Постановление N 2 от 25.01.2013 по Отчету аудита Проекта "Качественное образование в сельской местности Республики Молдова" в Министерстве просвещения за период 2006-2012 годов

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита Проекта “Качественное образование в сельской

местности Республики Молдова” в Министерстве просвещения

за период 2006-2012 годов

№ 2  от  25.01.2013

 (в силу 01.03.2013) 

Мониторул Офичиал № 42-47 ст.6 от 01.03.2013

* * *

Счетная палата в присутствии министра образования г-жи Майи Санду; заместителя министра образования г-жи Татьяны Потынг; начальника управления финансов в образовании, культуре и науке Министерства финансов г-жи Светланы Борцой; советника министра образования/исполнительного директора Проекта г-жи Инги Афанасьевой; начальника Управления образования, молодежи и спорта Рышкань г-на Виорела Дандара; начальника Главного управления финансов Рышкань г-жи Галины Табырца; бывшего начальника Управления образования, молодежи и спорта Кэушень г-на Андрея Тодерашко; начальника Главного управления финансов Кэушень г-на Семена Буга; начальника Главного управления финансов Кишинэу г-жи Вероники Херца; начальника Управления образования, молодежи и спорта Сынджерей г-жи Елены Ковалюк; начальника Главного управления образования, молодежи и спорта Глодень г-на Тудора Касауцан; начальника Главного управления образования, молодежи и спорта Штефан Водэ г-жи Раисы Бурдужа; начальника Главного управления образования, молодежи и спорта Хынчешть г-жи Валентины Тону; начальника Главного управления образования, молодежи и спорта Чимишлия г-на Иона Делински; начальника отдела финансов в образовании, культуре и спорте Главного управления финансов мун.Кишинэу г-жи Валентины Лаки, а также других ответственных лиц Проекта и органов публичного управления, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита Проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” в Министерстве просвещения за период 2006-2012 годов.

___________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28, ст.30 (4), ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год с целью оценки влияния внедрения Проекта на повышение качества образования.

Аудит был запланирован и проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты². Аудиторские доказательства были получены путем рассмотрения документов из дел Проекта; выборочной проверки представленных информаций путем наблюдения на месте; интервьюирования вовлеченного персонала в рамках Проекта; анализа отчетов Министерства просвещения, исследования Института науки образования, исследования Центра анализа и исследований социологии, политологии и психологии CIVIS, исследования Центра CBS-AXA, исследования Института общественных политик и др. Также некоторые аудиторские доказательства были получены от Таможенного бюро Кишинэу.

___________________

² Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 "Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия".

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленные отчеты и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Для внедрения Проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” Международная ассоциация по развитию/Всемирный банк, согласно Соглашению о финансировании от 05.04.2006, предоставил Правительству Республики Молдова кредит/грант в сумме 7,2 млн. Специальных прав заимствования (эквивалент примерно 10,01 млн. долларов США). Основная цель Проекта состояла в повышении доступа к качественному образованию для детей из бедных семей в сельской местности; повышении эффективности использования ресурсов и укреплении способности системы планирования и менеджмента оказания образовательных услуг. Срок внедрения Проекта был предусмотрен в течение периода 7 августа 2006 г. – 31 мая 2010 г., а впоследствии был продлен до мая 2012 г. Средства, поступившие за счет кредита/гранта, были направлены Министерству просвещения, которое было ответственно за внедрение Проекта, а также за повышение качества образования и изменение системы финансирования школ.

Констатации из Отчета аудита Проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” свидетельствуют, что хотя был принят ряд мер по повышению эффективности выделения и использования публичных средств в системе образования на основе формулы с оптимизацией сети путем эффективного использования публичных средств, они не были достаточными для обеспечения качественного образования.

Ненадлежащий внутренний контроль и несоответствующий мониторинг ограничили воздействие Проекта на реализацию его целей в области образования, приводя к несоответствиям и неудачам, выявленным аудитом.

Основными факторами, которые не привели к достижению ожидаемых целей Проекта и обусловили неэффективное управление кредитом/грантом, выделенным для внедрения Проекта, а также приобретенными ценностями, являются:

- неустановление четкой ответственности по координированию, исполнению и мониторингу в процессе внедрения Проекта;

- неэффективный мониторинг и координирование деятельности в рамках Проекта Министерством просвещения;

- необеспечение высокого уровня менеджерской ответственности при использовании публичных фондов бенефициарами грантов в рамках проектов;

- существующие пробелы в куррикулуме (модернизированном в ходе внедрения Проекта), которые не обеспечивают устойчивое образование;

- Министерство просвещения, главные управления образования, молодежи и спорта районов не обеспечили эффективное использование всего лабораторного оборудования и учебных материалов, полученных школами и лицеями для улучшения качества образования;

- ОМПУ не обеспечили регистрацию в бухгалтерском учете стоимости полученных грантов на сумму 1,0 млн.леев, что установлено аудитом в ходе выборочных проверок в районах Кэушень, Рышкань, Хынчешть, Штефан Водэ, Чимишлия, Глодень и Сынджерей;

- разработанная, согласованная и внедренная формула финансирования на национальном уровне основывается на принципе “деньги следуют за учеником”, который обеспечивает более эффективное использование публичных средств, но не принимает во внимание наличие определенных особенностей некоторых учебных заведений;

- процесс оптимизации школ проводится в вынужденном порядке в результате отсутствия средств для содержания некоторых учебных заведений, хотя должен был проводиться предварительно, с использованием сэкономленных средств для финансирования потребностей процесса образования (учебных материалов, лабораторного оборудования, образовательных программ и т.д.), для которых финансовые средства продолжают оставаться недостаточными;

- неэффективное сотрудничество между органами центрального публичного управления (ответственными за разработку политик и их внедрение) и органами местного публичного управления (которые внедряют формулу финансирования учебных заведений);

- необеспечение широкого участия экономических операторов, в том числе местных в процедурах закупок ценностей, которые обусловили выплату завышенных торговых надбавок при приобретении автобусов на сумму примерно 1,4 млн. долларов США;

- отсутствие осуществления Министерством просвещения мониторинга деятельности финансового консультанта, а также необеспечение им ведения бухгалтерского учета в соответствии с законодательством Республики Молдова, особенно поступления и выбытия материальных ценностей и расчетов с физическими лицами, которые обусловили искажения в финансовых отчетах Проекта и др.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) и (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита Проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” в Министерстве просвещения за период 2006-2012 годов, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Министерству просвещения и потребовать:

- обеспечить внедрение рекомендаций аудита, указанных в Отчете аудита, с установлением конкретных действий по устранению выявленных недостатков, а также с определением сроков исполнения и лиц, ответственных за внедрение рекомендаций;

- внедрить эффективную систему внутреннего контроля, которая обеспечит экономию публичных средств в процессе закупок;

2.2) Главной государственной налоговой инспекции и Таможенной службе для информирования и потребовать проверить правильность удержания подоходного налога у источника выплаты из доходов, выплаченных консультантам Проекта и, соответственно, наличия таможенных деклараций того же номера и той же серии, но в которых указаны различные суммы таможенной стоимости импортируемых товаров;

2.3) Министерству финансов для информирования и потребовать установить категории расходов, которые служат основанием для определения удельного веса стоимостных нормативов для одного ученика и для учреждения, а также обоснование соответствующими расчетами удельного веса этих нормативов;

2.4) Президенту Республики Молдова, Председателю Парламента и премьер-министру Республики Молдова для информирования;

2.5) Постоянным парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; по культуре, образованию, исследованиям, молодежи, спорту и средствам массовой информации; публичному управлению и региональному развитию для информирования.

3. Принять к сведению, что:

3.1) Генеральная прокуратура инициировала расследование по приобретению школьных автобусов в рамках внедрения Проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова”;

3.2) ОМПУ района Чимишлия были взяты на учет материальные ценности, полученные как гранты качества и справедливости, в сумме 64,8 тыс. леев, района Рышкань – в сумме 51,1 тыс. леев и района Глодень – в сумме 124,7 тыс. леев.

4. О принятых мерах по выполнению п.2.1-2.3 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 2 от 25 января 2013 г.

ОТЧЕТ

аудита Проекта “Качественное образование в сельской местности

Республики Молдова” в Министерстве просвещения

за период 2006-2012 годов

Список аббревиатур

I. СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Охват системы образования как приоритет на национальном уровне, так же как и удельный вес в публичных расходах имеют важное значение. В контексте институциональных реформ социальный сектор (в целом) и сектор образования (в частности) должны переориентировать свои цели, чтобы коррелировать качество предоставленных гражданину услуг с запросами конкурентоспособного общества. В то же время эти услуги следует предоставлять по принципу эффективной стоимости. Только в таких условиях необходимые реформы приносят дополнительную выгоду, находят поддержку и финансирование со стороны доноров-партнеров по развитию.

Проект «Качественное образование в сельской местности» в рамках Министерства просвещения является одним из тех, которые были начаты Правительством с помощью Всемирного банка. Проект имел четко определенную цель, а именно: поддержание и продвижение государственной политики в области образования и должен был обеспечить повышение качества публичных услуг, предоставляемых населению в этой области. Счетная палата, мотивированная интересом общества к выполнению целей инвестиционных проектов в секторе образования, провела аудит Проекта «Качественное образование в сельской местности Республики Молдова».

Основная цель аудита: оценка влияния внедрения Проекта на повышение качества образования.

Специфические цели аудита:

I. Были ли достигнуты показатели эффективности, установленные для внедрения Проекта, а финансовые средства использовались экономно, эффективно и результативно?

II. Соблюдались ли регламентированные положения в процессе управления финансовыми средствами, предназначенными для Проекта?

Общая менеджерская ответственность за внедрение Проекта возложена на Министерство просвещения под руководством генерального директора Проекта, без привлечения единиц по внедрению Проекта.

Комитет по надзору за Проектом является институциональной структурой, созданной специально для Проекта¹, которой предстояло обеспечить общее управление, надзор, мониторинг достижений и межведомственное координирование.

___________________

¹ Утвержден премьер-министром г-ном В.Тарлевым 09.11.2006, впоследствии изменен Распоряжением Правительства РМ № 14-d от 25.02.2008.

Генеральным директором Проекта является министр просвещения², которому предстояло обеспечить общий менеджмент Проекта и надзор за выполнением всей деятельности, связанной с Проектом.

___________________

² В ходе выполнения Проекта действовали 5 министров просвещения: г-н Виктор Цвиркун (до 31.03.2008); г-жа Лариса Шавга (с 31.03.2008 по 25.09.2009); г-н Леонид Бужор (с 25.09.2009 по 14.01.2011); г-н Михаил Шляхтицки (с 14.01.2011 по 24.07.2012) и г-жа Майя Санду (с 24.07.2012 по настоящее время).

Исполнительным директором Проекта является один из заместителей министра или один из начальников управления Министерства просвещения³, которому предстояло обеспечить ежедневное координирование всех компонентов Проекта.

___________________

³ Бывший заместитель министра, бывший начальник Главного управления дошкольного, начального и общего среднего образования Министерства просвещения г-н В.Круду.

Ответственность аудиторской группы состояла в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения выводов аудита.

Методология аудита. Аудит был запланирован и проводился в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты⁴. В целях подтверждения констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были собраны в рамках Министерства просвещения, а также в некоторых ОМПУ районов Рышкань, Сынджерей, Кэушень, Глодень, Штефан Водэ, Хынчешть и Чимишлия с применением процедур по существу, используя различные техники и методы, такие как: анализ документов из дел Проекта; выборочная проверка информаций, представленных при наблюдениях на местах; опрос персонала, вовлеченного в рамках Проекта и т.д. Также некоторые аудиторские доказательства были собраны от Таможенного бюро Кишинэу и от ОМПУ мун.Кишинэу. В рамках аудита были проанализированы отчеты Министерства просвещения, исследование Института Науки образования, исследование Центра анализа и исследований социологии, политологии и психологии CIVIS, исследование Центра CBS-AXA, исследование Института общественных политик.

___________________

⁴ Постановление Счетной палаты № 11 от 03.04.2009 «Об утверждении Стандартов аудита эффективности» и Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

В соответствии со ст.35 Конституции Республики Молдова и ст.4 Закона об образовании № 547-XIII от 21.07.1995, государственное образование является бесплатным и представляет национальный приоритет. Основная образовательная цель школы состоит в свободном, гармоничном развитии человека и формировании творческой личности, способной адаптироваться к изменяющимся условиям жизни, а с практической точки зрения система образования преследует цели: воспитание гражданина, обладающего сознательностью и высокой общей культурой, а также приобретение способностей/навыков, необходимых для выполнения определенных профессий. Действующее законодательство предусматривает, что система образования основывается на государственных образовательных стандартах, которые устанавливают обязательные минимальные требования к различным уровням и ступеням образования, а общее образование должно быть согласовано с профессиональной подготовкой и обучением всех уровней, которые осуществляются в соответствии с национальными профессиональными стандартами.

Исходя из целей, установленных в Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности, утвержденной Законом № 398-XV от 02.12.2004⁵, по: содействию публичному и частному партнерству ввиду поддержания и развития системы образования; оптимизации сети учебных заведений в сельской местности; повышению доступности населения к образовательным услугам, в особенности бедных слоев, а также по существенному улучшению качества образования, Министерство просвещения разработало технико-экономическое обоснование и приоритетность Проекта «Качественное образование в сельской местности Республики Молдова» в целях получения из внешних источников необходимых для внедрения Проекта финансовых средств.

___________________

⁵ Закон об утверждении Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности (2004-2006) № 398-XV от 02.12.2004, статьи № 504, 506 и 507.

Оценив результаты целесообразности и приоритетности⁶ (PAD), МАР согласовала подписание Соглашения о финансировании развития в размере 7,2 млн. СПЗ⁷ (эквивалент 10,01 млн. долларов США), из которых 50% - в форме гранта и 50% - в форме кредита, с периодом погашения 40 лет, включая 10 лет отсрочки и годовую процентную ставку 0,75%. Это Соглашение было ратифицировано Законом № 190-XVI от 30.06.2006⁸.

___________________

⁶ Документ по оценке Проекта о кредите и гранте, предложенный для Проекта «Качественное образование в сельской местности Республики Молдова» от 22 декабря 2005.

⁷ Соглашение о финансировании развития от 7 августа 2006, заключенное между Правительством РМ и Международной ассоциацией развития (Credit 4155-MD and Grant H208-MD).

⁸ Закон о ратификации Соглашения между Правительством Республики Молдова и Международной ассоциацией развития о финансировании Проекта «Качественное образование в сельской местности Республики Молдова» № 190-XVI от 30.06.2006.

Для внедрения Проекта «Качественное образование в сельской местности Республики Молдова», основываясь на РАD, а также на документах и исследованиях, проведенных группой консультантов Всемирного банка на этапе подготовки Проекта, было разработано Операционное пособие Проекта.

Согласно Операционному пособию Проекта, были установлены ключевые показатели, которые позволят измерить эффективность Проекта, а именно:

а) в области повышения качества образования

♦ Средние учебные результаты учеников сельских школ улучшились.

♦ Разрыв между средними учебными результатами учеников сельских и городских школ уменьшился.

♦ Молдова участвовала как минимум в одной программе международной оценки, включая разработку, внедрение и распространение результатов.

♦ 100% лицеев получили куррикулумы для X-XII классов.

♦ 100% педагогических кадров, преподающих в X-XII классах, были подготовлены в контексте нового куррикулума.

♦ 80% сельских лицеев получили новое оборудование и материалы для X-XII классов.

♦ 100% предложений для получения грантов качества для сельских школ имели приемлемый уровень качества.

b ) в области изменения формулы финансирования образования

♦ Пересмотренная формула финансирования школ была внедрена на национальном уровне.

♦30% школ пилотных районов стали самостоятельными.

♦ 80% соответствующего персонала МПМ и из районов были подготовлены и участвовали удовлетворительно в процессе ССПР.

Срок внедрения Проекта был установлен 7 августа 2006 г. - 31 мая 2010 г., а затем продлен до мая 2012 г. в соответствии с поправкой № 2 от 27 мая 2010 г. к Соглашению о финансировании.

В течение 2006-2012 годов вследствие разницы валютного курса из средств контрактованного кредита/гранта были выплачены 11,1 млн. долларов США и произведены расходы на ту же сумму (или 129,3 млн.леев). Динамика расходов по Проекту за 2006-2012 годы представлена следующим образом:

Источник. Информация, представленная Министерством просвещения.

Распределение расходов в зависимости от цели расходов и видов закупки представлено следующим образом:

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель I: Были ли достигнуты показатели эффективности, установленные для внедрения Проекта, а финансовые средства использовались экономно, эффективно и результативно?

Аудит установил, что расходы Проекта были произведены для достижения двух основных целей: а) повышение качества образования и b) изменение системы финансирования школ.

а) О повышении качества образования

Согласно Операционному пособию Проекта, улучшение качества и релевантности преподавания и обучения в сельских школах, особенно для старших классов среднего цикла, то есть лицея (X-XII классы), должно было осуществляться путем укрепления трех основных педагогических систем: куррикулума (улучшение и модернизация учебной программы, предоставление новых учебников и учебных материалов), преподавания (профессиональное развитие педагогических кадров в контексте и структуре новой учебной программы) и оценки (объективная, профессиональная и эффективная оценка, мониторинг и оценка учеников).

Для оценки выполнения этих целей Проекта в РАD были установлены 7 показателей эффективности. Аудитом установлено, что были выполнены 2 показателя; по двум показателям, хотя и были выполнены, аудит делает оговорки относительно их эффективности, а по 3 показателям аудиту не были предоставлены соответствующие данные, чтобы установить их выполнение.

♦ Наличие некоторых недостатков в учебной программе, модернизированной в рамках внедрения Проекта, не обеспечило необходимого воздействия на повышение качества образования.

В процесс улучшения и модернизации куррикулума были вовлечены: НСК, ИНО, Управление доуниверситетского образования МПМ и рабочие группы по дисциплинам. НСК, созданный Приказом министра просвещения № 268 от 20.09.2006⁹, за период 2006-2008 годов созвал 6 заседаний¹⁰.

___________________

⁹ Приказ министра просвещения № 268 от 20.09.2006 «О Национальном совете по куррикулуму».

¹⁰ Были рассмотрены и приняты следующие документы: справочники по внедрению модернизированных куррикулумов для лицея и разъяснения по Национальному куррикулуму, разработанные в рамках Проекта «Качественное образование в сельской местности Республики Молдова»; справочник педагогических кадров для раннего воспитания; дидактические материалы для детских садов; стандарты непрерывной подготовки педагогических кадров среднего образования; методологические справочники по подготовке педагогических кадров для лицеев; куррикулумы руководителей I-IV классов; куррикулумы для VIII класса по дисциплине “Защита потребителя» и методический справочник по дисциплине «Защита потребителя».

По этому компоненту из предназначенных для Проекта средств были профинансированы расходы в сумме 5,6 млн. долларов США, в том числе на: закупку ценностей – 4,2 млн. долларов США; обучение и семинары – 0,6 млн. долларов США; консалтинговые услуги – 0,5 млн. долларов США; другие виды закупок – 0,3 млн. долларов США. Проанализировав эффективность произведенных затрат, аудит установил следующее.

• В 2007 г. были изданы и распределены по 4,0 тыс. экземпляров разъяснений по Национальному куррикулуму и стандартов непрерывной подготовки педагогических кадров среднего образования; 37,0 тыс. экземпляров справочников по внедрению куррикулумов для лицея по 17 дисциплинам и 35,0 тыс. экземпляров методологических справочников для педагогических кадров доуниверситетского образования, для чего были произведены расходы на сумму 101,1 тыс. долларов США. Эти действия были выполнены до модернизации куррикулума (сосредоточение на компетенции).

Министерство просвещения приступило к оценке и модернизации школьного куррикулума 14.05.2009, когда Приказом министра просвещения № 352 от 14.05.2009¹¹ был утвержден план совместных с ИНО действий по оценке и модернизации школьного куррикулума на 2009-2010 гг.

___________________

¹¹ Приказ министра просвещения № 352 от 14.05.2009 «Об утверждении Плана действий по оценке и модернизации школьного куррикулума на 2009-2010 гг.».

Таким образом, в период 2009-2010 годов МПМ и ИНО разработали программу и методологию оценки куррикулума; произвели отбор национальных экспертов для оценки куррикулумов по дисциплинам и координаторов экспертных групп; создали группу национальных экспертов по оценке и модернизации куррикулумов учебных дисциплин; разработали для национальных экспертов справочник по оценке куррикулума; проанализировали практики по проектированию стандартов образования; разработали критерии экспертизы и определили экспертов для анализа существующих стандартов образования; разработали методологический справочник по оценке существующих стандартов и т.д. В результате этих действий в 2009-2010 годах была произведена оценка, были изданы и распределены модернизированный куррикулум и справочники по внедрению куррикулума для лицея по 19 дисциплинам, на что было потрачено 110,6 тыс. долларов США. Также для обучения педагогических кадров относительно внедрения куррикулума были использованы средства Проекта на сумму 477,8 тыс. долларов США, из которых 118,2 тыс. долларов США - в 2007-2008 гг. до модернизации куррикулума.

Общие расходы, понесенные за счет средств Проекта для пересмотра, утверждения и внедрения школьного куррикулума и обучения педагогических кадров, составили 689,5 тыс. долларов США.

Следует отметить, что аудиту не были представлены документы, которые подтвердили бы экспертизу и оценку модернизированного куррикулума, а только те, которые относятся к оценке существующего до 2009 г. куррикулума. Согласно этим оценкам, «ученики не обучены решать жизненные проблемы, а преобладающими источниками обучения продолжают оставаться учебник и тетрадь, также необходимы: разгрузка куррикулума; сосредоточение куррикулума на развитие интеллектуальных способностей и умении учащихся интегрироваться в общество и семью; последовательное освоение оценок обучающего типа; установление согласованности между реформой куррикулума и реформой оценки; продвижение образования на основе компетенций; обеспечение воспитания для частной жизни; продвижение дружественной для учеников школы; преемственность между ступенями образования; улучшение согласованности куррикулума; последовательное продвижение демократических ценностей, уважения индивидуальных прав и ответственности перед сообществом и обществом и т.д.»¹²

___________________

¹² Оценка школьного куррикулума – перспектива модернизации, составленная в 2009 г. НИО.

Вопросники, заполненные педагогическими кадрами во время настоящего аудита, свидетельствуют, что не все существующие проблемы были решены в рамках модернизации куррикулума, в дальнейшем необходима его разгрузка.

Также было установлено, что Министерство просвещения не обеспечило регламентированное утверждение Стандартов образования, которые легли бы в основу разработки, утверждения и внедрения школьного куррикулума. Так, согласно представленным информациям и пояснениям, в нарушение положений Закона № 317-XV от 18.07.2003 о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления, Стандарты образования были утверждены в декабре 2003 года на заседании коллегии Министерства просвещения, которая в соответствии с п.14 Положения о Министерстве просвещения, утвержденного Постановлением Правительства № 1272 от 27.09.2002, является консультативным, а не принимающим решения органом. В то же время эти стандарты не были опубликованы в Официальном мониторе Республики Молдова. Согласно представленным Министерству просвещения пояснениям, эти стандарты являются специальными документами, предназначенными для школьных учителей, и были изданы в виде брошюр.

♦ Районные ГУОМС и РКОУГ не отнеслись ответственно к поставленным задачам, не обеспечили эффективное использование всего лабораторного оборудования и учебных материалов, полученных школами и лицеями для улучшения качества образования, а ОМПУ не обеспечили соответствующую регистрацию в бухгалтерском учете бенефициаров этого оборудования и учебных материалов.

В соответствии с Соглашением о финансировании, главной целью проекта было предоставление школам и бедным сельским сообществам дополнительных средств для улучшения качества и доступа к качественным услугам образования. В рамках Проекта районным учреждениям образования были предоставлены гранты справедливости (учебные материалы по дисциплинам: искусство и технологии, физическое воспитание, язык и общение, иностранные языки, физика, химия, биология, география и история - на сумму 2083,1 тыс. долларов США) и гранты качества для лицеев (лабораторное оборудование, оборудование ИТ, учебники, а также дидактические материалы по дисциплинам: химия, биология и физика, - на сумму 1091,9 тыс. долларов США) на общую сумму 3,2 млн. долларов США. Материальные ценности, предоставленные в качестве грантов справедливости и качества, были приобретены и распределены МП бенефициарам из средств Проекта.

Гранты справедливости в 2007 году получили 1190 выбранных учреждений из районов республики, а гранты качества за период 2006-2008 гг. получили на конкурсной основе 304 лицея. Так, Приказом министра просвещения № 356 от 13.10.2006¹³ был утвержден НКОУГ, а в каждом районе – РКОУГ, ответственный за надзор, мониторинг и оценку школ в связи с деятельностью, поддерживаемой за счет гранта.

___________________

¹³ Приказ министра просвещения № 356 от 13.10.2006 «Об учреждении Национального комитета по оценке и утверждению грантов (НКОУГ)».

В целях оказания помощи лицеям в подготовке и представлении на конкурс инвестиционных проектов, на основе договора о сотрудничестве с ФСИМ были проведены семинары по инструктированию для директоров лицеев и членов РКОУГ, на что было израсходовано 107,3 тыс. долларов США.

• Для определения степени использования оборудования в образовательном процессе, выявления недостатков, допущенных при приобретении и распределении оборудования, определения немедленных эффектов использования гранта в образовательном процессе, а также для оценки влияния программы по подготовке директоров лицеев относительно подготовки и внедрения проектов, в октябре 2008 г. был заключен договор на конкурсной основе для проведения социологического исследования, на что было потрачено 41,7 тыс. долларов США. Первичный отчет о проведении исследования был представлен МПМ 12.05.2009, в котором было отмечено, что «приобретение лабораторного оборудования для дисциплин физика, химия, биология, а также дидактических материалов по некоторым учебным дисциплинам в рамках грантов справедливости и грантов качества проводилось со значительными опозданиями. Также было установлено, что некоторое оборудование было низкого качества, не соответствовало установленным требованиям или было повреждено»¹⁴.

___________________

¹⁴ Исследование по оценке влияния программы грантов, представленное МПМ 12.05.2009 Центром социологических и маркетинговых исследований “CBS-AXA”.

Также для осуществления мониторинга процесса внедрения грантов качества в лицеях за декабрь 2008 г. – май 2010 г. был нанят консультант, которому заплатили 16,8 тыс. долларов США. Согласно представленному отчету, консультант установил, что «большинство РКОУГ эффективно провели процесс мониторизации и представили подробные отчеты, включающие сравнительный анализ, обращая особое внимание на качество образования, приложили копии подтверждающих документов относительно использования вкладов сообщества; в районах Шолдэнешть, Тараклия, Флорешть, Кэушень, Басарабяска было установлено освоение вкладов сообществ на недостаточном уровне; поверхностные отчеты представили РКОУГ Дондушень, Кэлэрашь, Орхей; не представили отчеты о мониторинге или пояснительные записки РКОУГ Бричень, Леова, Дубэсарь, АТОГ; РКОУГ Дубэсарь не представил информацию ни по I, ни по II этапу распределения грантов, что свидетельствует о том, что процесс внедрения инвестиционных проектов в лицеях, выигравших гранты качества, не подвергался мониторингу».

Несмотря на то, что согласно распоряжениям МПМ № 403 от 03.08.2009 и № 429 от 12.08.2009 районным управлениям образования и учебным заведениям было указано принять меры по устранению недостатков, установленных в результате исследования и выводов консультанта, настоящий аудит констатировал у бенефициаров ту же ситуацию, что свидетельствует о том, что выявленные исследованием и консультантом недостатки не были устранены, а сумма 58,5 тыс. долларов США была использована без оказания влияния на реальную ситуацию.

• В результате выборочной проверки правильности отражения стоимости полученных грантов в сумме 9,79 млн. леев в бухгалтерском учете ОМПУ районов Кэушень, Рышкань, Хынчешть, Штефан Водэ, Чимишлия, Глодень, Сынджерей аудит установил, что не были зарегистрированы или отражены в отчете соответствующим образом материальные ценности в размере 1,02 млн.леев, в том числе ОМПУ районов: Глодень – на сумму 124,7 тыс.леев; Хынчешть – 295,1 тыс.леев; Штефан Водэ – 139,3 тыс.леев; Рышкань – 127,2 тыс.леев; Сынджерей – 136,7 тыс.леев; Кэушень – 87,4 тыс.леев; Чимишлия – 111,1 тыс.леев, что свидетельствует о существовании подобной ситуации относительно невзятия на учет полученных грантов и в других ОМПУ. Также аудит констатировал отсутствие контроля со стороны директоров школ и/или других ответственных лиц за процессами сохранения и использования полученных грантов.

Интервьюирования, проведенные по дисциплинам с учителями из учебных заведений, свидетельствуют, что из всех дисциплин только на уроках биологии полностью используются дидактические материалы, тогда как по физике и химии существует ряд трудностей. Так, полученное по предмету «Физика» оборудование используется в пропорции около 80%, а по предмету «Химия» - до 50%, основная причина, на которую при этом ссылаются, - отсутствие химических реактивов для проведения практических работ.

Согласно объяснениям, представленным МП, на момент получения грантов администрация учебных учреждений была в курсе того, что приобретение химических реактивов не было предусмотрено при их предоставлении.

Аудитом установлено, что в 8 школах района Рышкань¹⁵ некоторое оборудование было низкого качества, не соответствовало предъявленным требованиям или было неисправно. В районе Глодень в учебных заведениях, где отсутствуют классы реального профиля, не используются многие дидактические материалы, что свидетельствует о существовании некоторых недостатков при отборе бенефициаров грантов. В результате опроса менеджеров учебных заведений относительно направления различным инстанциям рекламаций о неудовлетворительном качестве некоторых дидактических материалов, полученных централизованно за период 2008-2011 гг., а также отсутствия химических веществ для проведения практических работ по химии было установлено, что относительно вышеуказанного велись только устные обсуждения на уровне ГУОМС района, что говорит об отсутствии адекватного мониторинга повышения качества доуниверситетского образования.

___________________

¹⁵ Средняя школа “Aluniş”, теоретический лицей “Liviu Damian”, гимназия Пэскэуць, гимназия Хилиуць, гимназия Рэкэрия, гимназия Михэйлень, гимназия Гринэуць, гимназия “Aurel Scobioală” с.Мэлэешть.

♦ Для повышения качества образования в сельской местности были использованы местные и международные консалтинговые услуги на сумму 492,7 тыс. долларов США.

Так, для установления уровня качества образования образовательной системы РМ за счет средств Проекта были проведены исследования и тестирования знаний учащихся как на уровне страны, так и на международном уровне.

• В период 2006-2007 гг. было проведено исследование по оценке основных способностей учеников VIII и X классов (“Base-line”) по математике и родному языку¹⁶, на что было потрачено 35,0 тыс. долларов США. В результате исследования было установлено, что в VIII классе тест по математике был выполнен 22,8% тестированными учениками, а в X классе – 33,1% из общего числа учеников. В то же время тест по родному языку выполнили в VIII классе 48% учеников, протестированных по румынскому языку, и 59% учеников, протестированных по гагаузскому языку, а в X классе – 39% и, соответственно, 67% учеников. Ученики городских школ выполнили тестирование в среднем лучше, чем ученики сельских школ. Полученные в результате оценки знаний и компетенций учащихся данные по математике и родному языку послужили ориентиром для анализа эволюции результатов учащихся по этим дисциплинам вследствие аналогичного исследования, проведенного в 2010 г. (на которое были израсходованы финансовые средства в сумме 87,5 тыс. долларов США).

___________________

¹⁶ Проведенное Государственным институтом непрерывного обучения и утвержденное Всемирным банком 08.07.2008.

Проведенное в 2010 году исследование¹⁷ констатировало, что «вмешательства Проекта способствовали в определенной мере изменению образовательной среды школьных заведений республики, что обусловило в конечном итоге улучшение знаний учащихся по основным дисциплинам». В то же время исследование выявило и определенные несоответствия, связанные с вмешательствами Проекта, которые следует решить в пользу повышения качества знаний, и стремлением учащихся к знаниям, описанных в приложении к настоящему Отчету аудита.

___________________

¹⁷ Исследование по оценке влияния в VIII и X классах в 2009/2010 учебном году, проведенное в период апреля-мая 2010 г. Центром анализа, социологических, политологических и психологических исследований CIVIS.

• В рамках реализации Проекта были приняты определенные меры для участия РМ в тестировании TIMSS 2007, начатом одной из НПО г.Бэлць, но которое не было завершено. Для получения результатов теста, а точнее – чтобы узнать, почему результаты тестирования для РМ не были включены в Международный отчет, из средств Проекта была выплачена сумма 10,0 тыс. долларов США. Эти средства были использованы для проведения анализа данных тестирования, представленных РМ в Международном отчете. Все же из-за затягивания проведения тестирования (18-21 декабря 2007 г. по сравнению с запланированным периодом – март-май 2007 г.) и неполного соответствия процесса тестирования международным стандартам результаты тестирования не были сообщены РМ и не были опубликованы в Международном отчете, что предопределило тот факт, что сумма 10,0 тыс. долларов США была использована без реального влияния на повышение качества обучения и проведенные образовательные политики. МП считает, что участие в этом тестировании, хотя и не завершилось ожидаемыми результатами, позволило накопить опыт для проведения международных тестирований.

♦ Также МП включилось в 2007 году во внедрение Проекта PISA¹⁸ 2009. Программа предусматривала проведение двух тестирований: пилотное тестирование (2008 г.) и основное тестирование (2009 г.). В рамках этого проекта следовало тестировать умения учащихся 15-16 лет применять накопленные знания и их способности интегрироваться в общество. Так, в 2007-2008 гг. было предпринято несколько действий по подготовке тестирования PISA 2009, в том числе 18-21 мая 2008 г. было проведено пилотное тестирование, в котором участвовали 1400 учеников из 42 учебных заведений 8 районов (Яловень, Криулень, Басарабяска, Унгень, Рышкань, Кэушень, Сорока, Дондушень), 2 муниципиев (Кишинэу, Бэлць) и АТОГ. Результаты этого тестирования позволили сформулировать следующие выводы: «отсутствие у учащихся навыков по решению международного стандартного теста; отсутствие умения организовывать время, так как много учащихся не ответили на ряд пунктов (может, не было достаточно времени, а может, не пожелали ответить); непонимание текста, так как много ответов не соответствуют условиям пункта». После пилотного тестирования приступили к подготовке основного тестирования, которое было запланировано на апрель 2009 г., но в декабре 2008 г. ACER сообщил, что советует OECD, чтобы РМ присоединилась к Проекту PISA 2009+ (предназначенному для стран, которые впервые участвуют в PISA), начатому в ноябре 2008 г. и который должен был длиться до декабря 2011 г. В таких условиях деятельность по тестированию PISA 2009 практически была приостановлена. Все же в рамках подготовки и пилотного тестирования были сделаны следующие выводы:

___________________

¹⁸ Международная программа оценки учащихся (PISA) была запроектирована и развита Организацией сотрудничества и экономического развития (OCDE) в конце XX века как сравнительное международное непрерывное и периодическое исследование, которое изначально собирает показатели эффективности и знаний учащихся. Запроектировано для предоставления заслуживающих доверие и качественных показателей способностей системы образования, главным образом знания и навыки в области чтения, математики и науки.

√ учащихся перетестированы на протяжении учебного года, но недотестированы с точки зрения информации по формированию и приобретению гибких навыков;

√ национальные тестирования и оценки не установлены в соответствии с международными современными стандартами (прежде всего по разделу «Условия тестирования»);

√ тесты в рамках оценочных сессий сформированы в большой степени на содержание и знания и меньше на умения и компетенции;

√ материально-техническая база учебных заведений (размножение материалов, мультимедиа) влияет на качество процесса преподавания – изучения-оценки;

√ средняя оценка по решению тестов PISA меньше, чем полученная выпускниками гимназий в рамках экзаменационной сессии;

√ результаты тестирований и оценок не проанализированы широкомасштабно, чтобы повысить качество применяемых тестов (в рамках семинаров, методических заседаний);

√ следует уделить дополнительное внимание обучению как учащихся, так и школьных менеджеров по организации и проведению международного стандартного тестирования.

Расходы на участие Республики Молдова в международном тестировании PISA 2009+ были понесены за счет финансовых средств Проекта в сумме 167,4 тыс. долларов США. Международное тестирование учеников PISA 2009+ показало, что равными или большими, чем основная линия, необходимыми для эффективного и продуктивного участия в жизни компетенциями обладают 43% протестированных учащихся по чтению, 39% протестированных учащихся по математике и 53% протестированных учащихся по наукам.

Отсутствие ряда информации относительно действий, предпринятых МП вследствие этих исследований и оценок, не позволяет аудиту дать оценку их влияния на образовательный процесс.

• В рамках осуществления Проекта было профинансировано создание при МПМ Национального центра по рассмотрению и обеспечению качества (в настоящее время – Агентство по обеспечению качества). Агентство было создано в соответствии с Постановлением Правительства № 1469 от 25.12.2006¹⁹ и имело своей целью обеспечить качественное образование, проводить государственную политику по внешней оценке системы общего среднего образования, улучшить национальную способность в измерении образования, а также предложить МПМ политики и стратегии по постоянному улучшению качества доуниверситетского образования.

___________________

¹⁹ Постановление Правительства № 1469 от 25.12.2006 «О создании Агентства по обеспечению качества».

Несмотря на то, что для установки в Агентстве по обеспечению качества автоматической системы по обработке данных за счет средств Проекта было использовано свыше 160,0 тыс. долларов США (оборудование – 114,0 тыс. долларов США, программное обеспечение – 50,0 тыс. долларов США), программное обеспечение не было использовано в полной мере при экзаменационной сессии BAC=2009, а было заменено предыдущим руководством МПМ новым способом передачи данных для экзаменов (через Интернет). Вследствие этого некоторые основные модули этой системы были заменены другими программами, что привело к нерациональному использованию средств Проекта на сумму 50,0 тыс. долларов США (598,3 тыс.леев). В то же время бухгалтерия агентства по обеспечению качества лишь при завершении аудита зарегистрировала регламентированно в бухгалтерском учете этот нематериальный актив в сумме 598,3 тыс. леев.

♦ В целях оценки влияния внедрения Проекта на качество образования, но и по причине отсутствия обоснованных оценок достижения показателей эффективности Проекта аудит проанализировал результаты экзаменов на степень бакалавра за последние 5 лет. Сравнив эти результаты, была установлена тенденция постоянного уменьшения средней оценки по экзаменам на степень бакалавра с 6,93 (в 2008 г.) до 6,65 (в 2012 г.), что свидетельствует о низком качестве образования и/или повышении требований при сдаче экзаменов (усиление противокоррупционных процедур) и при оценке. Следует отметить, что средняя оценка на экзаменах на степень бакалавра у выпускников колледжей и университетов меньше, чем у выпускников лицеев, что объясняется тем, что эти ступени образования остались вне проектов повышения качества образования и обеспечения учебниками для X-XII классов. Отметим также, что, по мнению МП, результаты экзаменов по оценке не могут считаться показателями эффективности, но из-за отсутствия других показателей МП допустило их в качестве показателей эффективности.

Рекомендации Министерству просвещения:

1) разработать, пересмотреть и утвердить школьный куррикулум только на основе Стандартов образования, разработанных и утвержденных в соответствии с действующим законодательством;

2) переоценить, провести экспертизу и разгрузить куррикулум по учебным дисциплинам, обеспечивая непрерывность куррикулума на всех ступенях системы образования;

3) рассмотреть возможность включения в программы по повышению качества образования и обеспечения учебниками для X-XII классов учеников, имеющих неполное среднее образование из нелицейских учебных заведений;

4) разработать дидактические материалы для всех учебных дисциплин, а также принять меры для обеспечения в пределах бюджетных ассигнований учебных заведений лабораторным оборудованием и ИТ, химическими реактивами, программным обеспечением образования и т.д., необходимыми для обеспечения качества образовательного процесса;

5) обеспечить совместно с ОМПУ взятие на учет материальных ценностей, полученных учебными заведениями, приобретенных на средства Проекта.

b) Об изменении системы финансирования школ

Для повышения эффективности средств в системе образования на протяжении действия Проекта было использовано 5,47 млн. долларов США, в том числе: на приобретение ценностей – 4,11 млн. долларов США (из которых на 45 автобусов – 3,6 млн. долларов США), на консалтинговые услуги – 826,19 тыс. долларов США, на обучение/семинары – 406,37 тыс. долларов США, на другие виды закупок – 127,66 тыс. долларов США.

Главной целью компонента «Повышение эффективности использования средств» был рост эффективности выделения и использования публичных средств в системе образования, что включает «оптимизацию сети сельских заведений образования», «улучшение выделения средств в целях эффективного и долговременного развития образования».

Ответственными за внедрение этого компонента Проекта были назначены Приказом министра просвещения № 828 от 26.11.2007 управление анализа, мониторинга и оценки политик совместно с финансово-экономическим управлением Министерства просвещения.

Необходимость внедрения данного компонента была продиктована резким сокращением числа учащихся в школах, гимназиях и лицеях и повышением неэффективности расходов в этой области. Эволюция показателей по штатам и контингентам по состоянию на 1 октября за период 2000-2012 гг. показана в приведенной ниже таблице.

Данные таблицы свидетельствуют, что в период внедрения новой формулы финансирования (2010-2012 гг.) удалось остановить падение показателей, относящихся к числу учащихся в учреждении, на одного педагогического кадра и на одного непедагогического кадра.

Согласно Операционному пособию Проекта, ожиданиями внедрения компонента «Повышение эффективности использования средств» были «сочетание финансирования на основе формулы со школьной автономией и с оптимизацией школьной сети, что должно было освободить финансовые средства для увеличения заработной платы учителей и на другие расходы по улучшению качества путем повышения эффективности на национальном, местном и школьном уровне».

♦ Затягивание внедрения компонента «Повышение эффективности использования средств» и отсутствие четких показателей эффективности по этому разделу обуславливают риск невыполнения главной цели Проекта – роста качества образования.

Деятельность по этому компоненту началась с опозданием почти на 2 года с первоначального установленного периода (2006 г.) без обоснования этого факта.

В соответствии с показателями эффективности, первоначально установленными в Операционном пособии, формулу финансирования школ следовало внедрять на национальном уровне, а 30% школ из пилотных районов должны были стать автономными. При завершении Проекта оценка внедрения данного компонента не проводилась, и не был установлен уровень достижения первоначально намеченных показателей. Оценки аудита свидетельствуют, что до настоящего времени не существует стабильной формулы финансирования образования, а также положений относительно критериев автономии школ, что указывает на невыполнение показателей внедрения Проекта.

Рассмотрев эффективность использования публичных финансовых средств для реализации этого компонента, аудитом установлено следующее:

• Финансирование учебных заведений, существующее до внедрения новой формулы финансирования, не обеспечивало справедливости относительно доступа к финансовым средствам для этих учреждений.

Так, в соответствии со ст.9 Закона № 397-XV от 16.10.2003²⁰ и Методологическими пояснениями, разработанными Министерством финансов²¹, расходы на образование, запланированные к обеспечению из источников государственного бюджета, были рассчитаны МФ исходя из числа детей в возрасте 7-16 лет в соответствии со статистическими данными на уровне района/муниципия, увеличенными на число учащихся X-XII классов, и из норматива расходов на одного ребенка, установленного МФ, Этот метод финансирования образования использовался только для выделения финансовых средств ОМПУ II уровня, а для финансирования ОМПУ I уровня, ОМПУ II уровня использовался принцип финансирования основных расходов каждого учебного заведения без учета числа детей в этих АТЕ. Необеспечение применения тех же принципов финансирования ОМПУ I уровня и II уровня определило растраты публичных средств для содержания некоторых дорогостоящих учебных заведений, в то время как остальные учебные заведения лишены источников финансирования учебного процесса (лабораторного оборудования, дидактических материалов для учителей и учеников). Другим недостатком, связанным с практикуемой ранее МФ формулой финансирования, было то, что число детей в соответствии со статистическими данными не соответствовало числу детей, которые реально посещали учебные заведения, первое, как правило, больше.

___________________

²⁰ Закон о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003.

²¹ Разработаны в соответствии с положениями Закона № 847-XIII от 24.05.1996 и Закона № 397-XV от 16.10.2003.

В рамках разработки новой формулы финансирования показатель числа учащихся, согласно данным Национального бюро статистики, был заменен на взвешенное число учащихся²², а стоимостный норматив на одного ребенка в возрасте 7-16 лет был заменен стоимостными нормативами на одного «взвешенного» ученика и одно учебное заведение.

___________________

²² Количество взвешенных учеников на 2011, 2012 и 2013 гг. определяется по всем учебным заведениям на основе данных о количестве учащихся групп 1-4, 5-9 и 10-12 классов в конце отчетного периода (колонка 9) Отчета за 9 месяцев 2009, 2010 и 2011 гг. в соответствии с Формой № 3R-BL «Отчет о выполнении плана сети, штатов и контингентов в финансируемых из местных бюджетов учреждениях».

• Формула финансирования, разработанная, согласованная и внедренная уже и на национальном уровне, основывается на принципе «деньги следуют за учеником», что обеспечивает более эффективное использование публичных средств, но не учитывает наличие определенных особенностей некоторых учебных заведений.

Вследствие проведенных анализов, по мнению аудита, формула финансирования школ воспринимается строго в механических терминах распределения существующих средств для финансирования доуниверситетского образования. В то же время не существует практика пробовать использование имеющегося финансирования для улучшения качества образовательного процесса. Так, обеспечено финансирование расходов на содержание учреждений (электроэнергия, теплоэнергия, вода, санитария, оплата труда и т.д.) и по существу ничего не тратится на материалы и оборудование, предназначенные обеспечить качественный учебный процесс.

В целях создания справедливой и сбалансированной системы финансирования школ необходимо учитывать, что потребности школ отличаются в зависимости от их размера (число учеников /параллельных классов) и их специфики, также как отличаются и потребности некоторых АТЕ (особенно муниципиев). Так, аудитом установлено, что при разработке формулы финансирования не учитывались: существование профильных лицеев (лицеи искусств, спортивные и т.д.) и лицеев с преподаванием на иностранных языках (на французском, английском, гагаузском, украинском, русском и т.д.), в которых число часов отличается от установленного числа в общем порядке; размер учебных заведений (число учащихся/параллельных классов) и число управляемых зданий; существование в мун.Кишинэу вечерних лицеев; интегрирование учеников со специальными образовательными требованиями в общую образовательную систему, что приводит к появлению дополнительных требований для школ и т.д.

Также не были исчерпывающе установлены источники (категориальные трансферты или собственные доходы бюджетов АТЕ) погашения задолженностей учебных заведений, существующих в начале внедрения формулы финансирования.

Исходя из положений Операционного пособия Проекта новая формула финансирования основывается на принципе «деньги следуют за учеником». Эта формула имеет целью «существенное улучшение качества образования в учебных заведениях путем эффективного использования и справедливого распределения публичных средств».

Прямые расходы на разработку и внедрение новой формулы состояли в контрактации различных местных и международных экспертов, проведении семинаров по повышению финансового менеджмента в учебных заведениях и мониторинга внедрения формулы финансирования в пилотных районах, составив сумму 547,92 тыс. долларов США.

Внедрение новой методологии формирования бюджетов на основе формулы имело целью: повышение уравновешивания расходов на одного ученика; повышение эффективности публичных расходов; упрощение и укрепление возможностей прогнозирования процесса формирования бюджетов; расширение школьной автономии.

В Отчете Всемирного банка «Оценка в середине срока Проекта за 2006-2009 гг.» указывается, что были разработаны три варианта формулы, которые были представлены и обсуждены как с представителями МПМ, МФ, так и с представителями ОМПУ пилотных районов, однако аудиту были представлены только 2 варианта формул, предложенных к внедрению экспертами – «1А» и «1В»²³.

___________________

²³ Формула (1A):E = A*N*(1+Ki)+B; формула (1B):E = A*NW*(1+Ki)+B, где: E – текущие расходы бюджета школы; A – параметры переменных расходов на одного ученика; N – среднее число учеников; NW - взвешенное число учеников; B – параметры постоянных (стабильных) расходов на одну школу; Ki – коэффициент по отражению специальных потребностей школы с числом учащихся в параллельных классах меньше 15.

Эксперт подсчитал предпочтительной для внедрения формулу (1В), так как она учитывает специфику образовательных услуг для разных уровней образования, обусловленных национальными стандартами: учебная программа и задача педагогов. Так, число «взвешенных» учащихся следовало устанавливать исходя из фактических показателей по полным учебным нормам для одного класса, по уровням образования, приняв за основу (единицу) показатель для V-IX классов, и были установлены в размере 0,75 – для начальных классов (1-4); 1,0 – для гимназических классов (5-9); и 1,22 – для лицейских классов. Не была представлена аудиту какая либо информация относительно порядка определения этих коэффициентов, указав лишь, что они были определены на основе фактических показателей за 2007 год АТЕ районов Рышкань и Кэушень.

В результате Распоряжением министра просвещения № 493 от 28.07.2008 была утверждена к внедрению формула (1В) и началась разработка проекта Постановления Правительства о пилотировании формулы финансирования в двух пилотных районах (Рышкань, Кэушень). Так, в соответствии с Постановлением Правительства № 612 от 30.10.2009²⁴ на 2010 год были утверждены две формулы финансирования: для расчета трансфертов из государственного бюджета в бюджет II уровня²⁵ и для расчета трансфертов из бюджета II уровня в бюджет I уровня (учебные заведения)²⁶.

___________________

²⁴ Постановление Правительства № 612 от 30.10.2009 «О Пилотном проекте по финансированию на основе формулы учебных заведений начального и общего среднего образования, финансируемых из бюджетов административно-территориальных единиц» (далее - Постановление Правительства № 612 от 30.10.2009).

²⁵ Ci=A*Ni+B*Si+AСi, где: Ci – сумма категориальных трансфертов и дополнительных категориальных трансфертов для района i; A – стоимостный норматив на одного “взвешенного” учащегося; Ni – число “взвешенных” учеников района i; B – стоимостный норматив на одно учреждение; S – число учреждений всего по району i ; ACi - сумма категориальных трансфертов для всех учреждений района i.

²⁶ V=(A*Ni+B)*K+Ri, где: V - бюджет учреждения i; A – стоимостный норматив на одного “взвешенного” ученика; Ni – норматив “взвешенных” учеников определенного учреждения; B - стоимостный норматив для одно учреждения; Kj – коэффициент равный или больше 0,95, установленный районными органами управления j; Ri – ассигнования, выделенные учреждению i из районного компонента.

Согласно представленным информациям, стоимостные нормативы на одного «взвешенного» учащихся и на одно учреждение были получены математическим путем в результате анализа исполнения бюджетов в 2007 г. 1202 школьными заведениями. В результате этого анализа было определено для 2012 года соотношение между переменными затратами на одного ученика и фиксированными затратами для школы среднего размера, которое составляет, соответственно 77% и 23%, а на 2012 г. - 80% и, соответственно, 20%. И в этом случае аудиту не были представлены расчеты или подтверждающие документы по определению этих величин.

В результате внедрения в 2010 году формулы финансирования в пилотных районах и выявленных недостатков для финансирования учебных заведений в 2011 году было принято Постановление Правительства № 535 от 14.07.2011²⁷, которое предусматривало некоторые корректировки относительно внедрения формулы для: гимназий минимум с 9 классами; начальных школ с числом менее 41 “взвешенного” ученика; гимназий с числом менее 91 “взвешенного” ученика.

___________________

²⁷ Постановление Правительства № 535 от 14.07.2011 «О Проекте по финансированию на основе формулы учебных заведений начального и общего среднего образования, финансируемых из бюджетов административно-территориальных единиц (далее - Постановление Правительства № 535 от 14.07.2011).

Как разработанная экспертом формула, так и утвержденные Постановлением Правительства формулы не придают значения регламентированию вида расходов, которые служат основой для определения и утверждения величины стоимостного норматива на одного “взвешенного” ученика и на одно учреждение, а также порядку их определения (расчета). Так, норматив расходов на одного ученика, установленный МФ в Методологических пояснениях по разработке бюджетов АТЕ на 2011 год, составил 6036,50 лея, а для пилотных районов – 5823 лея – на одного “взвешенного” ученика и 458,40 тыс. леев – на одно учебное заведение. Необходимо отметить, что МП и районные ГУОМС не располагают информацией, которая позволяла бы исчерпывающе оценить, обеспечивают ли эти средства, определенные МФ, выполнить школьный куррикулум, в том числе по каждой дисциплине отдельно и по каждому уровню обучения (классу). Также они не обладают информацией относительно финансового и материального обеспечения в каждом учебном заведении; потребности, которые необходимо пополнять; потребности, которые неполностью удовлетворены за счет бюджета и возможных альтернативных источников. Главная причина отсутствия этой информации состоит в неразработке МП некоторых стандартов по внедрению школьного куррикулума.

Аудит установил, что формула финансирования разработана местными и международными экспертами без определения размера финансовых средств, необходимых для обеспечения внедрения куррикулума. В то же время МП не установило для одного ученика или для одного класса человеческие, материальные и дидактические ресурсы, необходимые для обеспечения внедрения куррикулума, а также нормы потребления электрической и тепловой энергии, воды и канализации, санитарной очистки, необходимых для внедрения санитарно-эпидемиологических правил и нормативов «Гигиена начальных, гимназических и лицейских учебных заведений», утвержденных Решением главного государственного санитарного врача № 21 от 29.12.2005.

Также МП не располагает обоснованиями/исследованиями относительно определения оптимального числа учащихся в одном классе, которое не повлияло бы отрицательно на качество учебного процесса. Так, 20.06.2012 был принят Приказ министра просвещения о числе учащихся в одном классе, которое было установлено до 35 учащихся в одном классе лицея по сравнению с 30 учениками, указанными ранее в нормативных/ законодательных актах.

Риск по обеспечению финансирования учебных заведений предполагают и требования Положения, установленного Постановлением Правительства № 535 от 14.07.2011, относительно числа учеников, взятых на учет при расчете трансфертов из государственного бюджета в бюджет II уровня и из бюджета II уровня в учебные заведения (бюджет I уровня). Так, в первом случае берется в расчет число учеников согласно отчету за III квартал за 2 года, предшествующих году, на который делается расчет, а во втором случае берется в расчет число учеников согласно отчету за III квартал года, предшествующего году, на который делается расчет. Следовательно, если число учеников уменьшается, бюджеты II уровня будут иметь положительный остаток (профицит), а если число учеников увеличивается, бюджеты II уровня будут иметь отрицательный остаток (дефицит) финансовых средств.

Согласно разъяснениям МФ, бюджетный календарь не позволяет взять в расчет то же число “взвешенных” учеников, так как составление лимитов расходов начато в феврале года, предшествующего тому, на который делается расчет, а несоответствие (положительный /отрицательный остаток) корректируется с опозданием на один год.

Вышеуказанное определяет риск того, что существующие нормативы финансирования не покрывают потребности для внедрения куррикулума и не учитывают размер фиксированных расходов в зависимости от размера учебных заведений и от числа параллельных классов в этих учреждениях.

• Исходя из того, что разработка формулы финансирования была проведена без учета обеспечения внедрения куррикулума, а также из-за неустановления (в том числе в нормативной/законодательной базе) МП показателей автономии, включая финансовой, учебных заведений, понесенные расходы на общую сумму 400,53 тыс. долларов США имеют низкую эффективность.

В целях определения полного перечня данных, необходимых для определения стоимости программ образовательного сектора и разработки прогнозов ССПР, 18.06.2007 МП наняло консультанта, исследования и рекомендации которого не были впоследствии использованы, а выполнение цели «Улучшение разработки бюджета образования» было прекращено, что привело к неэффективному использованию публичных средств на сумму 11,3 тыс. долларов США, выплаченных этому консультанту.

Для разработки новой формулы финансирования 01.10.2007 был нанят международный консультант за 122,1 тыс. долларов США, а 19.11.2007 – местный консультант за 77,26 тыс. долларов США, и с 26.01.2009 - персонал по поддержке (местный консультант) за 12,94 тыс. долларов США. Мониторинг их деятельности должно было проводить финансово-экономическое управление МП, но отчеты мониторинга отсутствуют, что определяет риск предоставления некачественных консалтинговых услуг на общую сумму 212,3 тыс. долларов США.

В нарушение требований п.9 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 836 от 24.06.2002²⁸, лица, которые в 2006 году поехали в командировку в Литву (израсходовав сумму 18,4 тыс. долларов США) для ознакомления с механизмом финансирования системы образования (Приказ Министерство просвещения и молодежи № 448 от 28.11.2006), не представили отчет о результатах визита, не описав ни существующую в Литве систему финансирования и не указав, если эта система будет или не будет учитываться при разработке формы финансирования в Республике Молдова.

___________________

²⁸ Постановление Правительства об утверждении Положения об откомандировании работников предприятий, учреждений и организаций Республики Молдова № 836 от 24.06.2002, отмененное Постановлением Правительства об утверждении Положения об откомандировании работников субъектов Республики Молдова № 10 от 05.01.2012.

Расходы по организации обучения финансовому менеджменту около 650 лиц (директоров учебных заведений, экономистов управлений образования 9 районов и 2 муниципиев) в 2011 году составили 106,11 тыс. долларов США. Обучение проводилось по следующим модулям: Общая концепция финансового менеджмента; Финансовый анализ; Общая информация и бюджетная методология; Источники формирования отчетов бюджетных учреждений.

Технико-экономическое обоснование для оптимизации учебных заведений было осуществлено на основе Договора от 10.06.2010 стоимостью 158,53 тыс. долларов США после начала процесса оптимизации учебных заведений в пилотных районах. Это исследование было проведено путем сбора информаций из: системы картографирования Министерства просвещения; базы статистических данных, относящихся к каждому учебному заведению, к возрастной пирамиде по каждому населенному пункту РМ за 1985-2009 годы; базы данных Центра государственных информационных ресурсов “Registru”; базы данных экономического развития сельской местности РМ на уровне примэрий и районов за 2008 год, поставляемой Министерством экономики; информационной системы Министерства финансов о финансировании начальных, гимназических, лицейских и средних учебных заведений по месту жительства по основным категориям за 2009 год. Таким образом, экономический оператор собрал большинство данных от государственных учреждений, а не самостоятельно. Следует отметить, что эти данные могли быть собраны и проанализированы структурами МП, но они не выполнили регламентированно свои служебные обязанности²⁹, заключив соглашения по этим услугам с частными компаниями, таким образом используя неэффективно публичные финансовые средства в сумме 158,53 тыс. долларов США.

___________________

²⁹ Положение об организации и функционировании Министерства просвещения, утвержденное Постановлением Правительства № 653 от 06.11.2009 «Об утверждении Положения, структуры и предельной штатной численности Министерства просвещения».

• МП и МФ не оценили соответствующим образом результаты внедрения новой модели финансирования учебных заведений в пилотных районах и не разработали рекомендации по ее усовершенствованию и внедрению в масштабе всей страны, тем самым не выполнив задачи, установленные в Операционном пособии Проекта.

Несмотря на то, что Приказом министра просвещения № 31 от 21.01.2008 была создана комиссия по отбору районов для пилотирования новой формулы финансирования и стратегии оптимизации средних общеобразовательных учебных заведений, этот процесс не был мониторизирован соответствующим образом, поэтому отсутствуют необходимые отчеты и выводы. Таким образом, распространение внедрения формулы финансирования в 9 районах и 2 муниципиях, где началось внедрение с 2012 года, а в остальных АТЕ – с 2013 года, было проведено в отсутствие отчета об оценке эффективности внедрения формулы финансирования. Согласно объяснениям, представленным МФ, оценка формулы финансирования была проведена нанятыми Всемирным банком экспертами.

Одним из основных направлений развертывания внедрения формулы финансирования было «экспериментирование/пилотирование финансирования на основе формулы школьной автономии». В этом контексте следовало разработать типовой устав «автономной» школы, что дало бы возможность справляться с возложенными задачами: менеджмент качества, менеджмент бюджета; решение связанных с оптимизацией проблем, но в конечном итоге типовой устав «автономной школы» так и не был разработан. Так, на основании Постановления Правительства № 612 от 30.10.2009 пилотные школы пользуются следующими элементами автономии: правом распределять по статьям финансовые средства в рамках ассигнований, выделенных на основании формулы финансирования, и полной автономией относительно назначения и увольнения вспомогательного (непедагогического) персонала, а другие элементы не регламентируются, а именно: осуществление государственных закупок, управление свободными помещениями учебных заведений и т.д.

• Проверки, проведенные в ОМПУ, свидетельствуют, что процесс оптимизации учебных заведений осуществлялся вынужденно в результате отсутствия средств на содержание ряда учебных заведений, хотя должен был быть реализован заранее путем использования сэкономленных средств на финансирование расходов, необходимых образовательному процессу (учебные материалы, лабораторное оборудование, общеобразовательное программное обеспечение и т.д.)

Например, несмотря на то, что районный совет Рышкань поддержал инициативу ГУОМС и в августе 2012 года принял решение реорганизовать 11 учебных заведений (с 01.09.2012), которые согласно прогнозу на 2013 год будут иметь бюджетный дефицит, это решение было проигнорировано АТЕ I уровня. Исходя из этой ситуации, в октябре 2012 года на заседании Совета было принято решение продлить учебный процесс в этих школах до 31.05.2013.

Так, в отсутствие финансовых средств, необходимых для покрытия бюджетного дефицита, аудиторская группа прогнозирует ухудшение финансовой ситуации в 2013 году минимум в 11 учебных заведениях района Рышкань, в том числе: школ сел/коммун Стурзень, Ушурей, Дуруитоареа Ноуэ, Свердиак, Пэскэуць, Штюбеень, Чубара, Мэлэешть, Почумбэуць, Кукуеций Векь, Хородиште, а удельный вес расходов на оплату труда в общей структуре расходов этих учреждений должен составлять в 2013 году от 85% до 116%.

• Одна из важных проблем для введения финансирования школьной системы на основании формулы относится к снижению отрицательных последствий для школ, которые потеряют определенный объем финансирования по сравнению с использованным в настоящее время на основании поступления/приема (называемым как школы с отрицательным сальдо). В период перехода на внедрение новой формулы финансирования пилотные районы получили в течение 3 лет (с 2012 года – в течение 2 лет) дополнительные категориальные трансферты в размере 1,5% от размера предела расходов, оцененных Министерством финансов.

Применение новой формулы финансирования при формировании бюджетов школьных учреждений из пилотных районов на 2010 финансовый год обусловило отрицательное сальдо бюджета для 48 (из 72) учреждений (32 учреждения из района Кэушень и 16 учреждений из района Рышкань). Для снижения отрицательных эффектов за счет районного компонента формулы финансирования этим учреждениям был полностью или частично компенсирован дефицит, сформировавшийся за период до 3 лет, а каждое учреждение должно было разработать и внедрить план по рационализации расходов, что в целом не было выполнено.

Согласно информации ГУОМС Рышкань, в период пилотирования Проекта Министерство просвещения и представители Всемирного банка проверили внедрение Проекта по финансированию на основе формулы начальных и средних общеобразовательных учебных заведений, финансируемых из бюджетов АТЕ, однако документы по установленным результатам не были направлены в адрес ГУОМС Рышкань и даже не были представлены аудиту МП.

• Обобщая констатации в результате процесса оптимизации школьной сети, отмечается, что в настоящее время использование возможностей учебных заведений определяет и далее неэффективное использование публичных финансовых средств на содержание площадей, которые не используются в образовательном процессе. В результате оптимизации школьной сети по состоянию на 01.09.2012 средняя возможность использования доуниверситетских учреждений в проверенных районах перестала падать, но остается достаточно небольшой, составив по районам: Кэушень – 55,8%; Рышкань – 48,5%; Глодень - 49,3%; Штефан Водэ – 47,4%; Сынджерей - 47%.

• Органы центрального и местного публичного управления не обеспечили разработку, утверждение и регламентированное использование районного компонента по финансированию учебных заведений, которые были сформированы в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства № 612 от 30.10.2009, и Постановлением Правительства № 535 от 14.07.2011.

Собранные доказательства по выделению финансовых средств из районного компонента выявили некоторые отклонения от положений действующих нормативных актов. Например, в 2012 году в районе Сынджерей из районного компонента финансирования 20 учебным заведениям была выделена сумма 3461,6 тыс.леев, не располагая информацией, анализом и расчетами о размере и назначении дефицита для каждого учебного заведения.

Главное управление финансов районного совета Сынджерей не соблюдало требования п.7 Положения, утвержденного районным советом, согласовав выделение финансовых средств из районного компонента финансирования в сумме 1099,9 тыс.леев для перевозки учеников, без их обоснования, а также в отсутствие информации о фактически перевезенном количестве учеников. Также в отсутствие информации о наличии общежитий и стоимости на содержание одного ученика в 2012 году были запланированы ассигнования в сумме 781,0 тыс.леев, из которых 600,0 тыс.леев – для общежитий, которые фактически не функционировали. Часть из этих ассигнований (400,0 тыс.леев) были изъяты в конце 2012 года, а 200,0 тыс.леев решением совета ком.Кишкэрень были перечислены Ассоциации родителей для ремонта столовой гимназии из с.Слобозия – Кишкэрень.

• Проведенные анализы в результате финансирования учебных заведений начального и общего среднего образования свидетельствуют, что через 9 месяцев (2012 г.) некоторые учреждения не располагают финансовыми средствами для продолжения деятельности, а в других учреждениях имеющиеся финансовые средства для обеспечения деятельности в IV квартале 2012 года не покрывают полностью необходимые расходы.

Сравнив фактические расходы, произведенные за 9 месяцев 2012 года, с годовыми расходами, которые должны быть понесены согласно формуле финансирования, установлено, что в районах Кэушень, Штефан Водэ и Сынджерей 6 учебных заведений (гимназии из сел/коммун: Алава, Суркичень, Киркэештий Ной, Сакаровка, Биличений Ной, Валя Норокулуй) больше не располагают финансовыми средствами для осуществления своей деятельности до конца бюджетного года, а 12 учебных заведений из районов Сынджерей, Штефан Водэ и Кэушень не будут обеспечены финансированием до конца года.

Аналогичная ситуация была установлена и в мун.Кишинэу, где 21 (из 94) учебное заведение (или 22,3 %) не располагали финансовыми средствами для осуществления своей деятельности до конца бюджетного года, а 8 учреждений не будут финансироваться до конца года. Так, для финансирования расходов учебных заведений в IV квартале осталось в распоряжении 78,7 млн.леев, в то время как фактические расходы за 9 месяцев 2012 года составили 387,6 млн.леев, что свидетельствует о том, что не будет обеспечено финансирование расходов на IV квартал 2012 года.

Согласно объяснениям, представленным МФ, бюджетный дефицит или недостаток средств обычно регистрируют учебные заведения, которые ранее допустили завышенные расходы, какими являются избыточные единицы персонала, свободные помещения, неэффективные системы обеспечения теплом и др. В этом отношении учреждения должны разработать План рационализации расходов, в котором предусмотреть меры, сроки и порядок снижения этих расходов, для чего им предоставляется 2 года перехода.

• В качестве экономического эффекта вследствие оптимизации школьной сети в районах Рышкань, Кэушень, Глодень и Сынджерей установлена годовая экономия бюджетных средств на общую сумму 10803,5 тыс. леев.

Оптимизация школьной сети может быть осуществлена путем применения трех методов: закрытие, перемещение/перевод или изменение статуса учреждения. Анализируя экономический эффект, полученный в результате реорганизации 27 доуниверситетских учебных заведений из районов Рышкань, Кэушень, Глодень и Сынджерей путем сравнения расходов на содержание этих учреждений до и после оптимизации, установлена годовая экономия бюджетных средств на общую сумму 10803,5 тыс.леев. Несмотря на то, что в результате оптимизации школьной сети предусматривалось освобождение финансовых средств, которые будут использованы на повышение заработной платы преподавателей и другие расходы по повышению качества образования, это было реализовано лишь в небольшой мере для учебных заведений, имеющих позитивный остаток финансирования.

Одновременно с принятием мер по оптимизации сети учебных заведений из районов Рышкань, Кэушень, Штефан Водэ, Сынджерей и Глодень, по состоянию на 01.09.2012 реорганизовано /ликвидировано 29 доуниверситетских учебных заведений, из которых: 14 школьных зданий используются для проведения дошкольного и внешкольного образовательного процесса, 7 – для других целей, а 8 школьных зданий не используются. Согласно положениям ст.62 (5) Закона № 547-XIII от 21.07.1995³⁰, запрещается отчуждение принадлежащих учебным заведениям зданий в целях, иных чем образовательные, воспитательные и культурно-просветительные. Некоторые неиспользуемые школьные здания не охраняются. Создавшаяся ситуация обуславливает риск разрушения школьных помещений, закрытых в результате оптимизации.

___________________

³⁰ Закон об образовании № 547-XIII от 21.07.1995 (с последующими изменениями).

Необходимо отметить, что охрана и содержание зданий закрытых учебных заведений осуществляется за счет собственных доходов ОМПУ I уровня.

Отдельным случаем является то, что отсутствие мониторинга со стороны ответственных лиц примэрии ком. Дуруитоаря Ноуэ района Рышкань обусловило закрытие школы из с.Думень (2009 г.) через 4 года после осуществления капитального ремонта за счет ФСИМ (2005 г.), что привело к неэффективному использованию средств ФСИМ в сумме 266,6 тыс.леев и созданию рисков по разрушению публичного имущества.

Рекомендации Министерству просвещения:

6. Откорректировать формулу финансирования учебных заведений, учитывая их особенности.

Цель II: Соблюдались ли регламентированные положения в процессе управления финансовыми средствами, предназначенными для Проекта?

• Комитет по надзору Проекта не выполнял свои полномочия, аудиторская миссия установила, что он не рассматривал и не утверждал полугодовые и годовые отчеты по оценке внедрения Проекта, а также не представлял Правительству полугодовые отчеты и протоколы своих заседаний.

Согласно положениям PAD и Операционного пособия, Комитет по надзору представляет собой руководящий орган внедрения Проекта и имеет следующие полномочия: общее руководство внедрением Проекта; защита интересов бенефициаров проекта – учеников, педагогических кадров из сельской местности, родителей; взятие на себя роли руководителя в решении главных проблем по реализации Проекта и координирования взаимозависимой деятельности; обеспечение прозрачности при использовании фондов; мониторинг процессов проведения конкурсов и тендеров для отбора компаний производителей школьного оборудования, оказывающих услуги по обучению, а также других поставщиков услуг, которые участвуют в торгах, организованных МП в рамках Проекта; рассмотрение и утверждение полугодовых и годовых отчетов по внедрению Проекта; полугодовое представление Правительству отчетов и протоколов своих заседаний; координирование решений на национальном и местном уровне, а также деятельности в рамках Проекта, в том числе информирование населения из сельской местности о его результатах, о другой деятельности, связанной с внедрением Проекта. Заседания Комитета по надзору должны проводиться не менее одного раза в квартал или столько раз, сколько потребуется, по предложению не менее 3 членов Комитета.

Аудит отмечает, что Комитет по надзору Проекта от момента создания и до момента проведения аудита собирался всего лишь 5 раз³¹. Также он не рассматривал и не утверждал полугодовые и годовые отчеты по внедрению Проекта; не представлял по полугодиям Правительству отчеты и протоколы своих заседаний, что свидетельствует об отсутствии мониторинга деятельности, проводимой в рамках Проекта.

___________________

³¹ Проводились заседания 08.02.2007; 23.11.2007; 04.09.2008; 04.02.2009; 10.07.2009.

a) О закупке ценностей, необходимых для внедрения Проекта

Из общего объема финансовых средств, предназначенных для Проекта в сумме 11116 тыс. долларов США, для закупки ценностей было использовано 8335 тыс. долларов США. Аудиторская миссия осуществила проверки за соблюдением процедур приобретения ценностей в размере 7105 тыс. долларов США, таким образом, покрывая 85,24% от общих закупаемых ценностей и 63,92% от общих расходов, понесенных за счет средств Проекта.

Анализируя процедуры осуществления государственных закупок в рамках Проекта, аудиторская миссия установила, что согласно Соглашению о финансировании, Министерство просвещения должно в полной мере соблюдать положения Директив о закупках в рамках ссуд МБРР и кредитов МАР, утвержденных ВБ в мае 2004 года, в противном случае Всемирный банк вправе расторгнуть Соглашение о финансировании, а государство обязано возвратить использованные средства гранта. В случаях, не предусмотренных Соглашением о финансировании, Министерство просвещения должно обеспечить осуществление процедур государственных закупок в соответствии с положениями законодательства Республики Молдова.

В результате проверок аудитом установлено, что Министерство просвещения (консультанты из Проекта) при закупке ценностей руководствовались положениями Директив о закупках, утвержденных Всемирным банком, а не руководствовались положениями законодательства Республики Молдова. Так, ненадлежащее выполнение служебных полномочий некоторыми консультантами Проекта, а также сотрудниками Министерства просвещения, отсутствие эффективного мониторинга со стороны Комитета по надзору Проекта, генерального директора и исполнительного директора Проекта обусловили приобретение ценностей по завышенным ценам, а также необеспечение качества этих ценностей.

В контексте вышеизложенного аудиторская миссия отмечает следующее:

• Министерство просвещения не обеспечило широкое участие экономических операторов, в том числе местных, в процедурах закупок ценностей.

Аудиторская миссия установила, что в случае приобретения лабораторного оборудования и учебных материалов объявление о намерении в отношении предусмотренных государственных закупок было опубликовано в Бюллетене государственных закупок. Необходимо отметить, что в случае опубликования в Бюллетене государственных закупок и других объявлений о намерении, как предусмотрено ст.19 Закона о государственных закупках, было бы обеспечено более широкое участие экономических операторов, в том числе местных.

В большинстве случаев Министерство просвещения публиковало объявления о намерении в средствах информации, указанных Всемирным банком (2 международные публикации + 1 в национальной газете), к которым местные экономические операторы имеют ограниченный доступ.

В случае 4 процедур закупок оборудования ИТ (shopping), объявления о намерении не были опубликованы ни в одном источнике информации, они были распределены посредством электронной почты ограниченному числу экономических агентов. Министерство просвещения мотивировало эти действия тем, что таким образом будет уменьшен риск приобретения ряда поддельных ценностей, а представители Всемирного банка разрешили продолжать процедуры закупок в случае, когда будут зарегистрированы минимум 3 оферты цен.

В результате проведенных проверок установлено, что в ходе внедрения Проекта в рамках Министерства просвещения не имелся список всех местных компаний, которые поставляют сертифицированное оборудование ИТ, список приглашенных на торги лиц постоянно снижался (с 13 приглашенных лиц на первые торги в 2007 году до 4 приглашенных лиц на последние торги в 2012 году). Аудит отмечает факт, что только 2 компании были приглашены на все 4 торга, одна из них (ООО “Global Service”) была признана победителем всех 4 торгов, получив в результате подписанных договоров сумму 260,1 тыс. долларов США (или примерно 3,0 млн. леев).

• Министерство просвещения не обеспечило целостность дел государственных закупок, что создает риск извлечения или замены записей, содержащихся в них.

Министерство просвещения не обеспечило целостность дел государственных закупок, находящиеся в них материалы не подшиты, не проштампованы и не пронумерованы, что создает риск извлечения или замены записей, содержащихся в них, эти требования изложены в п.6 Положения о составлении и хранении дела о государственной закупке³², утвержденного Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008. Сравнив список документов, предусмотренных в п.5 указанного Положения, с документами, приложенными к делам закупок Проектов, аудиторская миссия установила отсутствие множества документов, что не позволило аудиту восстановить в точности процесс закупок.

___________________

³² Утверждено Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008.

• При приобретении школьных автобусов Министерство просвещения использовало публичные финансовые средства в сумме примерно 17,4 млн. леев для оплаты завышенных торговых надбавок.

В результате проведенных проверок аудиторская миссия установила, что при разработке технических заданий для приобретения школьных автобусов Министерство просвещения не произвело аргументированного анализа, с точки зрения эффективной стоимости, минимальных технических спецификаций, необходимых для внедрения Проекта, что обусловило ограничение свободной конкуренции и привело к необоснованному увеличению стоимости их приобретения. В целях отбора оферты, которая бы способствовала самой маленькой стоимости для Проекта, в ходе внедрения Проекта были организованы 2 международных торга для приобретения 3 партий школьных автобусов (на первых торгах – 1 лот, а на вторых торгах – 2 лота).

Несмотря на то, что 9 компаний проявили интерес к участию в торгах (2 местные компании и 7 зарубежных компаний), впоследствии только 3 компании внесли оферты для лотов на торгах: ООО “East Auto Lada”³³ и ООО “Auto Prezent”³⁴, которые представили по 3 оферты, а также “Copenhaghen Global A/S” (Danemarca)³⁵, которая внесла 2 оферты для лотов на вторых торгах.

___________________

³³ II торги - автобусы IVECO 65c15ccIndBusIngwi 27, по цене за единицу 62,4 тыс. евро и автобусы IVECO 65c15ccIndBusIngwi 33, по цене за единицу 66,4 тыс. евро.

³⁴ I торги - автобусы PAZ-4234-70 (Павлово, Россия), по цене за единицу 32,0 тыс. евро.

³⁵ II торги - автобусы Mercedes Benz 260 City Bus, по цене за единицу 90,0 тыс. долларов США.

На первые торги (ноябрь 2009 г.) были внесены 2 оферты, из которых одна была отвергнута по причине несоответствия установленным техническим спецификациям. Таким образом, Министерство просвещения назвало победителем первых торгов компанию “East Auto Lada” ООО, которая первоначально должна была поставить 12 автобусов IRISBUS IVECO THESI CC65 (Чехия), однако вследствие отсутствия средств в рамках Проекта заключило договор на поставку только 10 автобусов на общую сумму 779,9 тыс. евро (или 77,9 тыс. евро за один автобус).

Победителем вторых торгов (июнь 2011 г.) была названа компания “Auto Prezent” ООО, которая должна была поставить 11 автобусов Zaz”I-VAN” A07A1-10 (Украина) общей стоимостью 793,7 тыс. долларов США (или 72,1 тыс. долларов США за один автобус) и, соответственно, 24 автобуса Zaz “I-VAN” A07A3-10 (Украина) общей стоимостью 1865,6 тыс. долларов США (или 77,7 тыс. долларов США за один автобус).

Необходимо отметить, что как компания “East Auto Lada” ООО, так и компания “Auto Prezent” ООО были освобождены от уплаты таможенной пошлины, сбора за осуществление таможенных процедур, а также в соответствии с Постановлением Правительства № 246 от 08.04.2010³⁶ применялась нулевая ставка НДС.

___________________

³⁶ Постановление Правительства № 246 от 08.04.2010 “О порядке применения нулевой ставки НДС при поставке товаров и услуг на территории страны и предоставления налоговых и таможенных льгот для текущих проектов технической и инвестиционной помощи, подпадающих под действие международных договоров, стороной которых Республика Молдова является”.

Анализируя процедуру определения выигравшей оферты, аудиторская миссия установила, что МП не сравнило цены, предложенные на торгах, с ценами производителя, что обусловило выплату завышенных торговых надбавок.

Так, сравнив договорные цены с ценами производителя, указанными в таможенных декларациях, инвойсах, МТН и в полюсе страхования CASCO, аудиторская миссия установила, что школьные автобусы, поставленные компанией “East Auto Lada” ООО, фактически имели цену за единицу 63179 евро, а поставленные компанией “Auto Prezent” ООО – 38730 долларов США и, соответственно, 42080 долларов США. Вследствие этого в результате покупки школьных автобусов через посредников Министерство просвещения оплатило торговые надбавки в размере около 1417,3 тыс. долларов США (17,4 млн.леев) или 23,4% - компании “East Auto Lada” ООО и, соответственно, 86,3% и 83,8% - компании “Auto Prezent” ООО.

Необходимо отметить, что цена автобусов, приобретенных в рамках Проекта (без НДС) от компании “Auto Prezent” ООО, выше и цены на тот же вид автобусов, приобретенных за счет средств государственного бюджета (включая НДС) от того же экономического агента и в тот же период. Выявленные разницы представлены в следующей таблице:

• Министерство просвещения не обеспечило приобретение ценностей по эффективной стоимости, согласовав закупку некоторых ценностей, которые не соответствовали всем техническим спецификациям, указанным в договорах закупок, и которые приводят к повышенным расходам на их содержание и обслуживание.

В результате проверки актов окончательной приемки школьных автобусов, приобретенных в рамках Проекта от компании “Auto Prezent” ООО, аудитом установлено, что Комиссии по количественному и качественному приему автобусов выявили технические недостатки в автобусах, предназначенных для учеников из районов Ниспорень и Сынджерей, которые могли быть основой для расторжения договоров закупок. Вместе с тем Министерство просвещения разрешило компании “Auto Prezent” ООО устранить недостатки до окончательной оплаты последнего транша в размере 10% от стоимости договора, что подтверждает ограничение конкуренции при приобретении этих ценностей, таким образом были понесены дополнительные расходы на содержание и обслуживание автобусов ОМПУ.

Также аудит отмечает, что на всех поставленных автобусах Комиссии по количественному и качественному приему автобусов выявили отсутствие щитов для моторов, которые были обязательными согласно техническим спецификациям, указанным в договоре.

В соответствии с Актом приема-передачи от 10.01.2012, компания “Auto Prezent” ООО передала Министерству просвещения 1893 литра бензина на сумму 29,6 тыс.леев в качестве компенсации за неустановку щитов для моторов на всех 35 автобусах. Необходимо отметить, что эта сумма была установлена в произвольном порядке, без оценки Министерством просвещения реальной цены щитов. Более того, анализируя дела бухгалтерского учета МП (Проекта), аудиторская миссия установила, что эта экономическая операция не была зарегистрирована ни в бухгалтерском учете Проекта, ни в бухгалтерском учете министерства и ни в бухгалтерском учете некоторых ГУОМС из районов, что создает риск использования не по назначению этих ценностей.

Также Комиссии по количественному и качественному приему автобусов установили, что реальное потребление топлива не соответствует потреблению, указанному в договорах закупок (15 – 18 л/100 км).

Согласно объяснениям одного постоянного члена Комиссий по количественному и качественному приему автобусов, “Министерство просвещения согласовало завышенное потребление топлива по сравнению с установленным в техническом паспорте, так как оно установлено в условиях полигона, однако в зимнее время и по местным дорогам в сложных условиях потребление значительно больше”.

Проверки, проведенные в ОМПУ, отмечают, что нормативы потребления были установлены в отсутствие ряда обоснований, а потребление топлива варьирует, согласно нормам потребления, утвержденным начальниками ГУОМС районов, в летнее время – от 17 литров до 27 литров на 100 км и, соответственно, в зимнее время – от 22 литров до 29,5 литров на 100 км, что приводит к дополнительным расходам топлива. Например, в ГУОМС Сынджерей за потребленные дополнительно 2,1 тонны топлива (9 месяцев 2012 года) расходы составили 32,8 тыс.леев. Таким образом установлено, что нормативы потребления топлива определены в отсутствие обоснований.

В результате проведенных проверок в 5 из 14 районов, которые получили такие автобусы, отмечено, что хотя они имеют гарантию, действительную в течение 3 лет, или 100,0 тыс. км пробега, в течение 2010-2012 годов ОМПУ, которые управляют соответствующим имуществом, понесли расходы на услуги по ремонту автобусов в сумме 373,8 тыс.леев, в том числе: ГУОМС Кэушень – 60,7 тыс.леев; ГУОМС Рышкань, примэрия ком.Алексэндрень и примэрия ком.Браниште – 297,0 тыс.леев; ГУОМС Сынджерей – 16,1 тыс.леев.

• В некоторых случаях школьные автобусы, приобретенные в рамках Проекта, используются не по назначению, что создает риск их преждевременного повреждения.

Министерство просвещения не обеспечило использование школьных автобусов только для перевозки учеников в школу и из школы, не составив в этом отношении договора с ОМПУ, что позволило использовать автобусы для обслуживания интересов ОМПУ, родителей учеников и т.д.

Вместе с тем ОМПУ не обеспечили соответствующее документирование этих перевозок, не было взято на учет топливо, полученное от родителей, а также его списание, в некоторых случаях установлена оплата за топливо непосредственно водителям. Например, в районах Сынджерей, Кэушень и Рышкань были осуществлены перевозки не по назначению, соответственно, на 2339 км, 1847 км и 564 км.

• В нарушение договорных условий, Министерство просвещения не обеспечило взыскание ущерба, связанного с несоблюдением сроков поставки ценностей, приобретенных в рамках Проекта.

Несмотря на то, что в случае невыполнения договорных условий МП, согласно договорным положениям, должно применить к продавцу финансовые санкции в размере 0,5% за неделю, но не более 10% от стоимости договора, эти положения не были применены, таким образом Министерство просвещения упустило возможность снизить стоимость Проекта и сэкономить публичные средства.

В контексте вышеуказанного аудиторская миссия установила, что только для компании “East Auto Lada” ООО, которая поставила 10 школьных автобусов с опозданием на 4 недели, соответствующие штрафные санкции должны были составить около 15,8 тыс. евро (или 252 тыс.леев) и для компании “Global Service” ООО - 15,6 тыс. долларов США (или около 179,4 тыс. леев).

Аналогичная ситуация была установлена и при поставке лабораторного оборудования и учебных материалов итальянскими компаниями “De Lorenzo” ООО, “Editura Cartdidact” и “Editura Didactică şi Pedagogică RA”, с которых Министерство просвещения не обеспечило взыскание финансовых санкций.

• Некоторое лабораторное оборудование, приобретенное у итальянской компании “De Lorenzo” ООО, является некачественным, что влияет на его эффективное использование.

Несмотря на то, что в рамках внедрения Проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” за период сентябрь 2007 г. – июль 2008 г. учебным заведениям было поставлено различное лабораторное оборудование, в результате проверок установлено, что некоторое распределенное оборудование является поврежденным, разукомплектованным, некачественным, не соответствует стандартам и, таким образом, не может быть использовано эффективно, чем не может быть обеспечено качество образования. Так, по предмету “Физика” с дефектами были получены электрофонные машины; школьные весы подпираются опорами и препятствуют взвешиванию; линзы без оптического центра и др. По предмету “Химия” электронные весы нельзя использовать по причине, что единицы указываются в целом, а не с десятыми и сотыми; спиртовки разукомплектованы и т.д. О наличии этих недостатков учебные заведения проинформировали устно ГУОМС районов, которые не приняли мер для представления рекламаций МП.

Рекомендации Министерству просвещения:

7. Внедрить в процесс закупки товаров и услуг за счет средств контрактованных кредитов и грантов процедуры внутреннего контроля, в том числе процедуры, которые обеспечат широкое участие экономических операторов, опубликование объявлений о намерении в Бюллетене государственных закупок, оценку оферт на основании критерия эффективной стоимости, обучение персонала из группы по закупкам, соблюдение положений подписанных договоров закупок и др.

8. Обеспечить составление всех дел государственных закупок в соответствии с требованиями Положения о составлении и хранении дела о государственной закупке, утвержденного Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008.

9. Отразить в бухгалтерском учете, согласно действующему законодательству, топливо в сумме 29,6 тыс. леев, полученное от компании “Auto Prezent” ООО и распределенное ОМПУ.

10. Обеспечить возврат экономическими операторами финансовых средств, использованных ОМПУ для ремонта школьных автобусов в гарантийный срок.

11. Предусмотреть установление в нормативных или договорных актах ряда четких процедур по использованию ОМПУ бенефициарами школьных автобусов (исключительно для перевозки учеников в школу и из школы).

12. Обеспечить оценку технического состояния лабораторного оборудования с представлением экономическим операторам соответствующих рекламаций и возмещением причиненного ущерба.

b) О порядке ведения бухгалтерского учета

• Отсутствие осуществления Министерством просвещения мониторинга деятельности финансового консультанта, а также необеспечение им ведения бухгалтерского учета в соответствии с законодательством Республики Молдова и Национальными стандартами бухгалтерского учета обусловили искажения в бухгалтерских регистрах Проекта.

Согласно Соглашению о финансировании, бухгалтерский учет Проекта по использованию финансовых средств и составление финансовой отчетности должны вестись в форме, доступной для Всемирного банка. Вместе с тем согласно Пособию по финансовому менеджменту и бухгалтерскому учету Проекта, утвержденному Всемирным банком, учетная политика Проекта должна базироваться на Национальных стандартах бухгалтерского учета. Для ведения бухгалтерского учета был нанят финансовый консультант, понеся за период 2006–2012 годов расходы в сумме 67,9 тыс. долларов США.

Финансовый консультант Проекта не составил и не обеспечил утверждение учетной политики Проекта согласно положениям Национальных стандартов бухгалтерского учета. Также учет денежных средств был обеспечен на основании бюджетных бухгалтерских счетов, несмотря на то, что должен вестись на основании бухгалтерских счетов для хозяйствующих субъектов.

Аудитом установлено, что бухгалтерский учет Проекта не соответствует ни Национальным стандартам бухгалтерского учета, ни положениям Инструкций 85³⁷ и 93³⁸. Так, финансовый консультант Проекта обеспечил лишь учет финансовых средств, на основании которых составлял финансовые отчеты, представленные Всемирному банку, однако не велись аналитический и синтетический учет получения и выбытия материальных ценностей, а также расчеты с подотчетными лицами, не были составлены регистры/карточки аналитического учета основных средств (материалов). Бухгалтерские регистры также не были напечатаны на бумажном носителе, как предусмотрено ст.23 Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

___________________

³⁷ Инструкция по бухгалтерскому учету в учреждениях, состоящих на бюджете, утвержденная Приказом министра финансов № 85 от 09.10.1996 (далее – Инструкция 85); отменена 03.08.2010 Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

³⁸ Инструкция по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Инструкция 93).

На момент проведения аудита основной регистр “Главная книга” за периоды: январь-декабрь 2010 г.; октябрь-декабрь 2011 г.; январь-июнь 2012 г. не был составлен в форме исходящего документа. Только при завершении Проекта была представлена “Главная книга” за 2010 год; октябрь-декабрь 2011 г. и за июнь 2012 г., но не была подписана исполнителем - финансовым консультантом. “Главная книга” за июнь 2012 г. была представлена в 2 вариантах, с разницей в сумме 232,4 тыс.леев по дебиту счета 215 “Фактические расходы за счет средств, полученных по проектам, финансируемым из внешних источников”. Согласно объяснениям финансового консультанта в июле 2012 г. по причине вирусов была уничтожена часть бухгалтерской информации. Несмотря на то, что в “Главной книге” был зарегистрирован ряд поступлений материальных ценностей, эти регистрации не основывались на регламентированно составленных бухгалтерских справках.

Финансовый консультант не обеспечил возврат в течение 5 дней после возвращения из командировки делегированных лиц неиспользованной валюты, что противоречит положениям пунктов 38, 39, 43 и 44 Положения об откомандировании работников предприятий, учреждений и организаций РМ, утвержденного Постановлением Правительства № 836 от 24.06.2002. Также неиспользованные суммы были внесены в банк через 50 дней (1661 доллар США), а в другом случае - через 56 дней (105 долларов США), что противоречит положениям п.10 Правил ведения кассовых операций в народном хозяйстве Республики Молдова, утвержденных Постановлением Правительства № 764 от 25.11.1992³⁹ .

___________________

³⁹ Постановление Правительства об утверждении Правил ведения кассовых операций в народном хозяйстве Республики Молдова № 764 от 25.11.1992.

• Министерство просвещения не обеспечило внедрение рекомендаций аудитов финансовых ситуаций Проекта, проведенных независимыми аудиторами, несмотря на то, что на эти цели было выделено 59,3 тыс. долларов США.

Для проведения аудита Проекта в 2007-2009 годах были заключены договора с фирмой ПИК “PricewaterhouseCoopers Audit” ООО, а в 2010-2011 годах – с фирмой “BAKER TILIY KLITOU”, Румыния, за счет средств Проекта были выплачены суммы 35,0 тыс. долларов США и, соответственно, 24,3 тыс. долларов США. Таким образом, были проведены специальные аудиты финансовых ситуаций Проекта, внедрение адекватной системы внутреннего контроля, а также сделана оценка представленных отчетов, взятых в целом. Учитывая недостатки, установленные в ходе аудитов, менеджерам были внесены рекомендации, некоторые из них остались невыполненными. Не было обеспечено внедрение рекомендаций о необходимости установления ряда формальных процедур по учету и хранению всех поставляемых за счет средств Проекта активов, а также учет и отчетность потерянных и разрушенных активов; составление отчетов о фактической поставке и использовании активов для избегания приобретения активов, которые не востребованы; установление налаженной системы для улучшения и автоматизации некоторых процессов, связанных с финансовой отчетностью.

• Заработная плата труда консультантов Проекта не приведена в соответствие с объемом реально выполненной работы и с существующей законодательной базой. Финансовый консультант Проекта не обеспечил соответствующие удержания налогов из своего дохода, а также из дохода некоторых физических лиц нерезидентов.

Заработная плата консультантов Проекта была утверждена министром просвещения без того, чтобы в действующей законодательно-нормативной базе были специально предусмотрены такие компетенции для руководства министерства⁴⁰. Вместе с тем в международных кредитных соглашениях, а также в документах Всемирного банка не указаны нормы (тарифы) по оплате труда работников (консультантов). Также норма оплаты труда не утверждается на основании ряда экономических показателей, какими являются срок и объем выполненных работ, и др.

___________________

⁴⁰ Закон № 64-XII от 31.05.1990 “О Правительстве”; “Положение, структура и предельная штатная численность центрального аппарата Министерства просвещения”, утверждены Постановлением Правительства № 653 от 06.11.2009.

Необходимо отметить, что некоторые специалисты были взяты в Проект без необходимости. Примером в этом отношении может служить должность консультанта по публичным отношениям, данное лицо уволилось 13.01.2009 по причине того, что не было начато внедрение компонента Проекта “Коммуникация и публичные отношения”.

Согласно положениям договора от 14.08.2006 (заключенного между физическим лицом и МП), финансовый консультант Проекта исполняет возложенные на него функции (подписание первичных кассовых документов, финансовых отчетов и других бухгалтерских документов), которые совпадают с функцией главного бухгалтера. В нарушение обязательств финансового консультанта Проекта 11.09.2012 МП заключило на основании предпринимательского патента с финансовым консультантом Проекта новый договор по оказанию услуг без учета того, что согласно патенту, выданному Государственной налоговой инспекцией Кишинэу, он должен оказывать услуги по “составлению бухгалтерских отчетов”, то есть только лишь часть функций, которые должны быть выполнены в соответствии с заключенным договором.

С 01.02.2011 финансовый консультант Проекта нерегламентированно⁴¹ (без изменения ранее заключенного договора) прекратил удерживать из полученного дохода налоги и соответствующие выплаты, мотивируя это оказанием этих услуг на основании предпринимательского патента. Исходя из среднемесячного дохода, направленного на выплату финансовому консультанту, в сумме 11,9 тыс.леев за период февраль 2011 г. – май 2012 г. МП не обеспечило удержание подоходного налога у источника выплаты на сумму около 23,3 тыс.леев.

___________________

⁴¹ Ст.19 Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007; ст.88 Налогового кодекса.

Не соблюдая законодательные положения⁴², за период 2007-2010 годов не был удержан налог из доходов одного физического лица нерезидента на общую сумму 81,2 тыс. долларов США, несмотря на то, что в соответствии с п.3 договора о трудоустройстве было предусмотрено удержание платежей от начисленного дохода, таким образом не было обеспечено взыскание подоходного налога у источника выплаты на сумму минимум 8,1 тыс. долларов США (95,0-100,0 тыс. леев).

___________________

⁴² Справка: За период декабрь 2007 г. – декабрь 2010 г. статьи 71 b), 73 (3), 74 (1) Налогового кодекса не были изменены, однако ст.90, ст.91 c) были изменены: ст.90 в редакции Закона № 267 от 23.12.2011, вступившего в силу с 13.01.2012; ст.90 дополнена Законом № 172-XVI от 10.07.2008, вступила в силу с 25.07.2008; ст.902 введена Законом № 172-XVI от 10.07.2008, вступила в силу с 25.07.2008; ст.901 изменена Законом № 108-XVIII от 17.12.2009, вступила в силу с 01.01.2010.

Рекомендации Министерству просвещения:

13.Обеспечить восстановление бухгалтерского учета Проекта в соответствии с положениями ст.43 (6) Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

14. Обеспечить соответствующий внутренний контроль при начислении и выплате доходов консультантам Проекта в соответствии с фактически выполненным объемом работ, с удержанием и декларированием всех налогов и выплат, установленных законодательством Республики Молдова.

c) Другие констатации аудита

• Таможенные декларации, представленные в Министерство просвещения, не совпадают с таможенными декларациями, хранящимися в архиве Таможенного бюро Кишинэу, что создает риск мошенничества.

В результате сравнения первичных данных Таможенного бюро Кишинэу с информациями из дел Проекта, аудиторская миссия установила, что цена автобусов, поставленных компанией “East Auto Lada” ООО, указанная в копиях таможенных деклараций из дел Проекта (77990 евро), отличается от цены автобусов, указанной в таможенных декларациях, представленных Таможенным бюро Кишинэу (63179 евро), что создает риск мошенничества.

• Министерство просвещения, Министерство финансов и Министерство экономики не обеспечили в полной мере разработку адекватной нормативной базы для обеспечения перехода финансирования учебных заведений с финансирования из бюджета АТЕ I уровня на финансирование из бюджетов АТЕ II уровня.

Учитывая изменения, внесенные в законодательство, и переход, начиная с 01.01.2013, финансирования доуниверситетских учебных заведений с финансирования ОМПУ I уровня на финансирование из бюджетов ОМПУ II уровня, появилось много пробелов по управлению имуществом учебных заведений. Так, согласно законодательной базе, ОМПУ II уровня будут обеспечивать лишь финансирование учреждений, а недвижимое и движимое имущество будут собственностью ОМПУ I уровня, что означает, что они остаются ответственными за их учет, содержание и списание. Вместе с тем ОМПУ II уровня станут собственниками лишь ценностей, приобретенных после 01.01.2013. Таким образом, учебные заведения будут использовать ценности, являющиеся собственностью нескольких ОМПУ, что приведет к двойному учету одних и тех же ценностей (балансовый учет – у собственника, забалансовый учет – у управляющего лица). Также не является четким порядок увеличения балансовой стоимости недвижимого имущества в результате проведения капитального ремонта управляющими недвижимого имущества.

Другим аспектом, который не был взят в учет, являются права и обязанности менеджеров учебных заведений. Факт предоставления ОМПУ II уровня права проводить государственные закупки обусловит их разделение и, соответственно, увеличение цен на закупаемые ценности.

Статус вторичных исполнителей бюджета предоставляется учебным заведениям, не обеспечив качественный и эффективный менеджмент. Так:

- при обработке отчетов учебных заведений значительно возрастет объем работы сотрудников Главного управления финансов и/или Главных управлений образования, молодежи и спорта;

- на соответствующее планирование расходов, которое в настоящее время является ненадлежащим, будет отрицательно влиять отсутствие квалифицированного персонала в данной области.

IV. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

Проект “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова”, профинансированный одним из основных партнеров Республики Молдова по развитию – Всемирным банком, имел целью поддержать образовательную политику государства. Вместе с тем внедрение этого Проекта было ограничено отсутствием видения со стороны органов центрального публичного управления относительно сопряженной и последовательной политики в отношении образования, сочетающейся с адекватной финансовой политикой для обеспечения поддержки, с воздействием и результатами эффективности.

Результаты аудиторской миссии свидетельствуют, что Министерство просвещения (учреждение, ответственное за внедрение данного Проекта) рассматривало поверхностно важность этого Проекта, не обеспечивая его адекватное внедрение, а также контроль за эффективным использованием средств, предназначенных для внедрения Проекта, что обусловило снижение его влияния на повышение качества доуниверситетского образования и, особенно, в сельской местности Республики Молдова.

Настоящий Отчет аудита был составлен на основе доказательств, полученных в ОМПУ аудиторскими группами, в составе: начальника управления Север главного управления (Аудит МПО) публичного аудитора И.БУРЛАКУ; главных государственных контролеров публичных аудиторов Р.ТКАЧ, А.РУССУ; старшего государственного контролера публичного аудитора М.МОЗАН; государственных контролеров публичных аудиторов Иг. КОЖОКАРЬ, А.РЭЙЛЯН.

Приложение

к Отчету аудита

Констатации Исследования по оценке воздействия в VIII и X классах

в 2009/2010 учебном году, проведенного в апреле-мае 2010 г.

Центром анализа и исследований социологии,

политологии и психологии CIVIS⁴³

___________________

⁴³ Исследованием были охвачены 120 учебных заведений из 92 населенных пунктов 22 районов страны, в которых были протестированы 5412 учеников; опрошены - 4043 ученика, 486 педагогических кадров, 120 директоров школ и 22 представителя районных управлений образования.

“Практически каждый второй педагог, который получил материалы/оборудование для кабинета, считает, что они соответствуют лишь частично действующей программе, потребностям обучения учеников, потребностям преподавания педагогических кадров. Несмотря на то, что большинство педагогических кадров считает, что действующая школьная программа по преподаваемым дисциплинам высокого качества и способствует развитию навыков и способностей учеников, соответствует возрастным особенностям учеников, потребностям обучения и их интересам, свыше 30% учителей высказали мнение, что количество тем, которые необходимо усвоить, не соответствует количеству предусмотренных часов, что программа по преподаваемой дисциплине не коррелированна достаточно с программами по другим дисциплинам. Основными проблемами, с которыми столкнулись педагогические кадры при внедрении программы, являются: недостаток учебных материалов; темы и упражнения слишком сложны и требовательны для учеников; несоответствие между школьной программой, учебником и тестами; в темах очень много теории и они не связаны с повседневной жизнью.

Основными проблемами, с которыми столкнулись педагогические кадры при оценке знаний учеников, являются следующие: механизм оценки не предусматривает дифференцированного подхода к учащимся с разным уровнем развития; отсутствуют стандартные критерии оценки (спецификационные матрицы, подсчет оценок и т.д.); тестирование не всегда предоставляет возможность объективно оценить знания учащихся – подсчет оценок не соответствует задачам в качестве весомости, слишком много оценок в письменном виде, иногда требования по пунктам не соответствуют вариантам подсчета оценок; устная оценка знаний учеников ограничена; несоответствие между механизмом оценки знаний учащихся на степень бакалавра и оценки при тестировании. В том, что касается родного языка, отведено слишком много часов на тесты и не удается преподавать полностью материал. По румынскому языку сборники тестов, появившиеся несколько лет назад, устарели. В случаях, связанных с математикой, физикой и химией, отмечается ограниченное время для тестирования. По биологии биологические схемы, представленные в тестах, часто неясные, а по химии невозможно проводить некоторые лабораторные работы по причине отсутствия химических реактивов.

Большинство педагогических кадров и директоров остались удовлетворенными обучением, полученным в рамках Проекта, вместе с тем отмечая, что эти тренинги не были достаточными для эффективного внедрения школьной программы и следовало бы пройти обучение в следующих областях: современные методы преподавания, использование новых технологий преподавания, планирование деятельности, мониторинг успеваемости учеников, современные методы оценки знаний учащихся, менеджмент класса, новые технологии формирования навыков учеников, детская психология и др.

Наряду с проблемами, связанными с внедрением новой программы, оснащением кабинетов учебными материалами и обучением педагогических кадров, интервьюированные лица проявили озабоченность относительно условий обучения, состояния зданий учебных заведений в сельской местности, санитарно-гигиенических условий, которые также являются частью образовательной среды. Так, согласно исследованию, свыше 40% из отобранных учебных заведений нуждаются в капитальном ремонте. Каждая пятая школа не подключена к сети водоснабжения, а каждая третья школа – к газопроводу, а большая часть сельских школ не имеют спортивных залов, столовых. Одновременно с указанными проблемами интервьюированные лица выдвинули ряд практических рекомендаций по более эффективному внедрению действующей программы и повышению качества образования.

Например, для усовершенствования действующей школьной программы (куррикулума) педагогические кадры предложили следующее: пересмотр программы и корреляция программ по различным дисциплинам, пересмотр/внесение изменений в учебники и приведение их в соответствие с программой, упрощение программ, приведение объема информации в соответствие с количеством часов, разгрузка программы.

Для улучшения механизма оценки знаний учеников педагогические кадры предложили следующее: проведение ряда семинаров по теме оценки; разработка брошюр с тестами оценки на уровне министерства для каждого класса и профиля в соответствии с действующей программой; разработка дидактических материалов (сборники задач, тетради по тестированию, тесты); приведение оценочных тестов в соответствие с целями школьной программы”.