Hotărîre nr.2 din 25.01.2013 privind Raportul auditului Proiectului "Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova" la Ministerul Educaţiei pe perioada 2006-2012

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

privind Raportul auditului Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural

din Republica Moldova” la Ministerul Educaţiei pe perioada 2006-2012

nr. 2  din  25.01.2013

 (în vigoare 01.03.2013) 

Monitorul Oficial nr.42-47 art.6 din 01.03.2013

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului educaţiei dna Maia Sandu; viceministrului educaţiei dna Tatiana Potîng; şefului Direcţiei finanţe în învăţămînt, cultură şi ştiinţă a Ministerului Finanţelor dna Svetlana Borţoi; consilierului ministrului educaţiei/director executiv al Proiectului dna Inga Afanasieva; şefului Direcţiei învăţămînt, tineret şi sport Rîşcani dl Viorel Dandara; şefului Direcţiei generale finanţe Rîşcani dna Galina Tabîrţa; ex-şefului Direcţiei învăţămînt, tineret şi sport Căuşeni dl Andrei Toderaşco; şefului Direcţiei generale finanţe Căuşeni dl Semion Buga; şefului Direcţiei generale finanţe Chişinău dna Veronica Herţa; şefului Direcţiei învăţămînt, tineret şi sport Sîngerei dna Elena Covaliuc; şefului Direcţiei generale învăţămînt, tineret şi sport Glodeni dl Tudor Casauţan; şefului Direcţiei generale învăţămînt, tineret şi sport Ştefan-Vodă dna Raisa Burduja; şefului Direcţiei generale învăţămînt, tineret şi sport Hînceşti dna Valentina Tonu; şefului Direcţiei generale învăţămînt, tineret şi sport Cimişlia dl Ion Delinschi; şefului Secţiei finanţe în învăţămînt, cultură şi sport a Direcţiei generale finanţe mun.Chişinău dna Valentina Lachi, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere din cadrul Proiectului şi autorităţilor administraţiei publice, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova” la Ministerul Educaţiei pe perioada 2006-2012.

____________________

¹ M.O., 2008, nr.237-240, art.864.

Misiunea de audit s-a realizat în temeiul articolelor 28, 30 alin.(4), 31 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 şi în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2012, avînd drept scop evaluarea impactului implementării Proiectului asupra creşterii calităţii învăţămîntului.

Auditul a fost planificat şi s-a efectuat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi². Probele de audit au fost obţinute prin examinarea documentelor din dosarele Proiectului; verificarea selectivă a informaţiilor prezentate prin observări la faţa locului; intervievarea personalului antrenat în cadrul Proiectului; analiza rapoartelor Ministerului Educaţiei, Studiului Institutului de Ştiinţe ale Educaţiei, Studiului Centrului de Analiză şi Investigaţii Sociologice, Politologice şi Psihologice CIVIS, Studiului Centrului CBS-AXA, Studiului Institutului de Politici Publice etc. De asemenea, unele probe de audit au fost acumulate de la Biroul Vamal Chişinău.

____________________

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.58 din 28.12.2009 “Despre aprobarea Standardelor generale de audit şi Standardelor auditului regularităţii”.

Examinînd rezultatele auditului, audiind rapoartele prezentate şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţă, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Pentru implementarea Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova”, Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare/Banca Mondială, conform Acordului de Finanţare din 05.04.2006, a acordat Guvernului Republicii Moldova un credit/grant în sumă de 7,2 mil. Drepturi Speciale de Tragere (echivalentul a circa 10,01 mil. dolari SUA). Obiectivul de bază al Proiectului consta în sporirea accesului la învăţămîntul de calitate pentru copiii din familiile sărace din mediul rural; îmbunătăţirea eficienţei utilizării resurselor şi fortificarea capacităţii sistemului de planificare şi management al prestării serviciilor educaţionale. Proiectul a fost prevăzut pentru implementare în perioada 7 august 2006 – 31 mai 2010, dar ulterior s-a extins pînă în luna mai 2012. Mijloacele provenite din credit/grant au fost direcţionate Ministerului Educaţiei, care a fost responsabil de implementarea Proiectului, precum şi de sporirea calităţii învăţămîntului şi modificarea sistemului de finanţare a şcolilor.

Constatările din Raportul auditului Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova” denotă că, deşi au fost întreprinse unele măsuri pentru creşterea eficienţei alocării şi utilizării resurselor publice în sistemul educaţional prin finanţarea pe bază de formulă, cu optimizarea reţelei prin utilizarea eficientă a banilor publici, acestea n-au fost suficiente pentru asigurarea unui învăţămînt de calitate.

Controlul intern irelevant şi monitorizarea defectuoasă au constrîns impactul Proiectului asupra realizării obiectivelor acestuia în sectorul educaţional, generînd nereguli şi nereuşite, identificate de audit.

Factorii determinanţi care au generat neatingerea scontată a obiectivelor Proiectului şi gestionarea ineficientă a creditului/grantului acordat pentru implementarea Proiectului, precum şi a bunurilor procurate sînt:

- nestabilirea responsabilităţilor distincte de coordonare, executare şi monitorizare în procesul de implementare a Proiectului;

- monitorizarea şi coordonarea insuficientă a activităţilor din cadrul Proiectului de către Ministerul Educaţiei;

- neasigurarea unui grad avansat de răspundere managerială la utilizarea fondurilor publice de către beneficiarii de granturi în cadrul proiectelor;

- carenţele existente în curriculum (modernizat în cadrul implementării Proiectului), care nu asigură un învăţămînt durabil;

- Ministerul Educaţiei, Direcţiile generale învăţămînt, tineret şi sport din raioane n-au asigurat utilizarea eficientă a tuturor echipamentelor de laborator şi a materialelor didactice, primite de şcoli şi licee pentru îmbunătăţirea calităţii învăţămîntului;

- AAPL n-au asigurat înregistrarea în evidenţa contabilă a valorii granturilor primite în sumă de 1,0 mil.lei, fapt constatat de audit în urma verificărilor selective în raioanele Căuşeni, Rîşcani, Hînceşti, Ştefan-Vodă, Cimişlia, Glodeni şi Sîngerei;

- formula de finanţare elaborată, acceptată şi implementată deja şi la nivel naţional se bazează pe principiul “banii urmează elevul”, care asigură o utilizare mai eficientă a mijloacelor publice, dar nu ţine cont de existenţa anumitor particularităţi ale unor instituţii de învăţămînt;

- procesul de optimizare a şcolilor are loc în mod forţat, ca urmare a lipsei resurselor pentru întreţinerea unor instituţii de învăţămînt, deşi urma să se desfăşoare anticipat, cu folosirea resurselor economisite la finanţarea necesităţilor procesului de învăţămînt (materiale didactice, echipamente de laborator, softuri educaţionale etc.), pentru care sursele financiare continuă să fie insuficiente;

- conlucrarea ineficientă între autorităţile administraţiei publice centrale (responsabile de elaborarea politicilor şi implementarea acestora) şi autorităţile administraţiei publice locale (care implementează formula de finanţare a instituţiilor de învăţămînt);

- neasigurarea participării largi a operatorilor economici, inclusiv autohtoni, la procedurile de achiziţie a bunurilor, care a determinat achitarea unor adaosuri comerciale exagerate la procurarea autobuzelor în sumă de circa 1,4 mil. dolari SUA;

- lipsa monitorizării de către Ministerul Educaţiei a activităţii consultantului financiar, precum şi neasigurarea de către acesta a ţinerii evidenţei contabile în conformitate cu legislaţia Republicii Moldova, în special a intrărilor şi ieşirilor bunurilor materiale şi decontărilor cu persoanele fizice, care au generat denaturări în rapoartele financiare ale Proiectului etc.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c), art.34 alin.(3) şi alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova” pe perioada 2006-2012, anexat la prezenta Hotărîre.

2. Prezenta Hotărîre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Ministerului Educaţiei şi se cere:

- asigurarea implementării recomandărilor auditului, indicate în Raportul de audit, cu determinarea acţiunilor concrete în vederea înlăturării deficienţelor constatate, precum şi cu stabilirea termenelor şi a persoanelor responsabile de implementarea recomandărilor;

- implementarea unui sistem eficient de control intern care ar asigura economisirea banilor publici în procesul achiziţiilor;

2.2. Inspectoratului Fiscal Principal de Stat şi Serviciului Vamal, pentru informare, şi se cere verificarea corectitudinii reţinerii impozitului pe venit la sursa de plată din veniturile achitate consultanţilor Proiectului şi, respectiv, a existenţei declaraţiilor vamale cu acelaşi număr şi aceeaşi serie, dar care indică sume diferite ale valorii în vamă a mărfurilor importate;

2.3. Ministerului Finanţelor, pentru informare, şi se cere stabilirea categoriilor de cheltuieli care servesc drept bază pentru determinarea ponderii normativelor valorice pentru un elev şi pentru o instituţie, precum şi fundamentarea prin calcule relevante a ponderii acestor normative;

2.4. Preşedintelui Republicii Moldova, Preşedintelui Parlamentului şi Prim-ministrului Republicii Moldova, pentru informare;

2.5. Comisiilor permanente parlamentare: economie, buget şi finanţe; cultură, educaţie, cercetare, tineret, sport şi mass-media; administraţie publică şi dezvoltare regională, pentru informare.

3. Se ia act că:

3.1. Procuratura Generală a iniţiat o investigaţie privind procurarea autobuzelor şcolare în cadrul implementării Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova”;

3.2. au fost luate la evidenţă bunuri materiale primite ca granturi de calitate şi echitate de către AAPL din raionul Cimişlia în sumă de 64,8 mii lei, din raionul Rîşcani – în sumă de 51,1 mii lei, şi din raionul Glodeni – în sumă de 124,7 mii lei.

4. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpct.2.1.-2.3. din prezenta Hotărîre se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni.

5. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Aprobat:

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.2 din 25 ianuarie 2013

RAPORTUL

auditului Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova”

la Ministerul Educaţiei pe perioada 2006-2012

Lista abrevierilor

I. SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Dimensiunea sistemului educaţional atît ca prioritate la scară naţională, cît şi ca pondere în cheltuielile publice este una de importanţă majoră. În contextul reformelor instituţionale, sectorul social (în ansamblu) şi cel educativ (în particular) trebuie să-şi reorienteze obiectivele întru corelarea calităţii serviciilor prestate cetăţeanului cu provocările unei societăţi competitive. Totodată, aceste servicii urmează a fi prestate conform principiului cost-eficienţă. Numai în asemenea condiţii reformele de rigoare aduc plusvaloare, sînt sprijinite şi au suport financiar din partea donatorilor-parteneri de dezvoltare.

Proiectul “Educaţia de calitate în mediul rural” din cadrul Ministerului Educaţiei este unul din cele demarate de către Guvern, cu asistenţa Băncii Mondiale. Proiectul a avut un obiectiv bine determinat, şi anume: susţinerea şi promovarea politicii statului în domeniul educaţional, şi urma să asigure creşterea calităţii serviciilor publice prestate populaţiei în acest domeniu. Curtea de Conturi, fiind motivată de interesul societăţii faţă de realizarea obiectivelor proiectelor investiţionale în sectorul educaţional, a efectuat auditul Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova”.

Obiectivul general al auditului: evaluarea impactului implementării Proiectului asupra creşterii calităţii învăţămîntului.

Obiectivele specifice ale auditului:

I. Au fost atinşi indicatorii de performanţă stabiliţi pentru implementarea Proiectului, iar sursele financiare s-au utilizat econom, eficient şi eficace?

II. Au fost respectate prevederile regulamentare în procesul de gestionare a mijloacelor financiare destinate Proiectului?

Responsabilitatea managerială generală pentru implementarea Proiectului aparţine Ministerului Educaţiei, sub conducerea Directorului General al Proiectului, fără implicarea unităţilor de implementare a Proiectului.

Comitetul de Supraveghere al Proiectului este o structură instituţională creată special pentru Proiect¹, care urma să asigure dirijarea generală, supravegherea, monitorizarea progresului şi coordonarea interministerială.

____________________

¹ Aprobat de către Prim-ministrul dl V.Tarlev, la data de 09.11.2006, modificat ulterior prin Dispoziţia Guvernului RM nr.14-d din 25.02.2008.

Directorul General al Proiectului este ministrul educaţiei², care urma să asigure managementul general al Proiectului şi să supravegheze implementarea tuturor activităţilor ce ţin de Proiect.

Directorul Executiv al Proiectului este un viceministru sau un şef de direcţie din cadrul Ministerului Educaţiei³, care urma să asigure coordonarea zilnică a tuturor componentelor Proiectului.

____________________

² În cadrul derulării Proiectului au activat 5 miniştri ai educaţiei: dl Victor Ţvircun (pînă la 31.03.2008); dna Larisa Şavga (de la 31.03.2008 pînă la 25.09.2009); dl Leonid Bujor (de la 25.09.2009 pînă la 14.01.2011); dl Mihail Şleahtiţchi (de la 14.01.2011 pînă la 24.07.2012) şi dna Maia Sandu (de la 24.07.2012 pînă în prezent).

³ Ex-viceministru, ex-şef al Direcţiei generale a învăţămîntului preşcolar, primar secundar general al Ministerului Educaţiei dl V.Crudu.

Responsabilitatea echipei de audit a constat în obţinerea probelor de audit suficiente şi adecvate pentru susţinerea concluziilor auditului.

Metodologia de audit. Auditul a fost planificat şi s-a efectuat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi⁴. În vederea susţinerii constatărilor, formulării concluziilor şi recomandărilor, probele de audit au fost acumulate în cadrul Ministerului Educaţiei, precum şi la unele AAPL din raioanele Rîşcani, Sîngerei, Căuşeni, Glodeni, Ştefan-Vodă, Hînceşti şi Cimişlia, cu aplicarea procedurilor de fond, folosindu-se diferite tehnici şi metode, cum ar fi: analiza documentelor din dosarele Proiectului; verificarea selectivă a informaţiilor prezentate prin observări la faţa locului; intervievarea personalului antrenat în cadrul Proiectului etc. De asemenea, unele probe de audit au fost acumulate de la Biroul Vamal Chişinău şi AAPL din mun.Chişinău. În cadrul auditului s-au analizat rapoartele Ministerului Educaţiei, Studiul Institutului de Ştiinţe ale Educaţiei, Studiul Centrului de Analiză şi Investigaţii Sociologice, Politologice şi Psihologice CIVIS, Studiul Centrului CBS-AXA, Studiul Institutului de Politici Publice.

____________________

⁴ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.11 din 03.04.2009 privind aprobarea Standardelor auditului performanţei şi Hotărîrea Curţii de Conturi nr.58 din 28.12.2009 “Despre aprobarea Standardelor generale de audit şi Standardelor auditului regularităţii”.

II. PREZENTARE GENERALĂ

În conformitate cu art.35 din Constituţia Republicii Moldova şi art.4 din Legea învăţămîntului nr.547-XIII din 21.07.1995, învăţămîntul de stat este gratuit şi constituie o prioritate naţională. Obiectivul educaţional major al şcolii constă în dezvoltarea liberă, armonioasă a omului şi formarea personalităţii creative, care se poate adapta la condiţiile în schimbare ale vieţii, iar din punct de vedere practic, sistemul de învăţămînt are ca obiective: educarea unui cetăţean cu o conştiinţă şi o cultură generală înaltă, precum şi însuşirea de aptitudini/activităţi necesare pentru exercitarea unor profesii. Legislaţia în vigoare prevede că sistemul de învăţămînt are la bază standarde educaţionale de stat, care stabilesc cerinţele minime obligatorii faţă de diverse niveluri şi trepte de învăţămînt, iar învăţămîntul general urmează a fi coordonat cu pregătirea şi instruirea profesională de toate nivelurile, care se efectuează în conformitate cu standardele naţionale ocupaţionale.

Reieşind din obiectivele stabilite în Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei, aprobată prin Legea nr.398-XV din 02.12.2004⁵, privind: promovarea parteneriatelor publice şi private în vederea susţinerii şi dezvoltării sistemului educaţional; optimizarea reţelei instituţiilor de învăţămînt în mediul rural; sporirea accesului populaţiei la serviciile educaţionale, în special al celei sărace, precum şi îmbunătăţirea esenţială a calităţii învăţămîntului, Ministerul Educaţiei a elaborat un studiu de fezabilitate şi prioritate a Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova”, în vederea obţinerii din surse externe a mijloacelor financiare necesare pentru implementarea Proiectului.

____________________

⁵ Legea nr.398-XV din 02.12.2004 “Privind aprobarea Strategiei de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei (2004-2006)”, articolele nr.504, nr.506 şi nr.507.

Evaluînd rezultatele studiului de fezabilitate şi prioritate⁶ (PAD), AID a acceptat semnarea Acordului de finanţare pentru dezvoltare în valoare de 7,2 mil. DST⁷ (echivalentul a 10,01 mil. dolari SUA), din care 50% – sub formă de grant, şi 50% – sub formă de credit, cu perioada de rambursare de 40 ani, inclusiv cu termenul de graţie de 10 ani şi rata dobînzii de 0,75% anual. Acest acord a fost ratificat prin Legea nr.190-XVI din 30.06.2006⁸.

____________________

⁶ Documentul de evaluare a Proiectului cu privire la creditul şi grantul propuse pentru Proiectul “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova” din 22 decembrie 2005.

⁷ Acordul de finanţare pentru dezvoltare din 7 august 2006, încheiat între Guvernul RM şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare (Credit 4155-MD and Grant H208-MD).

⁸ Legea nr.190-XVI din 30.06.2006 “Pentru ratificarea Acordului dintre Guvernul Republicii Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare privind finanţarea Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova”.

În vederea implementării Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova”, în baza PAD, precum şi a documentelor şi Studiilor efectuate de către echipa de consultanţi ai Băncii Mondiale la etapa de pregătire a Proiectului, a fost elaborat Manualul operaţional al Proiectului.

Potrivit Manualului operaţional al Proiectului, au fost stabiliţi indicatorii-cheie, care vor permite măsurarea performanţelor Proiectului, şi anume:

a) în domeniul îmbunătăţirii calităţii învăţămîntului:

♦ Rezultatele şcolare medii ale elevilor din şcolile rurale s-au îmbunătăţit.

♦ Decalajul dintre rezultatele şcolare medii ale elevilor din şcolile rurale şi cele urbane s-a micşorat.

♦ Moldova a participat în cel puţin un program de evaluare internaţională, inclusiv la elaborarea, implementarea şi diseminarea rezultatelor.

♦ 100% de licee au primit ghiduri curriculare pentru clasele X-XII.

♦ 100% de cadre didactice care predau la clasele X-XII au fost formate în contextul noului curriculum.

♦ 80% din liceele rurale au primit echipament nou şi materiale pentru clasele X-XII.

♦ 100% de propuneri pentru obţinerea Granturilor de Calitate pentru Şcolile Rurale au avut un nivel acceptabil de calitate.

b) în domeniul modificării formulei de finanţare a învăţămîntului:

♦ Formula revăzută de finanţare a şcolilor a fost implementată la nivel naţional.

♦ 30% din şcolile din raioanele-pilot au devenit autonome.

♦ 80% din personalul relevant al MET şi din raioane a fost format şi a participat în mod satisfăcător în procesul CCTM.

Termenul de implementare a Proiectului a fost stabilit 7 august 2006 – 31 mai 2010, care ulterior a fost extins pînă în luna mai 2012, conform Amendamentului nr.2 din 27 mai 2010 la Acordul de finanţare.

În perioada anilor 2006-2012, din sursele creditului/grantului contractat, ca urmare a diferenţei de curs valutar, s-au debursat 11,1 mil. dolari SUA, fiind efectuate cheltuieli în aceeaşi sumă (sau 129,3 mil.lei). Dinamica cheltuielilor Proiectului în anii 2006-2012 se prezintă în felul următor:

Sursă: Informaţia prezentată de către Ministerul Educaţiei

Repartizarea cheltuielilor în funcţie de scopul cheltuielilor şi tipul de achiziţie se prezintă în felul următor:

III. CONSTATĂRI, CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

Obiectivul I: Au fost atinşi indicatorii de performanţă stabiliţi pentru implementarea Proiectului, iar sursele financiare s-au utilizat econom, eficient şi eficace?

Auditul a constatat că cheltuielile Proiectului s-au executat pentru realizarea a două scopuri principale: a) sporirea calităţii învăţămîntului, şi b) modificarea sistemului de finanţare a şcolilor.

a) Cu privire la sporirea calităţii învăţămîntului

Potrivit Manualului operaţional al Proiectului, îmbunătăţirea calităţii şi a relevanţei predării şi învăţării în şcolile rurale, în special pentru clasele superioare ale ciclului secundar, adică liceul (clasele X-XII), urma să se realizeze prin fortificarea celor trei sisteme pedagogice de bază: curriculum (îmbunătăţirea şi modernizarea curriculumului, acordarea de noi manuale şi materiale educaţionale), predarea (dezvoltarea profesională a cadrelor didactice în contextul şi structura noului curriculum) şi evaluarea (evaluare obiectivă, profesională şi eficientă, monitorizarea şi evaluarea elevilor).

Pentru evaluarea implementării acestor obiective ale Proiectului, în PAD s-au stabilit 7 indicatorii de performanţă. Auditul a constatat că au fost îndepliniţi doi indicatori; la 2 indicatori, deşi au fost îndepliniţi, auditul îşi exprimă rezerve privind eficacitatea acestora, iar pentru 3 indicatori n-au fost prezentate auditului date relevante pentru a determina realizarea acestora.

♦ Existenţa unor carenţe în curriculum, modernizat în cadrul implementării Proiectului, nu au asigurat impactul necesar asupra creşterii calităţii învăţămîntului.

În procesul de îmbunătăţire şi modernizare a curriculumului au fost implicate: CNC, IŞE, Direcţia Învăţămînt Preuniversitar a MET şi grupurile de lucru pe discipline. CNC, constituit prin Ordinul ministrului educaţiei nr.268 din 20.09.2006⁹, în perioada anilor 2006-2008, a convocat 6 şedinţe¹⁰.

____________________

⁹ Ordinul ministrului educaţiei nr.268 din 20.09.2006 “Privind Consiliul Naţional pentru Curriculum”.

¹⁰ Au fost discutate şi aprobate următoarele documente: Ghidurile de implementare a curriculumului modernizat de liceu şi a Cadrului de referinţă al Curriculumului Naţional, elaborate în cadrul Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova”; Ghidul cadrelor didactice pentru educaţia timpurie; Materiale didactice pentru grădiniţe; Standardele de formare continuă a cadrelor didactice din învăţămîntul secundar general; Ghidurile metodologice de formare a cadrelor didactice de liceu; Curriculumul de dirigenţie clasele I-IV; Curriculumul pentru clasa a VIII-a la disciplina “Protecţia consumatorului” şi Îndrumarul metodic la disciplina “Protecţia consumatorului”.

La această componentă, din mijloacele destinate Proiectului au fost finanţate cheltuieli în sumă de 5,6 mil. dolari SUA, inclusiv pentru: procurarea bunurilor – 4,2 mil.dolari SUA; instruiri şi seminare – 0,6 mil.dolari SUA; servicii de consultanţă – 0,5 mil. dolari SUA; alte tipuri de achiziţii – 0,3 mil.dolari SUA. În urma analizei eficienţei cheltuielilor suportate, auditul a constatat următoarele.

• În anul 2007 au fost editate şi distribuite cîte 4,0 mii de exemplare ale Cadrului de referinţă al Curriculumului Naţional şi ale Standardelor de formare continuă a cadrelor didactice din învăţămîntul secundar general; 37,0 mii de exemplare ale Ghidurilor de implementare a curriculumului de liceu la 17 discipline şi 35,0 mii de exemplare ale Ghidurilor metodologice pentru cadrele didactice din învăţămîntul preuniversitar, pentru care au fost suportate cheltuieli în sumă de 101,1 mii dolari SUA. Aceste acţiuni s-au realizat anterior modernizării curriculumului (axarea pe competenţe).

Ministerul Educaţiei a purces la evaluarea şi modernizarea curriculumului şcolar la 14.05.2009, cînd, prin ordinul ministrului educaţiei nr.352 din 14.05.2009¹¹, a fost aprobat planul de acţiuni comune cu IŞE privind evaluarea şi modernizarea curriculumului şcolar în anii 2009-2010.

____________________

¹¹ Ordinul ministrului educaţiei nr.352 din 14.05.2009 “Cu privire la aprobarea Planului de acţiuni privind evaluarea şi modernizarea curriculumului şcolar pentru anii 2009-2010”.

Astfel, în perioada anilor 2009-2010, MET şi IŞE au elaborat programul şi metodologia de evaluare a curriculumului; au selectat experţii naţionali pentru evaluarea curriculumului disciplinar şi coordonatorii grupurilor de experţi; au format grupul de experţi naţionali pentru evaluarea şi modernizarea curriculumului la disciplinele de studiu; au elaborat ghidul pentru experţii naţionali privind evaluarea curriculumului; au analizat practicile de proiectare a standardelor educaţionale; au elaborat criteriile de expertiză şi au determinat experţii pentru analiza standardelor educaţionale existente; au elaborat ghidul metodologic de evaluare a standardelor existente etc. Ca urmare a acestor activităţi, în anii 2009 şi 2010, a fost evaluat, editat şi distribuit curriculumul modernizat şi Ghidurile de implementare a curriculumului de liceu pe 19 discipline, suportîndu-se cheltuieli de 110,6 mii dolari SUA. De asemenea, pentru instruirea cadrelor didactice privind implementarea curriculumului au fost folosite mijloace ale Proiectului în sumă de 477,8 mii dolari SUA, din care 118,2 mii dolari SUA – în anii 2007-2008 pînă la modernizarea curriculumului.

Cheltuielile totale suportate din mijloacele Proiectului pentru revizuirea, aprobarea şi implementarea curriculumului şcolar şi instruirea cadrelor didactice au constituit 689,5 mii dolari SUA.

De menţionat că nu au fost prezentate auditului documentele care ar confirma expertizarea şi evaluarea curriculumului modernizat, ci doar cele privind evaluarea curriculumului existent pînă în anul 2009. Conform acestor evaluări, “elevii nu sînt învăţaţi să rezolve probleme de viaţă, iar sursele de învăţare dominante rămîn a fi manualul şi caietul, fiind necesare: descongestionarea curriculumului; centrarea curriculumului pe dezvoltarea abilităţilor intelectuale şi a capacităţilor elevilor de integrare în societate şi în familie; valorificarea consecventă a evaluărilor de tip formativ; stabilirea coerenţei între reforma curriculară şi reforma evaluării; promovarea educaţiei în bază de competenţe; asigurarea educaţiei pentru viaţa privată; promovarea şcolii prietenoase copilului; continuitatea între treptele de învăţămînt; îmbunătăţirea coerenţei curriculumului; promovarea în mod consecvent a valorilor democraţiei, ale respectului pentru drepturile individuale şi ale responsabilităţilor faţă de comunitate şi societate etc.”¹².

____________________

¹² Evaluarea curriculumului şcolar – perspectivă de modernizare, întocmit în anul 2009 de către Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei.

Chestionarele completate de către cadrele didactice în timpul prezentului audit relevă că nu toate problemele existente s-au soluţionat în cadrul modernizării curriculumului, fiind necesară în continuare descongestionarea acestuia.

De asemenea, s-a constatat că Ministerul Educaţiei nu a asigurat aprobarea regulamentară a Standardelor educaţionale, care urmau să stea la baza elaborării, aprobării şi implementării curriculumului şcolar. Astfel, conform informaţiilor şi explicaţiilor prezentate, contrar prevederilor Legii nr.317-XV din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, Standardele educaţionale au fost aprobate în decembrie 2003, la şedinţa Colegiului Ministerului Educaţiei, care, conform pct.14 din Regulamentul Ministerului Educaţiei, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1272 din 27.09.2002, este organ consultativ, şi nu decizional. Totodată, aceste Standarde nu au fost publicate în Monitorul Oficial al RM. Conform explicaţiilor prezentate de ME, aceste Standarde sînt documente specifice destinate profesorilor şcolari şi au fost editate în broşuri.

♦ DGÎTS din raioane şi CREAG nu au avut o atitudine responsabilă faţă de sarcinile înaintate, n-au asigurat utilizarea eficientă a tuturor echipamentelor de laborator şi a materialelor didactice, primite de şcoli şi licee pentru îmbunătăţirea calităţii învăţămîntului, iar AAPL n-au asigurat înregistrarea conformă în evidenţa contabilă a beneficiarilor acestor echipamente şi materiale didactice.

Conform Acordului de finanţare, obiectivul de bază al Proiectului a fost de a acorda şcolilor şi comunităţilor rurale sărace resurse adăugătoare pentru îmbunătăţirea calităţii şi a accesului la servicii educaţionale de calitate. În cadrul Proiectului, instituţiilor de învăţămînt din raioanele republicii le-au fost acordate Granturi de Echitate (materiale didactice la disciplinele: arte şi tehnologii, educaţie fizică, limbă şi comunicare, limbi străine, fizică, chimie, biologie, geografie şi istorie, în sumă de 2083,1 mii dolari SUA) şi Granturi de Calitate pentru licee (echipamente de laborator, echipamente IT, manuale, precum şi materiale didactice la disciplinele: chimie, biologie şi fizică, în sumă de 1091,9 mii dolari SUA) în sumă totală de 3,2 mil.dolari SUA. Bunurile materiale acordate ca Granturi de Echitate şi de Calitate au fost procurate şi distribuite beneficiarilor de către ME din sursele Proiectului.

De Granturi de Echitate, în anul 2007, au beneficiat 1190 de instituţii eligibile din raioanele republicii, iar de Granturi de Calitate, în perioada anilor 2006-2008, au beneficiat, în bază de concurs, 304 licee. Astfel, prin Ordinul ministrului educaţiei nr.356 din 13.10.2006¹³ a fost instituit CNEAG, iar în fiecare raion – CREAG, responsabil de supravegherea, monitorizarea şi evaluarea şcolilor în legătură cu activităţile susţinute din grant.

____________________

¹³ Ordinul ministrului educaţiei nr.356 din 13.10.2006 “Privind constituirea Comitetului Naţional de Examinare şi Aprobare a Granturilor (CNEAG)”.

În scopul acordării de asistenţă liceelor în pregătirea şi prezentarea la concurs a proiectelor investiţionale, în baza contractului de colaborare cu FISM, au fost desfăşurate seminare de instruire pentru directorii de liceu şi membrii CREAG, suportîndu-se cheltuieli de 107,3 mii dolari SUA.

• Pentru determinarea gradului de utilizare a echipamentului în procesul educativ, elucidarea lacunelor la procurarea şi distribuirea echipamentului, aprecierea efectelor imediate ale utilizării grantului în procesul educaţional, precum şi pentru evaluarea impactului programului de formare a directorilor de liceu la pregătirea şi implementarea proiectelor, în luna octombrie 2008 a fost contractat, prin concurs, un studiu sociologic, pentru care s-au achitat 41,7 mii dolari SUA. Raportul iniţial privind realizarea studiului a fost prezentat MET, la 12.05.2009, în care s-a menţionat că “procurarea echipamentului de laborator pentru disciplinele fizică, chimie, biologie, precum şi a materialelor didactice la unele discipline de studii în cadrul Granturilor de Echitate şi Granturilor de Calitate a fost efectuată cu întîrzieri considerabile. De asemenea, s-a constatat că unele echipamente au fost de o calitate joasă, nu corespundeau cerinţelor înaintate sau au fost deteriorate”¹⁴.

____________________

¹⁴ Studiul de evaluare a impactului programului de granturi, prezentat MET la 12.05.2009 de către Centrul de Investigaţii Sociologice şi Studii de Marketing “CBS-AXA”.

De asemenea, pentru monitorizarea procesului de implementare a Granturilor de Calitate în licee, în perioada decembrie 2008 – mai 2010, a fost angajat un consultant, fiindu-i achitate 16,8 mii dolari SUA. Conform Raportului prezentat, consultantul a stabilit că “majoritatea CREAG au realizat efectiv procesul de monitorizare şi au prezentat rapoarte detaliate, cu analiză comparativă, punînd accentul pe calitatea educaţiei, au anexat copiile documentelor confirmative privind utilizarea contribuţiei comunităţii; în r-nele Şoldăneşti, Taraclia, Floreşti, Căuşeni, Basarabeasca s-a constatat valorificarea contribuţiei comunităţii la un nivel insuficient; rapoarte superficiale au prezentat CREAG Donduşeni, Călăraşi, Orhei; nu au fost prezentate rapoartele de monitorizare sau notele informative de către CREAG Briceni, Leova, Dubăsari, UTAG; CREAG Dubăsari n-a prezentat informaţia nici la I, nici la a II-a etapă a distribuirii granturilor, fapt ce denotă că procesul de implementare a proiectelor de investiţii în liceele care au cîştigat Granturi de Calitate nu este monitorizat”.

Deşi, conform dispoziţiilor MET nr.403 din 03.08.2009 şi nr.429 din 12.08.2009, s-a cerut de la direcţiile raionale de învăţămînt şi instituţiile de învăţămînt să întreprindă măsuri pentru eliminarea deficienţelor constatate în urma studiului şi concluziilor consultantului, prezentul audit a constatat la beneficiari aceeaşi situaţie, ceea ce denotă că deficienţele constatate de studiu şi de consultant n-au fost eliminate, iar suma de 58,5 mii dolari SUA a fost utilizată fără a avea un impact asupra situaţiei reale.

• Urmarea verificării selective a corectitudinii reflectării valorii granturilor primite în sumă de 9,79 mil.lei, în evidenţa contabilă a AAPL din raioanele Căuşeni, Rîşcani, Hînceşti, Ştefan-Vodă, Cimişlia, Glodeni, Sîngerei, auditul a constatat că nu au fost înregistrate sau raportate în modul corespunzător bunuri materiale în valoare de 1,02 mil.lei, inclusiv AAPL din raioanele: Glodeni – în sumă de 124,7 mii lei; Hînceşti – de 295,1 mii lei; Ştefan-Vodă – de 139,3 mii lei; Rîşcani – de 127,2 mii lei; Sîngerei – de 136,7 mii lei; Căuşeni – de 87,4 mii lei; Cimişlia – de 111,1 mii lei, ceea ce denotă existenţa unei situaţii similare privind neluarea la evidenţă a granturilor primite şi la alte AAPL. De asemenea, auditul a constatat lipsa controlului din partea directorului şcolii şi/sau altor persoane responsabile asupra proceselor de păstrare şi utilizare a granturilor primite.

Intervievările cu profesorii de specialitate din instituţiile de învăţămînt relevă că, din toate disciplinele, doar la biologie se utilizează integral materialele didactice, pe cînd la fizică şi chimie există un şir de dificultăţi. Astfel, echipamentul primit pentru obiectul “Fizica” se utilizează în proporţie de circa 80%, iar la obiectul “Chimia” – pînă la 50%, motivul principal invocat fiind lipsa reactivelor chimice pentru efectuarea lucrărilor practice.

Conform explicaţiilor prezentate de către ME, la momentul aplicării granturilor, administraţiile instituţiilor şcolare erau la curent cu faptul că procurarea de reactive chimice nu era prevăzută în procesul de acordare a acestora.

Auditul a constatat că în 8 şcoli din raionul Rîşcani¹⁵ unele echipamente erau de calitate joasă, nu corespundeau cerinţelor înaintate sau au fost deteriorate. În raionul Glodeni, în instituţiile de învăţămînt unde lipsesc clase cu profil real nu sînt utilizate mai multe materiale didactice, ceea ce denotă existenţa unor deficienţe la selectarea beneficiarilor granturilor. În rezultatul chestionării managerilor instituţiilor de învăţămînt privind adresarea demersurilor către diferite instanţe despre calitatea nesatisfăcătoare a unor materiale didactice primite centralizat în perioada anilor 2008-2011, precum şi despre lipsa substanţelor chimice pentru executarea lucrărilor practice la chimie, s-a constatat că referitor la cele menţionate s-a discutat doar verbal, la nivel de DGÎTS din raion, ceea ce denotă lipsa unei monitorizări adecvate asupra sporirii calităţii învăţămîntului preuniversitar.

____________________

¹⁵ Şcoala medie “Aluniş”, Liceul teoretic “Liviu Damian”, Gimnaziul Păscăuţi, Gimnaziul Hiliuţi, Gimnaziul Răcăria, Gimnaziul Mihăileni, Gimnaziul Grinăuţi, Gimnaziul “Aurel Scobioală” din s.Mălăieşti.

• Pentru sporirea calităţii învăţămîntului în mediul rural s-au utilizat servicii de consultanţă locală şi internaţională în sumă de 492,7 mii dolari SUA.

Astfel, pentru stabilirea nivelului calităţii învăţămîntului din sistemul educaţional al RM, din mijloacele Proiectului au fost realizate studii şi testări ale cunoştinţelor elevilor atît la nivel de ţară, cît şi la nivel internaţional.

• În perioada anilor 2006-2007 a fost realizat Studiul de evaluare a capacităţilor de bază ale elevilor claselor a VIII-a şi a X-a (“Base-line”) la matematică şi limba maternă¹⁶, suportîndu-se cheltuieli de 35,0 mii dolari SUA. În urma Studiului, s-a constatat că în clasa a VIII-a testul la matematică a fost realizat de 22,8% din elevii testaţi, iar în clasa a X-a – de 33,1% din elevi. Totodată, testul la limba maternă a fost realizat în clasa a VIII-a de 48% din elevii testaţi la limba romînă şi de 59% din elevii testaţi la limba găgăuză, iar în clasa a X-a – de 39% şi, respectiv, de 67% din elevi. Elevii din mediul urban au realizat, în medie, testul mai bine decît elevii din mediul rural. Datele obţinute în urma evaluării cunoştinţelor şi competenţelor elevilor la matematică şi limba maternă au servit drept reper în analiza evoluţiei rezultatelor elevilor la aceste discipline ca urmare a realizării unui studiu asemănător în anul 2010 (pentru care s-au cheltuit mijloace financiare în sumă de 87,5 mii dolari SUA).

____________________

¹⁶ Realizat de Institutul de Stat de Instruire Continuă şi aprobat de Banca Mondială la 08.07.2008.

Studiul efectuat în anul 2010¹⁷ a constatat că “intervenţiile Proiectului au contribuit într-o anumită măsură la schimbarea mediului educaţional din instituţiile şcolare din republică, fapt ce a determinat, în cele din urmă, îmbunătăţirea cunoştinţelor elevilor la disciplinele de bază”. Totodată, Studiul a identificat şi anumite discrepanţe ce ţin de intervenţiile Proiectului şi necesită să fie soluţionate în favoarea sporirii calităţii studiilor şi însuşitei la învăţătură a elevilor, care sînt descrise în Anexa la prezentul Raport de audit.

____________________

¹⁷ Studiul de evaluare a impactului în clasele a VIII-a şi a X-ea în anul de studii 2009/2010, efectuat în perioada aprilie-mai 2010 de către Centrul de Analiză şi Investigaţii Sociologice, Politologice şi Psihologice CIVIS.

• În cadrul realizării Proiectului, s-au întreprins unele măsuri pentru participarea RM la testarea TIMSS 2007, începută de un ONG din Bălţi, dar care n-a fost finalizată. Pentru a obţine rezultatele testului, dar mai exact – pentru a afla de ce rezultatele testării pentru RM nu au fost introduse în Raportul Internaţional, din mijloacele Proiectului a fost plătită suma de 10,0 mii dolari SUA. Aceste mijloace s-au utilizat pentru efectuarea unei analize a datelor testării oferite de RM în Raportul Internaţional. Totuşi, din cauza tergiversării efectuării testării (18-21 decembrie 2007, faţă de perioada planificată – martie-mai 2007) şi necorespunderii întocmai a procesului de testare a standardelor internaţionale, rezultatele testării n-au fost comunicate RM şi nu s-au publicat în Raportul Internaţional, ceea ce determină faptul că suma de 10,0 mii dolari SUA a fost utilizată fără a avea un impact real asupra creşterii calităţii învăţămîntului şi politicilor educaţionale promovate. ME consideră că participarea la această testare, deşi nu s-a finalizat cu rezultatele scontate, a permis acumularea de experienţă pentru efectuarea testărilor internaţionale.

• De asemenea, ME s-a angajat, în anul 2007, în implementarea Proiectului PISA¹⁸ 2009. Programul prevedea realizarea a două testări: testarea-pilot (a.2008) şi testarea de bază (a.2009). În cadrul acestui proiect, urmau a fi testate competenţele elevilor cu vîrsta de 15-16 ani privind aplicarea cunoştinţelor acumulate şi a aptitudinilor de integrare în societate. Astfel, în anii 2007-2008, au fost întreprinse mai multe măsuri pentru pregătirea testării PISA 2009, inclusiv la 18-21 mai 2008 s-a realizat testarea-pilot, la care au participat 1400 elevi de la 42 de instituţii de învăţămînt din 8 raioane (Ialoveni, Criuleni, Basarabeasca, Ungheni, Rîşcani, Căuşeni, Soroca, Donduşeni), 2 municipii (Chişinău, Bălţi) şi UTAG. Rezultatele acestei testări au permis formularea următoarelor concluzii: “lipsa la elevi a deprinderilor de rezolvare a unui test-standard internaţional; lipsa deprinderilor de organizare a timpului, deoarece mulţi elevi nu au răspuns la o serie de itemi (poate nu au avut timp suficient sau poate nu au dorit să răspundă); neînţelegerea textului, deoarece multe răspunsuri nu corespund condiţiilor itemului”. După testarea-pilot, s-a purces la pregătirea testării de bază, care era planificată pentru luna aprilie 2009, dar în decembrie 2008 ACER au comunicat că recomandă OECD ca RM să se afilieze la Proiectul PISA 2009+ (destinat ţărilor aflate la prima participare PISA), demarat în noiembrie 2008 şi care urma să dureze pînă în decembrie 2011. În aceste condiţii, activitatea privind testarea PISA 2009 practic a fost suspendată. Totuşi, în cadrul pregătirilor şi testării-pilot, s-a ajuns la următoarele concluzii:

____________________

¹⁸ Programul Internaţional de Evaluare a Elevilor (PISA) a fost proiectat şi dezvoltat de către Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE) la sfîrşitul secolului XX drept studiu internaţional comparativ continuu şi periodic, care iniţial adună indicatori ai performanţelor şi cunoştinţelor elevilor. Este proiectat de a genera indicatori de încredere şi calitate înaltă a capacităţii sistemului de educaţie, mai ales cunoştinţe şi abilităţi în domeniul citirii, matematicii şi ştiinţei.

√ Elevii sînt supratestaţi pe parcursul anului de studii, dar subtestaţi din punctul de vedere al informaţiei de formare şi de obţinere a deprinderilor flexibile;

√ Testările şi evaluările naţionale nu sînt stabilite în corespundere cu standardele moderne internaţionale (în primul rînd, la compartimentul “Condiţiile de testare”);

√ Testele în cadrul sesiunilor de evaluare sînt formulate, în mare măsură, pe conţinuturi şi cunoştinţe, dar mai puţin pe aptitudini şi competenţe;

√ Baza tehnico-materială a instituţiilor de învăţămînt (multiplicarea materialelor, multimedia) influenţează calitatea procesului de predare-învăţare-evaluare);

√ Media de rezolvare a testelor PISA este mai mică decît cea obţinută de absolvenţii gimnaziilor în cadrul sesiunii de examinare;

√ Rezultatele testărilor şi evaluărilor nu sînt analizate pe scară largă pentru a spori calitatea testelor aplicate (în cadrul seminarelor, reuniunilor metodice);

√ Necesită o atenţie suplimentară instruirea atît a elevilor, cît şi a managerilor şcolari în organizarea şi desfăşurarea unei testări internaţionale-standard.

Cheltuielile pentru participarea Republicii Moldova la testarea internaţională PISA 2009+ au fost suportate din mijloacele financiare ale Proiectului în sumă de 167,4 mii dolari SUA. Testarea internaţională PISA 2009+ a elevilor a relevat că competenţe egale sau mai mari decît linia de bază, necesare pentru a participa în mod eficient şi productiv la viaţă, au 43% dintre elevii testaţi la lectură, 39% dintre elevii testaţi la matematică şi 53% dintre elevii testaţi la ştiinţe.

Lipsa unor informaţii privind acţiunile întreprinse de ME în urma acestor studii şi evaluări nu permite auditului să evalueze impactul acestora asupra procesului educaţional.

• În cadrul realizării Proiectului a fost finanţată crearea pe lîngă MET a Centrului Naţional de Examinare şi Asigurare a Calităţii (în prezent – Agenţia de Asigurare a Calităţii). Agenţia a fost creată în temeiul Hotărîrii Guvernului nr.1469 din 25.12.2006¹⁹, avînd drept scopuri de a asigura calitatea educaţiei, a realiza politica statului privind evaluarea externă a sistemului de învăţămînt secundar general, a ameliora capacitatea naţională în măsurarea educaţională, precum şi de a propune MET politici şi strategii de permanentă ameliorare a calităţii învăţămîntului preuniversitar.

____________________

¹⁹ Hotărîrea Guvernului nr.1469 din 25.12.2006 “Cu privire la crearea Agenţiei de Asigurare a Calităţii”.

Deşi pentru instalarea la Agenţia de Asigurare a Calităţii a sistemului automat de prelucrare a datelor din mijloacele Proiectului s-au utilizat peste 160,0 mii dolari SUA (echipamentul hard – 114,0 mii dolari SUA, soft – 50,0 mii dolari SUA), softul nu a fost folosit în întregime la sesiunea de examinare BAC 2009, fiind înlocuit de către conducerea precedentă a MET cu un nou mod de transmitere a datelor pentru examene (prin Internet). În consecinţă, unele module de bază ale acestui sistem au fost înlocuite cu alte programe, ceea ce a dus la utilizarea iraţională a mijloacelor Proiectului în sumă de 50,0 mii dolari SUA (598,3 mii lei). Totodată, contabilitatea Agenţiei de Asigurare a Calităţii abia la finalizarea auditului a înregistrat regulamentar în evidenţa contabilă acest activ nematerial în sumă de 598,3 mii lei.

♦ În scopul evaluării impactului implementării Proiectului asupra calităţii învăţămîntului, dar şi din cauza lipsei unor evaluări fundamentate privind atingerea indicatorilor de performanţă a Proiectului, auditul a analizat rezultatele examenelor de bacalaureat pe ultimii 5 ani. Comparîndu-se aceste rezultate, s-a observat o tendinţă de micşorare continuă a mediei la examenele de bacalaureat de la 6,93 (în anul 2008) pînă la 6,65 (în anul 2012), fapt ce denotă calitatea joasă a învăţămîntului şi/sau creşterea exigenţelor la susţinerea examenelor (înăsprirea procedurilor anticorupţionale) şi la evaluare. De menţionat că media la examenele de bacalaureat a absolvenţilor din colegii şi universităţi este mai mică decît cea a absolvenţilor din licee, ceea ce se explică prin faptul că aceste trepte de învăţămînt au rămas în afara proiectelor de creştere a calităţii educaţiei şi de asigurare cu manuale pentru clasele X-XII. De menţionat că, în opinia ME, rezultatele examenelor de evaluare nu pot fi considerate ca indicatori de performanţă, însă din lipsa altor indicatori, ME le-a acceptat ca indicatori de performanţă.

Recomandări Ministerului Educaţiei:

1. Elaborarea, revizuirea şi aprobarea curriculumului şcolar doar în baza Standardelor educaţionale, elaborate şi aprobate în conformitate cu legislaţia în vigoare;

2. Reevaluarea, expertizarea şi descongestionarea curriculumului la disciplinele de studii, asigurînd continuitatea curriculară la toate treptele sistemului educaţional;

3. Examinarea posibilităţii de includere în programele de creştere a calităţii învăţămîntului şi de asigurare cu manuale pentru clasele X-XII a elevilor cu studii medii incomplete din instituţiile de învăţămînt neliceale;

4. Elaborarea pentru toate disciplinele de studii a materialelor didactice, precum şi întreprinderea măsurilor în vederea asigurării, în limita alocaţiilor bugetare, a instituţiilor de învăţămînt cu echipamente de laborator şi IT, substanţe chimice, softuri educaţionale etc., necesare pentru asigurarea calităţii procesului educaţional;

5. Asigurarea, în comun cu AAPL, a luării la evidenţă a bunurilor materiale primite de instituţiile de învăţămînt, procurate din mijloacele Proiectului.

b) Cu privire la modificarea sistemului de finanţare a şcolilor

Pentru sporirea eficienţei resurselor în sistemul de învăţămînt, pe parcursul derulării Proiectului s-au utilizat 5,47 mil. dolari SUA, inclusiv: pentru procurarea bunurilor – 4,11 mil. dolari SUA (din care, pentru 45 de autobuze – 3,6 mil.dolari SUA), pentru servicii de consultanţă – 826,19 mii dolari SUA, pentru instruiri/ seminare – 406,37 mii dolari SUA, pentru alte tipuri de achiziţii – 127,66 mii dolari SUA.

Principalul obiectiv al componentei “Sporirea eficienţei utilizării resurselor” a fost creşterea eficienţei alocării şi utilizării resurselor publice în sistemul educaţional, ce include “optimizarea reţelei instituţiilor educaţionale rurale”, “îmbunătăţirea alocării resurselor în scopul dezvoltării eficiente şi durabile a educaţiei”.

Responsabili de implementarea acestei componente a Proiectului au fost desemnate, prin ordinul ministrului educaţiei nr.828 din 26.11.2007, Direcţia analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor, în comun cu Direcţia economico-financiară a Ministerului Educaţiei.

Necesitatea implementării componentei date a fost dictată de scăderea drastică a numărului de elevi în şcoli, gimnazii şi licee şi de creşterea ineficienţei cheltuielilor în acest domeniu. Evoluţia indicatorilor de state şi contingente la data de 1 octombrie pe perioada 2000-2012 se relevă în următorul tabel:

Datele din tabel atestă că în perioada implementării noii formule de finanţare (anii 2010-2012) s-a reuşit stoparea declinului indicatorilor ce ţin de numărul de elevi per instituţie, per cadru didactic şi per cadru nondidactic.

Conform Manualului operaţional al Proiectului, aşteptările implementării componentei “Sporirea eficienţei utilizării resurselor” erau “îmbinarea finanţării pe bază de formulă cu autonomia şcolară şi cu optimizarea reţelei şcolare, care urma să elibereze resurse financiare pentru majorarea salariilor profesorilor şi alte cheltuieli pentru îmbunătăţirea calităţii prin sporirea eficienţei la nivel naţional, local şi şcolar”.

♦ Tergiversarea implementării componentei “Sporirea eficienţei utilizării resurselor” şi lipsa unor indicatori clari de performanţă la acest capitol determină riscul nerealizării obiectivului principal al Proiectului – creşterea calităţii învăţămîntului.

Activităţile ce ţin de această componentă au demarat cu întîrziere de circa 2 ani de la perioada iniţial stabilită (anul 2006), fără motivarea acestui fapt.

Conform indicatorilor de performanţă iniţial stabiliţi în Manualul operaţional, formula de finanţare a şcolilor urma a fi implementată la nivel naţional, iar 30% din şcolile din raioanele-pilot urmau să devină autonome. La încheierea Proiectului, evaluarea implementării componentei date nu s-a efectuat şi nici nu a fost stabilit nivelul de atingere a indicatorilor preconizaţi iniţial. Evaluările auditului relevă că pînă în prezent nu există o formulă stabilă de finanţare a învăţămîntului, precum şi reglementări privind criteriile de autonomie a şcolilor, ceea ce denotă neîndeplinirea indicatorilor de implementare a Proiectului.

Examinînd eficienţa utilizării resurselor financiare publice pentru realizarea acestei componente, auditul a constatat următoarele:

• Finanţarea instituţiilor de învăţămînt existentă pînă la implementarea noii formule de finanţare nu asigura o echitate privind accesarea resurselor financiare de către aceste instituţii.

Astfel, potrivit art.9 din Legea nr.397-XV din 16.10.2003²⁰ şi Notelor metodologice elaborate de Ministerul Finanţelor²¹, cheltuielile educaţionale planificate pentru a fi asigurate din sursele bugetului de stat erau calculate de către MF reieşind din numărul copiilor în vîrstă de 7-16 ani conform datelor statistice la nivel de raion/municipiu, majorat cu numărul de elevi din clasele X-XII, şi din normativul de cheltuieli pentru un copil determinat de MF. Această metodă de finanţare a învăţămîntului se utiliza doar pentru alocarea de mijloace financiare AAPL de nivelul II, iar pentru finanţarea AAPL de nivelul I, de către AAPL de nivelul II se utiliza principiul finanţării cheltuielilor de bază ale fiecărei instituţii de învăţămînt fără a se ţine cont de numărul de copii în aceste UAT. Neasigurarea aplicării aceloraşi principii de finanţare a AAPL de nivelul I şi de nivelul II a generat irosirea de mijloace publice pentru întreţinerea unor instituţii de învăţămînt costisitoare, totodată celelalte instituţii fiind lipsite de sursele de finanţare a procesului didactic (echipamente de laborator, materiale didactice pentru profesori şi elevi). O altă deficienţă ce ţine de formula de finanţare practicată anterior de MF era că numărul de copii conform datelor statistice nu corespundea cu numărul de copii care real frecventau instituţiile de învăţămînt, primul, de regulă, fiind mai mare.

____________________

²⁰ Legea privind finanţele publice locale nr.397-XV din 16.10.2003.

²¹ Elaborate în conformitate cu prevederile Legii nr.847-XIII din 24.05.1996 şi Legii nr.397-XV din 16.10.2003.

În cadrul elaborării noii formule de finanţare, indicatorul privind numărul de elevi conform datelor Biroului Naţional de Statistică a fost înlocuit cu numărul ponderat de elevi²², iar normativul valoric pentru un copil în vîrstă de 7-16 ani a fost înlocuit cu normativele valorice pentru un elev “ponderat” şi o instituţie de învăţămînt.

____________________

²² Numărul elevilor “ponderaţi” pentru anii 2011, 2012 şi 2013 se determină pe toate instituţiile, în baza datelor cu privire la numărul elevilor din grupele de clase 1-4, 5-9 şi10-12, la sfîrşitul perioadei de gestiune (coloana 9), a Raportului pe 9 luni ale anilor 2009, 2010 şi 2011, conform Formularului nr.3R-BL “Raportul privind îndeplinirea planului de reţea, state şi contingente în instituţiile finanţate din bugetele locale”.

• Formula de finanţare elaborată, acceptată şi implementată deja şi la nivel naţional, se bazează pe principiul “banii urmează elevul”, care asigură o utilizare mai eficientă a mijloacelor publice, dar nu ţine cont de existenţa anumitor particularităţi ale unor instituţii de învăţămînt.

Urmarea analizelor efectuate, în opinia auditului, formula de finanţare a şcolilor este percepută strict în termeni mecanici, de distribuire a mijloacelor existente pentru finanţarea educaţiei preuniversitare. Totodată, nu există “practica” de a încerca utilizarea finanţării disponibile pentru a contribui la îmbunătăţirea calităţii procesului educaţional. Astfel, este asigurată finanţarea cheltuielilor de întreţinere a instituţiilor (energia electrică, energia termică, apa, salubritatea, retribuirea muncii etc.) şi, în esenţă, nimic nu se cheltuie pentru materiale şi echipamente destinate să asigure un proces de învăţămînt de calitate.

În scopul creării unui sistem echitabil şi echilibrat de finanţare a şcolilor, urmează a se ţine cont de faptul că necesităţile şcolilor diferă în funcţie de mărimea (numărul de elevi/clase paralele) şi specificul lor, fiind diferite şi necesităţile unor UAT (în special, ale municipiilor). Astfel, auditul a constatat că la elaborarea formulei de finanţare nu s-a ţinut cont de: existenţa liceelor cu profil (de arte, sportiv etc.) şi liceelor cu predare în limbi străine (franceză, engleză, găgăuză, ucraineană, rusă etc.), la care numărul de ore diferă de cel stabilit în mod general; mărimea instituţiilor de învăţămînt (numărul de elevi/clase paralele) şi numărul clădirilor gestionate; existenţa în mun.Chişinău a liceelor serale; integrarea elevilor cu cerinţe educaţionale speciale în sistemul general de educaţie, ceea ce duce la apariţia unor necesităţi suplimentare pentru şcoli etc.

De asemenea, nu au fost stabilite expres sursele (transferurile categoriale sau veniturile proprii ale bugetelor UAT) de achitare a datoriilor instituţiilor de învăţămînt existente la începutul implementării formulei de finanţare.

Reieşind din prevederile Manualului operaţional al Proiectului, noua formulă de finanţare se bazează pe principiul “banii urmează elevul”. Această formulă are ca scop “îmbunătăţirea considerabilă a calităţii educaţiei în instituţiile de învăţămînt prin utilizarea eficientă şi repartizarea echitabilă a banilor publici”.

Cheltuielile directe pentru elaborarea şi implementarea noii formule au constat în contractarea diferitor experţi locali şi internaţionali, desfăşurarea unor seminare privind sporirea managementului financiar în instituţiile de învăţămînt şi monitorizarea implementării formulei de finanţare în raioanele-pilot, constituind suma de 547,92 mii dolari SUA.

Implementarea noii metodologii de formare a bugetelor pe bază de formulă urmărea: sporirea echilibrării cheltuielilor pentru un elev; sporirea eficientizării cheltuielilor publice; simplificarea şi fortificarea posibilităţilor de prognozare a procesului de formare a bugetelor; extinderea autonomiei şcolare.

În Raportul Băncii Mondiale “Evaluare la mijloc de termen a Proiectului pentru anii 2006-2009” se indică că au fost elaborate trei variante de formulă, care s-au prezentat şi discutat atît cu reprezentanţii MET, MF, cît şi cu cei ai AAPL din raioanele-pilot, însă au fost prezentate auditului numai 2 variante de formule propuse spre implementare de către experţi – “1A” şi “1B”²³.

____________________

²³ Formula (1A): E = A*N*(1+Ki) +B; formula(1B):E = A*NW*(1+Ki) +B, unde: E – cheltuieli curente ale bugetului şcolii; A – parametrii cheltuielilor variabile pentru un elev; N – numărul mediu al elevilor; NW- numărul ponderat de elevi ; B – parametrii cheltuielilor fixe (stabilite) pentru o şcoală; Ki – coeficientul pentru reflectarea necesităţilor speciale ale şcolii cu un număr de elevi în clase paralele mai mic de 15.

Expertul a considerat preferabilă pentru implementare formula (1B), deoarece aceasta ţine cont de specificul serviciilor educaţionale pentru diferite trepte de învăţămînt, condiţionate de standardele naţionale: programul de studii şi sarcina pedagogilor. Astfel, numărul de elevi “ponderaţi” urma a fi stabilit reieşind din indicatorii efectivi privind normele didactice depline la o clasă, pe treptele de educaţie, acceptînd drept bază (unitate) indicatorul pentru clasele V-IX, şi s-au stabilit în mărime de 0,75 – pentru clasele primare (1-4); 1,0 – pentru clasele gimnaziale (5-9); şi 1,22 – pentru clasele liceale. N-au fost prezentate auditului careva informaţii privind modalitatea de determinare a acestor coeficienţi, indicîndu-se doar că aceştia s-au determinat în baza indicatorilor efectivi din anul 2007 ai UAT din raioanele Rîşcani şi Căuşeni.

În rezultat, prin Dispoziţia ministrului educaţiei nr.493 din 28.07.2008, a fost aprobată pentru implementare Formula (1B) şi s-a purces la elaborarea proiectului Hotărîrii Guvernului privind pilotarea formulei de finanţare în două raioane-pilot (Rîşcani, Căuşeni). Astfel, conform Hotărîrii Guvernului nr.612 din 30.10.2009²⁴, pentru anul 2010 au fost aprobate două formule de finanţare: pentru calcularea transferurilor din bugetul de stat către bugetul de nivelul II²⁵, şi pentru calcularea transferurilor de la bugetul de nivelul II către bugetul de nivelul I (instituţii de învăţămînt)²⁶.

____________________

²⁴ Hotărîrea Guvernului nr.612 din 30.10.2009 “Cu privire la Proiectul-pilot pentru finanţarea pe bază de formulă a instituţiilor de învăţămînt primar şi secundar general, finanţate din bugetele unităţilor administrativ-teritoriale” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.612 din 30.10.2009).

²⁵ Ci=A*Ni+B*Si+Aici, unde: Ci – suma transferurilor pe categorii şi a transferurilor adiţionale pe categorii pentru raionul i; A – normativul valoric pentru un elev “ponderat”; Ni – numărul de elevi “ponderaţi” din raionul i; B – normativul valoric pentru o instituţie; S – numărul de instituţii amplasate în cadrul raionului i; ACi – suma transferurilor categoriale pentru toate instituţiile raionului i;

²⁶ V=(A*Ni+B)*K+Ri, unde: V – bugetul instituţiei i; A – normativul valoric pentru un elev “ponderat”; Ni – normativul de elevi “ponderaţi” dintr-o anumită instituţie; B – normativul valoric pentru o instituţie; Kj – coeficientul egal cu sau mai mare decît 0,95, stabilit de către autorităţile raionului j; Ri – alocaţii repartizate instituţiei i din componenta raională.

Conform informaţiilor prezentate, normativele valorice pentru un elev “ponderat” şi pentru o instituţie au fost obţinute pe cale matematică, în urma analizei executării bugetelor în anul 2007 la 1202 instituţii şcolare. În urma acestei analize, s-a determinat pentru anul 2012 raportul dintre cheltuielile variabile pentru un elev şi cheltuielile fixe pentru o şcoală de mărime medie, care constituie, respectiv, 77% şi 23%, iar pentru anul 2012 – 80% şi, respectiv, 20%. Şi în acest caz nu au fost prezentate auditului calculele sau documentele justificative pentru determinarea acestor valori.

Urmare implementării în anul 2010 a formulei de finanţare în raioanele-pilot şi deficienţelor constatate, pentru finanţarea instituţiilor de învăţămînt în anul 2011, a fost aprobată Hotărîrea Guvernului nr.535 din 14.07.2011²⁷, care prevedea unele ajustări privind implementarea formulei pentru: gimnaziile cu mai puţin de 9 clase; şcolile primare cu un număr mai mic de 41 elevi “ponderaţi”; gimnaziile cu un număr mai mic de 91 elevi “ponderaţi”.

____________________

²⁷ Hotărîrea Guvernului nr.535 din 14.07.2011 “Cu privire la Proiectul pentru finanţarea pe bază de formulă a instituţiilor de învăţămînt primar şi secundar general, finanţate din bugetele unităţilor administrativ-teritoriale” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.535 din 14.07.2011).

Atît formula elaborată de expert, cît şi formulele aprobate prin Hotărîre de Guvern neglijează reglementarea tipului de cheltuieli care servesc drept bază pentru determinarea şi aprobarea mărimii normativului valoric pentru un elev “ponderat” şi pentru o instituţie, precum şi modul de determinare (calculare) a acestora. Astfel, normativul de cheltuieli pentru un elev stabilit de MF în Notele metodologice de elaborare a bugetelor UAT pe anul 2011 a constituit 6036,5 lei, iar pentru raioanele-pilot – 5823 lei – pentru un elev “ponderat”, şi 458,40 mii lei – pentru o instituţie de învăţămînt. De menţionat că ME şi DGÎTS din raioane nu dispun de informaţii care ar permite evaluarea exhaustivă privind faptul dacă aceste mijloace determinate de MF asigură realizarea curriculumului şcolar, inclusiv pe fiecare disciplină în parte şi pe fiecare treaptă de studiu (clasă). De asemenea, aceştia nu dispun de informaţii privind asigurarea financiară şi materială în fiecare instituţie de învăţămînt; necesităţile ce urmează a fi suplinite; necesităţile ce nu sînt pe deplin satisfăcute din buget şi sursele alternative posibile. Cauza principală a lipsei acestor informaţii este neelaborarea de către ME a unor standarde de implementare a curriculumului şcolar.

Auditul a constatat că formula de finanţare s-a elaborat de către experţii locali şi internaţionali fără a se determina mărimea mijloacelor financiare necesare pentru asigurarea implementării curriculumului. Totodată, ME nu a stabilit pentru un elev sau pentru o clasă resursele umane, materiale şi didactice necesare pentru a asigura implementarea curriculumului, precum şi normele de consum al energiei electrice şi termice, al apei şi canalizării, salubrizării, necesare implementării Regulilor şi normativelor sanitaro-epidemiologice “Igiena instituţiilor de învăţămînt primar, gimnazial şi liceal”, aprobate prin Hotarîrea nr.21 din 29.12.2005 a medicului-sef sanitar de stat.

De asemenea, ME nu dispune de fundamentări/studii privind determinarea numărului optim de elevi într-o clasă, care nu ar afecta calitatea procesului de învăţămînt. Astfel, la 20.06.2012, a fost aprobat Ordinul ministrului educaţiei privind numărul de elevi într-o clasă, acesta stabilindu-se pînă la 35 de elevi într-o clasă de liceu, faţă de 30 de elevi, indicat anterior în actele normative/legislative.

Un risc privind asigurarea finanţării instituţiilor de învăţămînt comportă şi prevederile Regulamentului aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.535 din 14.07.2011 în ce priveşte numărul de elevi luaţi în calcul la calcularea transferurilor de la bugetul de stat la bugetul de nivelul II şi de la bugetul de nivelul II la instituţiile de învăţămînt (bugetul de nivelul I). Astfel, în primul caz se ia în calcul numărul de copii conform dării de seamă pe trimestrul III cu 2 ani anteriori anului pentru care se face calculul, iar în al doilea caz se ia în calcul numărul de copii conform dării de seamă pe trimestrul III al anului precedent anului pentru care se face calculul. Prin urmare, dacă numărul de copii descreşte, bugetele de nivelul II vor avea sold pozitiv (proficit), iar dacă numărul de copii se măreşte, bugetele de nivelul II vor avea sold negativ (deficit) de surse financiare.

Conform explicaţiilor MF, calendarul bugetar nu permite să se ia în calcul acelaşi număr de elevi “ponderaţi”, deoarece elaborarea limitelor de cheltuieli este iniţiată în luna februarie a anului anterior celui pentru care se face calculul, iar neconcordanţa (sold pozitiv/negativ) este ajustată cu întîrziere de un an.

Cele menţionate determină riscul că normativele existente de finanţare nu acoperă necesităţile pentru implementarea curriculumului şi nu ţin cont de mărimea cheltuielilor fixe în funcţie de mărimea instituţiilor de învăţămînt şi de numărul claselor paralele în aceste instituţii.

• Reieşind din faptul că elaborarea formulei de finanţare s-a efectuat fără a se ţine cont de asigurarea implementării curriculumului, precum şi din cauza nestabilirii (inclusiv în cadrul normativ/legal) de către ME a indicatorilor de autonomie, inclusiv financiară, a instituţiilor de învăţămînt, cheltuielile suportate în sumă totală de 400,53 mii dolari SUA au o eficacitate redusă.

În scopul definirii listei complete a datelor necesare pentru elaborarea costurilor programelor din sectorul educaţional şi elaborarea prognozelor CCTM, ME, la 18.06.2007, a angajat un consultant, ale cărui studii şi recomandări nu au fost folosite ulterior, iar realizarea obiectivului “Îmbunătăţirea elaborării bugetului educaţional” a fost stopată, ceea ce a dus la utilizarea ineficientă a mijloacelor publice în sumă de 11,3 mii dolari SUA, achitate acestui consultant.

Pentru elaborarea unei noi formule de finanţare, la 01.10.2007, a fost angajat un consultant internaţional, pentru 122,1 mii dolari SUA, iar la 19.11.2007 – un consultant local, pentru 77,26 mii dolari SUA, şi din 26.01.2009 – personal de suport (consultant local), pentru 12,94 mii dolari SUA. Activităţile acestora urmau a fi monitorizate de către Direcţia economico-financiară a ME, însă rapoartele de monitorizare lipsesc, ceea ce determină riscul prestării unor servicii de consultare necalitative în sumă totală de 212,3 mii dolari SUA.

Contrar prevederilor pct.9 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.836 din 24.06.2002²⁸, persoanele care în anul 2006 au efectuat o deplasare în Lituania (în sumă de 18,4 mii dolari SUA) pentru a se familiariza cu mecanismul de finanţare a sistemului educaţional (Ordinul MET nr.448 din 28.11.2006), nu au prezentat darea de seamă privind rezultatele vizitei, nefiind descris nici sistemul de finanţare existent în Lituania, dar şi faptul dacă acesta va fi sau nu luat în considerare la elaborarea formulei de finanţare în Republica Moldova.

____________________

²⁸ Hotărîrea Guvernului nr.836 din 24.06.2002 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la delegarea salariaţilor întreprinderilor instituţiilor şi organizaţiilor din Republica Moldova, abrogat prin Hotărîrea Guvernului nr.10 din 05.01.2012 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la delegarea salariaţilor întreprinderilor instituţiilor şi organizaţiilor din Republica Moldova.

Cheltuielile pentru organizarea instruirii în managementul financiar a circa 650 de persoane (directori ai instituţiilor de învăţămînt, economişti în Direcţiile de învăţămînt din 9 raioane şi 2 municipii), în anul 2011, au constituit 106,11 mii dolari SUA. Instruirile s-au efectuat după următoarele module: Conceptul general privind managementul financiar; Analiza financiară; Informaţii Generale şi Metodologia bugetară; Sursele de formare a conturilor instituţiilor bugetare.

Studiul de fezabilitate pentru optimizarea instituţiilor de învăţămînt s-a efectuat în baza Contractului din 10.06.2010, la preţul de 158,53 mii dolari SUA, după începerea procesului de optimizare a instituţiilor de învăţămînt în raioanele-pilot. Acest studiu a fost realizat prin intermediul colectării informaţiilor din: Sistemul de cartografiere al Ministerului Educaţiei; baza de date statistice referitoare la fiecare instituţie de învăţămînt, la piramida vîrstelor pentru fiecare localitate din RM pe anii 1985-2009; baza de date a Centrului Resurselor Informaţionale de Stat “Registru”; baza de date privind dezvoltarea economică a localităţilor rurale ale RM, la nivel de primării şi raioane, pe anul 2008, furnizate de către Ministerul Economiei; sistemul informaţional al Ministerului Finanţelor referitor la finanţarea instituţiilor de învăţămînt primar, gimnazial, liceal şi mediu de reşedinţă, pe principalele categorii, pe anul 2009. Astfel, operatorul economic a colectat majoritatea datelor de la instituţiile statului, şi nu de sine stătător. De menţionat că aceste date puteau fi colectate şi analizate de structurile ME, dar ele nu şi-au îndeplinit regulamentar obligaţiile de serviciu²⁹, contractînd aceste servicii de la companii private, astfel utilizînd ineficient mijloace financiare publice în sumă de 158,53 mii dolari SUA.

____________________

²⁹ Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.653 din 06.11.2009 “Cu privire la aprobarea Regulamentului, structurii şi efectivului-limită ale aparatului central al Ministerului Educaţiei”.

• ME şi MF nu au evaluat corespunzător rezultatele implementării noului model de finanţare a instituţiilor de învăţămînt în raioanele-pilot şi nu au elaborat recomandări pentru perfecţionarea şi implementarea acestuia la scara întregii ţări, prin ce n-au îndeplinit sarcinile stabilite în Manualul operaţional al Proiectului.

Deşi prin Ordinul ministrului educaţiei nr.31 din 21.01.2008 a fost creată comisia de selectare a raioanelor pentru pilotarea noii formule de finanţare şi a strategiei de optimizare a instituţiilor de învăţămînt secundar general, acest proces nu a fost monitorizat în modul corespunzător, lipsind rapoartele şi concluziile de rigoare. Astfel, extinderea implementării formulei de finanţare în 9 raioane şi 2 municipii, unde a început din anul 2012, iar în restul UAT – din anul 2013, s-a realizat în lipsa unui raport de evaluare privind eficacitatea implementării formulei de finanţare. Conform explicaţiilor prezentate de către MF, evaluarea formulei de finanţare s-a efectuat de către experţii angajaţi de Banca Mondială.

Una din direcţiile principale pentru derularea implementării formulei de finanţare a fost “experimentarea/pilotarea finanţării pe bază de formulă şi a autonomiei şcolare”. În acest context, urma a fi elaborat statutul-model al şcolii “autonome”, ceea ce i-ar oferi posibilitatea să facă faţă sarcinilor impuse: managementul calităţii, managementul bugetului, soluţionarea problemelor legate de optimizare, însă, în final, statutul-model al “şcolii autonome” nu a fost elaborat. Astfel, în baza Hotărîrii Guvernului nr.612 din 30.10.2009, şcolile-pilot beneficiază de următoarele elemente de autonomie: dreptul de a repartiza, pe articole, mijloacele financiare în cadrul alocaţiilor acordate pe baza formulei de finanţare şi autonomia deplină în ceea ce priveşte numirea în funcţie şi eliberarea din funcţie a personalului auxiliar (nedidactic), alte elemente nefiind reglementate, cum ar fi: efectuarea achiziţiilor publice, gestiunea spaţiilor libere din instituţiile de învăţămînt etc.

• Verificările efectuate la AAPL denotă că procesul de optimizare a instituţiilor de învăţămînt are loc în mod forţat, ca urmare a lipsei resurselor pentru întreţinerea unor instituţii de învăţămînt, deşi urma a fi realizat anticipat, prin utilizarea resurselor economisite pentru finanţarea cheltuielilor necesare procesului de învăţămînt (materiale didactice, echipamente de laborator, softuri educaţionale etc.).

Spre exemplu, cu toate că Consiliul raional Rîşcani a susţinut iniţiativa DGÎTS şi în august 2012 a decis să reorganizeze 11 instituţii de învăţămînt (de la 01.09.2012), care, potrivit prognozei pe anul 2013, vor avea deficit bugetar, această decizie a fost ignorată de către UAT de nivelul I. Reieşind din această situaţie, în octombrie 2012, la şedinţa Consiliului s-a luat decizia de a prelungi procesul de studii în aceste şcoli pînă la 31.05.2013.

Astfel, în lipsa surselor financiare pentru acoperirea deficitului bugetar, echipa de audit prognozează o degradare a situaţiei financiare în anul 2013 la cel puţin 11 instituţii de învăţămînt din r-nul Rîşcani, inclusiv: şcolile din satele/comunele Sturzeni, Uşurei, Duruitoarea Nouă, Sverdiac, Păscăuţi, Ştiubeieni, Ciubara, Mălăieşti, Pociumbăuţi, Cucuieţii Vechi, Horodişte, iar ponderea cheltuielilor pentru retribuirea muncii în structura totală a cheltuielilor acestor instituţii urmează să constituie, în anul 2013, de la 85% pînă la 116%.

• Una din provocările majore pentru introducerea finanţării sistemului şcolar pe bază de formulă se referă la reducerea consecinţelor negative pentru şcolile care vor pierde un anumit volum de finanţare în raport cu cel folosit în prezent pe bază de intrări/input (numite ca şcoli cu sold negativ). În perioada de tranziţie la implementarea noii formule de finanţare, raioanele-pilot au beneficiat, pe parcursul a 3 ani (din anul 2012 – pe parcursul a 2 ani), de transferuri categoriale complementare în mărime de 1,5% din valoarea plafonului de cheltuieli estimat de Ministerul Finanţelor.

Aplicarea noii formule de finanţare la formarea bugetelor instituţiilor şcolare din raioanele-pilot pentru anul financiar 2010 a generat un sold negativ bugetar pentru 48 (din 72) de instituţii (32 instituţii din raionul Căuşeni şi 16 instituţii din raionul Rîşcani). Pentru diminuarea efectelor negative, din contul componentei raionale a formulei de finanţare, acestor instituţii le-a fost compensat complet sau parţial deficitul format pe o perioadă de pînă la 3 ani, iar fiecare instituţie urma să elaboreze şi să implementeze un plan de raţionalizare a cheltuielilor, ceea ce nu a fost realizat în totalitate.

Conform informaţiei DGÎTS Rîşcani, în perioada de pilotare a Proiectului, Ministerul Educaţiei şi reprezentanţii Băncii Mondiale au verificat implementarea Proiectului pentru finanţarea pe bază de formulă a instituţiilor de învăţămînt primar, secundar general, finanţate din bugetele UAT, însă documente referitor la rezultatele constatate nu au fost expediate în adresa DGÎTS Rîşcani, dar nici prezentate auditului de către ME.

• Generalizîndu-se constatările în urma procesului de optimizare a reţelei şcolare, se relevă că la momentul actual utilizarea capacităţilor instituţiilor de învăţămînt determină în continuare folosirea ineficientă a resurselor financiare publice pentru întreţinerea suprafeţelor care nu sînt utilizate în procesul educaţional. În urma optimizării reţelei şcolare, la situaţia din 01.09.2012, capacitatea medie de utilizare a instituţiilor preuniversitare în raioanele verificate a încetat să scadă, dar rămîne în continuare destul de mică, constituind în raioanele: Căuşeni – 55,8%; Rîşcani – 48,5%; Glodeni – 49,3%; Ştefan-Vodă – 47,4%; Sîngerei – 47%.

• Autorităţile administraţiei publice centrale şi locale nu au asigurat elaborarea, aprobarea şi utilizarea regulamentară a componentei raionale de finanţare a instituţiilor de învăţămînt, care s-a format în conformitate cu prevederile Regulamentului aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.612 din 30.10.2009 şi Hotărîrea Guvernului nr.535 din 14.07.2011.

Probele colectate privind alocarea mijloacelor financiare din componenta raională au relevat unele abateri de la prevederile actelor normative în vigoare. De exemplu, în anul 2012, în r-nul Sîngerei, din componenta raională de finanţare s-a alocat la 20 de instituţii de învăţămînt suma de 3461,6 mii lei pentru acoperirea deficitului format în urma implementării formulei de finanţare, fără a dispune de informaţii, analize şi calcule privind mărimea şi destinaţia deficitului pentru fiecare instituţie de învăţămînt.

Direcţia generală finanţe a Consiliului raional Sîngerei nu a respectat prevederile pct.7 al Regulamentului aprobat de către Consiliul raional, acceptînd alocarea mijloacelor financiare din componenta raională de finanţare în sumă de 1099,9 mii lei pentru transportarea elevilor, fără fundamentarea acestora, precum şi în lipsa informaţiei privind numărul elevilor efectiv transportaţi. De asemenea, în lipsa informaţiilor privind existenţa căminelor şi costul de întreţinere a unui elev, în anul 2012 au fost planificate alocaţii de 781,0 mii lei, din care 600,0 mii lei – pentru cămine care, de fapt, nu funcţionau. O parte din aceste alocaţii (400,0 mii lei) au fost retrase la sfîrşitul anului 2012, iar 200,0 mii lei, prin decizia Consiliului com.Chişcăreni, au fost transferate Asociaţiei de părinţi pentru reparaţia cantinei gimnaziului din s.Slobozia-Chişcăreni.

• Analizele efectuate în urma finanţării instituţiilor de învăţămînt primar şi secundar general relevă că după 9 luni (2012) unele instituţii nu mai dispun de resurse financiare pentru continuarea activităţii, iar la alte instituţii mijloacele financiare disponibile pentru asigurarea activităţii pe trimestrul IV al anului 2012 nu acoperă pe deplin cheltuielile necesare.

Comparînd cheltuielile efective executate în 9 luni ale anului 2012 cu cheltuielile anuale ce urmau a fi suportate conform formulei de finanţare, s-a stabilit că în raioanele Căuşeni, Ştefan-Vodă şi Sîngerei 6 instituţii de învăţămînt (gimnaziile din satele/comunele: Alava, Surchiceni, Chircăieştii Noi, Sacarovca, Bilicenii Noi, Valea Norocului) nu mai dispuneau de resurse financiare pentru desfăşurarea activităţii lor pînă la finele anului bugetar, iar 12 instituţii de învăţămînt din raioanele Sîngerei, Ştefan-Vodă şi Căuşeni nu vor fi asigurate cu finanţare pînă la sfîrşitul anului.

O situaţie similară a fost constatată şi în mun.Chişinău, unde 21 (din 94) instituţii de învăţămînt (sau 22,3%) nu mai dispun de resurse financiare pentru desfăşurarea activităţii pînă la finele anului bugetar, iar 8 instituţii nu vor fi finanţate pînă la sfîrşitul anului. Astfel, pentru finanţarea cheltuielilor instituţiilor de învăţămînt în trimestrul IV rămîn la dispoziţie 78,7 mil.lei, pe cînd cheltuielile efective pentru 9 luni ale anului 2012 au constituit 387,6 mil.lei, din ce reiese că nu va fi asigurată finanţarea cheltuielilor pentru trimestrul IV al anului 2012.

Conform explicaţiilor prezentate de ME, deficit bugetar, sau insuficienţă de resurse, de regulă, înregistrează instituţiile de învăţămînt care anterior au admis cheltuieli exagerate, cum ar fi unităţi de personal în exces, spaţii libere, sisteme de aprovizionare cu căldură ineficiente etc. În acest aspect, instituţiile trebuie să elaboreze Planul de raţionalizare a cheltuielilor, în care să prevadă măsurile, termenele şi modalităţile de reducere a acestor cheltuieli, pentru ce li se oferă 2 ani de tranziţie.

• Ca efect economic în urma optimizării reţelei şcolare în raioanele Rîşcani, Căuşeni, Glodeni şi Sîngerei s-a constatat economisirea anuală a mijloacelor bugetare în sumă totală de 10803,5 mii lei.

Optimizarea reţelei şcolare poate fi realizată prin aplicarea a trei metode: închiderea, relocalizarea/ transferarea şi schimbarea statutului instituţiei. Analizînd efectul economic obţinut în rezultatul reorganizării a 27 instituţii de învăţămînt preuniversitar din raioanele Rîşcani, Căuşeni, Glodeni şi Sîngerei, prin contrapunerea cheltuielilor de întreţinere a acestor instituţii înainte şi după optimizare, s-a constatat o economisire anuală de mijloace bugetare în sumă totală de 10803,5 mii lei. Deşi ca rezultat al optimizării reţelei şcolare se preconiza eliberarea resurselor financiare care vor fi utilizate pentru majorarea salariilor profesorilor şi alte cheltuieli de sporire a calităţii educaţiei, aceasta, de fapt, s-a realizat doar într-o mică măsură pentru instituţiile de învăţămînt cu sold pozitiv de finanţare.

Odată cu întreprinderea măsurilor de optimizare a reţelei instituţiilor de învăţămînt în raioanele Rîşcani, Căuşeni, Ştefan-Vodă, Sîngerei şi Glodeni, la situaţia din 01.09.2012, s-au reorganizat/lichidat 29 de instituţii preuniversitare, din care: 14 edificii şcolare sînt utilizate pentru desfăşurarea procesului educaţional preşcolar şi extraşcolar, 7 – în alte scopuri, iar 8 edificii şcolare nu se utilizează. Edificiile neutilizate nu pot fi înstrăinate în alte scopuri decît cele pentru instruire, educaţie şi luminare culturală, după cum prevede art.62 alin.(5) din Legea nr.547-XIII din 21.07.1995³⁰. Unele din edificiile şcolare neutilizate nu sînt asigurate cu pază. Situaţia creată generează riscul deteriorării edificiilor şcolilor închise în rezultatul optimizării.

De menţionat că paza şi întreţinerea clădirilor instituţiilor de învăţămînt închise se efectuează din contul veniturilor proprii a AAPL de nivelul I.

____________________

³⁰ Legea învăţămîntului nr.547-XIII din 21.07.1995 ( cu modificările ulterioare).

Un caz aparte este faptul că lipsa monitorizării din partea persoanelor responsabile din cadrul primăriei com.Duruitoarea Nouă din r-nul Rîşcani a condiţionat închiderea şcolii din s.Dumeni (a.2009) după 4 ani de la efectuarea reparaţiei capitale din contul FISM (a.2005), ceea ce a dus la utilizarea neeficientă a surselor FISM în sumă de 266,6 mii lei şi la crearea riscurilor de distrugere a patrimoniului public.

Recomandări Ministerului Educaţiei:

6. Ajustarea formulei de finanţare a instituţiilor de învăţămînt, ţinînd cont de particularităţile acestora.

Obiectivul II: Au fost respectate prevederile regulamentare în procesul de gestionare a mijloacelor financiare destinate Proiectului ?

• Comitetul de Supraveghere a Proiectului nu şi-a exercitat atribuţiile, misiunea de audit constatînd că acesta n-a examinat şi n-a aprobat Rapoartele semestriale şi anuale privind evaluarea implementării Proiectului, precum şi n-a prezentat semestrial Guvernului rapoartele şi procesele-verbale ale şedinţelor sale.

Conform prevederilor din PAD şi Manualul operaţional, Comitetul de Supraveghere reprezintă organul de conducere a implementării Proiectului şi are ca atribuţii: conducerea generală a implementării Proiectului; apărarea intereselor beneficiarilor de proiect – elevilor, cadrelor didactice din mediul rural, părinţilor; asumarea rolului de conducător în soluţionarea problemelor majore privind realizarea Proiectului şi coordonarea activităţilor interdependente; asigurarea transparenţei la utilizarea fondurilor; monitorizarea proceselor de desfăşurare a concursurilor şi tenderelor pentru selectarea companiilor producătoare de echipamente şcolare, a prestatorilor de servicii de training , precum şi a altor furnizori de servicii care participă la licitaţiile organizate de ME în cadrul Proiectului; examinarea şi aprobarea rapoartelor semestriale şi anuale privind implementarea Proiectului; prezentarea semestrială în adresa Guvernului a rapoartelor şi proceselor-verbale ale şedinţelor sale; coordonarea deciziilor la nivel naţional şi local, precum şi a activităţilor în cadrul Proiectului, inclusiv informarea populaţiei din mediul rural despre realizările acestuia, alte activităţi ce ţin de implementarea Proiectului. Şedinţele Comitetului de Supraveghere urmau a fi convocate cel puţin o dată în trimestru sau de cîte ori este nevoie, la propunerea a cel puţin 3 membri ai Comitetului.

Auditul relevă că Comitetul de Supraveghere a Proiectului, de la constituirea sa şi pînă la momentul efectuării auditului, s-a convocat doar de 5 ori³¹. De asemenea, acesta n-a examinat şi n-a aprobat rapoartele semestriale şi anuale privind evaluarea implementării Proiectului; n-a prezentat semestrial Guvernului rapoartele şi procesele-verbale ale şedinţelor sale, ceea ce denotă lipsa monitorizării activităţilor desfăşurate în cadrul Proiectului.

____________________

³¹ La 08.02.2007; 23.11.2007; 04.09.2008; 04.02.2009;10.07.2009.

a) Cu privire la achiziţionarea bunurilor necesare pentru implementarea Proiectului

Din totalul mijloacelor financiare destinate Proiectului în sumă de 11116 mii dolari SUA, pentru achiziţionarea bunurilor s-au utilizat 8335 mii dolari SUA. Misiunea de audit a efectuat verificări asupra respectării procedurilor de procurare a bunurilor în valoare de 7105 mii dolari SUA, astfel acoperind 85,24% din totalul bunurilor achiziţionate şi 63,92% din totalul cheltuielilor suportate din mijloacele Proiectului.

Analizînd procedurile de efectuare a achiziţiilor publice din cadrul Proiectului, misiunea de audit a constatat că, potrivit Acordului de finanţare, Ministerul Educaţiei urma să respecte întocmai prevederile Directivelor pentru procurări în cadrul împrumuturilor BIRD şi creditelor AID, aprobate de către Banca Mondială în luna mai 2004, în caz contrar, Banca Mondială fiind în drept să rezilieze Acordul de finanţare, iar statul – obligat să restituie mijloacele utilizate din grant. În cazurile neprevăzute în Acordul de finanţare, Ministerul Educaţiei urma să asigure efectuarea procedurilor de achiziţii publice în conformitate cu prevederile legislaţiei Republicii Moldova.

În rezultatul verificărilor, auditul a constatat că Ministerul Educaţiei (consultanţii din Proiect), la achiziţionarea bunurilor, s-a condus de prevederile Directivelor pentru procurări, aprobate de Banca Mondială, iar în cazurile neprevăzute de reglementările Băncii Mondiale, nu s-a condus de prevederile legislaţiei Republicii Moldova. Astfel, exercitarea neconformă a atribuţiilor de serviciu de către unii consultanţi din Proiect, precum şi unii angajaţi ai Ministerului Educaţiei, lipsa monitorizării eficiente din partea Comitetului de Supraveghere a Proiectului, Directorului general şi Directorului executiv ai Proiectului au determinat procurarea bunurilor la preţuri exagerate, precum şi neasigurarea calităţii acestor bunuri.

În contextul celor relatate, misiunea de audit menţionează următoarele:

• Ministerul Educaţiei nu a asigurat participarea largă a operatorilor economici, inclusiv autohtoni, la procedurile de achiziţionare a bunurilor.

Misiunea de audit a constatat că în cazul procurării echipamentelor de laborator şi a materialelor didactice, anunţul de intenţie privind achiziţiile publice preconizate au fost publicate în Buletinul achiziţiilor publice. De menţionat că în cazul publicării în Buletinul achiziţiilor publice şi a celorlalte anunţuri, după cum prevede art.19 din Legea privind achiziţiile publice, s-ar fi asigurat o participare mai largă a operatorilor economici, inclusiv autohtoni.

În majoritatea cazurilor, Ministerul Educaţiei a publicat anunţurile de intenţie în sursele specificate de către Banca Mondială (2 publicaţii internaţionale + 1 ziar naţional), la care operatorii economici autohtoni au acces limitat.

În cazul a 4 proceduri de procurare a echipamentului IT (shopping), anunţurile de intenţie nu au fost publicate în nici o sursă de informare, acestea fiind repartizate, prin e-mail, unui număr limitat de agenţi economici. Ministerul Educaţiei a motivat aceste acţiuni prin faptul că astfel va fi diminuat riscul procurării unor bunuri contrafăcute, iar reprezentanţii Băncii Mondiale au permis continuarea procedurilor de achiziţie în cazul în care vor fi înregistrate cel puţin 3 oferte de preţuri.

În rezultatul verificărilor efectuate, s-a constatat că pe parcursul derulării Proiectului în cadrul Ministerului Educaţiei nu a existat o listă a tuturor companiilor autohtone care furnizează echipament IT certificat, lista invitaţilor la licitaţie fiind mereu în descreştere (de la 13 invitaţi la prima licitaţie din anul 2007 pînă la 4 invitaţi la ultima licitaţie din anul 2012). Auditul a remarcat faptul că doar 2 companii au fost invitate la toate cele 4 licitaţii, una din ele (“Global Service” S.R.L.) fiind desemnată drept cîştigătoare a tuturor celor 4 licitaţii, încasînd în urma contractelor semnate suma de 260,1 mii dolari SUA (sau circa 3,0 milioane lei).

• Ministerul Educaţiei nu a asigurat integritatea dosarelor achiziţiei publice, fapt ce creează riscul sustragerii sau înlocuirii înscrisurilor pe care acestea le conţin.

Ministerul Educaţiei nu a asigurat integritatea dosarelor achiziţiei publice, materialele stocate în ele nefiind cusute, ştampilate şi numerotate, fapt ce creează riscul sustragerii sau înlocuirii înscrisurilor pe care acestea le conţin, prevederi care sînt expuse şi în pct.6 din Regulamentul cu privire la întocmirea şi păstrarea dosarului achiziţiei publice³², aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.9 din 17.01.2008. Misiunea de audit, comparînd lista documentelor prevăzute în pct.5 din Regulamentul menţionat, cu documentele anexate în dosarele de achiziţie ale Proiectului, a constatat lipsa mai multor documente, ceea ce nu a permis auditului stabilirea exactă a procesului de achiziţie.

____________________

³² Aprobat prin Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova nr.9 din 17.01.2008.

• La procurarea autobuzelor şcolare, Ministerul Educaţiei a utilizat mijloace financiare publice în sumă de circa 17,4 milioane lei pentru plata unor adaosuri comerciale exagerate.

În urma verificărilor efectuate, misiunea de audit a constatat că la elaborarea caietelor de sarcini pentru procurarea autobuzelor şcolare Ministerul Educaţiei nu a efectuat o analiză argumentată din punctul de vedere al cost-eficienţei, al specificaţiilor tehnice minime necesare pentru implementarea Proiectului, fapt ce a generat limitarea liberei concurenţe şi a dus la majorarea nejustificată a preţului de procurare a acestora. În scopul de a selecta oferta care ar genera cele mai mici costuri pentru Proiect, pe parcursul implementării Proiectului au fost organizate 2 licitaţii internaţionale pentru procurarea a 3 loturi de autobuze şcolare (la prima licitaţie – 1 lot, iar la a doua licitaţie – 2 loturi).

Deşi iniţial 9 companii au prezentat interesul pentru a participa la licitaţii (2 companii autohtone şi 7 companii străine), ulterior doar 3 companii au depus ofertele pentru loturile scoase la licitaţie: “East Auto Lada” S.R.L.³³ şi “Auto Prezent” S.R.L.³⁴, care au înaintat cîte 3 oferte, precum şi “Copenhaghen Global A/S” (Danemarca)³⁵, care a înaintat 2 oferte pentru loturile la cea de-a doua licitaţie.

____________________

³³ II licitaţie – autobuze IVECO 65c15ccIndBusIngwi 27, cu preţul pentru o unitate de 62,4 mii euro, şi autobuze IVECO 65c15ccIndBusIngwi 33, cu preţul pentru o unitate de 66,4 mii euro.

³⁴ I licitaţie – autobuze PAZ-4234-70 (Pavlovo, Rusia), cu preţul pentru o unitate de 32,0 mii euro.

³⁵ II licitaţie – autobuze Mercedes Benz 260 City Bus, cu preţul pentru o unitate de 90,0 mii dolari SUA.

La prima licitaţie (noiembrie 2009) au fost depuse 2 oferte, din care una a fost respinsă din cauza necorespunderii cu specificaţiile tehnice stabilite. Astfel, Ministerul Educaţiei a desemnat drept cîştigător al primei licitaţii Compania “East Auto Lada” S.R.L., care iniţial urma să livreze 12 autobuze IRISBUS IVECO THESI CC65 (Cehia), însă din cauza lipsei mijloacelor în cadrul Proiectului s-a contractat achiziţionarea doar a 10 autobuze la preţul total de 779,9 mii euro (sau 77,9 mii euro pentru un autobuz).

Drept cîştigătoare a licitaţiei a doua (iunie 2011) a fost desemnată Compania “Auto Prezent” S.R.L., care urma să livreze 11 autobuze Zaz “I-VAN” A07A1-10 (Ucraina), în valoare totală de 793,7 mii dolari SUA (sau 72,1 mii dolari SUA pentru un autobuz), şi, respectiv, 24 autobuze Zaz “I-VAN” A07A3-10 (Ucraina), în valoare totală de 1865,6 mii dolari SUA (sau 77,7 mii dolari SUA pentru un autobuz).

De menţionat că atît Compania “East Auto Lada” S.R.L., cît şi Compania “Auto Prezent” S.R.L. au fost scutite de plata taxei vamale, taxei pentru efectuarea procedurilor vamale, precum şi impozitate la cota zero a TVA, în conformitate cu Hotărîrea Guvernului nr.246 din 08.04.2010³⁶.

____________________

³⁶ Hotărîrea Guvernului nr.246 din 08.04.2010 “Cu privire la modul de aplicare a cotei zero a TVA la livrările de mărfuri, servicii efectuate pe teritoriul ţării şi de acordare a facilităţilor fiscale şi vamale pentru proiectele de asistenţă tehnică şi investiţională în derulare, care cad sub incidenţa tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte”.

Analizînd procedura de desemnare a ofertelor cîştigătoare, misiunea de audit a constatat că ME nu a comparat preţurile propuse la licitaţie cu preţul producătorului, fapt ce a condiţionat achitarea unor adaosuri comerciale exagerate.

Astfel, comparînd preţurile contractuale cu preţurile producătorilor indicate în declaraţiile vamale, Invoice-uri, CMR şi în Poliţa de asigurare CASCO, misiunea de audit a constatat că autobuzele şcolare livrate de către Compania “East Auto Lada” S.R.L., de fapt, au preţul unitar de 63179 euro, iar cele livrate de către Compania “Auto Prezent” S.R.L. – de 38730 dolari SUA şi, respectiv, 42080 dolari SUA. Prin urmare, în rezultatul procurării autobuzelor şcolare prin intermediari, Ministerul Educaţiei a achitat adaosuri comerciale în valoare de circa 1417,3 mii dolari SUA (17,4 milioane lei), sau de 23,4% – către Compania “East Auto Lada” S.R.L., şi, respectiv, de 86,3% şi 83,8% – către Compania “Auto Prezent” S.R.L..

De menţionat că preţul autobuzelor procurate în cadrul Proiectului (fără TVA) de la Compania “Auto Prezent” S.R.L. este mai mare şi decît preţul aceluiaşi tip de autobuze procurate din mijloacele bugetului de stat (inclusiv TVA) de la acelaşi agent economic şi în aceeaşi perioadă. Diferenţele constatate se prezintă în următorul tabel:

• Ministerul Educaţiei nu a asigurat procurarea bunurilor cost-eficiente, acceptînd achiziţionarea unor bunuri ce nu întruneau toate specificaţiile tehnice stipulate în contractele de achiziţii şi care generează cheltuieli majorate la întreţinerea şi deservirea lor.

În urma verificării actelor de recepţie finală a autobuzelor şcolare procurate în cadrul Proiectului de la Compania “Auto Prezent” S.R.L., auditul a constatat că Comisiile de primire cantitativă şi calitativă a autobuzelor au depistat deficienţe tehnice la autobuzele destinate elevilor din raioanele Nisporeni şi Sîngerei, care ar fi putut servi ca temei pentru rezilierea contractelor de achiziţie. Totuşi, Ministerul Educaţiei a permis Companiei “Auto Prezent” S.R.L. să înlăture deficienţele pînă la plata finală de către Ministerul Educaţiei a ultimei tranşe de 10% din valoarea contractului, ceea ce confirmă limitarea concurenţei la procurarea acestor bunuri, astfel fiind generate cheltuieli suplimentare la întreţinerea şi deservirea autobuzelor de către AAPL.

De asemenea, auditul denotă faptul că la toate autobuzele livrate Comisiile de primire cantitativă şi calitativă a autobuzelor au constatat lipsa scuturilor motoarelor, care erau obligatorii potrivit specificaţiilor tehnice stipulate în contract.

Conform Actului de primire-predare din 10.01.2012, Compania “Auto Prezent” S.R.L. a transmis Ministerului Educaţiei 1893 litri de motorină în sumă de 29,6 mii lei ca compensare a neinstalării scutului motorului la toate cele 35 de autobuze. De menţionat că această sumă a fost stabilită în mod arbitrar, Ministerul Educaţiei neevaluînd preţul real al scuturilor. Mai mult decît atît, analizînd dosarele de evidenţă contabilă a ME (Proiectului), misiunea de audit a constatat că această operaţiune economică nu a fost înregistrată nici în evidenţa contabilă a Proiectului, nici în evidenţa contabilă a ministerului şi nici în evidenţa contabilă a unor DGÎTS din raioane, fapt ce creează riscul folosirii contrar destinaţiei a acestor bunuri.

De asemenea, Comisiile de primire cantitativă şi calitativă a autobuzelor au stabilit că consumul real de combustibil nu corespunde cu cel specificat în contractele de achiziţie (15 – 18 l/100 km).

Potrivit explicaţiilor unui membru permanent al Comisiilor de primire cantitativă şi calitativă a autobuzelor, “Ministerul Educaţiei a acceptat consumul de combustibil majorat faţă de cel indicat în paşaportul tehnic, deoarece acesta este stabilit în condiţii de poligon, însă pe timp de iarnă şi pe drumuri locale cu condiţii dificile acesta este mai mare”.

Verificările efectuate la AAPL relevă faptul că normativele de consum s-au stabilit în lipsa unor justificări, iar consumul de combustibil variază, potrivit normelor de consum aprobate de către şefii DGÎTS din raioane, pe timp de vară – de la 17 litri pînă la 27 litri la 100 km, şi, respectiv, pe timp de iarnă – de la 22 litri pînă la 29,5 litri la 100 km, ceea ce generează cheltuieli suplimentare de combustibil. De exemplu, la DGÎTS Sîngerei, pentru 2,1 tone de combustibil consumate suplimentar (9 luni ale anului 2012), cheltuielile au constituit 32,8 mii lei. Astfel, s-a constatat că normativele de consum al combustibilului s-au stabilit în lipsa unor justificări.

În urma verificărilor efectuate în 5 din cele 14 raioane care au beneficiat de astfel de autobuze, s-a relevat că, deşi acestea au garanţie valabilă 3 ani, sau 100,0 mii km parcurşi, în perioada anilor 2010-2012, AAPL care gestionează bunurile respective au înregistrat cheltuieli pentru serviciile de reparaţie a autobuzelor în sumă de 373,8 mii lei, inclusiv la: DGÎTS Căuşeni – 60,7 mii lei; DGÎTS Rîşcani, primăria com.Alexăndreşti şi primăria com.Branişte – 297,0 mii lei; DGÎTS Sîngerei – 16,1 mii lei.

• În unele cazuri, autobuzele şcolare procurate în cadrul Proiectului sînt utilizate contrar destinaţiei, fapt ce creează riscul deteriorării anticipate a acestora.

Ministerul Educaţiei nu a asigurat utilizarea autobuzelor şcolare doar pentru transportarea elevilor la şcoală şi de la şcoală, neîntocmind în acest sens contracte cu AAPL, fapt ce a permis utilizarea autobuzelor pentru deservirea intereselor AAPL, părinţilor elevilor etc.

Totodată, AAPL nu au asigurat documentarea conformă a acestor transportări, nefiind luat la evidenţă combustibilul primit de la părinţi, precum şi decontarea acestuia, în unele cazuri constatîndu-se achitarea combustibilului direct conducătorilor auto. De exemplu, în raioanele Sîngerei, Căuşeni şi Rîşcani s-au efectuat transportări contrar destinaţiei, respectiv, pe 2339 km, 1847 km şi 564 km.

• Contrar prevederilor contractuale, Ministerul Educaţiei nu a asigurat încasarea prejudiciului cauzat de nerespectarea termenelor de livrare a bunurilor procurate în cadrul Proiectului.

Deşi în cazul neîndeplinirii clauzelor contractuale ME urma să aplice, conform prevederilor contractuale, faţă de vînzători, sancţiuni financiare în valoare de 0,5% pe săptămînă, dar nu mai mult de 10% din valoarea contractului, aceste prevederi n-au fost aplicate, astfel Ministerul Educaţiei ratînd posibilitatea diminuării costului Proiectului şi a economisirii banului public.

În contextul celor relatate, misiunea de audit a constatat că doar pentru Compania “East Auto Lada” S.R.L., care a livrat 10 autobuze şcolare cu o întîrziere de 4 săptămîni, penalităţile respective urmau să constituie circa 15,8 mii euro (sau 252 mii lei), şi pentru Compania “Global Service” S.R.L. – 15,6 mii dolari SUA (sau circa 179,4 mii lei).

O situaţie similară a fost constatată şi la livrarea echipamentelor de laborator şi a materialelor didactice de către Compania italiană “De Lorenzo” S.R.L., “Editura Cartdidact” şi “Editura Didactică şi Pedagogică” RA, de la care Ministerul Educaţiei n-a asigurat încasarea sancţiunilor financiare.

• Unele echipamente de laborator procurate de la Compania italiană “De Lorenzo” S.R.L. sînt necalitative, fapt ce afectează utilizarea eficientă a acestora.

Deşi în cadrul implementării Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova”, în perioada septembrie 2007 – iulie 2008, instituţiile de învăţămînt au fost aprovizionate cu diferite echipamente de laborator, în rezultatul verificărilor s-a constatat că unele echipamente distribuite sînt defectate, descompletate, necalitative, nu corespund standardelor şi, deci, nu pot fi utilizate eficient, prin ce nu se asigură calitatea învăţămîntului. Astfel, la obiectul “Fizica” maşinile electrofonice au fost primite cu defecte; balanţele şcolare se proptesc pe suport şi împiedică la cîntărire; lentilele sînt fără centrul optic etc. La obiectul “Chimia” cîntarele electronice nu sînt utile, din motiv că unităţile se indică în mărimi întregi, dar nu în zecimi şi sutimi; spirtierele sînt descompletate etc. Despre existenţa acestor deficienţe instituţiile de învăţămînt au informat verbal DGÎTS din raioane, care nu au întreprins măsuri pentru prezentarea reclamaţiilor către ME.

Recomandări Ministerului Educaţiei:

7. Implementarea în procesul de achiziţionare a bunurilor şi serviciilor din mijloacele creditelor şi granturilor contractate a procedurilor de control intern, inclusiv care ar asigura participarea largă a operatorilor economici, publicarea tuturor anunţurilor de intenţie în Buletinul Achiziţiilor Publice, evaluarea ofertelor în baza criteriului cost-eficienţă, instruirea personalului din grupul de achiziţii, respectarea prevederilor contractelor de achiziţii semnate etc.

8. Asigurarea perfectării tuturor dosarelor achiziţiei publice în conformitate cu prevederile Regulamentului cu privire la întocmirea şi păstrarea dosarului achiziţiei publice, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.9 din 17.01.2008.

9. Asigurarea contabilizării, potrivit legislaţiei în vigoare, a combustibilului în sumă de 29,6 mii lei, primit de la Compania “Auto Prezent” S.R.L. şi distribuit AAPL.

10. Asigurarea restituirii de către operatorii economici a mijloacelor financiare utilizate de AAPL pentru reparaţia autobuzelor şcolare în termenul de garanţie.

11. Asigurarea stabilirii în acte normative sau contractuale a unor proceduri clare de utilizare a autobuzelor şcolare de către AAPL beneficiare (exclusiv pentru transportarea elevilor la şcoală şi de la şcoală).

12. Asigurarea evaluării stării tehnice a echipamentelor de laborator, cu prezentarea către operatorii economici a reclamaţiilor de rigoare şi recuperarea prejudiciilor cauzate.

b) Cu privire la modul de ţinere a evidenţei contabile

• Lipsa monitorizării de către Ministerul Educaţiei a activităţii consultantului financiar, precum şi neasigurarea de către acesta a ţinerii evidenţei contabile în conformitate cu legislaţia Republicii Moldova şi Standardele Naţionale de Contabilitate au generat denaturări în registrele contabile ale Proiectului.

Conform Acordului de finanţare, evidenţa contabilă a Proiectului privind utilizarea mijloacelor financiare şi raportarea financiară urma a fi ţinută în forma acceptabilă pentru Banca Mondială. Totodată, conform Manualului Managementului Financiar şi al Contabilităţii al Proiectului, aprobat de către Banca Mondială, Politica de contabilitate a Proiectului urma să se bazeze pe Standardele Naţionale de Contabilitate. Pentru ţinerea evidenţei contabile a fost angajat un consultant financiar, în perioada anilor 2006-2012 suportîndu-se cheltuieli în sumă de 67,9 mii dolari SUA.

Consultantul financiar al Proiectului n-a întocmit şi n-a asigurat aprobarea Politicii de contabilitate a Proiectului, conform prevederilor Standardelor Naţionale de Contabilitate. De asemenea, evidenţa mijloacelor băneşti a fost asigurată în baza conturilor contabile bugetare, deşi urma a fi ţinută în baza conturilor contabile pentru entităţile la autogestiune.

Auditul a constatat că evidenţa contabilă a Proiectului nu corespunde nici Standardelor Naţionale de Contabilitate şi nici prevederilor Instrucţiunilor 85³⁷ şi 93³⁸. Astfel, consultantul financiar al Proiectului a asigurat doar evidenţa mijloacelor financiare, în baza căreia întocmea rapoartele financiare prezentate Băncii Mondiale, iar evidenţa analitică şi cea sintetică a primirii şi ieşirii bunurilor materiale, precum şi a decontărilor cu titularii de avans nu au fost ţinute, nefiind întocmite registrele/fişele de evidenţă analitică a mijloacelor fixe (materialelor). De asemenea, registrele contabile nu au fost tipărite pe suport de hîrtie, după cum prevede art.23 din Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007.

____________________

³⁷ Instrucţiunea “Cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile publice”, aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.85 din 09.10.1996 (în continuare – Instrucţiunea 85); abrogată la 03.08.2010, prin Ordinul ministrului finanţelor nr.93 din 19.07.2010.

³⁸ Instrucţiunea “Cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile publice”, aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.93 din 19.07.2010 (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Instrucţiunea 93).

La momentul efectuării auditului, Registrul principal “Cartea mare” pe perioadele: ianuarie-decembrie 2010; octombrie-decembrie 2011; ianuarie-iunie 2012 nu a fost întocmit sub formă de document de ieşire. Abia la finalizarea auditului s-a prezentat “Cartea mare” pe anul 2010; octombrie – decembrie 2011 şi pe luna iunie 2012, dar care nu a fost semnat de către executor – consultantul financiar. “Cartea mare” pentru iunie 2012 a fost prezentată în 2 variante, cu o diferenţă de 232,4 mii lei pe debitul contului 215 “Cheltuieli efective din contul mijloacelor obţinute din proiectele finanţate din surse externe”. Potrivit explicaţiilor consultantului financiar, în luna iulie 2012, din cauza viruşilor, au fost distruse o parte din informaţiile contabile. Deşi în “Cartea mare” au fost înregistrate unele intrări de bunuri materiale, aceste înregistrări nu au avut la bază note contabile întocmite regulamentar.

Consultantul financiar nu a asigurat returnarea în termen de 5 zile după întoarcerea din deplasare a persoanelor delegate a valutei nefolosite, ceea ce contravine prevederilor punctelor 38, 39, 43 şi 44 din Regulamentul cu privire la delegarea salariaţilor, întreprinderilor, instituţiilor şi organizaţiilor din RM, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.836 din 24.06.2002. De asemenea, sumele nefolosite au fost depuse în bancă după 50 de zile (1661 dolari SUA), iar în alt caz – după 56 de zile (105 dolari SUA), ceea ce contravine prevederilor pct.10 din Normele pentru efectuarea operaţiunilor de casă în economia naţională a Republicii Moldova, aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.764 din 25.11.1992³⁹.

____________________

³⁹ Hotărîrea Guvernului nr.764 din 25.11.1992 privind aprobarea Normelor pentru efectuarea operaţiunilor de casă în economia naţională a Republicii Moldova.

• Ministerul Educaţiei nu a asigurat implementarea recomandărilor auditurilor situaţiilor financiare ale Proiectului, efectuate de către auditori independenţi, deşi în acest scop s-au alocat 59,3 mii dolari SUA.

Pentru efectuarea auditului Proiectului, în anii 2007-2009 au fost încheiate contracte cu firma ICS “PricewaterhouseCoopers Audit” S.R.L., iar în anii 2010-2011 – cu firma “BAKER TILIY KLITOU”, Romînia, fiindu-le achitate din mijloacele Proiectului sumele de 35,0 mii dolari SUA şi, respectiv, 24,3 mii dolari SUA. Astfel, s-au efectuat auditurile situaţiilor financiare speciale ale Proiectului, implementarea unui sistem adecvat de control intern, precum şi evaluarea rapoartelor prezentate luate în ansamblu. Luîndu-se în consideraţie deficienţele constatate în cadrul auditurilor, managerilor le-au fost înaintate recomandări, unele dintre care au rămas neimplementate. Nu s-a asigurat implementarea recomandărilor privind necesitatea stabilirii unor proceduri formale de evidenţă şi păstrare a tuturor activelor livrate din sursele Proiectului, precum şi de evidenţă şi raportare a activelor pierdute şi deteriorate; întocmirea rapoartelor despre livrarea şi utilizarea de facto a activelor, pentru a evita procurarea de active care nu sînt întrebuinţate; instalarea unui sistem ajustat pentru a îmbunătăţi şi a automatiza unele procese ce ţin de raportarea financiară.

• Mărimea remunerării consultanţilor din Proiect nu este adusă în concordanţă cu volumul activităţilor real executate şi cu cadrul legal existent. Consultantul financiar al Proiectului n-a asigurat reţinerea conformă a impozitelor din venitul său, precum şi din venitul unor persoane fizice nerezidente.

Mărimea remunerării consultanţilor din Proiect a fost aprobată de către ministrul educaţiei, fără ca în cadrul legislativ-normativ în vigoare să fie prevăzute în mod expres astfel de competenţe pentru conducerea ministerului⁴⁰. Totodată, în acordurile internaţionale de împrumut (credit), precum şi în documentele Băncii Mondiale nu sînt stipulate normele (tarifele) de remunerare a muncii angajaţilor (consultanţilor). De asemenea, norma de salarizare nu se aprobă în baza unor indici economici, cum ar fi termenul şi volumul lucrărilor efectuate etc.

____________________

⁴⁰ Legea nr.64-XII din 31.05.1990 “Cu privire la Guvern”; “Regulamentul, structura şi efectivul-limită ale aparatului central al Ministerului Educaţiei”, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.653 din 06.11.2009.

De menţionat că unii consultanţi în Proiect au fost angajaţi fără a fi necesar. Un exemplu în acest sens poate servi funcţia de consultant în relaţii publice, persoana în cauză dîndu-şi demisia la 13.01.2009, din motiv că nu a început implementarea componentei Proiectului “Comunicare şi relaţii publice”.

Conform prevederilor contractului din 14.08.2006 (încheiat între persoana fizică şi ME), consultantul financiar al Proiectului exercită funcţiile ce-i revin (semnarea documentelor primare de casă, rapoartelor financiare şi altor documente contabile), care coincid cu funcţiile contabilului-şef. Contrar obligaţiilor consultantului financiar al Proiectului, la 11.09.2012, ME a încheiat, în baza patentei de întreprinzător, cu consultantul financiar al Proiectului un nou contract de prestare a serviciilor, fără a ţine cont de faptul că, potrivit patentei eliberate de către Inspectoratul fiscal de stat Chişinău, acesta urma să presteze serviciul de “întocmire a dărilor de seamă contabile”, adică doar o parte din funcţiile ce trebuiau să fie executate conform contractului încheiat.

De la 01.02.2011, consultantul financiar al Proiectului, neregulamentar⁴¹ (fără a fi modificat contractul încheiat anterior), a încetat să reţină din venitul primit impozitele şi contribuţiile aferente, motivînd acest fapt prin prestarea acestor servicii în baza patentei de întreprinzător. Reieşind din venitul mediu lunar îndreptat spre achitare consultantului financiar în sumă de 11,9 mii lei, în perioada februarie 2011 – mai 2012, ME n-a asigurat reţinerea impozitului pe venit la sursa de plată în sumă de circa 23,3 mii lei.

____________________

⁴¹ Art.19 din Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007; art.88 din Codul fiscal.

Nerespectîndu-se prevederile legale⁴², în perioada anilor 2007-2010, nu s-a reţinut impozitul din venitul unei persoane fizice nerezidente în sumă totală de 81,2 mii dolari SUA, cu toate că, potrivit pct.3 al Contractului de angajare, era prevăzută reţinerea plăţilor din venitul calculat, astfel nefiind asigurată încasarea impozitului pe venit la sursa de plată în sumă de cel puţin 8,1 mii dolari SUA (95,0-100,0 mii lei).

____________________

⁴² Notă: În perioada decembrie 2007 – decembrie 2010, articolele 71 lit.b), 73 alin.(3), 74 alin.(1) din Codul fiscal n-au fost modificate, însă art.90, art.91 lit.c) au fost modificate: art.90 în redacţia Legii nr.267 din 23.12.2011, în vigoare din 13.01.2012; art.90 completat prin Legea nr.172-XVI din 10.07.2008, în vigoare din 25.07.2008; art.902 introdus prin Legea nr.172-XVI din 10.07.2008, în vigoare din 25.07.2008; art.901 modificat prin Legea nr.108-XVIII din 17.12.2009, în vigoare din 01.01.2010.

Recomandări Ministerului Educaţiei:

13. Asigurarea restabilirii evidenţei contabile a Proiectului în conformitate cu prevederile art.43 (pct.6) din Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007.

14. Asigurarea unui control intern relevant la calcularea şi achitarea veniturilor consultanţilor din Proiect în corespundere cu volumul activităţilor real executate, cu reţinerea şi declararea tuturor impozitelor şi contribuţiilor stabilite de cadrul legal al Republicii Moldova.

c) Alte constatări ale auditului

• Declaraţiile vamale prezente la Ministerul Educaţiei nu coincid cu declaraţiile vamale stocate în arhiva Biroului Vamal Chişinău, fapt ce creează riscul de fraudă.

În urma contrapunerii datelor primite de la Biroul Vamal Chişinău cu informaţiile din dosarele Proiectului, misiunea de audit a constatat că preţul autobuzelor livrate de către Compania “East Auto Lada” S.R.L., specificat în copiile declaraţiilor vamale din dosarele Proiectului (77990 euro), diferă de preţul autobuzelor specificat în declaraţiile vamale prezentate de către Biroul Vamal Chişinău (63179 euro), fapt ce creează riscul de fraudă.

• Ministerul Educaţiei, Ministerul Finanţelor şi Ministerul Economiei nu au asigurat pe deplin elaborarea unui cadru normativ adecvat pentru asigurarea trecerii finanţării instituţiilor de învăţămînt de la finanţarea din bugetul UAT de nivelul I la finanţarea din bugetul UAT de nivelul II.

Ţinînd cont de modificările operate în cadrul legal şi de trecerea, începînd cu 01.01.2013, a finanţării instituţiilor de învăţămînt preuniversitar de la AAPL de nivelul I la AAPL de nivelul II, au apărut mai multe lacune privind gestionarea patrimoniului instituţiilor de învăţămînt. Astfel, conform cadrului legal, AAPL de nivelul II vor asigura doar finanţarea instituţiilor, iar bunurile imobile şi mobile vor fi proprietatea AAPL de nivelul I, ceea ce înseamnă că acestea rămîn responsabile de evidenţa, întreţinerea şi decontarea lor. Totodată, AAPL de nivelul II vor deveni proprietari doar ai bunurilor procurate după 01.01.2013. Astfel, instituţiile de învăţămînt se vor folosi de bunurile proprietate a mai multor AAPL, ceea ce va condiţiona evidenţa dublă a unora şi aceloraşi bunuri (evidenţa bilanţieră – la proprietar, evidenţa extrabilanţieră – la gestionar). De asemenea, nu este clară modalitatea majorării valorii de bilanţ a bunurilor imobile în urma reparaţiilor capitale efectuate de către gestionarii bunurilor imobile.

Alt aspect care nu a fost luat în consideraţie sînt drepturile şi obligaţiile managerilor instituţiilor de învăţămînt. Faptul de acordare acestora, de către AAPL de nivelul II, a dreptului de a efectua achiziţii publice va determina divizarea lor şi, respectiv, majorarea preţului la bunurile procurate.

Statutul de ordonator secundar de buget se acordă instituţiilor de învăţămînt fără a fi asigurat un management contabil calitativ şi eficient. Astfel:

- la prelucrarea dărilor de seamă ale instituţiilor de învăţămînt, va creşte simţitor volumul de lucru al colaboratorilor Direcţiei generale finanţe şi/sau ai Direcţiilor generale învăţămînt, tineret şi sport;

- planificarea conformă a cheltuielilor, care în prezent este defectuoasă, va fi influenţată negativ de lipsa unui personal calificat în acest domeniu.

IV. CONCLUZII GENERALE

Proiectul “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova” a avut ca scop susţinerea politicii educaţionale a statului, fiind finanţat de către unul dintre principalii parteneri de dezvoltare pentru Republica Moldova – Banca Mondială. Totodată, implementarea acestui Proiect a fost constrînsă de absenţa unor viziuni din partea autorităţilor administraţiei publice centrale asupra unor politici conjugate şi coerente în materie de educaţie, coroborate cu politici financiare adecvate întru asigurarea unui suport pe măsură, cu impact şi rezultate de performanţă.

Rezultatele misiunii de audit denotă faptul că Ministerul Educaţiei (instituţia responsabilă de implementarea Proiectului dat) a tratat superficial importanţa acestui Proiect, neasigurînd implementarea adecvată a lui, precum şi controlul asupra utilizării eficiente a resurselor destinate pentru implementarea Proiectului, fapt ce a generat diminuarea impactului acestuia asupra creşterii calităţii învăţămîntului preuniversitar şi, în special, a celui din mediul rural din Republica Moldova.

Prezentul Raport a fost întocmit şi în baza probelor acumulate la AAPL de către echipele de audit, în componenţa: şefului Direcţiei Nord din cadrul Direcţiei generale (Auditul APL), auditor public I.Burlacu; controlorilor de stat principali, auditori publici R.Tcaci, A.Rusu; controlorului de stat superior, auditor public M.Mozan; controlorilor de stat, auditori publici Ig.Cojocari, A.Răilean.

Anexă

la Raportul de audit

CONSTATĂRI

ale Studiului de evaluare a impactului în clasele a VIII-a şi a X-ea, în anul de studii 2009/2010,

 efectuat în perioada aprilie-mai 2010 de către Centrul de Analiză şi Investigaţii

Sociologice, Politologice şi Psihologice CIVIS⁴³

____________________

⁴³ Studiul a cuprins 120 instituţii de învăţămînt din 92 de localităţi din 22 de raioane ale ţării, în care au fost testaţi 5412 elevi; chestionaţi – 4043 elevi, 486 cadre didactice, 120 directori de şcoală şi 22 reprezentanţi ai direcţiilor raionale de învăţămînt.

“Practic fiecare al doilea cadru didactic care a beneficiat de materiale/echipament pentru cabinet consideră că ele corespund doar parţial programei în vigoare, necesităţilor de învăţare ale copiilor, necesităţilor de predare ale cadrelor didactice. Deşi marea majoritate a cadrelor didactice consideră că programa şcolară în vigoare la disciplinele predate este de o calitate înaltă şi contribuie la dezvoltarea aptitudinilor şi capacităţilor elevilor, corespunde particularităţilor de vîrstă ale elevilor, necesităţilor de învăţare şi intereselor lor, peste 30% dintre profesori au opinat că numărul de subiecte ce trebuie însuşite nu corespunde numărului de ore acordate, că programa la disciplina predată nu este corelată suficient cu programele la alte discipline. Problemele de bază cu care se confruntă cadrele didactice în implementarea programei sînt: insuficienţa materialelor didactice; subiectele şi exerciţiile prea complicate şi solicitante pentru elevi; necorespunderea dintre programa şcolară, manual şi teste; temele foarte teoretice şi nelegate cu viaţa cotidiană.

Problemele de bază cu care se confruntă cadrele didactice la evaluarea cunoştinţelor elevilor sînt următoarele: mecanismul de evaluare nu prevede evaluarea diferenţiară a elevilor cu nivel diferit de dezvoltare; lipsesc criterii-standard de evaluare (matrice de specificare, barem de notare etc.); testarea nu întotdeauna oferă posibilitatea de a evalua obiectiv cunoştinţele elevilor – baremul nu corespunde cu sarcinile ca pondere, prea multă evaluare în scris, uneori cerinţele din itemi nu corespund cu variantele din baremul de notare, evaluarea verbală a elevilor este limitată; neconcordanţa dintre mecanismul de evaluare a elevilor la bacalaureat şi cel de evaluare la teste. În cazul limbii materne, sînt prea multe ore pentru evaluări şi nu se reuşeşte predarea integrală a materialului. La limba romînă, culegerile de teste apărute acum cîţiva ani sînt depăşite. În cazurile ce ţin de matematică, fizică şi chimie s-a menţionat timpul limitat pentru susţinerea testelor. La biologie, schemele biologice prezentate în teste deseori sînt neclare, iar la chimie este imposibil de a realiza unele lucrări de laborator din cauza lipsei reactivelor chimice.

Majoritatea cadrelor didactice şi directorilor au rămas satisfăcuţi de instruirile obţinute în cadrul Proiectului, totodată menţionînd că aceste treninguri nu au fost suficiente pentru implementarea eficientă a programei şcolare şi că ar fi necesare instruiri în următoarele domenii: metodele moderne de predare, utilizarea tehnologiilor noi de predare, planificarea activităţilor, monitorizarea reuşitei elevilor, metodele moderne de evaluare a cunoştinţelor elevilor, managementul clasei, tehnologiile noi de formare a competenţelor la elevi, psihologia copiilor etc.

De rînd cu problemele ce ţin de implementarea programei noi, dotarea cabinetelor cu materiale instructive şi instruirea cadrelor didactice, intervievaţii au manifestat îngrijorare şi în privinţa condiţiilor de studii, stării în care se află clădirile instituţiilor de învăţămînt în mediul rural, condiţiilor sanitaro-igienice, care, de altfel, de asemenea, fac parte din mediul educaţional. Astfel, conform studiului, peste 40% din instituţiile şcolare selectate în eşantion necesită reparaţii capitale. Fiecare a cincea şcoală nu este conectată la reţeaua de apă, fiecare a treia şcoală – la reţeaua de gaz, iar o bună parte din şcolile din mediul rural nu dispun de săli sportive, cantine. Concomitent cu problemele menţionate, intervievaţii au venit cu un şir de recomandări practice în vederea implementării mai eficiente a programei în vigoare şi sporirii calităţii educaţiei.

Ca exemplu, în vederea îmbunătăţirii programei şcolare (curriculumului) în vigoare, cadrele didactice au propus următoarele: revizuirea programei şi corelarea programelor la diferite discipline, revizuirea/modificarea manualelor şi aducerea lor în concordanţă cu programa, simplificarea programei, aducerea volumului de informaţie în concordanţă cu numărul de ore, decongestionarea programei.

În vederea îmbunătăţirii mecanismului de evaluare a cunoştinţelor elevilor, cadrele didactice au propus următoarele: desfăşurarea unor seminare pe tema evaluării; elaborarea unor broşuri cu teste de evaluare la nivel de minister pentru fiecare clasă şi profil, în corespundere cu programa în vigoare; elaborarea materialelor didactice (culegeri de probleme, caiete de testare, teste); aducerea testelor de evaluare în corespundere cu obiectivele programei şcolare”.