Постановление N 25 от 04.11.2004 о контроле конституционности некоторых положений Закона об образовании N 547-XIII от 21 июля 1995 года с изменениями и дополнениями, внесенными Законом N 559-XV от 25 декабря 2003 года

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД о контроле конституционности некоторых положений Закона об образовании N 547-XIII от 21 июля 1995 года с изменениями и дополнениями, внесенными Законом N 559-XV от 25 декабря 2003 года* N 25 от 04.11.2004 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 208-211/28 от 19.11.2004 * * * ------------------------- * М.О., 2004, N 6-12, ст.72 Именем Республики Молдова, Конституционный суд в составе: Виктор ПУШКАШ - председатель Алина ЯНУЧЕНКО - судья-докладчик Мирча ЮГА - судья Думитру ПУЛБЕРЕ - судья Елена САФАЛЕРУ - судья Ион ВАСИЛАТИ - судья-докладчик при участии Майи Цуркан, секретаря заседания, Михая Петраке, депутата Парламента, автора обращения, Иона Мыцу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Виорелии Молдован-Бэтрынак, заместителя министра просвещения, представителя Парламента, Николая Ешану, заместителя министра юстиции, представителя Правительства, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности некоторых положений Закона N 559-XV от 25 декабря 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Закон об образовании N 547-XIII от 21 июля 1995 года". Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Михая Петраке, представленное 17 мая 2004 года в соответствии со ст.24 и ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде, ст.38 ч.(1) п.g) и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции. Определением Конституционного суда от 25 мая 2004 года обращение было принято для рассмотрения по существу. В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд запросил точки зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Министерства просвещения, Министерства экономики, Министерства финансов, Министерства труда и социальной защиты, Академии наук Молдовы, Государственного университета Молдовы, Международного независимого университета Молдовы, Академии права Молдовы, Лицензионной палаты Республики Молдова, Республиканского совета профсоюзов просвещения и науки Республики Молдова. Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судей-докладчиков и аргументы сторон, Конституционный суд установил: 1. 25 декабря 2003 года Парламент принял Закон N 559-XV "О внесении изменений и дополнений в Закон об образовании N 547-XIII от 21 июля 1995 года" (далее - Закон N 559-XV), который касается, в частности, организации и функционирования частных учебных заведений, изложив в новой редакции ст.36 и дополнив новыми положениями ст.37, оспариваемые в обращении. Так, в обращении запрашивается контроль конституционности следующих положений Закона об образовании в редакции Закона N 559-XV: - синтагмы "с согласия Министерства просвещения" из ст.36 ч.(1); - частей (5), (6), (7) и (20) этой же статьи, имеющих следующее содержание: "(1) Частные учебные заведения создаются, реорганизуются или ликвидируются по инициативе физических и юридических лиц с согласия Министерства просвещения в формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций". "(5) Уставный капитал частного учебного заведения должен обеспечивать достижение целей, установленных настоящим законом и зафиксированных в его уставе, и не может изыматься в ходе деятельности учебного заведения, за исключением случаев, предусмотренных законодательством". "(6) Уставный капитал должен быть внесен в полном объеме в молдавских леях на счет частного учебного заведения на день подачи заявления о регистрации". "(7) Минимальный предел уставного капитала для частных учебных заведений устанавливается в размере: a) 1 миллион леев - для высших университетских и средних специальных учебных заведений; b) 500 тысяч леев - для средних учебных заведений; c) 300 тысяч леев - для начальных, дошкольных и других учебных заведений". "(20) Частные учебные заведения должны располагать на правах собственности материальной базой, необходимой для осуществления учебно-воспитательного процесса согласно государственным образовательным стандартам. Они должны в обязательном порядке располагать учебными помещениями, лабораториями с соответствующим оснащением, библиотекой с книжным фондом, адекватным содержанию дисциплин и уровню учебного заведения, состоящим для учебных заведений высшего университетского, среднего специального и среднего профессионального образования из не менее чем трех тысяч наименований книг"; - ст.37 ч.(2) п.h), имеющей следующее содержание: "Дополнительными основаниями для аннулирования лицензии на деятельность частного учебного заведения служат отсутствие соответствующих помещений и необходимого оснащения для осуществления учебно-воспитательного процесса". Автор обращения считает, что внесенные изменения и дополнения ущемляют право на свободное проявление физическими и юридическими лицами инициативы создания учебного заведения, допускают дискриминационное отношение к частным учебным заведениям по сравнению с публичными (государственными), ограничивают осуществление права собственности, права на свободу предпринимательской деятельности, не обеспечивают неприкосновенность инвестиций физических и юридических лиц и нарушают конституционные положения, закрепленные в ст.9 ч.(3), ст.16, ст.35 ч.(5), ст.54, ст.126 ч.(1) и ч.(2) п.b) и п.h), ст.127 ч.(2). Оспариваемые нормы, по мнению автора обращения, противоречат также ст.4 ч.(1) Конституции, поскольку нарушают принципы Всеобщей декларации прав человека (ст.26 § 3) и Конвенции о правах ребенка (ст.29 § 2), согласно которым родители имеют право приоритета в выборе вида образования для своих детей, а физические и юридические лица - право создавать учебные заведения и руководить ими. 2. Рассмотрев оспариваемые положения на предмет соответствия конституционным положениям, внутренним и международным нормативным актам в данной области, Конституционный суд отмечает следующее. Правовую основу в области образования в Республике Молдова составляют: Конституция Республики Молдова, Концепция развития образования в Республике Молдова, утвержденная Постановлением Парламента N 337-XIII от 15 декабря 1994 года, Закон об образовании N 547-XIII от 21 июля 1995 года (с последующими изменениями и дополнениями), Закон об оценке и аккредитовании учебных заведений Республики Молдова N 1257-XIII от 16 июля 1997 года, Закон об утверждении Положения об оценке и аккредитовании учебных заведений N 423-XIV от 4 июня 1999 года. Право на образование закреплено в ст.35 Конституции Республики Молдова, часть (1) которой предусматривает: "Право на образование обеспечивается обязательным общим образованием, лицейским и профессиональным образованием, высшим образованием, а также другими формами обучения и повышения квалификации". Из ч.(5) ст.35 вытекает, что право на образование может быть реализовано как в государственных учебных заведениях, так и негосударственных, которые создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом. Присоединившись к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах*, согласно положениям ст.13 ч.3 государство обязалось уважать свободу родителей выбирать для своих детей не только учрежденные государственными властями учебные заведения, но и иные, отвечающие тому минимуму требований для образования, который может быть установлен или утвержден государством. ------------------------- * Международные договоры, т.I, с.18-29 Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования*, одной из сторон которой также является Республика Молдова, в ст.2 п.с) устанавливает, что не рассматриваются как дискриминация создание или сохранение частных учебных заведений в тех случаях, когда их целью является дополнение возможностей образования, предоставляемых государством, при условии, что их деятельность действительно отвечает вышеуказанной цели и что даваемое ими образование соответствует нормам, предписанным или утвержденным компетентными органами образования. Согласно же ст.5 ч.(1) п.b) страны, являющиеся сторонами Конвенции, обеспечивают свободу родителей выбирать для детей не только государственные учебные заведения, но и иные, отвечающие требованиям, предписанным государством. ------------------------- * Международные договоры, т.I, с.105 Конституционный суд отмечает, что указанными международными нормами свобода выбора учебных заведений не только государственных, но и иных, и свобода физических и юридических лиц создавать учебные заведения и руководить ими обусловлены требованием - отвечать минимальным нормам, предписанным государством. В развитие конституционных положений и в соответствии с полномочиями, предусмотренными ст.66 п.а) и ст.72 ч.(3) п.k) Конституции Парламент Постановлением N 337-XIII от 15 декабря 1994 года* утвердил Концепцию развития образования в Республике Молдова, а 21 июля 1995 года принял Закон об образовании N 547-XIII** (далее - Закон N 547-XIII). ------------------------- * М.О., 1995, N 17-18, ст.172 ** М.О., 1995, N 62-63, ст.692 Данные акты, излагая стратегию развития образования, устанавливают наряду с другими принципами и принцип обеспечения разнообразия организационных форм образования как в государственных учебных заведениях, так и в частных. В целях реализации государственной политики в области образования, определенной Концепцией развития образования и Законом N 547-XIII, Правительство Постановлением N 984 от 26.10.99 года утвердило Государственную программу развития образования на 1999-2005 годы*. ------------------------- * М.О., 1999, N 120-122, ст.1050 Конституционный суд отмечает, что при принятии указанных актов были учтены положения Конституции, международных актов о правах человека и о праве ребенка на образование, современные теории по воспитанию, а также реальное положение в системе образования страны, социальный выбор населения в области воспитания. Закон N 547-XIII определяет государственную политику в области образования и регламентирует организацию и функционирование системы образования. В ст.3 закон устанавливает, что образование в Республике Молдова является национальным приоритетом, а в ст.13 ч.(1) предусматривает, что образование может быть государственным и частным. Таким образом, конституционные положения и приведенные нормы закона гарантируют право гражданина на образование, в том числе в частных учебных заведениях, соответствуя обязательному условию, характерному для любого законодательного акта, - защищать права, свободы и законные интересы граждан. Статья 36 Закона N 547-XIII в редакции Закона N 559-XV, озаглавленная "Частное образование", предусматривает в ч.(3), что частное образование осуществляется без извлечения прибыли и на основе внедрения государственных образовательных стандартов. Статья 37 ч.(2) этого же закона устанавливает дополнительные основания для аннулирования лицензии на деятельность частного учебного заведения. Непосредственным предметом обращения являются положения Закона об образовании, касающиеся условий создания, реорганизации и ликвидации частных учебных заведений (ст.36 ч.(1), требований относительно уставного капитала: неприкосновенность, фиксированность и минимальный предел (ст.36 ч.(5), (6), (7), обязанности располагать, на правах собственности, материально-технической базой, в том числе учебными помещениями, лабораториями, библиотекой с книжным фондом из не менее чем трех тысяч наименований книг (ст.36 ч.(20), аннулирования лицензии в случае отсутствия соответствующих помещений и необходимого оснащения для осуществления учебно-воспитательного процесса (ст.37 ч.(2) п.h)). Конституционный суд не может согласиться с приведенными в обращении доводами, согласно которым синтагма "с согласия Министерства просвещения" из ч.(1) ст.36, части (5), (6), (7), (20) из ст.36 и ст.37 ч.(2) п.h) Закона N 559-XV противоречат положениям ст.9 ч.(3), ст.16, ст.36 ч.(5), ст.54, ст.126 (1) и ч.(2) п.b) и п.h), ст.127 ч.(2) Конституции, по следующим основаниям. Согласно Концепции развития образования Министерство образования определяет и координирует политику в сфере школьного и вузовского образования на уровне национальной системы образования, разрабатывает критерии оценки работы общеобразовательных учреждений (в том числе частных) и систему оценки педагогических кадров, применяя общепризнанные механизмы и стандарты. Аналогичные положения находят отражение и в Законе об образовании, детально предусматривающем компетенции Министерства образования в реализации стратегии государственной политики в данной области. Синтагму "с согласия Министерства образования" необходимо проанализировать в соотношении с положениями приведенных актов и с другими положениями ст.36 Закона N 559-XV. Так, ст.36 ч.(9) предусматривает, что перевод учащихся и студентов частных учебных заведений в государственные учебные заведения осуществляется на условиях, установленных Министерством просвещения; в случае неаккредитации учебного заведения учащиеся и студенты выпускных курсов соответствующего года имеют право с разрешения Министерства просвещения сдавать выпускные экзамены в аккредитованных учебных заведениях (ст.36 ч.(10)). Оспариваемая синтагма не ущемляет право физических и юридических лиц создавать, реорганизовывать или ликвидировать частные учебные заведения, а представляет собой законное условие, обоснованное значимостью образования, являющегося национальным приоритетом, и ролью Министерства просвещения в осуществлении данного приоритета. Утверждение, что Министерство просвещения может в любой момент отклонить просьбу о создании, реорганизации или ликвидации частного учебного заведения, приравниваемое автором обращения к аннулированию права, защищенного Конституцией, не может быть принято по тем основаниям, что любое лицо, ущемленное в каком-либо своем праве властью посредством какого-либо административного акта, может обратиться для защиты своего права в административный суд. Конституционный суд отмечает, что деятельность в области образования является не производственной деятельностью, а процессом организации обучения и воспитания, посредством которого личность достигает определенного уровня физической, интеллектуальной и духовной подготовки, установленным государством. Принимая во внимание значимость и специфику образования, законодатель ставит условие перед физическими и юридическими лицами, желающими осуществлять деятельность в данной области, - получение разрешения от Министерства просвещения. Исходя из изложенного, Конституционный суд считает необоснованными доводы автора обращения о том, что синтагма "с согласия Министерства просвещения" нарушает конституционные положения ст.9 ч.(3), ст.16, ст.35 ч.(5), ст.126 ч.(2) п.b). Конституционный суд отмечает, что частное учебное заведение, как юридическое лицо, должно соответствовать положениям Гражданского кодекса, в которых дано определение юридического лица. Так, согласно ст.55 ч.(1) Гражданского кодекса юридическое лицо - это организация, которая имеет в собственности обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в судебной инстанции. Таким образом, Гражданский кодекс четко устанавливает, что юридическое лицо должно иметь в собственности обособленное имущество. По смыслу ст.180 и ст.183 ч.(1) Гражданского кодекса учреждение, как форма некоммерческой организации, признается юридическим лицом, преследующим иную цель, нежели извлечение прибыли, и создается учредителем (учредителями) для осуществления управленческих, социальных, культурных, образовательных и других функций некоммерческого характера. Цель частного учебного заведения не может быть иной, кроме как осуществление процесса организации обучения и воспитания согласно государственным общеобразовательным стандартам. Данный процесс включает и развитие материально-технической базы (учебные помещения, лаборатории, библиотеки и др.), являющейся составной частью образовательной системы, без которой не может быть обеспечено осуществление учебно-воспитательного процесса. Требование располагать, на правах собственности, материально-технической базой, адекватной учебно-воспитательному процессу, соотносится с указанными нормами Гражданского кодекса, целями предусмотренными уставами частных учебных заведений, соответствует Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования, из содержания которой следует, что слово образование касается всех типов и ступеней образования, в том числе и доступа к образованию, уровня и качества обучения, а также условий, в которых оно ведется (ст.1 ч.2). Конституционный суд отмечает, что публичные учебные заведения созданы и оснащены государством, для обеспечения их деятельности в бюджете предусмотрены ежегодные расходы. Таким образом, являются необоснованными приведенные в обращении утверждения, что законные положения ст.36, касающиеся уставного капитала, необходимости располагать материальной базой на правах собственности, свидетельствуют о неравном и дискриминационном отношении к частным учебным заведениям по сравнению с государственными. Уставный капитал является, прежде всего, гарантом осуществления частным учебным заведением деятельности в адекватных условиях и его ответственности за исполнение взятых обязательств. Именно эта функция обусловливает установление для уставного капитала принципов неприкосновенности и фиксированности. Неприкосновенность уставного капитала не исключает его применение для организации учебного процесса. Минимальный предел уставного капитала и книжного фонда для данных учебных заведений устанавливается с целью обеспечения их эффективного функционирования и не является препятствием в осуществлении прав и свобод физических и юридических лиц. Согласно ст.72 ч.(3) п.k) Конституции общая организация образования относится к области органического закона, и разрешение данных проблем является дискреционным выбором Парламента. В обращении утверждается, что положения ст.36 ч.(20) при соотношении с ч.(19) этой же статьи и статьей III Закона N 559-XV игнорируют условия заключенных ранее контрактов об аренде. Конституционный суд не может согласиться с приведенным аргументом по тем основаниям, что гражданское законодательство регламентирует условия прекращения аренды, в том числе досрочное, и возмещения нанесенного материального ущерба. По этим же основаниям следует признать конституционным и положение ст.37 ч.(2) п.h), согласно которому отсутствие соответствующих помещений и необходимого оснащения для осуществления учебно-воспитательного процесса служит дополнительным основанием для аннулирования лицензии. Данное положение вытекает из ст.36 и соответствует ст.21 ч.(2) Закона N 451-XV от 30 июля 2001 года "О лицензировании отдельных видов деятельности"*, согласно которой аннулирование лицензии осуществляется и в других случаях, предусмотренных законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности, Закону N 1257-XIII от 16 июля 1997 года "Об оценке и аккредитовании учебных заведений Республики Молдова"**, предусматривающему в ст.3, что требования, предъявляемые при оценке и аккредитовании, касаются всех сфер организации и функционирования учебных заведений, включая материально-техническую базу. Закон N 423-XIV от 4 июня 1999 года "Об утверждении Положения об оценке и аккредитовании учебных заведений"*** также устанавливает в пункте 4 Положения, что критерии оценки и аккредитования учебного заведения охватывают основные области организации и функционирования учебного заведения: педагогические кадры, содержание образования, материально-техническую базу и т.д. ------------------------- * М.О., 2001, N 108-109, ст.836 ** М.О., 1997, N 69-70, ст.583 *** М.О., 1999, N 80-82, ст.382 Таким образом, Парламент, как высший представительный орган и единственная законодательная власть государства, для достижения цели национального значения, в силу приоритетности образования, вправе регламентировать организационно-правовое законодательство частных учебных заведений, а также устанавливать специальный режим для осуществления их деятельности. Конституционный суд не может согласиться с приведенными в обращении аргументами, согласно которым внесенные Законом N 559-XV изменения и дополнения противоречат ст.26 § 3 Всеобщей декларации прав человека и ст.29 § 2 Международной конвенции о правах ребенка, поскольку эти положения предусматривают цели и принципы воспитания детей как в государственных учебных заведениях, так и в частных, а не порядок создания частных учебных заведений. Учитывая изложенное, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Признать конституционными следующие положения Закона об образовании N 547-XIII от 21 июля 1995 года с изменениями и дополнениями, внесенными Законом N 559-XV от 25 декабря 2003 года: - синтагму "с согласия Министерства просвещения" части (1) статьи 36; - части (5), (6), (7) и (20) статьи 36; - пункт h) части (2) статьи 37. 2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Виктор ПУШКАШ Кишинэу, 4 ноября 2004 г. N 25.