации по торгам, сравнив полученные оферты с данными, изложенными в документации по торгам. Посредством проведенных проверок был отслежен порядок применения закупающими органами преференциальной маржи для специализированных предприятий и учреждений. В результате анализа протоколов были установлены мотивы отклонения оферт, а сравнив их с требованиями законодательства, была установлена правомерность отклонения.

• Для определения если закупающие органы требуют от экономических операторов обеспечение оферт и надлежащего выполнения договоров, был рассмотрен порядок в котором данное обеспечение предоставлялось и какие были требования закупающего органа, изложенные в документации по торгам, рассмотрев при этом платы, внесенные на банковские счета, и письма, поступившие от банковских учреждений.

• Для оценки эффективности проведения торгов посредством запроса ценовых оферт, был рассмотрен порядок организации данной процедуры и какие требуются документы для каждого этапа проведения. Сравнив стоимость договоров, присужденных через эту процедуру с присуждением посредством других процедур, было установлено, какое место занимает данная процедура среди других проводимых закупающими органами. Путем рассмотрения журналов, запрашиваемых и полученных документов, посредством проверки операций по проведению торгов было установлено если закупающий орган адекватно публикует, регистрирует и документирует приглашения к участию в закупках посредством запроса ценовых оферт, если информации, представленные экономическими операторами, содержат необходимые квалификационные данные, было установлено количество участников, приглашенных закупающими органами к данной процедуре, правомерность представления и рассмотрения оферт и не имели ли место дробления закупки.

• Для оценки адекватности процессов мониторинга договоров была проанализирована эволюция мероприятий по закупкам за 2006-2008 гг. Каждая аудиторская группа из общего количества договоров за 2008 год произвела выборку, следуя различным критериям, всего были рассмотрены 1645 из 2127 договоров. Путем анализа документов и проверки банковских операций была установлена правильность этапов расчетов  исходя из специфики закупки, было проверено соблюдение сроков оплаты при выполнении договоров и соответствие фактур и платежных поручений. Были проанализированы документы, представленные поставщиками, журналы регистрации товаров на складе и в бухгалтерии, установив тем самым соблюдение условий поставки и правильность составления оправдательных документов. Сравнив заключенные договора с законоположениями, была установлена степень соблюдения заключения и регистрации договоров в АМРГЗГП и были ли включены в договоры все условия, предусмотренные законом. Проанализировав протоколы выполнения работ, была установлена правильность мониторинга договоров о работах и услугах.

• Для определения выполнения АМРГЗГП своих обязанностей были изучены нормативные акты, регламентирующие деятельность, структуру АМРГЗГП, внутренние Положения АМРГЗГП и управления государственных закупок. Были сопоставлены функции, предусмотренные законом, с функциями, предусмотренными в документах, регламентирующих внутреннюю деятельность. Путем опроса официальных лиц было установлено, какие проблемы встречаются при внедрении нового закона и причины, затруднившие выполнение в полном объеме Плана мер по внедрению закона.

• Для оценки объемов работ, выполненных АМРГЗГП, были проверены записи журналов входящей и исходящей документации, относительно принятых решений  по жалобам и включения в Список экономических агентов, не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок, было установлено общее количество зарегистрированных договоров, количество поступивших жалоб, был рассмотрен порядок учета документов и порядок рассмотрения жалоб. Были рассмотрены годовые и квартальные планы деятельности, установив как они выполняются и отвечают ли они требованиям законодательства. Было определено количество проведенных учебных семинаров, количество разработанных нормативных актов.

При проведении аудита, с аудиторскими группами сотрудничал консультант, эксперт в аудите эффективности, из International Business&Technical Consultans, Inc., с которым Счетная палата заключила договор.