Hotărîre nr.19 din 28.06.2007 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.448-XVI din 28 decembrie 2006 "Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative"

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Î R E

pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.448-XVI

din 28 decembrie 2006 “Pentru modificarea şi completarea

unor acte legislative”

nr. 19  din  28.06.2007

 (în vigoare 28.06.2007) 

Monitorul Oficial nr.94-97 art.17 din 06.07.2007

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională în componenţa:

cu participarea Victoriei Botnariuc grefier, Ştefan Creangă, reprezentantul autorului sesizării Vladimir Filat, Ion Mîţu, reprezentantul permanent al Parlamentului, şi Nicolae Eşanu, reprezentantul permanent al Guvernului la Curtea Constituţională, călăuzindu-se de art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.448-XVI din 28 decembrie 2006 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”.

Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputatului în Parlament Vladimir Filat, depusă la 25 ianuarie 2007, în conformitate cu prevederile art.24 şi art.25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi art.9 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 13 februarie 2007 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond şi înscrisă în ordinea de zi.

În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Ministerului Finanţelor, Ministerului Economiei şi Comerţului, Procuraturii Generale, Curţii Supreme de Justiţie, Centrului pentru Drepturile Omului, Universităţii de Studii Europene din Moldova, Universităţii de Stat din Moldova, Universităţii Libere Internaţionale din Moldova, Academiei de Ştiinţe a Moldovei, Centrului de Drept al Avocaţilor, Asociaţiei pentru Protecţia Consumatorilor.

Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi explicaţiile participanţilor la proces, Curtea Constituţională

a constatat:

La 28 decembrie 2006 Parlamentul a adoptat Legea nr.448-XVI “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”¹.

____________________

¹ M.O. nr.203-206 din 31.12.2006, art.1001.

În sesizare, din această lege, se contestă art.I punctul 4 alineatul trei, prin care a fost completat cu alineatele (3) şi (4) articolul 280 din Codul fiscal², şi art.II punctul 1 alineatul doi, prin care s-a modificat articolul 4 al Legii nr.1056-XIV din 16 iunie 2000 pentru punerea în aplicare a Titlului VI din Codul fiscal³.

_____________________

² Codul fiscal nr.1163-XIII din 24.04.1997, republicat în M.O., 2005, ediţie specială.

³ M.O. nr.127-129 din 12.10.2000, art.886.

Operînd cu normele tehnicii legislative, Curtea constată că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie dispoziţiile art.280 alin.(3) şi (4) din Codul fiscal şi art.4 alin.(3) din Legea nr.1056-XIV din 16 iunie 2000 pentru punerea în aplicare a Titlului VI din Codul fiscal.

Dispoziţiile contestate ale art.280 din Codul fiscal prevăd următoarele:

(3) Autoritatea reprezentativă a administraţiei publice locale, inclusiv din localităţile ce fac parte din componenţa municipiului Chişinău, cu excepţia municipiului Chişinău, stabileşte cota concretă a impozitului în mărimea ce va asigura majorarea obligaţiei fiscale în medie cu 10% faţă de anul precedent. Prin derogare de la alin.(1) şi (2), în municipiul Chişinău, cu excepţia localităţilor din componenţa acestuia, cota concretă a impozitului pe bunurile imobiliare se stabileşte în mărime de 0,02% din baza impozabilă a bunurilor imobiliare.

(4) În cazul în care suprafaţa totală a bunului imobiliar (locuinţă, construcţie principală - construcţie înregistrată cu drept de proprietate a persoanei fizice, care este utilizată ca locuinţă şi nu este antrenată în activitatea de întreprinzător) depăşeşte 100 m² inclusiv, cota concretă a impozitului pe bunurile imobiliare se majorează după cum urmează:

- de la 100 m² la 200 m² - de 3 ori;

- peste 200 m² - de 28 de ori.

Potrivit art.4 alin.(3) din Legea nr.1056-XIV din 16 iunie 2000 pentru punerea în aplicare a Titlului VI din Codul fiscal, prevederile alin.(2) nu se extind asupra bunurilor imobiliare cu destinaţie locativă (apartamente şi case de locuit individuale) din municipii şi oraşe, inclusiv din localităţile aflate în componenţa acestora, cu excepţia satelor (comunelor), bunuri a căror impunere, începînd cu 1 ianuarie 2007, se efectuează conform prevederilor Codului fiscal.

Autorul sesizării consideră că prevederile legale criticate vin în contradicţie cu dispoziţiile constituţionale ale art.16 alin.(2), privind egalitatea în drepturi, şi ale art.58 alin.(2), privind aşezarea justă a sarcinilor fiscale.

În motivarea sesizării se susţine că fixarea unei cote concrete pentru mun.Chişinău lipseşte autoritatea locală reprezentativă de dreptul de a determina cota impozitului în regim similar cu alte localităţi, ceea ce duce la aplicarea diferenţiată a impozitului pe bunurile imobiliare în mun.Chişinău şi în alte localităţi; stabilirea unui sistem diferenţiat de aplicare a impozitelor afectează principiul egalităţii cetăţenilor şi drepturile lor patrimoniale, iar impozitarea conform unui coeficient majorat, fără luarea în considerare a numărului de imobile, aduce atingere principiului justei aşezări a sarcinilor fiscale, deoarece deţinătorul a două sau al mai multor imobile va achita impozite pentru fiecare din ele în parte fără să i se aplice grila de majorare pentru spaţiul cumulativ.

De asemenea, autorul sesizării consideră că excepţia impusă de lege pentru satele sau comunele care intră în componenţa municipiilor creează o situaţie de inechitate între contribuabili, afectînd principiul aplicării legii în spaţiu şi în timp.

Examinînd prevederile contestate sub raportul dispoziţiilor Legii Supreme şi legislaţiei în domeniu, Curtea reţine următoarele:

Potrivit art.130 alin.(1) din Constituţie, formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sînt reglementate prin lege.

Art.132 din Constituţie prevede că impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor se stabilesc, conform legii, de organele reprezentative respective.

Sistemul legal de impuneri, potrivit art.58 alin.(2) din Constituţie, trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale.

Din dispoziţiile constituţionale precitate rezultă dreptul exclusiv al legiuitorului de a stabili impozitele şi cotele acestora. De aceea numai legiuitorul este în drept să acorde scutiri sau reduceri de impozite, favorizînd anumite categorii de contribuabili, să aplice impozitele în funcţie de diferiţi factori: perioada de timp, conjunctura, situaţia economico-financiară a ţării ş.a.

Legea nr.448-XVI din 28 decembrie 2006 urmăreşte perfecţionarea continuă a sistemului fiscal prin instituirea impozitului pe bunurile imobiliare în baza valorii de piaţă a acestora. Astfel, conform art.278 alin.(2) din Codul fiscal, modificat prin Legea nr.448-XVI, baza impozabilă a bunurilor imobiliare constituie valoarea estimată a acestor bunuri. În temeiul aceleiaşi legi, cotele concrete ale impozitului urmează să fie stabilite de către autorităţile reprezentative ale administraţiei publice locale, şi anume: cota maximă - în mărime de 0,25% din baza impozabilă a bunului imobiliar, iar cota minimă - 0,02% din valoarea bunului.

Astfel, suma impozitului, care urmează să fie achitată în mod obligatoriu, depinde de cota de impozitare, stabilită în funcţie de valoarea estimată a imobilelor.

Conform art.6 al Codului fiscal, impozitarea se desfăşoară potrivit principiului echităţii fiscale, care presupune tratarea egală a tuturor persoanelor fizice şi juridice, ce activează în condiţii similare, în vederea asigurării unei sarcini fiscale egale.

Rezultatele evaluării bunurilor imobiliare cu destinaţie locativă din municipii şi oraşe, inclusiv din localităţile aflate în componenţa acestora, cu excepţia satelor (comunelor), demonstrează că valoarea estimativă a unui imobil în municipiul Chişinău diferă esenţial de valoarea unui imobil similar din alte localităţi ale ţării.

Soluţia adoptată de legiuitor în alineatul (3) al art.280 din Codul fiscal prin derogare de la alin.(1) şi alin.(2) ale aceluiaşi articol, în viziunea Curţii, nu încalcă principiul echităţii fiscale. Or, stabilind pentru municipiul Chişinău, cu excepţia localităţilor din componenţa acestuia, o cotă fixă minimală de 0,02% din baza impozabilă a bunurilor imobiliare, cotă care nu poate fi modificată de autoritatea reprezentativă a administraţiei publice municipale, legiuitorul a reieşit din valoarea vădit superioară a bunurilor imobiliare din municipiu, urmărind distribuirea echitabilă a sarcinilor fiscale, astfel încît să crească de 2 ori volumul impozitelor colectate în municipiul Chişinău, fără să sporească în mod considerabil povara fiscală asupra contribuabililor din celelalte oraşe.

Dispoziţiile art.280 alin.(3) din Codul fiscal nu aduc atingere principiului egalităţii, consfinţit de art.16 din Constituţie, deoarece acest principiu prevede egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, şi nu egalitatea între cetăţeni.

În această ordine de idei Curtea relevă că, potrivit art.58 alin.(1) din Constituţie, plata impozitelor este o obligaţie, şi nu un drept al cetăţenilor, impunerea fiscală operîndu-se în condiţiile prevăzute de lege.

Întrucît s-a modificat baza impozabilă a imobilelor reevaluate, prevederile art.280 alin.(4) din Codul fiscal stipulează un coeficient majorat de impozitare a imobilelor, suprafaţa cărora depăşeşte 100 m², în scopul instituirii echitabile a unor obligaţii fiscale sporite pentru deţinătorii bunurilor imobiliare de elită, prevederi considerate de Curte ca o măsură necesară într-o societate democratică, conforme principiului proporţionalităţii şi, mai ales, principiului dreptăţii, enunţat în art.1 alin.(3) din Constituţie.

Referitor la faptul că mărimea impozitului este determinată în funcţie de suprafaţa totală a bunului imobiliar individual, şi nu în funcţie de suprafaţa cumulativă a bunurilor imobiliare deţinute de persoană, Curtea consideră o asemenea prevedere justificată.

Potrivit art.6 alin.(6) lit.a) din Codul fiscal, impozitul pe bunurile imobiliare este impozit local şi constituie o sursă de venit la bugetul unităţii administrativ-teritoriale pe care este amplasat bunul.

Art.6 alin.(9) din Codul fiscal determină elementele necesare la stabilirea impozitelor şi taxelor. În baza acestora, Titlul VI “Impozitul pe bunurile imobiliare” defineşte noţiunile, subiecţii, obiectele impunerii şi baza impozabilă a bunurilor imobiliare.

Conform art.281 alin.(1) din Codul fiscal, suma impozitului pe bunurile imobiliare se calculează anual pentru fiecare obiect al impunerii, pornindu-se de la baza impozabilă a bunurilor imobiliare, calculată, conform situaţiei de la 1 ianuarie a anului fiscal respectiv, de către serviciile de colectare a impozitelor şi taxelor locale ale primăriilor, cu participarea inspectoratelor fiscale de stat teritoriale.

Or, conform art.279 din Codul fiscal, evaluarea bunurilor imobiliare în scopul impozitării acestora se efectuează pe calea evaluării în masă - în cazul obiectelor-tip ce constituie bunuri imobiliare - şi pe calea evaluării individuale - în cazul obiectelor specifice (atipice). Dispoziţii similare conţine art.27 al Legii nr.989-XV din 18.04.2002 cu privire la activitatea de evaluare⁴. Art.1 al legii menţionate defineşte evaluarea masivă drept procesul de evaluare a unui grup de bunuri imobile cu caracteristici similare, la o dată concretă, cu aplicarea procedurilor standard de evaluare şi a analizei statistice.

________________________

⁴ M.O. nr.102 din 16.07.2002, art.773.

Subiectul impunerii poate avea bunuri imobiliare amplasate în diferite localităţi, pentru care cota concretă a impozitului este stabilită de autorităţile administraţiei publice locale, conform prevederilor legislaţiei în vigoare, în mod diferit, în funcţie de valoarea de piaţă a bunurilor imobiliare şi locul amplasării. Astfel, subiectul impunerii va achita impozitul în corespundere cu suprafaţa imobilului, determinat ca un bun individual.

Referitor la normele cuprinse în art.4 alin.(3) al Legii nr.1056-XIV din 16 iunie 2000 pentru punerea în aplicare a Titlului VI din Codul fiscal, Curtea menţionează că acestea, contrar afirmaţiilor din sesizare, nu încalcă principiul echităţii fiscale.

Conform art.76 din Constituţie, legea se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei, ceea ce prezumă că legiuitorul poate stabili acţiunea sau inacţiunea legii pe o anumită parte a teritoriului statului. Astfel, conform art.48 alin.(1) al Legii nr.780-XV din 27 decembrie 2001 privind actele legislative, actul legislativ se aplică pe întreg teritoriul ţării, cu excepţiile stabilite de tratatele internaţionale la care statul nostru este parte, precum şi de legislaţia în vigoare, ca în acest caz.

Prin urmare, reglementarea cuprinsă în art.4 alin.(3) din Legea nr.1056-XIV se încadrează în limitele dispoziţiilor constituţionale şi ale legislaţiei în domeniu.

În context, Curtea menţionează că aplicarea prevederilor art.4 alin.(3) din legea precitată faţă de bunurile cu destinaţie locativă situate în afara municipiilor şi oraşelor, inclusiv în localităţile aflate în componenţa acestora, nu atrage neplata impozitului respectiv şi nu contrazice principiul echităţii fiscale. Achitarea acestui impozit se va efectua în corespundere cu valoarea indicată în Anexa la Titlul VI al Codului fiscal.

În baza celor expuse, Curtea conchide că prin modificările operate în Codul fiscal şi în Legea nr.1056-XIV s-a ţinut cont atît de prevederile art.16 alin.(2), cît şi de prevederile art.58 alin.(2) din Constituţie, urmărindu-se instituirea unui echilibru al impunerii fiscale prin distribuirea echitabilă a poverii fiscale între contribuabili, modificările fiind în concordanţă cu dispoziţiile constituţionale invocate.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art.62 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se declară drept constituţionale prevederile art.I pct.4 alineatul trei şi art.II pct.1 alineatul doi din Legea nr.448-XVI din 28 decembrie 2006 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”.

2. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în “Monitorul Oficial al Republicii Moldova “.

OPINIE SEPARATĂ

expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională

şi art.67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

Prin Hotărîrea sa Curtea a recunoscut constituţionale alineatele (3) şi (4) ale art.280 din Codul fiscal (Legea nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997) şi alin.(3) al art.4 din Legea nr.1056-XIV din 16 iunie 2000 în redacţia Legii nr.448-XVI din 28 decembrie 2006.

Hotărîrea Curţii este nefondată pentru următoarele motive:

1. Recunoscînd dreptul inalienabil al Parlamentului de a stabili plafoanele minime şi maxime ale sarcinilor fiscale pe întreaga ţară, consider, concretizarea, în cadrul acestor plafoane, a cotelor impozitului pe bunurile imobiliare ţine de competenţa autorităţilor publice locale.

Prevederile art.280 alin.(3) din Codul fiscal, care, prin derogare de la alineatele (1) şi (2), impun în mun.Chişinău, cu excepţia localităţilor din componenţa acestuia, cota concretă a impozitului pe bunurile imobiliare în mărime de 0,02% din baza impozabilă a bunurilor imobiliare, privează autoritatea reprezentativă a mun.Chişinău de dreptul de a stabili cota impozitului printr-o modalitate similară cu alte localităţi. Sistemul diferit de aplicare a impozitului pe bunurile imobiliare amplasate în mun.Chişinău în raport cu cele din alte localităţi va duce la impozitarea diferenţiată a proprietarilor de locuinţe. Chiar în mun.Chişinău vor fi aplicate cote diferite, deoarece primăriile localităţilor din cadrul municipiului au dreptul de a decide asupra cotei impozitului, iar autoritatea reprezentativă a municipiului nu dispune de acest drept.

Potrivit art.58 alin.(2) din Constituţie, sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale, iar potrivit art.16 alin.(2) din Constituţie, toţi cetăţenii Republicii Moldova sînt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.

Aşezarea justă a sarcinilor fiscale presupune aplicarea faţă de contribuabili a unui sistem fiscal unic, obiectiv şi uniform. Sistemul fiscal diferenţiat afectează principiul egalităţii cetăţenilor şi încalcă drepturile lor patrimoniale.

2. Curtea a recunoscut constituţională prevederea “(4) În cazul în care suprafaţa totală a bunului imobiliar (locuinţă, construcţie principală - construcţie înregistrată cu drept de proprietate a persoanelor fizice, care este utilizată ca locuinţă şi nu este antrenată în activitatea de întreprinzător) - de remarcat, a bunului imobiliar, şi nu a bunurilor imobiliare - n.a. - depăşeşte 100 m² inclusiv, cota concretă a impozitului pe bunurile imobiliare se majorează după cum urmează: de la 100 m² la 200 m² - de 3 ori; peste 200 m² - de 28 de ori”.

Supunînd această prevedere unei analize multilaterale, ajungem la o concluzie diametral opusă celei expuse de Curte.

Impozitarea în funcţie de suprafaţa imobilului determinat ca un bun individual, fără a lua în considerare numărul de imobile, are drept rezultat aplicarea limitată a sarcinilor fiscale, deoarece proprietarul a două sau al mai multor imobile va achita impozite pentru fiecare în parte fără să i se aplice cota de majorare, dacă suprafaţa totală a acestora depăşeşte 100 m² sau 200 m².

Impozitul pe bunurile imobiliare trebuie să fie calculat în funcţie de numărul de locuinţe deţinute de proprietar. În caz contrar, persoana care are în posesie cîteva locuinţe ce depăşesc 200 m² va achita impozitul respectiv într-un volum de 28 ori mai mic decît persoana, singura locuinţă a căreia însumează acelaşi număr de metri pătraţi.

În această ordine de idei aducem încă un argument în favoarea opiniei enunţate. Parlamentul deja a adoptat concepţia asupra impozitului pe venit calculată din suma totală a veniturilor obţinute de persoană.

3. Consider că şi prevederea art.4 din Legea nr.1056-XIV din 16.06.2000 contravine art.58 alin.(2) şi art.16 alin.(2) din Constituţie, deoarece stabileşte impozitul pe bunurile imobiliare în funcţie de locul amplasării locuinţei. În cazul acestei prevederi nu are importanţă dacă bunurile imobiliare situate în localităţile rurale au o valoare mai mare decît cele din oraşe.

Prevederea respectivă încalcă, de asemenea, principiul aplicării legii în spaţiu şi, ca rezultat, limitează principiul constituţional al egalităţii tuturor în faţa legii şi a autorităţilor publice.

Pentru considerentele expuse, consider că prevederile contestate trebuiau să fie declarate neconstituţionale.