Hotărîre nr.25 din 04.11.2004 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995 cu modificările şi completările operate prin Legea nr.559-XV din 25 decembrie 2003

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995 cu modificările şi completările operate prin Legea nr.559-XV din 25 decembrie 2003* Nr.25 din 04.11.2004 Monitorul Oficial al R.Moldova nr.208-211/28 din 19.11.2004 * * * -------------------- * M.O., 2004, nr.6-12, art.72. În numele Republicii Moldova, Curtea Constituţională în componenţa: Victor PUŞCAŞ - preşedinte Alina IANUCENCO - judecător-raportor Mircea IUGA - judecător Dumitru PULBERE - judecător Elena SAFALERU - judecător Ion VASILATI - judecător-raportor cu participarea Maiei Ţurcan, grefier, Mihai Petrache, deputat în Parlament, autorul sesizării, Ion Mîţu, reprezentantul permanent al Parlamentului la Curtea Constituţională, Viorelia Moldovan-Bătrînac, viceministru al educaţiei, reprezentantul Parlamentului, Nicolae Eşanu, viceministru al justiţiei, reprezentantul Guvernului, călăuzindu-se de art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.559-XV din 25 decembrie 2003 "Pentru modificarea şi completarea Legii învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995". Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputatului în Parlament Mihai Petrache, depusă la 17 mai 2004, în conformitate cu art.24 şi art.25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 alin.(1) lit.g) şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Prin decizia Curţii Constituţionale din 25 mai 2004 sesizarea a fost acceptată pentru examinare în fond. În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Ministerului Educaţiei, Ministerului Economiei, Ministerului Finanţelor, Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale, Academiei de Ştiinţe a Moldovei, Universităţii de Stat din Moldova, Universităţii Libere Internaţionale din Moldova, Academiei de Drept din Moldova, Camerei de Licenţiere din Republica Moldova, Consiliului Republican al Sindicatului Educaţiei şi Ştiinţei din Republica Moldova. Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorii-raportori şi argumentele expuse de părţi în şedinţă, Curtea Constituţională a constatat: 1. La 25 decembrie 2003 Parlamentul a adoptat Legea nr.559-XV "Pentru modificarea şi completarea Legii învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995" (în continuare - Legea nr.559-XV), care vizează în special organizarea şi funcţionarea învăţămîntului privat, expunînd într-o nouă redacţie art.36 şi inserînd noi prevederi în art.37, contestate în sesizare. Astfel, se solicită controlul constituţionalităţii următoarelor prevederi din Legea învăţămîntului în redacţia Legii nr.559-XV: - sintagma "cu acordul Ministerului Educaţiei" din art.36 alin.(1), - alineatele (5), (6), (7) şi (20) din acelaşi articol avînd următorul cuprins: "(1) Instituţiile de învăţămînt privat se pot înfiinţa, reorganiza sau desfiinţa la iniţiativa persoanelor fizice şi juridice, cu acordul Ministerului Educaţiei, în formele prevăzute de legislaţia civilă pentru organizaţiile necomerciale". "(5) Capitalul statutar al instituţiei de învăţămînt privat trebuie să asigure realizarea scopurilor stabilite în prezenta lege şi fixate în statutul ei şi nu poate fi retras pe parcursul activităţii instituţiei de învăţămînt, cu excepţia cazurilor prevăzute de legislaţie". "(6) Capitalul statutar trebuie să fie vărsat integral, în lei moldoveneşti, pe contul instituţiei de învăţămînt privat la data depunerii cererii de înregistrare". "(7) Plafonul minim al capitalului statutar pentru instituţiile private de învăţămînt este stabilit în mărime de: a) 1 milion de lei - pentru instituţiile de învăţămînt superior universitar şi mediu de specialitate; b) 500 mii de lei - pentru instituţiile de învăţămînt secundar; c) 300 mii de lei - pentru instituţiile de învăţămînt primar, preşcolar şi pentru celelalte unităţi de învăţămînt". "(20) Instituţiile de învăţămînt privat trebuie să dispună, cu titlu de proprietate, de bază materială adecvată pentru desfăşurarea procesului instructiv-educativ, conform standardelor educaţionale de stat. Ele trebuie să dispună, în mod obligatoriu, de săli de studii, de laboratoare cu dotare corespunzătoare, de bibliotecă dotată cu fond de carte adecvat conţinutului disciplinelor şi nivelului instituţiilor şi constituită, în cazul instituţiilor de învăţămînt superior universitar, mediu de specialitate şi secundar profesional, din cel puţin 3 mii de titluri de carte"; - art.37 alin.(2) lit.h) cu următorul conţinut: "Temeiuri suplimentare de retragere a licenţei pentru activitatea instituţiei de învăţămînt privat constituie... absenţa spaţiilor adecvate şi dotărilor necesare pentru desfăşurarea procesului de instruire şi educaţie". Autorul sesizării consideră că modificările şi completările enunţate suprimă libera voinţă a persoanei de a înfiinţa o instituţie de învăţămînt, admit un tratament discriminatoriu faţă de instituţiile private în raport cu cele publice (de stat), restrîng exerciţiul dreptului de proprietate, dreptului la libertatea activităţii de întreprinzător, nu asigură inviolabilitatea investiţiilor persoanelor fizice şi juridice, aducînd atingere prevederilor constituţionale din art.9 alin.(3), art.16, art.35 alin.(5), art.54, art.126 alin.(1) şi alin.(2) lit.b), lit.h), art.127 alin.(2). În opinia sa, normele contestate contrazic de asemenea art.4 alin.(1) din Constituţie, deoarece încalcă principiile Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului (art.26 § 3) şi Convenţiei cu privire la drepturile copilului (art.29 § 2), potrivit cărora părinţilor le aparţine dreptul prioritar de a alege sfera de instruire a copiilor, iar persoanelor fizice şi juridice dreptul de a crea şi dirija instituţii de învăţămînt. 2. Analizînd prevederile contestate sub raportul dispoziţiilor constituţionale, ale actelor normative interne şi internaţionale în domeniu, Curtea reţine următoarele. Cadrul legal în domeniul învăţămîntului în Republica Moldova include: Constituţia Republicii Moldova, Concepţia dezvoltării învăţămîntului în Republica Moldova, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.337-XIII din 15 decembrie 1994, Legea învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995 (cu modificările şi completările ulterioare), Legea cu privire la evaluarea şi acreditarea instituţiilor de învăţămînt în Republica Moldova nr.1257-XIII din 16 iulie 1997, Legea privind aprobarea Regulamentului de evaluare şi acreditare a instituţiilor de învăţămînt în Republica Moldova nr.423-XIV din 04 iunie 1999. Constituţia Republicii Moldova consacră expres dreptul la învăţătură în art.35. Astfel, alineatul (1) al acestui articol stipulează: "Dreptul la învăţătură este asigurat prin învăţămîntul general obligatoriu, prin învăţămîntul liceal, cel profesional, prin învăţămîntul superior, precum şi prin alte forme de instruire şi perfecţionare". În sensul alin.(5) al articolului 35 dreptul la învăţătură poate fi realizat atît prin instituţiile de învăţămînt statale, cît şi prin cele nestatale, care se înfiinţează şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii. Aderînd la Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale*, în conformitate cu prevederile art.13 alin.3 al acestuia, statul s-a angajat să respecte libertatea părinţilor de a alege pentru copiii lor instituţii de învăţămînt, alte decît cele ale autorităţilor publice, dar conforme cu normele minimale pe care le poate prescrie sau aproba statul în materie de educaţie. ----------------------- * Tratate internaţionale, vol.I, pag.18-29. Convenţia privind lupta împotriva discriminării în domeniul învăţămîntului*, la care Republica Moldova de asemenea este parte, în art.2 lit.c) stipulează că nu constituie discriminare crearea sau menţinerea de instituţii de învăţămînt particulare cu scopul sporirii posibilităţilor de învăţămînt pe care le oferă puterea publică, dacă funcţionarea lor corespunde acestui ţel şi dacă învăţămîntul predat este conform cu normele care ar fi putut fi prescrise sau aprobate de către autorităţile competente. Art.5 alin.(1) lit.b) enunţă că statele participante la Convenţie respectă libertatea părinţilor de a alege pentru copii instituţii de învăţămînt altele decît cele ale statului, dar corespunzătoare normelor prescrise de stat. ----------------------- * Tratate internaţionale, vol.I, pag.105. Curtea relevă că normele internaţionale precitate condiţionează libertatea de a alege instituţii de învăţămînt, altele decît cele de stat, şi libertatea persoanelor fizice şi juridice de a crea şi dirija instituţii de învăţămînt de cerinţa ca acestea să corespundă normelor minimale prescrise de stat. În dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale şi în exercitarea atribuţiilor prevăzute de art.66 lit.a) şi art.72 alin.(3) lit.k) din Constituţie, Parlamentul, prin Hotărîrea nr.337-XIII din 15 decembrie 1994*, a aprobat Concepţia dezvoltării învăţămîntului în Republica Moldova, iar la 21 iulie 1995 a adoptat Legea învăţămîntului nr.547-XIII** (în continuare - Legea nr.547-XIII). ----------------------- * M.O., 1995, nr.17-18, art.172. ** M.O., 1995, nr.62-63, art.692. Aceste acte, descriind strategia dezvoltării învăţămîntului, enunţă, pe lîngă alte principii, principiul asigurării diversităţii formelor organizatorice de obţinere a studiilor atît în instituţiile statale de învăţămînt, cît şi în cele private. În scopul realizării politicii educaţionale a statului, determinate de Concepţia dezvoltării învăţămîntului şi Legea nr.547-XIII, Guvernul, prin Hotărîrea nr.984 din 26 octombrie 1999, a aprobat Programul de stat de dezvoltare a învăţămîntului pe anii 1999-2005*. ----------------------- * M.O., 1999, nr.120-122, art.1050. Curtea relevă că la adoptarea actelor menţionate s-a ţinut cont de dispoziţiile Constituţiei, ale actelor internaţionale cu privire la drepturile omului şi dreptul copilului la educaţie, de teoriile educaţionale moderne, precum şi de situaţia reală din sistemul de învăţămînt al ţării şi de opţiunile sociale şi educaţionale ale populaţiei. Legea nr.547-XIII determină politica de stat în sfera învăţămîntului şi reglementează organizarea şi funcţionarea sistemului de învăţămînt. În art.3 legea stipulează că învăţămîntul în Republica Moldova constituie o prioritate naţională, iar în art.13 alin.(1) că învăţămîntul poate fi de stat şi privat. Astfel, dispoziţiile constituţionale şi normele legale citate garantează dreptul cetăţeanului la învăţătură, inclusiv în instituţiile de învăţămînt privat, întrunind condiţia obligatorie a oricărui act legislativ de a apăra drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale cetăţenilor. Articolul 36 din Legea nr.547-XIII în redacţia Legii nr.559-XV, intitulat "Învăţămîntul privat", prevede expres în alin.(3) că învăţămîntul privat se organizează şi funcţionează pe principiul nonprofit şi aplică cu stricteţe standardele educaţionale de stat. Art.37 alin.(2) din aceeaşi lege stipulează temeiuri suplimentare de retragere a licenţei pentru activitatea instituţiei de învăţămînt privat. Obiectul nemijlocit al sesizării îl constituie dispoziţiile Legii învăţămîntului privind condiţiile de înfiinţare, reorganizare şi desfiinţare a instituţiilor private de învăţămînt (art.36 alin.(1), exigenţele înaintate faţă de capitalul statutar: intangibilitate, fixitate şi plafon minim (art.36 alin.(5), (6), (7), obligativitatea de a dispune, cu titlu de proprietate, de bază tehnico-materială, inclusiv săli de studii, laboratoare, biblioteci dotate cu fond de carte de cel puţin 3 mii de titluri (art.36 alin.(20), retragerea licenţei din cauza absenţei spaţiilor adecvate şi dotărilor necesare pentru desfăşurarea procesului de instruire şi educaţie (art.37 alin.(2) lit.h). Argumentele invocate în sesizare, potrivit cărora sintagma "cu acordul Ministerului Educaţiei" din alin.(1) al art.36, alineatele (5), (6), (7), (20) ale art.36 şi art.37 alin.(2) lit.h) din Legea nr.559-XV contravin dispoziţiilor art.9 alin.(3), art.16, art.35 alin.(5), art.54, art.126 alin.(1) şi alin.(2) lit.b) şi lit.h), art.127 alin.(2) din Constituţie, nu pot fi reţinute pentru următoarele considerente. Potrivit Concepţiei dezvoltării învăţămîntului, Ministerul Educaţiei elaborează şi coordonează politica şcolară şi universitară la nivelul sistemului naţional de învăţămînt, stabileşte criteriile de evaluare a activităţii instituţiilor de învăţămînt (inclusiv private) şi sistemul de evaluare a cadrelor didactice aplicînd instrumentele şi standardele folosite la scară internaţională. Prevederi similare conţine Legea învăţămîntului, care stipulează detaliat competenţele Ministerului Educaţiei în realizarea strategiei politicii de stat în acest domeniu. Sintagma "cu acordul Ministerului Educaţiei" urmează a fi analizată în coroborare cu prevederile actelor enunţate şi cu alte prevederi ale art.36 din Legea nr.559-XV. Astfel, art.36 alin.(9) prevede că transferarea elevilor şi studenţilor din instituţiile de învăţămînt privat în cele de stat se face în condiţiile stabilite de Ministerul Educaţiei; în cazul în care instituţia de învăţămînt privat nu a fost acreditată, absolvenţii anului de studii respectiv susţin, cu aprobarea Ministerului Educaţiei, examene de absolvire în cadrul unei instituţii de învăţămînt acreditate (art.36 alin.(10)). Sintagma contestată nu lezează dreptul persoanelor fizice şi juridice de a înfiinţa, reorganiza sau desfiinţa instituţii de învăţămînt privat, ci impune o condiţie legală, justificată prin importanţa învăţămîntului ca prioritate naţională şi rolul Ministerului Educaţiei în realizarea acestei priorităţi. Afirmaţia că Ministerul Educaţiei poate oricînd refuza cererea privind înfiinţarea, reorganizarea sau desfiinţarea instituţiei de învăţămînt privat, ceea ce, în opinia semnatarului sesizării, echivalează cu anihilarea dreptului protejat de Constituţie, nu poate fi reţinută pentru motivul că orice persoană, care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, se poate adresa pentru apărarea dreptului pretins în instanţa de contencios administrativ. Curtea remarcă că activitatea în domeniul învăţămîntului nu este o activitate de producţie, ci un proces organizat de instruire şi educaţie, prin care persoana atinge un anumit nivel de pregătire fizică, intelectuală şi spirituală, stabilit de stat. Anume în învăţămînt, luînd în considerare importanţa şi specificul lui, legiuitorul impune persoanelor fizice şi juridice care doresc să activeze în acest domeniu condiţia de a obţine în acest scop acordul Ministerului Educaţiei. Pentru considerentele expuse Curtea nu poate reţine argumentele din sesizare că sintagma "cu acordul Ministerului Educaţiei" încalcă prevederile constituţionale cuprinse în art.9 alin.(3), art.16, art.35 alin.(5), art.126 alin.(2) lit.b). Curtea observă că instituţia privată de învăţămînt, în calitate de persoană juridică, trebuie să corespundă prevederilor Codului civil care dau definiţia persoanei juridice. Astfel, art.55 alin.(1) din Codul civil defineşte persoana juridică ca organizaţie care are un patrimoniu distinct şi răspunde pentru obligaţiile sale cu acest patrimoniu, poate să dobîndească şi să exercite în nume propriu drepturi patrimoniale, să-şi asume obligaţii, poate fi reclamant şi pîrît în instanţa de judecată. Aşadar, Codul civil prevede expres că persoana juridică trebuie să aibă un patrimoniu distinct. Din sensul art.180 şi art.183 alin.(1) din Codul civil reiese că instituţia, ca formă de organizaţie necomercială, este persoana juridică al cărei scop este altul decît obţinerea de venit, constituită de către fondator (fondatori) pentru exercitarea unor funcţii de administrare, sociale, culturale, de învăţămînt şi altor funcţii cu caracter necomercial. Scopul unei instituţii de învăţămînt privat nu poate fi altul decît asigurarea unui proces organizat de instruire şi educaţie a persoanei conform standardelor educaţionale de stat. Acest proces de asemenea cuprinde dezvoltarea bazei tehnico-materiale (săli de studii, laboratoare, biblioteci etc.), care constituie parte integrantă a sistemului de învăţămînt şi fără de care nu poate fi asigurat un proces organizat de instruire şi educaţie a persoanei. Cerinţa de a dispune, cu titlu de proprietate, de bază tehnico-materială adecvată procesului instructiv-educativ corelează cu normele enunţate ale Codului civil, cu scopurile prevăzute de statutele instituţiilor de învăţămînt privat, este în concordanţă cu Convenţia privind lupta împotriva discriminării în domeniul învăţămîntului, în sensul căreia cuvîntul învăţămînt se referă la diverse tipuri şi grade de învăţămînt şi cuprinde accesul la învăţămînt, nivelul şi calitatea sa, precum şi condiţiile în care el este predat (art.1 alin.2). Curtea observă că instituţiile publice de învăţămînt sînt fondate şi dotate de către stat, pentru asigurarea activităţii lor sînt prevăzute cheltuieli anuale de la buget. Astfel, sînt nefondate afirmaţiile din sesizare că prevederile legale ale art.36 referitoare la capitalul statutar, la necesitatea de a dispune de bază materială cu titlu de proprietate denotă un tratament inegal şi discriminatoriu faţă de instituţiile de învăţămînt privat în raport cu instituţiile publice. Capitalul statutar înainte de toate îndeplineşte funcţia de garanţie a exercitării de către instituţia privată de învăţămînt a activităţii în condiţii normale şi a responsabilităţii acesteia pentru executarea obligaţiilor şi angajamentelor asumate. Anume îndeplinirea acestei funcţii determină impunerea pentru capitalul statutar a principiilor intangibilităţii şi fixităţii. Intangibilitatea capitalului statutar nu exclude utilizarea acestuia pentru derularea operaţiilor legate de organizarea procesului de învăţămînt. Stabilirea plafonului minim al capitalului statutar şi al fondului de carte pentru instituţiile respective de învăţămînt are drept scop funcţionarea efectivă a acestora şi nu constituie un impediment în exercitarea drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice şi juridice. Potrivit art.72 alin.(3) lit.k) din Constituţie, organizarea generală a învăţămîntului este de domeniul legii organice, şi soluţionarea acestor probleme ţine de opţiunea discreţionară a Parlamentului. În sesizare se afirmă că prevederile art.36 alin.(20) în interacţiune cu alin.(19) din acelaşi articol şi prevederile art.III din Legea nr.559-XV ignoră condiţiile contractelor de arendă încheiate anterior. Curtea nu poate reţine acest argument pentru motivul că legislaţia civilă reglementează condiţiile de încetare a arendei, inclusiv înainte de termen, şi de reparare a prejudiciului material cauzat. Pentru aceleaşi motive este constituţională şi prevederea art.37 alin.(2) lit.h), potrivit căreia absenţa spaţiilor adecvate şi dotărilor necesare pentru desfăşurarea procesului de instruire şi educaţie serveşte drept temei suplimentar de retragere a licenţei. Această prevedere derivă din dispoziţiile art.36 şi este în concordanţă cu art.21 alin.(2) din Legea nr.451-XV din 30 iulie 2001 "Privind licenţierea unor genuri de activitate"*, care stipulează că licenţa se retrage şi în alte cazuri prevăzute de legile care reglementează relaţiile în domeniul respectiv, cu Legea nr.1257-XIII din 16 iulie 1997 "Cu privire la evaluarea şi acreditarea instituţiilor de învăţămînt în Republica Moldova**, art.3 al căreia prevede că criteriile de evaluare şi acreditare vizează toate domeniile ce ţin de înfiinţarea şi funcţionarea instituţiilor de învăţămînt, inclusiv baza tehnico-materială. Legea nr.423-XIV din 4 iunie 1999 "Privind aprobarea Regulamentului de evaluare şi acreditare a instituţiilor de învăţămînt"*** de asemenea stipulează în pct.4 al Regulamentului că criteriile de evaluare şi acreditare a instituţiei de învăţămînt se referă la domeniile fundamentale de organizare şi funcţionare specifice instituţiilor de învăţămînt: cadrele didactice, conţinutul învăţămîntului, baza tehnico-materială etc. ----------------------- * M.O., 2001, nr.108-109, art.836. ** M.O., 1997, nr.69-70, art.583. *** M.O., 1999, nr.80-82, art.382. Astfel, Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem şi unica autoritate legislativă a statului, pentru asigurarea realizării scopului de interes naţional, învăţămîntul constituind o prioritate naţională, este în drept să reglementeze cadrul organizatorico-juridic al instituţiilor de învăţămînt privat, precum şi să instituie un regim special pentru activitatea acestora. Curtea nu poate reţine argumentele din sesizare, potrivit cărora modificările şi completările operate prin Legea nr.559-XV sînt în contradicţie cu art.26 §3 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi art.29 §2 din Convenţia internaţională cu privire la drepturile copilului, deoarece aceste articole stipulează scopurile şi principiile de educaţie a copiilor atît în instituţiile publice, cît şi în cele private, dar nu modul de fondare a instituţiilor de învăţămînt privat. Pentru motivele arătate, în temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.61, art.62 şi art.68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională HOTĂRĂŞTE: 1. Recunoaşte constituţionale următoarele prevederi din Legea învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995 cu modificările şi completările operate prin Legea nr.559-XV din 25 decembrie 2003: - sintagma "cu acordul Ministerului Educaţiei" din art.36 alin.(1); - alineatele (5), (6), (7) şi (20) din art.36; - art.37 alin.(2) lit.h). 2. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Preşedintele Curţii Constituţionale Victor PUŞCAŞ Chişinău, 4 noiembrie 2004. Nr.25.