Hotărîre nr.28 din 03.07.2012 cu privire la Raportul auditului performanţei "Realizări şi deficienţe în implementarea reformelor în domeniul managementului finanţelor publice, oportunităţi de îmbunătăţire"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la Raportul auditului performanţei “Realizări şi deficienţe

în implementarea reformelor în domeniul managementului

finanţelor publice, oportunităţi de îmbunătăţire”

nr. 28  din  03.07.2012

 (în vigoare 03.08.2012) 

Monitorul Oficial nr.160-164 art.21 din 03.08.2012

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului finanţelor dl V.Negruţa; ministrului agriculturii şi industriei alimentare dl V.Bumacov; ministrului tineretului şi sportului dl I.Cebanu; ministrului muncii, protecţiei sociale şi familiei dna V.Buliga; ministrului sănătăţii dl A.Usatîi; ministrului educaţiei dl M.Şleahtiţchi; preşedintelui Academiei de Ştiinţe a Moldovei dl Gh.Duca; Secretarului General adjunct al Guvernului dl E.Bănăruc; directorului Trezoreriei de Stat dna N.Lupan; şefului Direcţiei audit intern a Ministerului Finanţelor dna L.Jandîc; directorului adjunct al Inspecţiei Financiare dl I.Borta; şefului Direcţiei analiză şi prognozare macroeconomică a Ministerului Economiei dl Iu.Torcunov; şefului Serviciului analiză, evaluare şi monitorizare a politicilor al Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru dl S.Gorincioi, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului performanţei “Realizări şi deficienţe în implementarea reformelor în domeniul managementului finanţelor publice, oportunităţi de îmbunătăţire”.

_________________

¹ M.O., 2008, nr.237-240, art.864.

Misiunea de audit s-a realizat în conformitate cu prevederile art.28 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008 şi cu Programele activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anii 2011 şi 2012, avînd ca scop obţinerea dovezilor de audit competente, relevante şi rezonabile, întru susţinerea raţionamentelor, constatărilor şi concluziilor formulate în Raportul de audit, pentru înaintare de recomandări întru remedierea situaţiei.

Curtea de Conturi şi-a propus, ca obiectiv, să răspundă la următoarele întrebări:

▪ Implementarea reformelor în domeniul managementului finanţelor publice a asigurat o dezvoltare a capacităţilor instituţionale ale autorităţilor administraţiei publice centrale privind elaborarea politicilor sectoriale şi modernizarea procesului bugetar şi, ca urmare, consolidarea şi gestionarea eficientă a finanţelor publice?

▪ Implementarea şi dezvoltarea controlului financiar public intern au contribuit la o bună guvernare a entităţilor publice?

Auditul a fost planificat şi s-a efectuat în conformitate cu Standardele de audit şi cu Manualul de audit al performanţei ale Curţii de Conturi.

În vederea susţinerii opiniilor, constatărilor, formulării concluziilor şi recomandărilor, probele de audit s-au obţinut prin desfăşurarea procedurilor de evaluare a riscurilor şi a procedurilor de audit ulterioare. În funcţie de contextul în care au fost aplicate de auditori, acestea au inclus examinări, observări, confirmări, intervievări etc. De asemenea, au fost utilizate documente şi informaţii solicitate oficial de la terţe entităţi.

Examinînd rezultatele auditului, audiind raportul prezentat şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţă, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

În scopul realizării dezideratului privind instituirea unui sistem eficient şi durabil de management financiar, bazat pe instrumente şi modele de analiză şi prognoză macroeconomică conform standardelor comunitare, Guvernul s-a angajat să consolideze cadrul de politici/proceduri fiscal-bugetare şi să asigure o elaborare mai fundamentată şi credibilă a bugetului în alocarea resurselor. În acest sens, au fost prevăzute o serie de măsuri atît în cadrul reformei administraţiei publice centrale (RAPC), cît şi în cadrul Proiectului “Managementul Finanţelor Publice” (PMFP).

Acţiunile privind modernizarea managementului finanţelor publice, prevăzute de reforma administraţiei publice centrale, au fost susţinute financiar în cadrul implementării componentei (b) a proiectului Băncii Mondiale, costul acestei componente fiind de 2,2 mil. dolari SUA.

Modernizarea administrării finanţelor publice este dezvoltată şi în cadrul Proiectului “Managementul Finanţelor Publice”, sprijinit şi cofinanţat de către Banca Mondială, Agenţia Suedeză pentru Dezvoltare Internaţională (SIDA) şi Guvernul Olandei, cu mijloace în sumă de 18,1 mil. dolari SUA (inclusiv granturi – 8,9 mil. dolari SUA, credit – 8,5 mil. dolari SUA, contribuţia Guvernului – 0,7 mil. dolari SUA), avînd drept obiectiv implementarea unui management eficient şi transparent al finanţelor publice.

Ministerul Finanţelor (MF) este autoritatea responsabilă de implementarea PMFP şi asigură managementul general, totodată exercitînd şi rolul de Coordonator executiv al Proiectului.

Perioada de implementare a PMFP a fost preconizată pentru anii 2006-2009, care ulterior, din cauza eşuării mai multor indicatori de progres, s-a extins pînă în anul 2011, apoi pînă la 31.12.2012.

În cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale (AAPC), managementul finanţelor publice urma să fie îmbunătăţit prin acţiuni care vizau crearea unui sistem eficient şi durabil de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor cu procesul bugetar, inclusiv prin crearea Direcţiilor analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor (DAMEP), pentru coordonarea politicilor sectoriale, iar la nivelul MF – prin modernizarea Clasificaţiei bugetare şi introducerea Planului unic de conturi pentru sectorul public, perfectarea cadrului metodologic privind elaborarea şi executarea bugetului, precum şi implementarea unui Sistem Informaţional de Management Financiar integrat ( SIMF).

Se atestă că, pe parcursul derulării reformei APC şi a PMFP, s-au obţinut anumite rezultate privind îmbunătăţirea procesului de elaborare şi execuţie a bugetului public naţional, precum şi dezvoltarea capacităţilor ministerelor de ramură de elaborare a bugetelor pe programe.

Acţiunile întreprinse de MF au înregistrat unele schimbări întru atingerea obiectivelor stabilite, dar care au fost marcate de realizări parţiale sau de nerealizarea unor indicatori de progres în cadrul PMFP.

Factorii determinanţi care au influenţat direct mersul realizării acţiunilor prevăzute şi au constrîns impactul pozitiv în realizarea obiectivului reformei administraţiei publice centrale şi a PMFP, precum şi, drept urmare, au constituit impedimente majore pentru succesul final al acestora, sînt următorii:

• Acţiunile întreprinse de AAPC în vederea îmbunătăţirii managementului finanţelor publice nu sînt concludente şi suficiente:

- nu sînt stabilite responsabilităţi distincte de coordonare, executare şi monitorizare în procesul planificării strategice privind îmbunătăţirea managementului finanţelor publice în cadrul AAPC;

- capacităţile subdiviziunilor cu atribuţii de planificare strategică şi ale celor cu atribuţii de planificare bugetară din cadrul AAPC de a analiza diferite opţiuni de perspectivă şi de a evalua impactul acestora, inclusiv costurile şi eficienţa, nu sînt suficient de dezvoltate;

- top-managementul unor AAPC nu conştientizează rolul DAMEP în eficientizarea activităţii acestora;

- se atestă un nivel redus al responsabilităţii din partea unor AAPC pentru elaborarea şi aprobarea bugetelor pe programe;

- nu este introdus un sistem de evaluare a performanţelor AAPC în raport cu volumul resurselor financiare alocate. Indicatorii de performanţă stabiliţi pentru bugetele pe programe, în unele cazuri, sînt nefundamentaţi/irelevanţi, deseori diferă de prevederile strategiilor sectoriale de cheltuieli, iar uneori nu reflectă eficienţa utilizării banilor publici.

• Perfecţionarea sistemelor de management financiar n-a contribuit în mod semnificativ la eficientizarea utilizării mijloacelor publice:

- n-au fost îmbunătăţite corespunzător calitatea şi siguranţa prognozelor macroeconomice utilizate la elaborarea bugetului;

- Grupul coordonator responsabil de coordonarea generală a procesului de elaborare a Cadrului de cheltuieli pe termen mediu/Cadrului bugetar pe termen mediu (CCTM/CBTM) a desfăşurat o activitate nesistematică;

- măsurile întreprinse de Comitetul interministerial pentru planificarea strategică în vederea coordonării şi monitorizării activităţii Grupului coordonator pentru elaborarea CCTM/CBTM în procesul de planificare strategică nu au avut impactul scontat;

- Grupurile de lucru tehnice pentru planificare strategică nu au respectat termenele de prezentare MF a documentelor destinate procesului CCTM/CBTM, în consecinţă fiind tergiversată elaborarea şi aprobarea acestuia;

- Grupurile de lucru sectoriale pentru planificare strategică au activat ineficient şi n-au documentat corespunzător acţiunile întreprinse, astfel necontribuind la îmbunătăţirea procesului de elaborare a bugetului public naţional.

• Metodologia de elaborare şi executare bugetară a fost modificată, dar pînă în prezent nu este aplicată:

- deşi Clasificaţia bugetară şi Planul de conturi au fost aprobate, acestea nu sînt puse în aplicare din cauza neimplementării SIMF;

- procesul de revizuire a legislaţiei privind sistemul bugetar şi procesul bugetar a fost tărăgănat, iar incertitudinea faţă de proiectul Legii privind finanţele publice şi responsabilitatea bugetar-fiscală tergiversează implicit realizarea unor activităţi prevăzute de reformele în domeniul managementului finanţelor publice, de Planul de acţiuni al Guvernului pentru anii 2011-2014 şi de Matricele de politici privind angajamentele asumate de Guvernul Republicii Moldova faţă de Comisia Uniunii Europene conform Acordurilor de Finanţare pentru Programul de Suport al Politicii Sectoriale în domeniul apei, dezvoltării regionale etc.

• Tergiversările considerabile în elaborarea SIMF riscă să submineze rezultatele obţinute în cadrul altor componente ale PMFP:

- au fost admise întîrzieri substanţiale la iniţierea licitaţiei şi la atribuirea contractului;

- procesul decizional de atribuire consorţiului condus de “Hewlett-Packard” (consorţiul “HP”) a contractului privind livrarea, instalarea şi darea în exploatare a SIMF nu a fost însoţit de o analiză fundamentată din partea MF privind capacităţile acestuia de a-şi onora angajamentele contractuale;

- nu au fost dezvoltate de către consorţiul “HP” unele funcţionalităţi prevăzute în documentaţia tehnică a SIMF;

- părţile contractante nu au demonstrat abilităţile de rigoare asupra specificaţiilor tehnice ale SIMF, fapt care a cauzat neelaborarea şi, respectiv, nelivrarea sistemului conform prevederilor contractuale.

• Implementarea sistemului de management financiar şi control, precum şi a auditului intern în AAPC nu a înregistrat efectele scontate:

- au fost admise incertitudini în procesul de implementare corectă de către autorităţile administraţiei publice a controlului financiar public intern (CFPI) după modelul COSO²;

_________________

² COSO – defineşte controlul intern ca fiind un proces efectuat de Consiliul de administraţie, conducere şi întregul personal al entităţii, menit să furnizeze o asigurare rezonabilă cu privire la îndeplinirea obiectivelor organizaţiei.

- n-au fost executate prevederile ce vizează crearea şi activitatea unităţilor de audit intern în cadrul organelor de specialitate ale AAPC şi autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul al doilea;

- n-au fost elaborate planuri strategice ale activităţii de audit intern în cadrul unor AAPC, neidentificîndu-se nici instrumentele de politici care urmau a fi utilizate în realizarea obiectivelor;

- activitatea unităţilor de audit intern pe parcursul perioadei analizate nu a fost orientată spre diagnosticarea corectitudinii, eficienţei şi eficacităţii funcţionării sistemului de management financiar şi control;

- unele unităţi de audit intern, la realizarea misiunilor de audit, nu respectă normele metodologice şi standardele naţionale de audit intern, Codul etic al auditorului intern. Constatările şi recomandările misiunilor de audit intern nu sînt bazate pe probe suficiente, relevante şi sigure;

- Inspecţia Financiară reprezintă o autoritate nerestructurată, cu atribuţii ce se suprapun competenţelor în materie de audit extern şi intern, deţinînd şi atribuţii ce ţin de unele elemente din domeniul administrării fiscale.

În contextul celor expuse, se concluzionează că realizarea obiectivelor stabilite în cadrul reformelor iniţiate (RAPC şi PMPF) a avut o importanţă crucială în racordarea managementului finanţelor publice la standardele comunitare, iar nivelul reuşitelor la momentul auditului nu este semnificativ. Pînă în prezent nu este implementat SIMF, care să integreze un set durabil de instrumente de gestiune financiară modernă. Preponderent din aceste considerente, nu este aplicată şi metodologia nouă privind elaborarea şi executarea bugetului, în consecinţă fiind consumat timp şi resurse, fără a rezulta cu un produs integral, pus în exploatare operaţională. Neconformarea unităţilor de audit intern rigorilor stabilite nu asigură promovarea unui nivel avansat de răspundere managerială la utilizarea fondurilor publice şi nu contribuie la o bună guvernare a entităţilor publice.

Întru excluderea riscurilor majore de eşuare a realizării PMFP şi, respectiv, de neatingere a impactului reformelor iniţiate, sînt necesare acţiuni prompte de urgentare a implementării sistemului informaţional, măsuri de remediere a deficienţelor ce ţin de consolidarea capacităţilor de planificare strategică a autorităţilor publice, precum şi de orientarea unităţilor de audit spre un sistem modern de gestiune a finanţelor publice, bazat pe conceptul CFPI.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c), art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului performanţei “Realizări şi deficienţe în implementarea reformelor în domeniul managementului finanţelor publice, oportunităţi de îmbunătăţire”, care se anexează la prezenta Hotărîre.

2. Hotărîrea şi Raportul de audit se remit autorităţilor indicate în punctele 2.1.-2.3. din prezenta Hotărîre şi se recomandă să ia atitudine, conform competenţelor, referitor la rezultatele auditului, după cum urmează:

2.1. Ministerele: Finanţelor; Economiei; Agriculturii şi Industriei Alimentare; Tineretului şi Sportului; Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei; Sănătăţii; Educaţiei; Afacerilor Interne; precum şi Academia de Ştiinţe a Moldovei; Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, pentru urgentarea proceselor de implementare a managementului finanţelor publice, întreprinderea măsurilor necesare în vederea lichidării deficienţelor identificate, precum şi implementării recomandărilor expuse în Raportul de audit şi în prezenta Hotărîre, inclusiv:

2.1.1. Ministerului Economiei şi Ministerului Finanţelor, pentru ajustarea cadrului analitic şi procedural în materie de evaluări şi prognoze macroeconomice, inclusiv fiscal-bugetare, prin actualizarea modelelor de rigoare şi asigurarea unei convergenţe de politici, precum şi prin sporirea credibilităţii şi predictibilităţii bugetului;

2.1.2 Ministerului Economiei, pentru fortificarea capacităţilor instituţionale în domeniul prognozării macroeconomice în scopul sporirii calităţii prognozelor de referinţă;

2.1.2. Ministerului Educaţiei, întru examinarea oportunităţii elaborării unui program de pregătire profesională în cadrul instituţiilor de învăţămînt superior pentru auditorii interni;

2.2. Autorităţilor administraţiei publice centrale neindicate în pct.2.1. şi autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul al doilea, pentru informare şi întreprinderea măsurilor de rigoare întru promovarea reformelor managementului finanţelor publice în cadrul instituţiilor respective;

2.3. Guvernului, pentru informare şi luare de atitudine, precum şi pentru:

2.3.1. atragerea unei atenţii sporite implementării reformelor în domeniul managementului finanţelor publice, reieşind din importanţa strategică a acestora, precum şi din situaţia creată în acest domeniu;

2.3.2. crearea unui grup de lucru specializat în domeniul TI, care să evalueze situaţia privind implementarea Sistemului Informaţional al Managementului Finanţelor Publice, precum şi capacitatea consorţiului condus de Compania “Hewlett-Packard International Trade BV” de a-şi onora obligaţiunile contractuale, în baza rezultatelor căreia să fie înaintate propuneri de soluţionare a chestiunii în cauză;

2.3.3. iniţierea, în comun cu partenerii de dezvoltare, a elaborării cadrului legal pentru determinarea sferei de reglementare şi domeniului de aplicare a inspecţiei financiare, întru neadmiterea suprapunerilor de competenţe cu ale auditului public extern şi intern, precum şi cu ale domeniului administrării fiscale;

2.3.4. intensificarea procesului de monitorizare de către Comitetul interministerial pentru planificare strategică a activităţii Grupului coordonator pentru elaborarea CBTM, în vederea eficientizării cadrului de politici/proceduri în materie de management al finanţelor publice.

3. Despre mersul implementării reformelor în domeniul managementului finanţelor publice se informează Preşedintele Republicii Moldova, Parlamentul, Comisia permanentă economie, buget şi finanţe a Parlamentului, pentru o posibilă luare de atitudine.

4. Despre implementarea recomandărilor auditului, precum şi despre executarea cerinţelor pct.2. din prezenta Hotărîre se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni.

5. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

RAPORT

al auditului performanţei “Realizări şi deficienţe în implementarea reformelor

în domeniul managementului finanţelor publice, oportunităţi de îmbunătăţire

SINTEZA

Curtea de Conturi a iniţiat auditul performanţei managementului finanţelor publice la Ministerul Finanţelor şi unele autorităţi publice centrale, în vederea verificării gradului de implementare a obiectivelor PMFP, sincronizat cu reformele din cadrul administraţiei publice centrale, pentru o mai bună cuantificare a rezultatelor atinse în scopul implementării unui sistem eficient şi durabil de management financiar, bazat pe instrumente şi mecanisme eficiente.

Constatările şi concluziile din Raportul de audit scot în evidenţă gradul de preocupare a Guvernului şi autorităţilor centrale de a avea un sistem eficient şi durabil în materie de management financiar, bazat pe procese, instrumente şi mecanisme eficiente, conform standardelor comunitare.

Realizarea sarcinilor respective a constituit un punct de reper în cadrul RAPC, urmărind perfecţionarea managementului finanţelor publice şi îmbunătăţirea procesului bugetar prin crearea unui sistem eficient şi durabil de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar.

Implementarea Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale a fost susţinută de Fondul Fiduciar Multidonator, conform Acordului de grant, semnat în iunie 2006, între Guvernul Republicii Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare/Banca Mondială. Acţiunile prevăzute în cadrul obiectivului RAPC privind perfecţionarea managementului finanţelor publice au fost susţinute financiar la implementarea componentei B “Îmbunătăţirea capacităţilor de elaborare a deciziilor, planificare strategică şi dezvoltarea politicilor în cadrul Guvernului” a proiectului BM, costul acestei componente fiind de 2,2 mil. dolari SUA. Valoarea totală a grantului oferit de către donatori a constituit 9,9 mil. dolari SUA ( fiind debursate la 01.05.2012 mijloace în sumă de 7,0 mil. dolari SUA). Data închiderii Acordului de Grant este 31.12.2012.

Totodată, perfecţionarea managementului finanţelor publice este dezvoltată şi în cadrul PMFP, care este sprijinit şi cofinanţat de către Banca Mondială, Agenţia Suedeză pentru Dezvoltare Internaţională (SIDA) şi Guvernul Olandei.

Costul total al PMFP este de 18,1 mil. dolari SUA, inclusiv din contul creditului – 8,5 mil. dolari SUA (fiind debursate mijloace băneşti la momentul auditului în sumă de 1,2 mil. dolari SUA), din contul granturilor – 8,9 mil. dolari SUA (sursele necontractate din contul granturilor constituind 1,4 mil. dolari SUA), contribuţia Guvernului Republicii Moldova – 0,7 mil. dolari SUA.

Perioada de implementare a PMFP a fost preconizată pentru anii 2006-2009, care, ulterior, din cauza eşuării mai multor indicatori de progres, s-a extins pînă în anul 2011, apoi pînă la 31.12.2012.

Se relevă că, la momentul elaborării PMFP, în sistemul finanţelor deja fusese instituţionalizate: sistemul trezorerial de stat cu 38 de oficii teritoriale; unitatea de management al datoriei publice; mecanismul de planificare strategică prin Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu; sistemele informaţionale de bază pentru execuţia bugetară; precum şi au fost descentralizate funcţiile de achiziţionare şi majorate capacităţile ministerelor, serviciilor şi agenţiilor în domeniul achiziţiilor publice. În acest context, trebuie de specificat că mecanismul pentru Contul Unic al Trezoreriei a fost pus în aplicare şi Trezoreria de Stat a devenit participant direct la Sistemul de Plăţi Interbancare automatizat al BNM. Trezoreria de Stat, de asemenea, a introdus şi a aplicat sistemul semnăturii digitale înainte de implementarea noului SIMF. Toate operaţiunile bugetului de stat şi bugetului local, precum şi ale BASS şi FAOAM au fost integrate în Contul Unic al Trezoreriei.

Se atestă că, pe parcursul derulării reformei APC şi a PMFP, s-au înregistrat anumite rezultate privind îmbunătăţirea procesului de elaborare şi execuţie a bugetului public naţional, precum şi dezvoltarea capacităţilor ministerelor de ramură de a elabora bugete pe programe. În scopul eficientizării activităţii AAPC, în cadrul acestora au fost instituite unităţi de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor (DAMEP). De asemenea, au fost create 51 de unităţi de audit intern, care îşi desfăşoară activitatea în cadrul instituţiilor publice, iar unele dintre ele au implementat sistemul de control al managementului financiar, cu aplicarea tehnicilor de management al riscurilor pe bază de obiective şi efectuarea misiunilor de audit şi consiliere.

UCA a oferit asistenţă metodologică şi a organizat o serie de sesiuni de instruire la unităţile de audit intern create în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.

Se relevă că acţiunile întreprinse de MF au înregistrat unele rezultate întru atingerea obiectivelor stabilite. Astfel, din cei 26 de indicatori de rezultate, stabiliţi pentru componenta 1 – “Sistemul de planificare şi executare a bugetului” şi componenta 2 – “Controlul şi auditul intern” ale PMFP, evaluate de către Curtea de Conturi, 17 sînt realizaţi integral, iar 5 – parţial, ce reprezintă 84,6%.

Deşi în cadrul PMFP s-au implementat un şir de instrumente, este necesar de menţionat că una dintre sarcinile de bază ale acestuia nu a fost realizată. Astfel, neimplementarea pînă în prezent a SIMF predispune Proiectul în ansamblu unui risc major de eşuare. În acest context, mijloacele provenite din împrumut pentru implementarea PMFP îşi pierd destinaţia şi, respectiv, eficienţa.

I. Urmare acţiunilor de audit derulate în unele AAPC, au fost identificate nereuşite şi nereguli, care au constrîns eventualul impact pozitiv în realizarea obiectivelor reformei APC şi a PMFP, şi anume:

- Unele AAPC nu s-au restructurat suficient pentru a corespunde cerinţelor reformei APC, rolul DAMEP, în unele cazuri, fiind neglijat de către top-managementul ministerelor. Obiectivele individuale ale angajaţilor unităţilor respective nu sînt în concordanţă cu sarcinile de bază stabilite, aceştia fiind implicaţi în multiple activităţi, inclusiv secundare şi care nu ţin nemijlocit de atribuţiile subdiviziunii, fapt ce nu contribuie la eficientizarea activităţii AAPC.

- Deşi au fost întreprinse măsuri pentru îmbunătăţirea managementului finanţelor publice, acestea n-au fost suficiente pentru a dezvolta la nivelul corespunzător capacităţile instituţionale de elaborare şi execuţie a bugetelor pe programe şi performanţă, fiind relevate carenţe şi iregularităţi în stabilirea scopurilor, obiectivelor şi indicatorilor de performanţă.

- Caracterul formalist al bugetelor pe programe şi lipsa de instrumente eficiente pentru evaluarea performanţelor utilizării resurselor alocate nu s-au soldat cu crearea unui sistem relevant de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar şi, respectiv, cu implementarea unui sistem bine definit de alocare a resurselor bugetare în funcţie de rezultatele obţinute.

- Măsurile derulate în cadrul PMFP nu au redus riscul evaluărilor bugetare incorecte, generînd unele devieri dintre indicatorii aprobaţi, rectificaţi şi realizaţi.

- Nerespectarea calendarului privind elaborarea cadrului de cheltuieli şi atitudinea necorespunzătoare din partea grupurilor de lucru implicate au diminuat importanţa, utilitatea şi eforturile de instituţionalizare a CCTM.

- Deşi a fost perfecţionată metodologia de elaborate şi executare a bugetului, o parte din aceasta nu este aprobată. Din cauza neimplementării SIMF, noua metodologie nu poate fi pusă în aplicare, iar echipamentul livrat şi instalat în valoare de 1,6 mil. dolari SUA nu se utilizează potrivit destinaţiei, fiind supus uzurii morale.

- Una dintre componentele-cheie ale managementului finanţelor publice – Sistemul Informaţional, care urma să asigure disponibilitatea unei informaţii exhaustive şi credibile, la timp şi consecvente privind execuţia bugetară, se află încă la etapa dezvoltării modulelor soft. Nu s-a reuşit asigurarea unei colaborări eficiente şi oportune între MF şi integratorul SIMF în vederea urgentării activităţilor de elaborare a modulelor soft. Dat fiind că Compania principală a consorţiului cîştigător al licitaţiei internaţionale privind elaborarea, testarea şi funcţionarea SIMF este specializată în furnizarea de echipament “hardware”, partea cea mai importantă a contractului “software” este realizată de 3 subcontractanţi ai Companiei principale. Confruntarea integratorului Sistemului Informaţional (consorţiul “HP”) cu dificultăţi semnificative în procesul implementării SIMF, tergiversările executării modificărilor solicitate de MF riscă să submineze rezultatele pozitive obţinute şi în cadrul altor componente ale Proiectului. Această situaţie de incertitudine în realizarea PMFP poate să se soldeze cu retragerea de către partenerii de dezvoltare a resurselor destinate, a căror valoare se estimează la 6,9 mil. dolari SUA, cu consecinţele de rigoare.

Au fost identificate domeniile de activitate ce diminuează eficienţa dezvoltării şi implementării controlului financiar public intern întru buna guvernare a entităţilor publice, precum:

- Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a CFPI¹ n-a definit bine nici modul de utilizare a surselor PMFP (s-au planificat cheltuieli doar pentru instruiri), nici termenele de realizare.

_________________

¹ Hotărîrea Guvernului nr.74 din 29.01.2008 “Cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a controlului financiar public intern” (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.74 din 29.01.2008, sau Strategia de dezvoltare a CFPI).

- Consiliul pentru audit intern, instituit pe lîngă MF, în calitate de organ consultativ în vederea definirii strategiei şi îmbunătăţirii activităţii de audit intern în sectorul public, practic nu a devenit un organism funcţional.

- S-au creat unităţi de audit intern în majoritatea entităţilor publice centrale, însă o parte din acestea nu funcţionează în corespundere deplină cu standardele stabilite sau funcţionează ineficient, nefiind realizat scopul de bază al Legii nr.229-XVIII din 23.09.2010 privind consolidarea răspunderii manageriale pentru gestionarea optimă a resurselor conform obiectivelor entităţii publice, pe baza principiilor bunei guvernări, prin implementarea sistemului de management financiar şi control şi a activităţii de audit intern în sectorul public.

- Din 8 unităţi de audit intern testate, este funcţională şi se conformează cerinţelor stabilite de SNAI doar cea din cadrul MF, 4 unităţi sînt funcţionale, se conformează parţial şi realizează unele posibilităţi de îmbunătăţire a managementului în entităţile din subordine (MS, MMPSF, MAI, AŞM – mai puţin), iar 3 unităţi nu se conformează şi nu realizează obiectivele stabilite (MTS, MAIA, ARFC).

- Activitatea unităţilor de audit intern, desfăşurată pe parcursul perioadei analizate, nu a fost direcţionată la diagnosticarea corectitudinii, eficienţei şi eficacităţii funcţionării sistemului MFC, precum şi la prevenirea neregulilor ce ţin de sistemul de control intern – procese, proceduri, activităţi de control ex-anti şi curente, implementate de managementul instituţiei.

- Misiunile de audit intern, practic, nu asigură plusvaloare, neelaborîndu-se planuri strategice ale activităţii de audit intern şi neidentificîndu-se instrumentele de politici care urmau a fi utilizate în realizarea obiectivelor.

- În entităţile evaluate, sistemul MFC nu funcţionează în modul corespunzător. Acesta n-a fost implementat integral în 3 AAPC preconizate în Programul de dezvoltare a CFPI (MF, MMPSF, CNAS). De asemenea, persistă riscul neimplementării integrale a acestuia în termenele stabilite (anii 2012-2013) şi în celelalte AAPC şi AAPL.

- În perioada anilor 2006-2008, nici SCFR² şi nici UCA nu au reuşit să desemneze un grup de lucru, care să monitorizeze activităţile privind implementarea în practică a componentei 2 a PMFP “Controlul şi auditul intern”, iar activitatea grupurilor de lucru create în perioada anilor 2009-2011 nu este documentată.

_________________

² Conform Hotărîrii Guvernului nr.403 din 13.06.2012 “Cu privire la aprobarea modificărilor şi completărilor ce se operează în unele hotărîri ale Guvernului” sintagma “Serviciul control financiar şi revizie” se substituie cu sintagma”Inspecţia financiară”.

- UCA nu şi-a exercitat unele dintre funcţiile prevăzute de cadrul normativ, lipsind, totodată, interacţiunea între UCA şi unităţile de audit intern independente, care ar fi sporit eficienţa activităţilor acestora.

Prezentul Raport de audit conţine o serie de recomandări de îmbunătăţire a situaţiei şi de anticipare a unor eventuale efecte nefaste.

INTRODUCERE

Sistemul managementului finanţelor publice defineşte modalitatea prin care resursele sînt alocate şi administrate pentru a asigura respectarea disciplinei fiscal-bugetare şi a priorităţilor strategice, utilizarea eficientă a banilor prin promovarea priorităţilor strategice în alocarea şi utilizarea resurselor pentru realizarea obiectivelor guvernamentale, precum şi valorificarea fondurilor prin utilizarea resurselor în mod eficient.

Recunoscînd procesul de management al finanţelor publice ca fiind unul complex, precum şi necesitatea de remediere a unor aspecte, cum ar fi:

♦ slăbiciuni instituţionale în coordonarea politicilor şi stabilirea priorităţilor;

♦ capacităţile insuficiente de elaborare a programelor bugetare în cadrul ministerelor de resort;

♦ prognozarea irelevantă a mijloacelor băneşti şi fixarea persistentă a limitelor mijloacelor băneşti;

♦ caracterul fragmentat al informaţiei privind managementul financiar; controlul financiar şi managementul supracentralizat; şi

♦ responsabilitatea necorespunzătoare a AAPC şi AAPL,

Guvernul s-a angajat să consolideze cadrul de politici şi proceduri fiscal-bugetare şi să asigure o elaborare mai fundamentată şi echilibrată a bugetului.

În domeniul managementului finanţelor publice, obiectivul stabilit prevedea instituirea “unui sistem eficient şi durabil de management financiar, bazat pe instrumente şi mecanisme efective, proiectat şi funcţional la nivelul standardelor europene”.

Pentru realizarea consecventă a obiectivului de bază, sarcinile principale vizau executarea următoarelor acţiuni:

♦ crearea unui sistem informaţional integrat de management al finanţelor publice;

♦ dezvoltarea în continuare a CCTM şi a metodei de elaborare a bugetelor în bază de programe şi performanţă;

♦ perfecţionarea şi sistematizarea legislaţiei în domeniul procesului şi sistemului bugetar, precum şi în domeniul fiscal, armonizarea legislaţiei cu cerinţele UE;

♦ revizuirea şi elaborarea clasificaţiei bugetare (în redacţie nouă), în scopul ajustării acesteia la standardele internaţionale;

♦ elaborarea şi implementarea strategiei de gestionare a datoriei de stat;

♦ dezvoltarea sistemului trezorerial şi perfecţionarea evidenţei contabile în sectorul public;

♦ elaborarea şi implementarea strategiei în domeniul auditului intern şi al controlului financiar în sectorul public.

În această ordine de idei, chintesenţa Proiectului rezidă în faptul ca MF să-şi dezvolte capacităţile întru stabilirea unui cadru mai realist al resurselor, iar Guvernul – respectiv, capacităţile de formulare a politicilor şi priorităţilor de alocare a resurselor. Ministerele de ramură şi alte autorităţi publice, la rîndul lor, trebuie să facă faţă provocărilor, pentru a-şi consolida capacităţile de elaborare a unor programe de buget realiste, conformîndu-se prudenţelor bugetare (limite strict respectate) în stabilirea priorităţilor sectoriale.

Acţiunile prioritare direcţionate în vederea asigurării interacţiunii procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar şi fortificării capacităţilor de planificare strategică la nivelul autorităţilor publice centrale au vizat:

♦ introducerea practicii de raportare anuală privind realizarea obiectivelor programelor sectoriale şi eficienţa utilizării resurselor financiare;

♦ sporirea capacităţilor subdiviziunilor cu atribuţii de planificare strategică şi celor cu atribuţii de planificare bugetară din cadrul AAPC de a analiza diferite opţiuni de perspectivă şi a evalua impactul acestora, inclusiv costurile;

♦ introducerea sistemului de evaluare a performanţelor AAPC în raport cu volumul resurselor financiare alocate.

Pentru a determina măsura în care implementarea acţiunilor a contribuit la dezvoltarea capacităţilor instituţionale ale AAPC privind elaborarea politicilor sectoriale, modernizarea procesului de elaborare şi executare a bugetului şi, implicit, consolidarea şi gestionarea eficientă a finanţelor publice, auditul s-a axat preponderent pe evaluarea realizărilor obţinute în cadrul componentei 1 “Sistemul de planificare şi executare a bugetului” şi componentei 2 “Controlul şi auditul intern” ale PMFP (ţinîndu-se cont şi de costurile estimate ale acestor componente, care constituie 14,0 mil. dolari SUA, sau 76,9% din valoarea totală a Proiectului), precum şi pe obiectivul ce vizează managementul finanţelor publice în cadrul reformei APC.

Informaţie generală privind Proiectul “Managementul Finanţelor Publice”

_________________

³ Legea nr.293-XVI din 16.11.2005 “Privind ratificarea Acordului de Credit pentru Dezvoltare (Proiectul “Managementul Finanţelor Publice”) dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare”.

⁴ Hotărîrea Guvernului nr.18 din 04.01.2007 “Cu privire la instituirea Comitetului de supraveghere din cadrul Proiectului “Managementul finanţelor publice”.

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Curtea de Conturi, în calitate de instituţie care realizează auditul public extern, fiind motivată de interesul sporit din partea societăţii, dar şi a organismelor internaţionale donatoare, faţă de mersul implementării reformelor în cadrul managementului finanţelor publice, a efectuat un audit al performanţei în domeniul dat. Auditul a fost iniţiat în scopul îmbunătăţirii performanţei de implementare a MFP în cadrul AAPC, sporirii eficacităţii utilizării mijloacelor destinate pentru întreţinerea şi instruirea specialiştilor din cadrul DAMEP, UAI şi UCA, cu identificarea cauzelor şi neregulilor, formulînd recomandări menite să îmbunătăţească gestiunea domeniului dat.

Obiectivul general al auditului a constat în formularea unei sinteze per ansamblu asupra reuşitelor în procesele de creare a unui sistem eficient şi durabil de management financiar, bazat pe instrumente şi mecanisme efective, proiectat şi funcţional la nivelul standardelor comunitare. Această evaluare independentă are ca scop să stabilească contribuţia RAPC (obiectivului ce vizează managementul finanţelor publice) şi a PMFP în realizarea obiectivelor de consolidare a gestionării finanţelor publice, cu formularea unor recomandări în scopul îmbunătăţirii proceselor aferente domeniului vizat. Aspectele respective au fost analizate prin prisma indicatorilor de progres, stabiliţi pentru componentele Proiectului în cauză.

Obiectivele specifice ale auditului urmau să răspundă la următoarele întrebări:

I. Implementarea reformelor în domeniul managementului finanţelor publice a asigurat o dezvoltare a capacităţilor instituţionale ale AAPC privind elaborarea politicilor sectoriale şi modernizarea procesului bugetar şi, ca urmare, consolidarea şi gestionarea eficientă a finanţelor publice?

II. Dezvoltarea şi implementarea controlului financiar public intern a contribuit la o bună guvernare a entităţilor publice?

Sperăm că constatările şi concluziile din Raportul de audit vor fi în atenţia tuturor părţilor interesate (Parlament, Guvern, AAP, comunitatea ştiinţifică, societatea, donatorii etc.) şi că sînt expuse pe înţelesul cetăţeanului, care îşi exprimă dreptul de a se încredinţa că administraţia publică demonstrează responsabilitatea corespunzătoare în materie de administrare eficientă a mijloacelor publice, precum şi că recomandările oferite vor contribui la promovarea spiritului de responsabilitate privind implementarea principiilor bunei guvernări, asigurînd transparenţa în procesul decizional şi eficienţa în utilizarea banilor publici.

Domeniul de aplicare şi metodologia sînt descrise în Anexa nr.2.

CONSTATĂRILE AUDITULUI

OBIECTIVUL I: Implementarea reformelor în domeniul managementului finanţelor publice a asigurat o dezvoltare a capacităţilor instituţionale ale AAPC privind elaborarea politicilor sectoriale şi modernizarea procesului bugetar şi, ca urmare, consolidarea şi gestionarea eficientă a finanţelor publice?

1. Acţiunile întreprinse de către AAPC în vederea îmbunătăţirii managementului finanţelor publice nu sînt concludente şi suficiente.

1.1. Consolidarea managementului finanţelor publice – ţinta principală a mai multor reforme din ultimii ani

Modernizarea managementului finanţelor publice a constituit un obiectiv crucial atît în cadrul RAPC, care, la nivelul AAPC, prevedea crearea unui sistem eficient şi durabil de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar,⁵ cît şi în cadrul PMFP (componenta 1), care prevedea asigurarea unui management eficient şi transparent al finanţelor publice.

_________________

⁵ Hotărîrea Guvernului nr.1402 din 30.12.2005 “Cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova”.

Conform Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.1402 din 30.12.2005, la momentul demarării PMFP, au fost evidenţiate probleme la nivelul AAPC, care împiedicau managementul eficient şi transparent al cheltuielilor publice, după cum urmează: (1) coordonare politică insuficientă şi deficienţe în stabilirea priorităţilor; (2) capacităţi reduse de elaborare a programelor; (3) prognozare, estimare şi evaluare neconcludentă/irelevantă a resurselor financiare necesare pentru realizarea unor decizii; (4) neluarea în consideraţie a restricţiilor bugetare în procesul de adoptare a deciziilor.

Întru asigurarea unui management eficient şi performant în materie de finanţe publice, era necesară instituirea unui mecanism de luare a deciziilor fundamentate privind alocarea finanţelor publice pentru necesităţi ce concurează între ele. La nivel operaţional, mecanismul includea menţinerea unei corespunderi strînse între cheltuielile publice reale şi cele planificate, în acelaşi timp menţinînd o flexibilitate suficientă pentru a reacţiona adecvat la apariţia cheltuielilor neprevăzute.

În cadrul AAPC, managementul finanţelor publice urma să fie îmbunătăţit prin acţiuni care vizau crearea unui sistem eficient şi durabil de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar, inclusiv prin crearea DAMEP pentru coordonarea politicilor sectoriale, iar la nivelul MF – prin modernizarea Clasificaţiei bugetare şi introducerea Planului unic de conturi pentru sectorul public, compatibil cu standardul FMI Statistica Finanţelor de Stat 2001, perfecţionarea cadrului metodologic privind elaborarea şi executarea bugetului, precum şi implementarea unui Sistem Informaţional de Management Financiar (SIMF) integrat.

Se remarcă că DAMEP au fost create în conformitate cu Hotărîrea Guvernului nr.710 din 23.06 2006⁶, în cadrul a 6 ministere, ulterior fiind extinse la nivelul tuturor AAPC, ME fiind responsabil de analiza eficienţei activităţii şi impactului funcţionării acestor unităţi.

_________________

⁶ Hotărîrea Guvernului nr.710 din 23.06.2006 “Cu privire la unitatea de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor din cadrul organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice” (abrogată la 16.03.2010, prin Hotărîrea Guvernului nr.168 din 09.03.2010).

Unităţile respective au fost instituite în scopul eficientizării activităţii AAP prin: 1) coordonarea activităţii de elaborare a documentelor de politici publice naţionale, la nivel de organ central, intersectorial şi sectorial; 2) examinarea rezultatelor evaluării impactului politicilor publice; 3) asigurarea interacţiunii procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar; 4) coordonarea procesului de monitorizare, evaluare şi raportare a implementării documentelor de politici publice⁷.

_________________

⁷ Hotărîrea Guvernului nr.168 din 09.03.2010 “Cu privire la unitatea de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor din cadrul organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice”.

Se atestă că, în cadrul misiunii de audit, a fost auditată activitatea a 8 AAP, în vederea evaluării activităţii realizate pentru îmbunătăţirea managementului finanţelor publice în cadrul reformei administraţiei publice centrale⁸, fiind constatate un şir de probleme şi carenţe în acest domeniu.

_________________

⁸ Ministerul Finanţelor; Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare; Ministerul Tineretului şi Sportului; Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru; Academia de Ştiinţe a Moldovei; Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei; Ministerul Sănătăţii; Ministerul Educaţiei.

1.2. Deşi capacităţile de planificare strategică ale AAP au fost dezvoltate, acestea sînt afectate de existenţa unor nereguli şi deficienţe.

Rezultatele auditului efectuat la 8 AAP denotă că efectele acţiunilor de reorganizare nu au fost uniforme, în consecinţă, o parte din AAP au obţinut unele progrese (MMPSF, MS, MEd), pe cînd altele au înregistrat rezultate modeste (MAIA, MTS, AŞM, ARFC), neconştientizînd importanţa reformelor iniţiate.

Analiza măsurilor întreprinse de AAP în perioada anilor 2007-2011 pentru fortificarea capacităţilor de planificare strategică permite misiunii de audit să formuleze următoarele iregularităţi :

♦ Regulamentele interne ale DAMEP în 4 autorităţi publice (MAIA, AŞM, ARFC, MMPSF) nu sînt în concordanţă cu regulamentul-cadru al acestora, unele funcţii fiind omise, iar altele, cu totul de altă natură – atribuite arbitrar şi contraindicat. Astfel, DAMEP din cadrul MAIA a fost angajată în procesul de elaborare a politicilor, concomitent exercitînd şi funcţii improprii, printre care: menţinerea şi dezvoltarea sistemului de statistică agricolă; asigurarea bunei colaborări cu reprezentanţii societăţii civile afiliaţi dezvoltării complexului agroindustrial etc.

♦ Deşi regulamentul DAMEP din cadrul MTS corespunde regulamentului-cadru, angajaţii acesteia sînt preponderent implicaţi de către conducerea ministerului în activităţi care nu ţin nemijlocit de competenţa subdiviziunii, exercitînd atribuţii suplimentare, în consecinţă fiind afectată realizarea funcţiilor de bază. Astfel, angajaţii sînt incluşi în grupurile de lucru pentru: achiziţii; disciplină; autoevaluarea riscurilor de corupţie; monitorizarea procesului de inventariere a patrimoniului public, sînt coordonatori în cadrul Proiectului “E – transformare a Guvernului”, responsabili de transparenţă în procesul decizional la minister, precum şi examinează petiţiile parvenite la minister etc. În situaţii similare se află şi angajaţii DAMEP din alte AAPC.

♦ Nu este conştientizat rolul DAMEP de către conducerea MTS, ARFC, AŞM în eficientizarea activităţii AAPC. Se exemplifică, în acest context, că la ARFC funcţiile unităţii respective se limitează la generalizarea propunerilor pentru elaborarea şi actualizarea planurilor de acţiuni ale Guvernului, prezentarea rapoartelor referitor la realizarea acestor planuri, coordonarea activităţilor de prezentare a propunerilor pentru documentele de politici noi, nefiind executată funcţia de asigurare a interacţiunii între procesul de elaborare a politicilor sectoriale şi procesul bugetar, iar la AŞM această funcţie nici nu se regăseşte.

♦ Nu sînt formulate şi nici respectate exigenţele managementului finanţelor publice privind recunoaşterea responsabilităţilor individuale în exercitarea misiunilor publice, conform art.34 din Legea nr.158 din 04.07.2008⁹. Astfel, obiectivele individuale ale angajaţilor unităţilor respective din cadrul AŞM, MTS, ARFC, MAIA, MEd nu includ activităţi ce ar contribui la realizarea interacţiunii procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar.

_________________

⁹ Legea nr.158-XVI din 04.07.2008 “Cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public”.

♦ Nu au capacităţi adecvate de planificare economică unităţile din cadrul MTS, MEd şi ARFC, acestea nedispunînd de personal iniţiat în materie şi cu studii economice.

♦ Managementul la MAIA, MMPSF, ARFC, AŞM, MTS sesizează procesul bugetar din punct de vedere tehnic, strict ca problemă ce ţine doar de responsabilitatea Direcţiilor finanţe, fiind atestată o conlucrare ineficientă a acestora cu DAMEP.

♦ În cadrul tuturor AAPC, monitorizarea şi evaluarea documentelor de politici nu se efectuează conform rigorilor necesare. Se relevă lipsa unui circuit integrat al documentelor de politici publice, care face dificil atît accesul la date şi informaţii referitoare la politicile publice ale ministerelor, cît şi posibilităţile de comunicare inter- şi intrainstituţionale, în consecinţă fiind omise unele priorităţi de politici.

♦ PDI pentru perioada anilor 2009-2011, care au avut drept scop racordarea misiunilor AAPC la angajamente şi priorităţi, au fost abandonate de către acestea peste un an, din cauza diminuării substanţiale a finanţării ca urmare a crizei economice. În consecinţă, acestea nu au avut un rol semnificativ în procesul de reorganizare şi planificare strategică a autorităţilor publice, deşi în cazul ARFC, MS, MMPSF documentele de politici au fost elaborate şi cu suportul experţilor Cancelariei de Stat.

♦ Deşi AŞM este responsabilă de realizarea politicii în sfera cercetării, dezvoltării şi inovării, aceasta nu are elaborată o strategie de dezvoltare a sferei respective sau un alt document de politici, activînd în baza direcţiilor strategice elaborate pentru anii 2006-2010 (extinse pînă în anul 2013).

În contextul celor expuse, se concluzionează că, deşi AAPC s-au angajat în crearea unui sistem de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar, acesta nu este rezultativ şi suficient dezvoltat. Nu s-a reuşit realizarea la nivelul cuvenit a următoarelor acţiuni prioritare: sporirea capacităţilor subdiviziunilor cu atribuţii de planificare strategică şi a celor cu atribuţii de planificare bugetară din cadrul AAPC privind analiza diferitor opţiuni de perspectivă şi evaluarea impactului acestora, inclusiv costurile şi eficienţa; introducerea sistemului de evaluare a performanţelor AAPC în raport cu volumul resurselor financiare alocate; introducerea practicii de raportare anuală despre realizarea obiectivelor programelor sectoriale şi eficienţa utilizării resurselor financiare. Angajaţii DAMEP sînt implicaţi în procesul bugetar, la elaborarea, monitorizarea şi raportarea strategiilor sectoriale de cheltuieli, fiind membri ai grupurilor de lucru, însă rolul acestora în analiza, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice la asigurarea interacţiunii dintre procesul de planificare strategică şi procesul bugetar în unele AAPC este perceput ca fiind unul formalist.

Cele constatate sînt consecinţele: restricţiilor la statele de personal, dat fiind faptul că AAPC nu li s-au suplimentat unităţile de personal; schimbărilor incomplete efectuate în cadrul unor AAPC, care n-au fost raportate la rigorile reformei APC; neconştientizării rolului DAMEP de către top-managementul unor autorităţi, precum şi conlucrării ineficiente a unităţilor respective cu subdiviziunile responsabile de planificarea bugetară.

Nestabilirea responsabilităţilor distincte de coordonare, executare şi monitorizare în procesul planificării strategice a redus impactul scontat de îmbunătăţire a managementului finanţelor publice în cadrul AAPC, precum şi de utilizare eficientă a mijloacelor publice.

În vederea remedierii celor constatate, se recomandă conducerii:

1. MAIA, MTS, AŞM, ARFC:

- să revizuiască practica de stabilire/delimitare a responsabilităţilor şi sarcinilor suplimentare pentru angajaţii din cadrul DAMEP, pentru a nu fi afectată realizarea activităţilor de bază.

2. AŞM, MTS, ARFC, MAIA, MEd:

- să revadă obiectivele individuale şi indicatorii de performanţă a funcţionarilor publici în corespundere cu cerinţele actelor normative în vigoare.

3. ARFC, AŞM, MAIA, MEd, MMPSF, MTS, MS:

- să elaboreze un regulament intern privind procesul bugetar în cadrul AAPC, care să stabilească etapele şi părţile nemijlocit implicate în elaborarea CBTM şi a bugetelor pe programe, precum şi modul de conlucrare a acestora.

4. MTS, MEd şi ARFC:

- să consolideze capacităţile de planificare economico-bugetară a DAMEP, de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor prin angajarea specialiştilor-experţi în materie.

1.2.1. Eficientizarea modului de alocare a resurselor în baza unor instrumente moderne de management financiar a înregistrat un progres foarte lent.

O altă reformă strîns legată de reforma APC este continuarea prognozării economico-bugetare în temeiul CCTM. Acest mecanism este fundamental, axat pe asigurarea unui management responsabil din punct de vedere bugetar, avînd drept scop sporirea transparenţei şi eficienţei cheltuielilor publice, precum şi elaborarea programelor sectoriale şi consolidarea funcţiei de control bugetar. Aceste sarcini au o interdependenţă directă cu unul din obiectivele Strategiei RAPC – crearea unui sistem eficient şi durabil de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar.

Schematic, această interacţiune este redată în Figura nr.1.

Potrivit “bunelor practici”, pentru a realiza legătura între rezultatele politicilor elaborate de către autorităţile publice şi alocarea resurselor, este aplicat un instrument eficient de management financiar – elaborarea bugetelor pe programe cu indicatori de performanţă. Această metodă asigură o bază pentru stabilirea şi evaluarea managementului financiar, iar bugetul pe programe reprezintă o modalitate eficientă de stabilire a priorităţilor şi de luare a deciziilor privind alocarea pe viitor a resurselor bugetare în funcţie de rezultatele obţinute.

Deşi în cadrul unor AAPC, încă din anul 2003, au fost elaborate bugete cu indicatori de performanţă, fundamentarea acestora era percepută ca o formalitate şi nu s-a soldat cu un impact palpabil asupra rezultatelor declarate. În contextul celor expuse, în conformitate cu politica şi strategia guvernamentală prevăzută în SCERS, în scopul optimizării modului de alocare a resurselor bugetare, a fost prevăzută extinderea şi antrenarea tuturor AAPC în vederea elaborării bugetelor pe bază de programe şi performanţe¹⁰.

_________________

¹⁰ Legea nr.398-XV din 02.12.2004 “Privind aprobarea Strategiei de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei (2004-2006)”.

Fundamentarea bugetelor pe programe şi performanţe necesită a fi perfecţionată.

Cu toate că în anul 2008, în urma modificărilor¹¹ art.32 din Legea nr.847-XIII din 24.05.1996¹², au fost introduse responsabilităţi pentru executarea indicatorilor de performanţă în cadrul bugetelor pe programe, iar Ordinul ministrului finanţelor nr.19 din 16.02.2008¹³ stabileşte foarte detaliat cadrul metodologic privind elaborarea bugetelor pe programe cu indicatori de performanţă, se atestă un nivel redus al responsabilităţii din partea AAPC pentru elaborarea şi executarea bugetelor pe programe.

_________________

¹¹ Legea nr.172-XVI din 10.07.2008 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”.

¹² Legea nr.847-XIII din 24.05.1996 “Privind sistemul bugetar şi procesul bugetar” (în continuare – Legea nr.847-XIII din 24.05.1996).

¹³ Ordinul ministrului finanţelor nr.19 din 16.02.2008 “Pentru aprobarea Regulamentului privind modul de elaborare, monitorizare si raportare a bugetelor pe programe”.

Misiunea de audit a constatat un şir de deficienţe la capitolul respectiv, ce vizează elaborarea bugetelor pe programe în perioada anilor 2007-2011, după cum urmează:

♦ Nici o autoritate publică n-a desemnat responsabili în materie de gestiune bugetară, inclusiv de elaborarea şi executarea programelor, fapt ce nu a determinat consolidarea responsabilităţilor.

♦ Indicatorii stabiliţi de toate AAPC nu în toate cazurile sînt fundamentaţi/ relevanţi, deseori diferă de prevederile strategiilor sectoriale de cheltuieli, iar uneori aceştia nu reflectă eficienţa utilizării banilor publici. La MAIA, ARFC, MTS, AŞM indicatorii sînt formulaţi astfel încît nu pot măsura progresul programului în îndeplinirea obiectivelor sale (sînt confundaţi indicatorii de produs cu cei de rezultate, cei de rezultate cu cei de eficienţă etc.). În unele cazuri, indicatorii se axează, în special, pe realizarea acţiunilor, nefiind evaluat impactul aşteptat.

Astfel, pentru subprogramul 69.05 “Geodezie, cartografie şi geoinformatică” au fost stabiliţi indicatori identici de produs, de rezultate şi de eficienţă, pentru care unica diferenţă este unitatea de măsură. Indicatorii formulaţi nu permit evaluarea cantităţii produselor sau serviciilor ce se realizează în procesul derulării programului şi nu permit identificarea efectului programului. În acest sens, se exemplifică că indicatorul “întreţinerea reţelei geodezice naţionale” nu permite cunoaşterea produselor rezultate în urma utilizării banilor, iar acelaşi indicator plasat la nivel de rezultat nu se raportează la un reper al situaţiei iniţiale. Indicatorii sînt formulaţi pe activităţi, generalizînd în mod global acţiunile incluse în acestea, astfel fiind imposibilă obţinerea informaţiei exacte despre mersul realizării subprogramului pe întreaga perioadă.

În mod similar, analiza propunerilor de bugete pe programe la MTS a relevat faptul că responsabilii de elaborarea indicatorilor de performanţă înţeleg eronat semnificaţia acestora, fiind confundat tipul indicatorilor. Pentru subprogramul nr.85.03 “Sport”, indicatorii de rezultate au fost plasaţi la nivelul indicatorilor de eficienţă etc.

♦ În cadrul MAIA, AŞM, MEd, programele şi subprogramele grupează diverse măsuri şi un număr mare de activităţi şi instituţii subordonate, ceea ce reduce utilitatea şi diminuează gradul de responsabilitate asupra realizării acestora. Aspectul respectiv face dificilă elaborarea unor indicatori care să reflecte exhaustiv progresul programului în îndeplinirea obiectivelor sale. Se exemplifică, în acest sens, că la MAIA, în perioada anilor 2008-2011, în cadrul programului nr.51 “Dezvoltarea agriculturii”, s-au realizat cîte 3-4 subprograme, cu un volum total de alocaţii de 300,0 – 600,0 mil.lei, care întrunea 10-15 instituţii subordonate, cu diverse activităţi şi acţiuni: elaborarea politicii şi managementul în domeniul agriculturii; dezvoltarea durabilă a sectoarelor fitotehnie şi horticultură; reproducerea, creşterea şi sănătatea animalelor; dezvoltarea durabilă a viticulturii etc. În aceste condiţii, este dificil nu numai de a stabili indicatori, dar şi de a monitoriza realizarea acestora. Astfel, subprogramul 51.02 “Dezvoltarea durabilă a sectoarelor fitotehnie şi horticultură” din cadrul aceluiaşi program a întrunit 12 activităţi diferite, fiind stabiliţi indicatori de monitorizare numai pentru 5 activităţi.

♦ Bugetele pe programe la MAIA, ARFC, AŞM, în unele cazuri, deşi pretind a avea o abordare tematică, nu sînt concepute spre a finanţa domenii, ci justifică doar alocarea de mijloace financiare pentru finanţarea (întreţinerea) instituţiilor respective sau a activităţilor.

Astfel, în anul 2011, AŞM a formulat un subprogram, pentru a justifica alocarea mijloacelor băneşti în sumă de 25,9 mil.lei, care, de fapt, erau destinate majorării salariilor funcţionarilor publici, majorării tarifelor la serviciile comunale, efectuării cheltuielilor pentru investiţii capitale. Cu toate acestea, subprogramul formal avea stabiliţi indicatori de performanţă, inclusiv indicatorii de rezultate: elaborarea concepţiilor, teoriilor (2), prognozelor (10), articolelor, monografiilor (55); indicatorii de produs: biopreparate, compuşi chimici, materiale (2), brevete (1), proiecte dendrologice (2).

Totodată, în cadrul acestui subprogram, formal a fost prevăzută realizarea a 7 obiective (crearea noilor soiuri de hibrizi, 7 metode şi tehnologii noi în domeniul electronicii şi optoelectronicii, elaborarea tehnologiilor şi dispozitivelor performante pentru producerea şi transportul energiei, majorarea cu 10 articole în revistele naţionale şi internaţionale, majorarea metodelor de cartografiere, valorificarea şi promovarea valorilor ştiinţifico-culturale), care, în realitate, nu puteau fi atinse. În contextul celor expuse, trebuie de remarcat că şi la MF nu se atestă o percepţie clară în materie de metodologie în elaborarea şi evaluarea programelor.

♦ În unele cazuri, la MS, MMPSF, ARFC, AŞM, obiectivele subprogramelor erau stabilite pe termen scurt şi ţineau de activitatea de bază a instituţiei, iar evaluarea rezultatelor nu reflectă nivelul în care contribuie la realizarea politicilor în domeniu.

♦ La MAIA, MTS, ARFC, unii indicatori elaboraţi nu sînt corelaţi cu cei din documentele de politici şi nu reflectă realizarea obiectivului programului. Se exemplifică indicatorii de performanţă stabiliţi de către ARFC pentru perioada anilor 2008-2011 la subprogramul nr.69.03 “Valorificarea terenurilor noi şi sporirea fertilităţii solurilor”, care nu sînt corelaţi cu cei din documentele de politici.

♦ La MS, MMPSF, rapoartele prezentate de către unele instituţii subordonate nu au formulaţi indicatori de măsurare a performanţei şi, ca rezultat, nu poate fi justificată alocarea resurselor şi măsurată cantitatea produselor rezultate ca urmare a implementării programului.

În acest sens, se exemplifică raportul despre executarea subprogramului nr.90.10¹⁴, implementat de către Asociaţia Surzilor şi Societatea Orbilor din Moldova din cadrul MMPSF (obiectivul căruia este “Compensarea parţială a contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii, crearea şi modernizarea locurilor de muncă”), pentru care nu au fost formulaţi indicatorii de performanţă.

_________________

¹⁴ Rapoartele despre executarea programelor la situaţia din 01.10.2011 pentru subprogramul “Asistenţa socială suplimentară a persoanelor cu necesităţi speciale”.

♦ AAPC nu deţin un mecanism eficient de verificare a autenticităţii datelor prezentate de ordonatorii secundari de credite (implementatorii programelor bugetare). Astfel, prezentarea incorectă a datelor, neraportarea acestora sau nerealizarea obiectivelor şi indicatorilor stabiliţi pentru program nu duce la suspendarea finanţării, ceea ce nu încurajează realizarea mai eficientă şi coordonată a activităţilor. De remarcat că aceasta este o consecinţă a implicării insuficiente a AAPC în procesul de elaborare a indicatorilor de performanţă, personalul acestora necunoscînd ce fel de date trebuie colectate pentru a raporta “performanţa”, iar modul de gîndire este orientat spre a cheltui banul public, dar nu spre a atinge un anumit obiectiv.

♦ Raportarea realizărilor în cadrul programelor se execută doar prin reflectarea rezultatelor produse, fără a analiza integral gradul de realizare a obiectivelor stabilite şi a defini avantajele pe care comunitatea le cîştigă de pe urma cheltuielilor efectuate de instituţia publică.

♦ Rapoartele despre executarea programelor, în majoritatea cazurilor, nu exprimă motivaţia nerealizării indicatorilor de performanţă, fiind imposibil de a determina cauzele neatingerii nivelului preconizat.

Astfel, subprogramul nr.80.05 “Programe medicale speciale” la MS, pentru anul 2009, a prevăzut alocaţii în sumă de 39,4 mil.lei, inclusiv o parte din mijloace pentru acordarea tratamentului costisitor la 77 de pacienţi, cu costul mediu prevăzut pentru un pacient de 21,6 mii lei. Conform raportului, tratamentul s-a acordat peste hotarele republicii doar la 22 de pacienţi, cu costul mediu de 75,7 mii lei/pacient, cauzele devierilor înregistrate în raport nefiind motivate.

♦ Nu este elaborat un mecanism de evaluare a performanţelor în baza indicatorilor stabiliţi pentru gestionarea resurselor financiare ale statului atît la nivel de AAPC, cît şi la nivel de sector.

În conformitate cu politica şi strategia guvernamentală prevăzută în SCERS, în scopul optimizării modului de alocare a resurselor bugetare, a fost prevăzută extinderea şi antrenarea tuturor AAPC în vederea elaborării bugetelor pe bază de programe şi performanţe. Totodată, legile bugetare anuale, începînd cu anul 2003, aprobă, conform anexelor, bugetele autorităţilor publice pe programe.

Reieşind din constatările expuse, se remarcă că, deşi se atestă un anumit progres în elaborarea bugetelor pe programe, acestea încă nu reprezintă un instrument eficient de management în stabilirea priorităţilor şi luarea deciziilor privind alocarea resurselor bugetare. Problema constă în faptul că scopul nu este atins, dat fiind că finanţarea se efectuează conform bugetului de linie, acesta fiind principalul, pe cînd bugetul pe programe este doar un exerciţiu şi poartă mai mult un caracter informativ, pentru a demonstra că aceste capacităţi sînt în dezvoltare.

AAPC, cu toate că au reuşit să-şi dezvolte capacităţile de planificare strategică în concordanţă cu planificarea bugetară, nu dispun de instrumente eficiente pentru a evalua performanţele utilizării resurselor alocate, iar raportarea efectivă nu inspiră încredere.

Capacitatea redusă în stabilirea scopurilor, obiectivelor şi indicatorilor de performanţă, modelul existent de finanţare şi caracterul formalist al programelor, lipsa unui sistem de evaluare a performanţelor realizate au constituit impedimentele în crearea unei imagini clare asupra alocării resurselor bugetare în funcţie de rezultatele obţinute.

Neimplementarea unor soluţii fiabile de revizuire a modalităţii existente de bugetare pe programe şi de evaluare a performanţelor în cadrul AAPC nu va permite susţinerea progresului în gestionarea transparentă şi eficientă a finanţelor publice, precum şi promovarea unui sistem de management orientat spre atingerea obiectivelor. Numai în cazul dacă atingerea obiectivelor şi a indicatorilor de performanţă va fi condiţia pentru aprobarea bugetului, acest exerciţiu va avea implicaţia asupra gestionării mijloacelor bugetare.

Recomandări conducerii:

5. ARFC, AŞM, MAIA, MEd, MMPSF, MTS, MS:

- să elaboreze metode şi instrumente proprii în vederea monitorizării bugetelor pe programe.

6. ARFC, AŞM, MAIA, MEd, MMPSF, MTS, MS:

- să revizuiască indicatorii de performanţă pentru a spori utilitatea acestora şi a asigura corespunderea lor cu cadrul metodologic şi să examineze în cadrul şedinţelor colegiilor respective performanţele programelor realizate în raport cu mijloacele alocate, în vederea întreprinderii măsurilor de rigoare pentru a obţine rezultatele scontate.

7. MF, MAIA, AŞM, MEd:

- să examineze oportunitatea redimensionării programelor prin gruparea optimă a activităţilor cuprinse de acestea, în scopul stabilirii unor indicatori relevanţi şi monitorizării mai eficiente a rezultatelor.

2. Perfecţionarea sistemelor de management financiar n-a contribuit în mod semnificativ la eficientizarea utilizării mijloacelor publice.

2.1. Date generale despre componenta 1 a PMFP

Întru perfecţionarea sistemului existent de planificare şi executare a bugetului, în cadrul componentei 1 a PMFP s-au prevăzut un şir de activităţi. Misiunea de audit a evaluat unele din activităţile componentei 1 a PMFP, orientate spre: (1) îmbunătăţirea prognozelor macroeconomice şi politicilor de cheltuieli pe termen mediu, (2) perfecţionarea metodologiei de elaborare şi executare a bugetului, (3) modernizarea clasificaţiei bugetare şi introducerea Planului unic de conturi pentru sectorul public, compatibil cu standardul FMI Statistica Finanţelor de Stat 2001, precum şi (4) implementarea unui Sistem Informaţional de Management Financiar integrat, ţinînd cont de faptul că aceste activităţi urmau să sporească utilitatea bugetului public naţional ca instrument al politicilor strategice, precum şi eficienţa utilizării mijloacelor financiare.

Conform DEP¹⁵, pentru realizarea componentei 1 a PMFP, s-au evaluat cheltuieli în volum de 11,2 mil. dolari SUA, iar după alocarea unor granturi suplimentate, costul acestora a constituit 12,5 mil. dolari SUA. Către 31.03.2012 fusese debursate mijloace în sumă de 4,85 mil. dolari SUA (38,8 % din volumul total al mijloacelor planificate), inclusiv din contul granturilor – 3,66 mil. dolari SUA, şi al creditului – 1,19 mil. dolari SUA. Mijloacele alocate din contul granturilor au fost destinate pentru metodologiile de elaborare şi executare a bugetului şi, parţial, pentru elaborarea SIMF, iar mijloacele creditului – pentru crearea şi implementarea SIMF.

_________________

¹⁵ Documentul de evaluare a creditului propus Republicii Moldova pentru Proiectul “Managementul Finanţelor Publice” din 12.05.2005, elaborat de către experţii Băncii Mondiale.

Metodologia de elaborare a bugetului urma să îmbunătăţească transparenţa şi eficienţa procesului formării bugetului, care are ca scop elaborarea şi prezentarea către Parlament a unor bugete realiste, sustenabile, strategic orientate, iar metodologia de executare a bugetului – să soluţioneze neajunsurile existente în gestionarea mijloacelor financiare, precum şi să asigure controlul angajamentelor.

Noul sistem informaţional de management financiar (SIMF) urma să înlocuiască sistemul informaţional curent incomplet şi neintegrat, utilizat de MF pentru planificarea şi executarea bugetului, şi să integreze un set durabil de instrumente de gestiune financiară.

Instituţionalizarea planificării strategice pe termen mediu în cadrul AAPC a fost prevăzută ca o măsură de optimizare a cadrului de elaborare a bugetului în contextul PMFP.

2.2. Prognozarea macroeconomică încă nu a devenit un instrument eficient al politicii strategice.

O precondiţie pentru realizarea obiectivelor managementului finanţelor publice este îmbunătăţirea calităţii prognozării indicatorilor macroeconomici. Elaborarea indicatorilor prognozaţi în cadrul CCTM (2003-2009), iar ulterior (2010-2012) în cadrul CBTM, a fost pusă în sarcina ME, ca mai apoi aceştia să fie utilizaţi de către MF pentru a elabora prognoza veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Agregatele macroeconomice-cheie care influenţează bugetul public naţional sînt: produsul intern brut; balanţa comercială; fondul de salarizare; rata inflaţiei şi de schimb a monedei naţionale (ultimele două sînt prognozate de Banca Naţională a Moldovei).

În scopul îmbunătăţirii calităţii şi siguranţei prognozelor macroeconomice, în cadrul PMFP, au fost alocate 229,0 mii dolari SUA din contul grantului olandez pentru perfecţionarea metodologiei şi instrumentelor utilizate la elaborarea prognozei macroeconomice, precum şi pentru consolidarea capacităţilor instituţionale. Realizarea sarcinii de lucru a început în februarie 2007, iar în anul 2008 ME i-a fost prezentat un model de prognozare macroeconomică pentru elaborarea bugetului şi un instrument de estimare a mijloacelor bugetare pe termen mediu. Noul model macroeconomic de prognozare urma să fie implementat începînd cu elaborarea CCTM pentru perioada anilor 2009-2011. Se remarcă că acest model a început să fie parţial utilizat doar pentru CBTM 2010-2012, fiind un model macroeconomic alternativ, deoarece rezultatele acestuia nu se iau ca bază la prognoza finală oficială.

Misiunea de audit a relevat devieri semnificative între estimările indicatorilor macroeconomici elaboraţi pentru CCTM 2006-2011 şi indicatorii efectiv realizaţi, prezentaţi în Tabelul nr.1.

Analiza prognozelor macroeconomice prezentate de către ME a relevat că, pentru unele categorii de indicatori macroeconomici, atît pînă la, cît şi după perfecţionarea metodologiei şi instrumentelor de prognozare, devierile între nivelul prognozat şi cel efectiv se menţin. Astfel, dacă pentru perioada anilor 2006-2009 prognozele elaborate pentru indicatorul PIB au înregistrat devieri cuprinse între 0,6 mild.lei – 10,1 mild.lei, prognoza pentru anii 2010-2011 indică o diferenţă între 7,5 mild.lei şi 9,3 mild.lei. O influenţă majoră asupra prognozelor respective a avut şi efectul crizei economico-financiare mondiale.

S-au înregistrat devieri şi pentru alţi indicatori prognozaţi. În acest context, se relevă că prognoza indicatorului “soldul balanţei comerciale” pentru perioada anilor 2006-2009 a înregistrat un decalaj substanţial, cuprins între 0,5 mild. dolari SUA şi 2,4 mild. dolari SUA. Pentru perioada anilor 2010-2011, decalajul prognozat s-a micşorat, alcătuind 0,1 mild. dolari SUA şi, respectiv, 0,25 mild. dolari SUA.

Deşi ulterior implementării noului model macroeconomic pentru anii 2010-2011 se atestă o ameliorare a calităţii prognozelor, totodată, pentru unii indicatori, devierile înregistrează diferenţe semnificative. Astfel, pe fundalul reducerii devierilor pentru unii indicatori, precum “soldul balanţei de plăţi” – pînă la 0,09 mild. dolari SUA (4,0%) – în anul 2010, şi pînă la 0,25 mild. dolari SUA (9,9%) – în anul 2011, şi “fondul de salarizare” – respectiv, pînă la 5,4 mild.lei (20,6%) şi 2,2 mild.lei (8,3%), pentru indicatorul PIB devierile au înregistrat un nivel semnificativ – de 7,5 mild.lei (11,6%) – în anul 2010, şi 9,3 mild.lei (12,7 %) – în anul 2011.

Se concluzionează că, deşi metodologia prognozării a cunoscut anumite ajustări, măsurile derulate în cadrul PMFP nu au reuşit să amelioreze calitatea, predictibilitatea şi acurateţea prognozei macroeconomice oficiale utilizate la elaborarea bugetului. Cauza celor menţionate este determinată de aplicarea de către ME a unor modele analitice neconcludente, efectele crizei economico-financiare globale, gradul de deschidere şi vulnerabilitate a ţării faţă de exterior şi instabilitatea economiei naţionale, precum şi de sistemul existent de prognozare, în cadrul căruia responsabilitatea pentru prognoza indicatorilor macroeconomici este divizată între diverse instituţii, unele din care dispun de un număr limitat de personal specializat şi calificat care este implicat în exerciţiul prognozării macroeconomice. În această ordine de idei, se subliniază faptul că prognozarea macroeconomică nu se bazează pe capacitatea instituţională sistemică, ci pe capacitatea profesională a anumitor angajaţi, plecarea cărora din instituţiile respective predispune domeniul la riscuri majore de compromitere a acestui exerciţiu şi nu asigură durabilitate. În perioada auditată, devierile dintre nivelul prognozat al indicatorilor macrofinanciari şi cel efectiv au înregistrat valori substanţiale, fapt ce a afectat într-o măsură considerabilă prognoza veniturilor şi cheltuielilor şi a determinat rectificările efectuate la legile bugetare ulterioare.

2.3. Perfecţionarea cadrului strategic de planificare bugetară a dus la sporirea utilităţii bugetului, însă există oportunităţi de îmbunătăţire.

Republica Moldova, în scopul optimizării ajustărilor necesare la bugetele anuale, a demarat exerciţiul de pronosticare fiscal-bugetară pe termen mediu (CCTM) începînd cu perioada anilor 2003-2005. Acesta cuprinde toate componentele bugetului public naţional, conţine elemente de analiză şi planificare strategică sectorială şi are drept scop sporirea transparenţei şi eficienţei cheltuielilor publice, precum şi elaborarea programelor sectoriale şi consolidarea funcţiei de control bugetar.

În scopul oficializării procesului de perfectare a CCTM, precum şi pentru monitorizarea obiectivelor politicii fiscal-bugetare, prin Hotărîrea Guvernului nr.82 din 24.01.2006¹⁶, a fost instituit Grupul coordonator pentru elaborarea CCTM, condus de către ministrul finanţelor. În componenţa acestuia sînt desemnaţi conducători şi reprezentanţi ai diferitelor autorităţi publice, precum şi ai partenerilor sociali. Printre sarcinile de ordin general ale Grupului coordonator se numără: crearea grupurilor de lucru pe sectoare şi aprobarea componenţei, termenilor de referinţă şi a sarcinilor privind activitatea acestora; coordonarea activităţii şi examinarea rapoartelor grupurilor de lucru pe sectoare; monitorizarea activităţilor întreprinse şi controlul asupra executării Planului de acţiuni pentru elaborarea CCTM; consultarea documentului privind prognozele CCTM. Activitatea Grupului coordonator este monitorizată de către Comitetul interministerial pentru planificare strategică, instituit prin Hotărîrea Guvernului nr.838 din 09.07.2008¹⁷.

_________________

¹⁶ Hotărîrea Guvernului nr.82 din 24.01.2006 “Cu privire la elaborarea Cadrului de cheltuieli pe termen mediu şi a proiectului de buget”.

¹⁷ Hotărîrea Guvernului nr.838 din 09.07.2008, “Privind instituirea Comitetului interministerial pentru planificarea strategică”.

MF, în perioada anilor 2003-2007, a beneficiat de asistenţa DFID în aspecte ce ţin de procesul şi metodologia de elaborare a CCTM, instituţionalizarea acestuia la nivel central şi nivel local. De asemenea, DFID a acordat suport în organizarea procesului dat la nivel interministerial, fiind întocmit un plan de acţiuni pentru elaborarea anuală a CCTM. În cadrul PMFP, în anul 2008, MF a angajat un consultant local pentru a oferi asistenţă în îmbunătăţirea metodologiei de elaborare şi instituţionalizare a procesului CCTM, precum şi în integrarea lui în procesul de planificare a bugetului pentru serviciile acestuia, din contul surselor granturilor acordate fiind achitată suma de 107,6 mii dolari SUA.

2.3.1. Procesul de elaborare a CBTM necesită îmbunătăţiri.

Pentru ca constatările ulterioare să fie percepute corect de toţi utilizatorii Raportului dat, echipa de audit consideră oportun de a face unele clarificări referitor la esenţa şi semnificaţia noţiunilor de CBTM, Strategii Sectoriale de Cheltuieli etc.

Ce reprezintă CBTM?

Potrivit “bunelor practici”, CBTM poate fi definit ca:

• O estimare realistă a resurselor şi cheltuielilor publice pe un termen de 3 ani;

• O metodă de planificare strategică a cheltuielilor publice;

• Un instrument de corelare a politicilor cu alocările de resurse;

• Document aprobat de Guvern.

Care sînt elementele CBTM?

Elementele fundamentale ale unui CBTM sînt următoarele:

• Cadrul macrofiscal:

- Prognoza macroeconomică;

- Prognoza veniturilor şi cheltuielilor, deficitului bugetar şi surselor de finanţare;

• Analiza aspectelor bugetare intersectoriale:

- Cheltuieli de personal;

- Relaţii interbugetare;

- Investiţii publice;

• Analiza la nivel de sector:

- Strategiile Sectoriale de Cheltuieli;

• Cadrul de cheltuieli.

Ce se subînţelege prin noţiunea de Strategie Sectorială de Cheltuieli (SSC)?

În primul rînd, SSC este un instrument prin care se asigură corelarea priorităţilor de politici cu banii la nivel de sector. Aceasta reflectă modificările pe termen mediu în alocarea resurselor şi urmează să servească ca bază pentru elaborarea bugetului anual al domeniului respectiv.

Reieşind din prevederile cadrului normativ existent şi din practica de elaborare înregistrată la moment, organigrama procesului CBTM în Republica Moldova schematic este redată în Figura nr.2.

Figura nr.2. Organigrama procesului CBTM¹⁸

_________________

¹⁸ Organigrama prezentată se referă la perioada auditată 2006-2011. Începînd cu anul 2012, a fost aprobată o nouă organigramă.

Echipa de audit a efectuat o evaluare generală a dezvoltării şi implementării CCTM/CBTM în perioada anilor 2006-2011, identificînd unele probleme şi carenţe în sistemul actual de planificare strategică, după cum urmează:

♦ Se atestă activitatea nesistemică a Grupului coordonator responsabil de coordonarea generală a procesului de elaborare a CCTM/CBTM. Pentru perioada anilor 2009-2011, Grupul coordonator nu a activat frecvent, întrunindu-se în şedinţe doar de cîte 1-2 ori pe an, funcţiile acestuia nefiind îndeplinite în măsură deplină şi eficientă. Se exemplifică că în anul 2009 a fost convocată doar o singură şedinţă, în cadrul căreia s-a aprobat componenţa grupurilor de lucru şi s-au examinat obiectivele politicii fiscale, iar în anul 2010, la una din cele 2 şedinţe, au fost examinate doar 6 din 12 strategii sectoriale, CCTM/CBTM nefiind definitivat şi prezentat Guvernului, spre examinare şi aprobare. Drept consecinţă, politicile din cadrul CCTM nu şi-au găsit reflectare în legile bugetare anuale. În perioada indicată (2010-2011), politicile fiscal-bugetare au fost aprobate separat, iar CBTM nu s-a întocmit.

♦ Măsurile întreprinse de Comitetul interministerial pentru planificarea strategică în vederea coordonării şi monitorizării activităţii Grupului coordonator pentru elaborarea CCTM/CBTM în procesul de planificare strategică nu au avut impactul scontat.

♦ Se relevă activitatea necorespunzătoare a grupurilor tehnice în procesul CCTM. La etapa de iniţiere a procesului CCTM au fost formate 4 grupuri tehnice, responsabile de: cadrul macroeconomic, politica fiscală şi cadrul resurselor; politicile şi priorităţile cheltuielilor publice; politica cheltuielilor capitale şi dezvoltării regionale; politica remunerării şi angajărilor în sectorul bugetar. Deşi grupurile de lucru se convoacă în şedinţe ori de cîte ori este necesar, acestea s-au întrunit într-un număr redus de şedinţe, totodată nerespectîndu-se termenele stabilite de prezentare a documentelor destinate procesului respectiv şi neconsemnîndu-se adecvat rezultatele şedinţelor. Astfel, neprezentarea în termenele stabilite a indicatorilor macroeconomici a determinat utilizarea în anul 2009 a plafoanelor de cheltuieli pentru CCTM 2008-2010 şi apoi ajustarea (prin indexare) a acestora. În final, aceste 2 documente: CCTM şi proiectul Legii bugetului de stat, au fost finalizate practic concomitent¹⁹. O situaţie similară s-a creat şi la elaborarea CBTM pentru perioada anilor 2012-2014.

_________________

¹⁹ Dispoziţia Guvernului nr.98 din 20.10.2008 “Cu privire la aprobarea Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu”.

♦ Colaborarea şi comunicarea insuficientă între autorităţile din cadrul sectorului, inactivitatea grupurilor de lucru sectoriale (create formal şi care practic nu activau şi nu documentau corespunzător activitatea desfăşurată) n-au permis îmbunătăţirea procesului de elaborare a bugetului public naţional. În scopul eficientizării procesului de alocare a mijloacelor bugetare, către finele realizării PMFP, s-a prevăzut că cel puţin 80% din alocaţiile sectoriale vor fi acoperite de planurile de cheltuieli, ceea ce s-a realizat. Deşi CBTM pentru anii 2012-2014 acoperă 82% din cheltuielile bugetare pentru 13 sectoare publice, fiind implicate în executarea bugetelor pe programe 23 autorităţi publice, în perioada anilor 2006-2011 activitatea grupurilor de lucru pentru planificarea strategică nu a avut rezultate eficiente. Numai la elaborarea CBTM pentru anii 2012-2014 şi, respectiv, pentru anii 2013-2015 lucrurile au început să se schimbe. Totodată, se remarcă capacităţile reduse şi implicarea nesatisfăcătoare a unor ministere de linie în administrarea procesului de elaborare a strategiilor sectoriale de cheltuieli, fapt confirmat şi de misiunea de audit efectuată la MEd. În cadrul unor ministere, elaborarea CBTM este percepută ca o formalitate şi ca un proces de o importanţă neglijabilă în comparaţie cu bugetul anual, această situaţie fiind constatată la MAIA, MTS etc.

♦ Cadrul normativ actual nu reglementează termenul de aprobare a cadrului de cheltuieli de către Guvern, cu toate că termenul prezentării acestui document Guvernului este reglementat. Astfel, deşi cadrul bugetar 2012-2014 este parte componentă a procesului bugetar şi trebuie să servească AAPC drept călăuză pentru elaborarea propunerilor de bugete, acesta a fost aprobat mai tîrziu decît Legea bugetului de stat. Se relevă că, la 15 iulie 2011, acesta a fost examinat şi aprobat de către Comitetul interministerial pentru planificarea strategică şi a servit ca bază juridică pentru elaborarea proiectului bugetului.

♦ În perioada anilor 2008-2011, cadrul bugetar a fost aprobat prin dispoziţii de Guvern, fapt care a afectat transparenţa procesului CCTM.

♦ Nerespectarea calendarului de elaborare a CCTM şi a proiectului de buget rămîne a fi o problemă în cadrul procesului bugetar. Procesul elaborării CBTM a fost influenţat şi de întîrzierile admise la prezentarea cadrului macroeconomic, precum şi în procesul decizional privind politicile fiscal-bugetare, investiţionale, sociale, salariale.

Cele menţionate sînt cauzate de: conlucrarea ineficientă între ministerele de ramură în ce priveşte analiza problemelor-cheie de politică în domeniul cheltuielilor publice, precum şi a instituţiilor din cadrul sectorului cu ministerul-lider privind elaborarea CBTM; activitatea necorespunzătoare a grupurilor de lucru sectoriale şi tehnice şi nerespectarea de către acestea a calendarului privind elaborarea CCTM/CBTM; monitorizarea în mod aparent şi, respectiv, neconcludent a procesului din partea Grupului coordonator şi a Comitetului interministerial pentru planificarea strategică.

2.3.2. Deşi legile bugetare anuale relevă o legătură strînsă cu cadrul bugetar, rectificările acestora modifică indicatorii bugetari

Unul dintre indicatorii de monitorizare a utilităţii sporite a bugetului public naţional în calitate de instrument politic şi strategic în rezultatul îmbunătăţirii metodologiei de formulare a bugetului este convergenţa legii bugetului de stat cu cadrul de cheltuieli. Realizarea acestei interacţiuni asigură consolidarea disciplinei fiscal-bugetare şi orientarea strategică a bugetului. Conform sarcinilor PMFP, bugetele anuale, începînd cu anul 2006, urmau să fie corelate cu CCTM.

Datele prezentate în tabel denotă că, în perioada anilor 2006-2012, măsurile direcţionate spre realizarea indicatorului respectiv au atins, în mare măsură, rezultatele scontate. Totodată, necesită menţionat faptul că, în perioada analizată, veniturile şi cheltuielile bugetare aprobate diferă atît de cele ulterior rectificate, cît şi în raport cu indicatorii realizaţi. Astfel, la partea de venituri această diferenţă a oscilat de la o supraestimare în valoare de 1,8 mild.lei – în anul 2007, pînă la o subestimare de 3,9 mild.lei – în anul 2009, şi, respectiv, la partea de cheltuieli – între 1,1 mild.lei şi 2,2 mild.lei.

Din aceste considerente, bugetele aprobate nu sînt suficient fundamentate şi, respectiv, nu întrunesc încrederea necesară, în rezultat, pe parcurs, sînt impuse rectificările de rigoare, a căror frecvenţă denotă calitatea modelelor analitice în materie de prognoze fiscal-bugetare. Se atestă că şi în cazul rectificărilor operate în ultimul trimestru al anului bugetar erorile în prognozele indicatorilor bugetari sînt semnificative. Ca exemplu poate servi procesul bugetar 2009, atunci cînd veniturile aprobate în sumă de 17,7 mild.lei, prin rectificarea ulterioară, au constituit 13,1 mild.lei, executîndu-se în sumă de 13,8 mild.lei; cheltuielile, la rîndul lor, de la 18,3 mild.lei aprobate, au fost rectificate în sumă de 17,7 mild.lei şi, ulterior, executate în sumă de 17,2 mild.lei. Totodată, deficitul aprobat în mărime de 0,6 mild.lei a fost majorat, în urmă rectificării, pînă la 4,6 mild.lei, efectiv constituind 3,4 mild.lei.

De asemenea, în anul 2010, veniturile rectificate au fost supuse majorărilor în raport cu indicii aprobaţi cu suma de 1,0 mild.lei, realizările efective depăşind cu 0,8 mild.lei; cheltuielile stabilite au fost majorate, prin rectificare, cu 0,4 mild.lei, însă efectiv s-au executat cu 1,0 mild.lei sub cifra rectificată. A suferit modificări esenţiale şi mărimea deficitului aprobat, care iniţial a fost stabilit în mărime de 4,1 mild.lei, rectificat – pînă la 3,5 mild.lei, dar efectiv a constituit 1,7 mild.lei, sau cu 1,8 mild.lei mai puţin faţă de cel rectificat.

În acelaşi timp, potrivit Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2010, pe 27 de categorii de venituri, execuţia bugetară efectivă a fost sub prevederi, respectiv, neasigurîndu-se încasarea veniturilor în sumă de circa 0,6 mild.lei. Totodată, pe 56 de categorii de venituri fiscale şi nefiscale, peste prevederile aprobate s-au realizat 1,2 mild.lei.

Deşi în anul 2011 devierile indicatorilor bugetari principali: aprobat – rectificat – realizat, comparativ cu perioadele anterioare, s-au redus cantitativ, totuşi pe 26 de categorii încasările efective au fost sub nivelul indicilor rectificaţi, astfel nefiind asigurată încasarea veniturilor în sumă de circa 0,3 mild.lei, iar pe 31 categorii de taxe şi plăţi s-au înregistrat peste prevederile stabilite venituri, de asemenea, în sumă de 0,3 mild.lei.

Se relevă tendinţa de majorare an de an a deficitului BASS. Astfel, în bugetul de stat pe anul 2011 erau preconizaţi 0,6 mild.lei pentru acoperirea deficitului respectiv, iar după rectificarea bugetului deficitul a crescut pînă la 0,8 mild.lei. Pentru anul 2012 deficitul este prognozat în cuantum de circa 1,0 mild.lei.

Se atestă că un şir de executori de buget n-au valorificat limitele de alocaţii aprobate. Astfel, în anul 2010, MTID n-a utilizat alocaţiile aprobate în sumă de 290,8 mil.lei (26,3% din mijloacele prevăzute); MDRC – 140,6 mil.lei (40,8% din mijloacele prevăzute); MM – 117,2 mil.lei (32,5% din mijloacele prevăzute); ME – 96,7 mil.lei (24,4% din mijloacele prevăzute); BNS – 72,1 mil.lei (57,4% din mijloacele prevăzute) etc., iar în anul 2011 MDRC – 40,5 mil.lei (13,3%), MEd – 49,8 mil.lei (3,1%), în consecinţă nefiind implementate obiectivele politicii statului în domeniile respective. Se denotă că anume unele din aceste ministere nu elaborează sau au început elaborarea strategiilor sectoriale de cheltuieli abia cu anul 2010.

Totodată, altor executori de buget, în anul 2010, în baza a 9 Hotărîrî ale Guvernului, le-au fost alocate mijloace în sumă de 7,6 mil. lei. Ulterior, alocaţiile menţionate au fost justificate prin rectificarea legii respective.

Această situaţie, în mare măsură, a fost condiţionată de calitatea necorespunzătoare a evaluărilor şi previziunilor la macro- şi micronivel ale indicatorilor economici şi bazei de impozitare, precum şi de administrarea fiscală nepotrivită. În ultimii 4 ani s-a redus ponderea veniturilor bugetului public naţional în PIB în condiţiile majorării unor cote de impozitare, astfel, indicatorul respectiv diminuîndu-se de la 38,9% – în anul 2009, pînă la 36,7% – în anul 2011, iar a veniturilor fiscale – respectiv, de la 31,7% pînă la 30,6%. Merită a fi remarcat faptul că o analiză complexă a factorilor care au generat descreşterea continuă a veniturilor publice în raport cu PIB în anii 2010-2011 nu a fost prezentată. Totodată, MF denotă că diminuarea ponderii veniturilor publice în PIB a fost un obiectiv al Guvernului pentru această perioadă, influenţată şi de creşterea ascendentă a sectorului public în raport cu cel privat.

În contextul celor expuse, se atestă că, în condiţiile unor prognoze fiscale nefundamentate şi neconcludente, limitele de cheltuieli impuse de către MF autorităţilor publice nu au permis finanţarea unor priorităţi sectoriale care ar fi putut fi incluse la etapa de planificare şi care generează dificultăţi la etapa de redistribuire a veniturilor. De asemenea, în cazul supraestimării veniturilor la bugetul de stat, autorităţile publice sînt lipsite de surse disponibile pentru finanţarea integrală a programelor sectoriale. O confirmare elocventă a faptului că autorităţile publice nu pot realiza integral măsurile sectoriale este alocarea mijloacelor financiare pentru implementarea proiectelor din cadrul programelor de stat la AŞM, a căror finanţare în anul 2009 s-a redus cu circa 30%.

Prognozarea slab fundamentată a veniturilor şi cheltuielilor bugetare subminează utilitatea şi eficienţa în implementarea programelor multianuale de cheltuieli. În consecinţă, echilibrele bugetare sînt ameninţate, iar riscurile de neasigurare a unei administrări fiscale eficiente şi prudente generează lipsa de suport financiar pentru acţiunile programate.

Din analiza celor prezentate, se poate concluziona că procesul de elaborare a bugetului public naţional, deşi a cunoscut unele îmbunătăţiri, nu a avansat la nivelul cerinţelor şi obiectivelor stabilite. Legile bugetare anuale aprobate au fost supuse rectificărilor, în urma cărora s-au modificat unii indicatori bugetari.

Recomandări:

8. Grupul coordonator pentru elaborarea CBTM să asigure:

- monitorizarea şi analiza activităţilor realizate în procesul de elaborare a CBTM, în scopul eficientizării procesului respectiv;

- o interacţiune eficientă între ministerele de ramură în ce priveşte analiza problemelor-cheie de politică în domeniul cheltuielilor publice.

9. ME să ajusteze modelele şi procedurile analitice şi să asigure monitorizarea schimbărilor în materie de prognoză macroeconomică pe parcursul anului, precum şi să analizeze factorii care le-au influenţat, în scopul perfecţionării procesului de planificare.

2.4. Metodologia de elaborare şi executare bugetară, deşi a fost modificată, nu este aplicabilă

Evaluarea situaţiei existente în domeniul procesului bugetar (anii 2005-2006) a relevat necesitatea actualizării şi modernizării sistemelor de management ale bugetului, activităţi care au constituit obiectivele PMFP şi au implicat schimbări în Clasificaţia bugetară şi în Planul de conturi, crearea unui sistem informaţional de management. Potrivit planului de implementare a Proiectului, măsurile indicate urmau a fi executate în perioada anilor 2007-2008, cu asistenţa tehnică a unui expert internaţional.

2.4.1. Clasificaţia bugetară şi Planul de conturi au fost aprobate cu întîrziere şi nu sînt puse în aplicare

Indicatorii de progres stabiliţi pentru elaborarea Clasificaţiei bugetare şi a Planului de conturi prevedeau ca aceste documente să fie finalizate către finele anului 2007, iar bugetul pe anul 2009 urma să fie elaborat şi executat în baza noii Clasificaţii bugetare şi noului Plan de conturi. Activităţile preconizate au fost realizate doar parţial şi cu întîrzieri substanţiale. Din momentul aprobării spre testare (2008) şi aprobării oficiale a Clasificaţiei bugetare şi a Planului de conturi (2011), documentele respective au fost supuse unor testări şi perfecţionări îndelungate. Abia în martie 2011, prin Ordinul ministrului finanţelor nr.32 din 30.03.2011²⁰, s-a aprobat noua Clasificaţie bugetară, care urmează a fi aplicată începînd cu elaborarea proiectului Legii bugetului de stat pe anul 2013. Contrar prevederilor art.7 din Legea nr.847-XIII din 24.05.1996, Clasificaţia bugetară elaborată şi aprobată de MF n-a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

_________________

²⁰ Ordinul ministrului finanţelor nr.32 din 30.03.2011, “Privind Clasificaţia bugetară”.

În pofida faptului că o misiune a FMI (încă în anul 2008) a recomandat ca Planul de conturi şi noua Clasificaţie bugetară (funcţională şi economică) să fie testate şi pilotate de către MF în perioada anilor 2008-2009, în vederea aplicării oficiale a acestora începînd cu anul 2010²¹, MF a decis ca noul Plan de conturi şi noua Clasificaţie bugetară să fie implementate concomitent cu introducerea SIMF, deoarece sistemul informaţional existent nu poate susţine inovaţiile introduse, fiind necesare cheltuieli suplimentare pentru realizarea acestui exerciţiu.

_________________

²¹ Status Report no.8 al expertului în managementul finanţelor publice pentru Europa de Sud-Est, Elvind Tandberg, 20 mai 2008.

De remarcat că decizia respectivă contravine opiniei exprimate de către expertul internaţional în materie, care a asistat PMFP. Implementarea Clasificaţiei bugetare simultan cu Planul de conturi şi SIMF va determina confruntarea MF cu un volum semnificativ de schimbări de rigoare, inclusiv privind: înregistrarea tranzacţiilor de casă în baza Clasificaţiei bugetare revizuite; reforma contabilă şi a sistemelor informaţionale. Această strategie nesigură va genera un proces anevoios şi complicat, riscul iminent fiind că volumul de schimbări va pune într-o situaţie confuză şi dificilă utilizatorii SIMF.

2.4.2. Aprobarea ghidurilor metodologice privind elaborarea şi executarea bugetului, revizuirea legislaţiei privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nu au întrunit exigenţele de rigoare

Pentru definitivarea Normelor metodologice privind aplicarea Planului de conturi şi a Clasificaţiei bugetare, precum şi pentru elaborarea metodologiilor de elaborare şi executare a bugetului, MF a încheiat un contract de prestare a serviciilor de consultanţă cu consorţiul condus de Compania de consultanţă “Ecorys” şi “Corporate Solutions”. Deşi, potrivit Planului de procurări, contractul urma să fie încheiat în august 2006, din cauza divizării sarcinii de consultanţă în 2 etape şi pregătirii cu întîrziere a pachetului de documente aferent licitaţiei, acesta s-a încheiat abia în februarie 2008, sau cu o întîrziere de 15 luni. Tergiversarea semnării contractului, precum şi extinderea termenului de executare a acestuia cu un an au făcut ca proiectele actelor normative (ghidurilor, manualelor instructiv-metodologice) să fie finalizate tocmai în iunie 2010, faţă de termenul preconizat – finele anului 2008.

Pînă la momentul desfăşurării auditului, metodologia privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului nu a fost aprobată în versiune finală, deoarece lucrările de actualizare continuă, fiind necesare ajustări ale acesteia în procesul de elaborare a modulelor pentru implementarea SIMF.

Cadrul metodologic privind execuţia bugetară, elaborat de Compania “Ecorys”, cu consultanţa expertului internaţional, pe unele compartimente, deja nu mai era actual, din cauza modificărilor operate în Clasificaţia bugetară, precum şi ca urmare a necesităţii asigurării compatibilităţii între cadrul metodologic şi modulul privind executarea bugetului. Astfel, în scopul reajustării setului metodologic la cerinţele noi, MF a contractat, în iulie 2010, un expert local, pentru serviciile căruia au fost achitate mijloace în sumă de 36,9 mii dolari SUA.

În final, unele business-procese descrise în Manualul de evidenţă şi executare a bugetului, elaborat de către experţii Companiei “Ecorys”, au suferit modificări (spre exemplu: “Prognoza managementului lichidităţilor”, “Procesul de necesităţi”, “Structura conturilor trezoreriale”, “Ajustarea rapoartelor” etc.), fapt ce a determinat o altă descriere comparativ cu cea iniţială, fiind necesare schimbări în corespundere cu modulele SIMF.

Parametrizarea sistemului informaţional în baza business-proceselor continuă, iar conformitatea cadrului metodologic va putea fi apreciată numai în momentul utilizării SIMF. În pofida acestor deficienţe evidente, ministrul finanţelor, prin Ordinele nr.108²² şi nr.109²³ din 26.08.2011, a aprobat cadrul metodologic privind execuţia bugetară, care va intra în vigoare de la 1 ianuarie 2013. Metodologia în materie de execuţie bugetară şi evidenţă contabilă sînt strîns corelate cu implementarea SIMF. Prin urmare, anumite acte metodologice ar putea fi revizuite şi, respectiv, redefinite concomitent cu implementarea SIMF.

_________________

²² Ordinul ministrului finanţelor nr.108 din 26.08.2011 “Cu privire la aprobarea Normelor metodologice privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară în sistemul bugetar”.

²³ Ordinul ministrului finanţelor nr.109 din 26.08.2011 “Cu privire la aprobarea Normelor metodologice privind executarea de casă a bugetelor componente ale bugetului public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor”.

Experţii Companiei “Ecorys”, conform contractului încheiat, urmau să revizuiască cadrul legal/normativ în vigoare în materie de proces bugetar şi sistem bugetar. Lucrările urmau a fi derulate concomitent cu elaborarea setului metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului. Însă, datorită lipsei interacţiunii consultantului de la Compania “Ecorys” cu expertul local, precum şi necoordonării activităţilor cu grupul de lucru al MF, s-a elaborat proiectul Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, care este perceput şi înţeles diferit atît de participanţii la procesul de elaborare, cît şi de alte părţi.

Pentru definitivarea proiectului de lege, în iulie 2010, MF a contractat un expert local, pentru serviciile respective fiind achitată din sursele donatorilor suma de 34,9 mii dolari SUA. Astfel, acţiunile privind elaborarea actului în cauză au fost demarate de la etapa iniţială, utilizîndu-se doar unele prevederi de bază ale proiectului elaborat de Compania “Ecorys”. Pentru finalizarea proiectului, au mai fost implicaţi şi alţi doi experţi locali. Proiectul legii, care reprezintă o sinteză a prevederilor legale în vigoare şi este completat cu anumite norme şi practici ale altor ţări, a fost adoptat de către Guvern prin Hotărîrea nr.773 din 17.10.2011 “Privind aprobarea proiectului legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale” şi prezentat spre aprobare Parlamentului.

Luînd în consideraţie nivelul de dezvoltare a modulelor SIMF şi etapele ciclului bugetar, elaborarea, aprobarea, execuţia şi raportarea bugetară în baza metodologiei noi vor fi posibile, în cel mai bun caz, pentru anul bugetar 2014.

Eşecul realizării setului de măsuri pentru perfecţionarea cadrului metodologic privind elaborarea şi execuţia bugetară, precum şi a cadrului legal cuprinzător în materie de finanţe şi buget în termene optime şi cu resurse minime, a fost, în mare măsură, determinat de: 1) întîrzierile admise la semnarea contractului cu Compania “Ecorys”, precum şi monitorizarea imprudentă a executării contractului; 2) rezilierea contractului de către expertul internaţional la o fază avansată de implementare a Proiectului, care a determinat imposibilitatea angajării unui alt expert cu experienţă relevantă pentru finalizarea misiunii într-un termen rezonabil; 3) semnarea cu întîrziere a contractului pentru implementarea SIMF, ceea ce a generat nesincronizarea activităţilor ce ţin de dezvoltarea modulelor SIMF cu activităţile derulate de către experţii responsabili de elaborarea cadrului metodologic, care trebuiau să se desfăşoare în paralel, pentru asigurarea finalizării eficiente şi în termene rezonabile a sarcinilor stabilite.

Toate acestea au generat prelungirea termenului de finalizare a cadrului metodologic privind procesul bugetar şi a termenului de elaborare a modulelor sistemului informaţional pentru compartimentele respective, precum şi antrenarea noilor experţi pentru definitivarea cadrului metodologic şi legislativ. De asemenea, întîrzierile admise de către consorţiul “HP” în implementarea SIMF au determinat încheierea de contracte suplimentare şi prelungirea contractelor existente cu experţii pentru perioadele de elaborare/definitivare a metodologiei şi de acordare a asistenţei în vederea configurării modulelor SIMF.

2.5. Tergiversările considerabile în elaborarea SIMF riscă să submineze rezultatele obţinute în cadrul altor componente ale PMFP.

Una din subcomponentele sistemului de planificare şi executare a bugetului în cadrul PMFP viza implementarea unui sistem informaţional modern de management financiar, care are drept scop înlocuirea sistemului informaţional curent incomplet şi neintegrat, utilizat de MF.

Licitaţia internaţională privind elaborarea, testarea şi funcţionarea SIMF a fost iniţiată la 7 martie 2007, iar contractul în valoare de 10,4 mil. dolari SUA a fost atribuit consorţiului condus de Compania “Hewlett – Packard international trade BV” tocmai la 27 martie 2009, dar a intrat în vigoare în octombrie 2009. Întîrzierile admise la desfăşurarea licitaţiei şi atribuirea contractului se datorează, în mare parte, elaborării cu reţinere a documentelor de tender (în special, a specificaţiilor tehnice), dificultăţilor întîmpinate la negocierea preţului contractului şi insuficienţei surselor necesare la momentul desfăşurării licitaţiei. Au fost admise tergiversări şi la intrarea în vigoare a contractului, din cauză că consorţiul “HP” nu era de acord cu formatul garanţiei bancare care urma a fi depusă.

Deoarece analiza documentelor de design a fost efectuată la un nivel foarte agregat, era necesar de a clarifica funcţionalităţile în paralel cu dezvoltarea modulelor SIMF. În octombrie 2010, consorţiul “HP” a solicitat semnarea certificatului de instalare a modulelor SIMF şi achitarea sumei de 552,1 mii dolari SUA, ca urmare a elaborării şi instalării modulelor soft. Inspectarea modulelor de către MF şi Î.S. “Fintehinform” a relevat o serie de deficienţe şi neajunsuri. Se relevă că soluţiile oferite de către integrator în ce priveşte funcţionalităţile incluse în sistem erau standard. Modulele nu au fost configurate conform cerinţelor MF.

În cadrul inspectărilor repetate ale modulelor soft, realizate de către specialiştii Î.S “Fintehinform” şi MF (aprilie 2011, august 2011), iarăşi au fost constatate unele deficienţe, omiteri şi inconsistenţe, precum şi un nivel scăzut de integrare a modulelor, funcţionalitatea sistemului fiind dependentă de interacţiunea corectă a modulelor.

La momentul actual, în sistem nu sînt realizate: (1) integrarea modulelor; (2) elaborarea rapoartelor zilnice, operative şi analitice (102 rapoarte); (3) implementarea integrală a semnăturii digitale; (4) evidenţa contabilă (aplicarea formulelor contabile la toate operaţiunile trecute prin sistemul trezorerial); (5) finanţarea instituţiilor bugetare; (6) efectuarea transferurilor interbugetare şi consolidarea acestora; (7) delimitarea veniturilor; (8) închiderea/deschiderea zilei operaţionale, a anului şi transferarea soldurilor; (9) formarea conturilor trezoreriale în rezultatul dezagregării bugetului aprobat şi conform circularei privind modul de încasare a veniturilor în bugetul public naţional; (10) prognozarea lichidităţilor etc.

Tergiversarea procesului de configurare a modulelor se datorează soluţionării cu întîrziere de către consorţiul “HP” a problemelor de integrare a modulelor SIMF şi de cooperare insuficientă cu subcontractorii săi şi reprezentanţii MF. Cu suportul BM, consorţiul “HP” a acceptat aplicarea mecanismului de monitorizare/evaluare săptămînală a progresului în elaborarea SIMF.

Potrivit amendamentului la contract din 24.03.2011, SIMF trebuia să fie dat în exploatare nu mai tîrziu de 21 septembrie 2011. Încălcarea acestui termen a creat condiţii legale pentru aplicarea penalităţii de neexecutare în termen a obligaţiilor potrivit clauzelor contractuale. Deşi Oficiul PMFP a înaintat, spre plată, invoice-ul cu privire la încasarea penalităţilor în sumă de 417,7 mii dolari SUA, consorţiul “HP” a refuzat achitarea acestuia din motiv că întîrzierile se datorează clarificărilor şi modificărilor frecvente solicitate de către MF.

La recomandarea BM, calcularea şi aplicarea penalităţii a fost sistată, urmînd ca suma de 678,8 mii dolari SUA – penalitatea pentru anul 2011, să fie aplicată ca urmare a nerespectării termenelor revizuite din Planul de implementare aprobat prin amendamentul nr.5 la contract. Cu toate acestea, pînă la momentul desfăşurării misiunii de audit, MF nu a încheiat cu consorţiul “HP” amendamentul nr.5 la contract, prin care să fie confirmate juridic clauzele negociate.

Conform clauzelor contractului, în perioada anilor 2010-2011, a fost livrat şi instalat echipament în valoare de 1,62 mil. dolari SUA pentru Centrul de Servere Principal, Centrul de Servere de Rezervă, precum şi echipamentul de telecomunicaţie pentru Trezoreriile teritoriale. Din cauza întîrzierilor admise în dezvoltarea modulelor şi amînării lansării SIMF, echipamentul instalat nu se utilizează conform destinaţiei şi este supus uzurii morale.

În cadrul contractului încheiat cu consorţiul “HP”, la situaţia din 29.02.2012, au fost debursate mijloace băneşti în sumă de 3,62 mil. dolari SUA, inclusiv 2,43 mil. dolari SUA – din contul grantului suedez, şi 1,19 mil. dolari SUA – din contul creditului de 8,5 mil. dolari SUA, prevăzut pentru implementarea SIMF. Soldul mijloacelor nedebursate pentru implementarea SIMF constituie 6,9 mil. dolari SUA. În cazul în care consorţiul “HP” nu va reuşi să elaboreze modulele SIMF potrivit cerinţelor impuse de MF şi în termenele stabilite (situaţie cu grad sporit de probabilitate), există riscul substanţial ca sursele alocate din contul creditului să nu fie valorificate. Totodată, dacă SIMF va fi acceptat de MF cu anumite deficienţe (nu va fi funcţional), acestea se vor înlătura doar contra plată. MF este conştient de această situaţie şi depune eforturi în vederea găsirii unei soliţii optime.

Potrivit Planului de implementare a SIMF²⁴, testarea experimentală în locaţiile-pilot se planifică a fi efectuată în perioada septembrie-octombrie 2012.

_________________

²⁴ Planul de implementare a SIMF, revizuit în martie 2012.

Impedimentele în realizarea cu succes a exerciţiului respectiv sînt: întîrzierile la elaborarea sistemului, instruirea insuficientă a utilizatorilor, problemele tehnice legate de echipamente şi/sau de reţea. Instruirea utilizatorilor finali ai SIMF este planificată pentru perioada mai-iunie 2012. În cadrul cursurilor urmează a fi instruite circa 60 de persoane, printre care administratori, formatori şi utilizatori.

Luînd în consideraţie faptul că implementarea SIMF este impredictibilă, persistă riscul major de nefinalizare a lucrărilor de dare în exploatare a SIMF în termenele stabilite (31.12.2012).

Se concluzionează că, deşi, potrivit clauzelor Proiectului²⁵, s-a preconizat elaborarea CCTM 2010-2012, utilizînd date pentru analize economice şi funcţionale generate de sistemul SIMF, obiectivul asumat nu s-a realizat. Principalele cauze care au condiţionat nerealizarea obiectivelor pentru subcomponenta SIMF, amînarea dării în exploatare a SIMF şi prelungirea termenelor de executare a contractului au fost: admiterea nejustificată de întîrzieri substanţiale la iniţierea licitaţiei şi atribuirea contractului, neelaborarea la timp a specificaţiilor funcţionale şi tehnice ale modulelor SIMF de către consorţiul “HP”; gestionarea slabă a riscurilor în executarea contractului; nedezvoltarea de către consorţiul “HP” a multor funcţionalităţi prevăzute în documentaţia tehnică a SIMF.

_________________

²⁵ “Aranjamente pentru monitorizarea rezultatelor” din Documentul de evaluare a proiectului privind creditul propus în sumă de 5,7 mil. DST Guvernului Republicii Moldova pentru Proiectul “ Managementul Finanţelor Publice”, 12 mai 2005.

Recomandări:

10. MF să întreprindă neîntîrziat măsurile de rigoare în vederea responsabilizării personalului din cadrul MF, întru asigurarea unei conlucrări eficiente cu integratorul SIMF şi urgentarea procesului de definitivare a modulelor sistemului.

Referitor la obiectivul I, s-a constatat că dezideratele privind instituirea unui management al finanţelor publice eficient şi transparent s-au realizat doar parţial, unele din acestea în general nefiind atinse, astfel subminînd reforma APC. În urma implementării reformelor în domeniul respectiv, n-a fost asigurată dezvoltarea corespunzătoare a capacităţilor instituţionale ale AAPC în vederea elaborării politicilor sectoriale şi modernizării procesului de elaborare a bugetului. Drept rezultat, nu s-a reuşit implementarea unui sistem de raportare bazat pe rezultate, precum şi gestionarea eficientă a mijloacelor publice.

Bugetarea pe programe reprezintă mai mult un deziderat declarativ şi, respectiv, încă nu a devenit un instrument eficient de management în luarea deciziilor privind alocarea resurselor bugetare. În acest sens, se exemplifică că, în anii 2006-2011, AŞM a direcţionat investiţii în domeniul biotehnologiilor agricole, fertilităţii solurilor şi securităţii alimentare în volum de circa 390,0 mil.lei în cadrul unui subprogram realizat de mai multe instituţii din subordine. Deşi subprogramul a inclus un ciclu de cercetări fundamentale, aplicative, de inovare şi transfer ştiinţific, n-a fost evaluat impactul celor realizate în decurs de 6 ani în raport cu volumul mijloacelor alocate, fiind doar raportate fragmentar rezultatele pe unele activităţi sau executori. La această autoritate, în perioada analizată, unele programe de stat au avut o durată de executare mult mai mare decît termenele stabilite, alte programe s-au suspendat, fără a fi atinse toate obiectivele scontate, acestea pe parcurs fiind finanţate cu mijloace în sumă de 11,9 mil.lei. O parte din programe, pentru care s-au alocat mijloace suplimentare în sumă de 3,4 mil.lei, nu s-au realizat în termenele stabilite²⁶. N-au fost monitorizate corespunzător nici mijloacele în sumă de 3,3 mil.lei, destinate pentru crearea infrastructurii inovaţionale, ca urmare acestea fiind utilizate ineficient sau în alte scopuri.

_________________

²⁶ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.19 din 19.04.2011 “Privind Raportul auditului performanţei “Pentru ca beneficiile scontate să fie realizate, sînt necesare îmbunătăţiri în politicile şi procedurile Academiei de Ştiinţe a Moldovei de alocare şi monitorizare a fondurilor destinate cercetărilor ştiinţifice”.

De asemenea, MAIA, în perioada indicată, a realizat programe în domeniul fitotehniei, horticulturi, protecţiei plantelor, securităţii alimentare, precum şi a susţinut producătorii agricoli prin subvenţionare cu mijloace în sumă de circa 2,8 mild.lei, însă nu le-a evaluat prin prisma sistemului bazat pe rezultate, pentru a determina impactul obţinut. Auditele efectuate la entităţile menţionate, precum şi la alte AAPC şi AAPL relevă nerealizarea unor obiective ale programelor elaborate, utilizarea ineficientă a mijloacelor alocate.

Nu dispun de instrumente eficiente pentru evaluarea performanţelor utilizării resurselor alocate şi alte autorităţi publice centrale şi locale, fiind constatate un şir de nereguli şi abateri de la cadrul regulator, care afectează eficienţa utilizării mijloacelor bugetate pe programe. Astfel, ca urmare a neasigurării controlului asupra planificării necesarului de mijloace bugetare, la 4 instituţii din subordinea MS s-au format surplusuri în valoare de 4,7 mil.lei, iar la 8 – mijloacele au fost direcţionate în soldurile instituţiilor²⁷.

_________________

²⁷ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.18 din 10.05.2012 “Privind Raportul auditului regularităţii pe exerciţiul bugetar 2011 la Ministerul Sănătăţii şi unele instituţii din subordine” (în continuare – Hotărîrea Curţii de Conturi nr.18 din 10.05.2012).

N-au fost obţinute şi rezultatele scontate în cadrul PMFP privind îmbunătăţirea proceselor de planificare şi executare a bugetului. Astfel, în urma misiunilor de audit efectuate de Curtea de Conturi la unele AAPL, s-a constatat că indicii bugetului estimaţi şi stabiliţi de către acestea pe anii 2010-2011 sînt diminuaţi şi nu corespund posibilităţilor reale. Se exemplifică, în acest sens, că planificarea necorespunzătoare pe anul 2010 de către AAPL din raionul Hînceşti a dus la ratarea unor venituri în sumă de circa 7,9 mil.lei ²⁸, iar la AAPL Edineţ subestimarea la unele tipuri de venituri pe anul 2011 a constituit 1,3 mil.lei²⁹ etc. De asemenea, planificarea necorespunzătoare a veniturilor bugetare, preocuparea insuficientă de identificarea şi evaluarea bazei de impozitare n-au contribuit la sporirea veniturilor, dar au determinat ratarea veniturilor la bugetele locale ale raionului Edineţ în sumă de pînă la 10,5 mil.lei.

_________________

²⁸ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.75 din 24.11.2011 “Privind Raportul auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale din raionul Hînceşti pe anul 2010 şi gestionării patrimoniului public”.

²⁹ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.19 din 11.05.2012 “Privind Raportul auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale din raionul Edineţ pe anul 2011 şi gestionării patrimoniului public” (în continuare – Hotărîrea Curţii de Conturi nr.19 din 11.05.2012.

Pentru susţinerea progresului în gestionarea transparentă şi eficientă a finanţelor publice şi promovarea unui sistem de management orientat spre atingerea obiectivelor, sînt necesare măsuri urgente în cadrul unor AAPC privind revizuirea rolului DAMEP, nivelului de implicare şi conlucrare a acestora cu alte subdiviziuni implicate în procesul bugetar, precum şi a modalităţii existente de bugetare pe programe şi de evaluare a performanţelor în raport cu volumul resurselor financiare alocate.

Neimplementarea SIMF subminează rezultatele pozitive obţinute în urma realizării activităţilor în cadrul PMFP şi expune riscului de nevalorificare sursele financiare în sumă de 6,9 mil. dolari SUA.

Obiectivul II: Dezvoltarea şi implementarea controlului financiar public intern a contribuit la o bună guvernare a entităţilor publice?

Un instrument de bază în realizarea obiectivelor de consolidare a gestionării finanţelor publice a fost iniţierea şi implementarea de către MF a PMFP. Obiectivul componentei 2 a PMFP “Controlul şi auditul intern” a fost orientat spre crearea cadrului legal şi normativ pentru MFC şi auditul intern, transformarea funcţiei de control financiar în funcţie de audit intern, extinderea auditului intern spre ministerele de ramură şi autorităţile locale. Pentru această componentă a Proiectului s-au estimat mijloace în sumă de 1,51 mil. dolari SUA, finanţate prin intermediul a 2 granturi oferite de Guvernul Olandei, care au fost utilizate integral.

CFPI urmează să consolideze răspunderea managerială pentru gestionarea optimă a resurselor conform obiectivelor entităţii publice, pe baza principiilor bunei guvernări, prin implementarea MFC, a activităţii de audit intern în sectorul public, coordonarea şi armonizarea centralizată.

Responsabilitatea pentru proiectarea şi modelarea CFPI în Republica Moldova aparţine MF, care are misiunea de a elabora şi a implementa politica statului în domeniul finanţelor publice, fiind responsabil de determinarea naturii schimbărilor în managementul finanţelor publice.

1. Reorganizarea controlului financiar într-o funcţie de audit intern a fost marcată de unele dificultăţi.

Pentru realizarea obiectivelor stabilite în cadrul PMFP, MF, în perioada anilor 2006-2007 (semestrul I), a întreprins un şir de acţiuni, susţinute de acte normative ale Guvernului, privind reorganizarea autorităţii de control financiar din subordine (SCFR) şi reprofilarea acestei instituţii prin conferirea funcţiei de audit intern.

Concepţia sistemului de control şi audit intern în sectorul public³⁰ a stabilit măsuri de implementare a acestuia pînă în anul 2009 şi a instituit Consiliul pentru auditul intern public ca organ consultativ, în vederea definirii strategiei şi îmbunătăţirii activităţii de audit intern în sectorul public. În această perioadă au avut loc mai multe reorganizări legate de schimbarea denumirii instituţiei de control şi instituirea în cadrul acesteia a Direcţiei centrale de armonizare a sistemului de control şi audit intern. Au fost elaborate Standardele Naţionale de Audit Intern³¹, Codul etic al auditorului intern³² şi Carta auditului intern³³.

_________________

³⁰ Hotărîrea Guvernului nr.1143 din 04.10.2006 “Privind aprobarea Concepţiei sistemului de control intern şi audit intern în sectorul public” ( în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.1143 din 04.10.2006, sau Concepţia CFPI).

³¹ Standardele Naţionale de Audit Intern, aprobate în comun, prin Ordinul ministrului finanţelor nr.98 din 27.11.2007 şi Hotărîrea Curţii de Conturi nr.82 din 29.11.2007 (în continuare – Ordinul ministrului finanţelor nr.98 din 27.11.2007 şi Hotărîrea Curţii de Conturi nr.82 din 29.11.2007, sau SNAI).

³² Codul etic al auditorului intern, aprobat prin Ordinul ministrului finanţelor nr.111 din 26.12.2007 (în continuare – Codul etic al auditorului intern).

³³ Carta de Audit Intern, aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.111 din 26.12.2007 (în continuare – Carta de Audit Intern).

La momentul cînd erau adoptate deja principalele documente de politici, iar indicatorii de rezultate ai PMFP prevedeau pentru anii 2006-2007 instruirea în regim-pilot în domeniul auditului intern a 30 de unităţi de personal ai DCFR şi unităţilor de audit intern de la ministere, s-a constatat că planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a CFPI n-a definit bine termenele de realizare. De rînd cu aceste deficienţe, nici Consiliul pentru auditul intern public nu a funcţionat în calitate de organ consultativ.

După 1,5 ani de la demararea Proiectului, la 06.07.2007, au fost angajaţi consultanţi străini (firmele “IMCL” şi “C2C”), cu care s-a încheiat un contract în valoare de 1,1 mil. dolari SUA (din mijloacele grantului), pentru exercitarea acţiunilor de consultanţă şi suport. Termenul de realizare a contractului era prevăzut de 29 de luni, ca mai apoi să fie prelungit pînă la 50 de luni (31.08.2011), cu majorarea valorii contractului (includerea unor acţiuni suplimentare) pînă la 1,3 mil. dolari SUA. Obiectul contractului a constituit crearea unui cadru normativ pentru MFC şi auditul intern, transformarea controlului financiar într-o funcţie de audit intern, extinderea sistemului de audit intern la ministerele de ramură, prin realizarea misiunilor de audit-pilot. Tot în această perioadă, compania de consultanţă angajată a atras atenţia asupra riscurilor legate de irealitatea planurilor de implementare a Strategiei şi a evidenţiat necesitatea a 2 schimbări conceptuale, după cum urmează:

1. Schimbare la nivelul rolului şi poziţionării UCA, creată iniţial ca unitate organizaţională în cadrul SCFR, care activează în calitate de autoritate de control a MF. Această structură a fost relevantă la nivelul de promovare a auditului intern şi de control, însă nu şi-a executat funcţiile în procesul de conducere a implementării şi armonizării conform prevederilor concepţiei CFPI.

2. Descentralizarea funcţiei de audit intern. Această decizie a fost motivată de faptul că managerii entităţilor publice puteau fi duşi în eroare de necesitatea implementării controlului intern, confundînd noţiunile de “control intern” şi “audit intern”, precum şi sensul şi rolul acestora.

Ţinînd cont de necesitatea schimbărilor inevitabile în Concepţia CFPI, în anul 2008, MF a preluat funcţiile de armonizare a sistemului de control financiar public intern de la SCFR, iar prin modificările operate la Legea nr.847-XIII din 24.05.1996, a fost separat auditul intern de autoritatea de control. Prin Hotărîrea Guvernului nr.146 din 14.02.2008³⁴, definiţia de control intern este substituită cu definiţia de management financiar şi control, modificările efectuîndu-se doar în Hotărîrea Guvernului nr.1143 din 04.10.2006. Totodată, unele acte normative (Ordinele ministrului finanţelor nr.98 din 27.11.2007, nr.118 din 29.12.2008) nu au fost aduse în concordanţă cu modificările respective.

_________________

³⁴ Hotărîrea Guvernului nr.146 din 14.02.2008 “Cu privire la aprobarea modificărilor şi completărilor ce se operează în Hotărîrea Guvernului nr.143 din 4 octombrie 2006”.

Cu suportul consultanţilor străini, s-au elaborat un şir de proiecte de documente, care au fost examinate şi aprobate, după cum urmează:

♦ Planul de acţiuni privind dezvoltarea CFPI în perioada anilor 2009-2013³⁵;

_________________

³⁵ Planul de acţiuni privind dezvoltarea CFPI în perioada anilor 2009-2013, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.597 din 02.07.2010 (în continuare – Planul de acţiuni privind dezvoltarea CFPI, sau Hotărîrea Guvernului nr.597 din 02.07.2010).

♦ SNCI în sectorul public³⁶;

_________________

³⁶ Standardele Naţionale de Control Intern, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor nr.51 din 23.06.2009 (în continuare – SNCI).

♦ Normele metodologice pentru implementarea auditului intern în sectorul public³⁷;

_________________

³⁷ Normele metodologice pentru implementarea auditului intern în sectorul public, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor nr.118 din 29.12.2008 (în continuare – Ordinul ministrului finanţelor nr.118 din 29.12.2008, sau NMAISP).

♦ Legea privind CFPI³⁸;

_________________

³⁸ Legea nr.229 din 23.09.2010 “Privind controlul financiar public intern” (în continuare – Legea nr.229 din 23.09.2010).

♦ Carta de Audit Intern;

♦ Codul etic al auditorului intern³⁹, precum şi

_________________

³⁹ Carta de Audit Intern şi Codul etic al auditorului intern, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor nr.139 din 20.10.2010 (în continuare – Carta de audit intern şi Codul etic al auditorului intern).

♦ un Set de instrumente (neaprobate de MF) pentru implementarea MFC în entităţile publice.

Ca urmare a acţiunilor întreprinse, prin Hotărîrea Guvernului nr.597 din 02.07.2010, au fost abrogate Concepţia CFPI, Strategia de dezvoltare a CFPI şi s-a aprobat un nou Program de dezvoltare a CFPI pentru anii 2010-2013.

Se relevă că, deşi cadrul legal a fost elaborat, în unele cazuri, cu întîrzieri, majoritatea actelor necesare pentru buna funcţionare a CFPI au fost adoptate. Totodată, cadrul legal adoptat este supus unui proces continuu de modificare şi completare.

Legislaţia de bază a fost elaborată din contul mijloacelor PMFP, iar actualizarea bazei legale în domeniul CFPI şi instruirea continuă – prin intermediul Proiectului Twinning “Consolidarea MFP în Republica Moldova”, lansat în noiembrie 2011, care se va finaliza în noiembrie 2013.

2. Implementarea MFC în AAP întîmpină dificultăţi.

În anul 2010, conform Programului de dezvoltare, s-a continuat pilotarea sistemului MFC în cadrul MF, MMPSF şi CNAS. De asemenea, a fost iniţiată implementarea în regim-pilot a sistemului MFC în alte două entităţi – CNAM şi Primăria mun.Chişinău, iar în anul 2011 – în cadrul MS şi ARFC. Anul 2012 este termenul-limită pentru implementarea deplină a sistemului de management financiar şi control în toate ministerele/alte autorităţi administrative centrale. În acelaşi an urma să fie iniţiată pregătirea implementării depline a sistemului MFC în autorităţile locale.

MFC este implementat în baza SNCI, elaborate conform cadrului internaţional de control intern, şi include următoarele cinci componente, corelate între ele: mediul de control (1), managementul performanţelor şi al riscurilor(2), activităţile de control(3), informaţia şi comunicarea(4), monitorizarea şi evaluarea(5). Aceste componente derivă din modul în care managerul gestionează o activitate şi sînt integrate în procesul managerial.

Figura nr.3. Piramida componentelor MFC

Evaluarea de către actuala misiune de audit a rapoartelor entităţilor privind implementarea MFC în cadrul MF, MMPSF, CNAS, ARFC şi Primăria mun.Chişinău denotă că nici o entitate n-a implementat integral sistemul MFC, constatîndu-se următoarele deficienţe: (i) nu sînt descrise şi evaluate procesele de bază în toate entităţile subordonate ministerelor auditate; (ii) la MMPSF şi ARFC nu s-au determinat nivelurile riscurilor reziduale şi mecanismul de monitorizare a acestora; (iii) nu s-a reuşit implementarea deplină a MFC nici la CNAS şi Primăria mun.Chişinău, conform raportului de evaluare prezentat UCA, procesul respectiv fiind în dezvoltare.

Totodată, persistă riscul neimplementării integrale a MFC în anul 2012 şi în celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale. Analiza rapoartelor de autoevaluare pe anul 2011, la capitolul privind funcţionalitatea sistemului MFC, recepţionate de UCA de la 38 de unităţi de audit intern, relevă că în 4 autorităţi publice acesta funcţionează bine; în 9 – necesită îmbunătăţiri; în 11 – se implementează; în 14 – nu a început implementarea, actuala misiune de audit relevînd că situaţia este alta – mult mai gravă – decît cea relatată la unele entităţi. Astfel, deşi MAIA, în raportul de autoevaluare, menţionează că sistemul MFC este funcţional, dar necesită îmbunătăţiri, abia la 16.11.2011 a fost emis ordinul ministrului agriculturii şi industriei alimentare privind implementarea sistemului de management al riscurilor şi instituirea Comitetului pentru riscuri. De asemenea, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi s-au constatat disfuncţionalităţi la toate etapele procesului bugetar, inclusiv cu elemente de denaturare a raportului, concomitent neasigurîndu-se conformitatea organizării sistemului MFC, activitatea relevantă a auditului intern, organizarea conformă a sistemului de contabilitate şi de raportare financiară potrivit regulilor generale ale contabilităţii⁴⁰ la MA, MAI şi la un şir de autorităţi publice locale etc.

_________________

⁴⁰ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.20 din 11.05.2012 “Privind Raportul auditului regularităţii pe exerciţiul bugetar 2011 la Ministerul Apărării, unele unităţi militare şi instituţii din subordine” (în continuare – Hotărîrea Curţii de Conturi nr.20 din 11.05.2012 ) şi Hotărîrea Curţii de Conturi nr.17 din 07.05.2012 “Cu privire la Raportul auditului regularităţii pe exerciţiul bugetar 2011 la Ministerul Afacerilor Interne şi unele instituţii din subordine” (în continuare – Hotărîrea Curţii de Conturi nr.17 din 07.05.2012).

3. Transformarea controlului financiar în funcţia de audit intern şi extinderea auditului intern către AAPC şi autorităţile locale se realizează necorespunzător şi cu deficienţe.

CFPI are ca obiectiv promovarea unui grad avansat de răspundere managerială la utilizarea fondurilor publice, prin:

- implementarea sistemului MFC, cu aplicarea tehnicilor de management al riscurilor pe bază de obiective;

- dezvoltarea unei noi funcţii de audit intern, care raportează managerilor entităţilor publice despre eficacitatea sistemului MFC;

- introducerea unei funcţii de armonizare centralizată, responsabilă de elaborarea cadrului normativ în domeniul CFPI, organizarea şi oferirea de instruiri în domeniul respectiv, monitorizarea schimbărilor şi raportarea sistematică a progreselor înregistrate în domeniu.

Programul de dezvoltare a CFPI, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.597 din 02.07.2010, a stabilit principalele direcţii de planificare în domeniul auditului intern, în ce priveşte MFC, precum şi indicatorii, care permit evaluarea nivelului de implementare. Principalele sarcini în domeniul auditului intern în AAPC prevedeau crearea, în anul 2011, după intrarea în vigoare a Legii nr.229 din 23.09.2010, a unităţilor de audit intern în cadrul organelor de specialitate ale AAPC, administraţiei publice locale de nivelul al doilea şi a municipiului Bălţi.

Misiunea de audit a evaluat eficacitatea măsurilor întreprinse de către MF pentru dezvoltarea CFPI, a analizat rapoartele anuale ale unităţilor de audit intern prezentate UCA, precum şi la faţa locului, a evaluat activităţile realizate de către unităţile de audit intern din cadrul a 8 AAP⁴¹.

_________________

⁴¹ MAIA, MTS, AŞM, ARFC, MF, MMPSF, MS, MAI.

Evaluarea performanţelor realizate întru dezvoltarea CFPI denotă unele blocaje şi neatingerea obiectivelor, care au subminat progresul asumat, acestea exprimîndu-se prin următoarele:

La nivel naţional

În domeniul auditului intern:

♦ Nu s-a reuşit realizarea integrală a obiectivelor Strategiei de dezvoltare a CFPI, din cauza nerespectării termenelor iniţial stabilite pentru implementare (care erau irealizabile), ceea ce a determinat adoptarea cu întîrziere a cadrului legislativ ce ţinea de implementarea acesteia. Ca urmare, în anul 2010, a fost iniţiat un nou plan strategic – Programul de dezvoltare a CFPI;

♦ N-au fost executate prevederile privind crearea unităţilor de audit intern în cadrul organelor de specialitate ale AAPC. Nu este creată unitatea de audit intern la MJ, iar 8 unităţi (sau 16% din numărul total al unităţilor de audit intern create) nu au personal încadrat şi nu funcţionează, dintre care: MA (din anul 2007), Inspectoratul Ecologic de Stat (din anul 2008), MEd (din anul 2011), Biroul Relaţii Interetnice (din anul 2010), Agenţia Turismului (din anul 2009);

♦ N-a fost realizat planul privind instituirea în anul 2011 a unităţilor de audit intern în toate autorităţile locale de nivelul al doilea. Astfel, din 36 de instituţii pasibile, dispun, conform statelor de personal, de unităţi de audit intern doar 6⁴². Totodată, dintre acestea nu au angajat personal 3 unităţi: CM Bălţi, CR Cahul, CR Ocniţa.

_________________

⁴² CM Bălţi, CR Cahul, CR Ocniţa, UTA Găgăuzia, CM Chişinău, CR Soroca.

La nivelul UCA

♦ La momentul demarării PMFP, nu exista o viziune clară a înţelegerii conceptuale a rolului şi funcţiei SCFR, care îndeplinea funcţii de coordonare şi armonizare centralizată, unele atribuţii ale căruia se suprapuneau cu competenţele şi aria auditului extern. Cu toate că Hotărîrea Guvernului nr.74 din 29.01.2008 prevedea reorganizarea SCFR în Serviciul Centralizat de Audit Intern şi exercitarea doar a funcţiilor de audit intern şi control financiar, acesta a continuat şi după anul 2008 să exercite funcţii specifice auditului extern. Actualmente, SCFR beneficiază de serviciile de consultanţă acordate de Sigma/OECD privind armonizarea activităţii sale şi trecerea acesteia la o funcţie de control financiar conform bunelor practici europene, care sînt menite să contribuie la dezvoltarea unui cadru solid de control financiar ajustat la cerinţele UE.

♦ Atribuţiile UCA diferă în diverse acte normative în vigoare, iar în unele cazuri produc confuzii. Astfel, conform pct.26.1. din Programul de dezvoltare a CFPI, UCA monitorizează implementarea CFPI, pe cînd în pct.23 din acelaşi document, se reglementează că CFPI = MFC + audit intern + UCA, din ce reiese că UCA se monitorizează pe sine însăşi;

♦ Funcţiile de monitorizare şi evaluare a calităţii activităţii unităţilor de audit intern şi funcţionalitatea MFC în sectorul public se reduc la elaborarea şi transmiterea către unităţile de audit intern a unui chestionar de autoevaluare privind activitatea realizată în decursul anului, care ulterior este sintetizat într-un raport consolidat. Conform actelor normative în vigoare (SNAI 1312 “Evaluarea externă”), această funcţie se va realiza integral doar o dată la 5 ani.

La nivelul unităţilor de audit intern

Evaluarea activităţii unităţilor de audit intern la 8 entităţi a relevat existenţa unor deficienţe, care limitează eficacitatea misiunilor realizate, inclusiv:

La etapa de planificare:

În urma nerespectării prevederilor Normelor metodologice⁴³ şi Standardelor Naţionale de Audit Intern⁴⁴ de către unele unităţi de audit intern, s-au admis următoarele nereguli şi abateri de la acestea:

_________________

⁴³ Normele metodologice pentru implementarea auditului intern în sectorul public, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor nr.118 din 29.12.2008: NMAISP 3 “Planificarea activităţii unităţii de audit intern”; NMAISP 4 “Planificarea misiunilor de audit intern”.

⁴⁴ Standardele Naţionale de Audit Intern, aprobate în comun, prin Ordinul ministrului finanţelor nr.98 din 27.11.2007 şi Hotărîrea Curţii de Conturi nr.82 din 29.11.2007: SNAI 2100 “Natura activităţii”; SNAI 2010 “Planificarea”; SNAI 2200 “Planificarea misiunii”; SNAI 2240 “Programul de lucru al misiunii”; SNAI 2210 “Obiectivele misiunii”.

♦ N-au fost elaborate planuri strategice ale activităţii de audit intern, neidentificîndu-se nici instrumentele de politici care urmau a fi utilizate în realizarea obiectivelor la MAIA, AŞM, MTS, MMPSF;

♦ La elaborarea planului strategic la ARFC, n-au fost determinate toate sistemele auditabile, acestea nefiind examinate nici în instituţiile subordonate;

♦ N-au fost evaluate şi clasificate sistemele auditabile în baza materialităţii şi riscurilor la MAIA, MTS, ARFC, AŞM, MAI;

♦ La etapa de planificare strategică, planul anual la MS şi ARFC nu includea partea planului strategic de audit sub forma misiunilor de audit, care urmau a fi realizate în următoarele 12 luni;

♦ Planul anual al activităţii de audit la MMPSF nu defineşte scopul (titlul) la 3 (din 6) misiuni de audit, iar la MAIA şi AŞM sînt orientate mai mult către structuri, şi nu către activităţile instituţiei;

♦ N-au fost elaborate planuri şi programe pentru fiecare misiune de audit intern la MAIA, MTS, AŞM, ARFC, MMPSF, MS;

♦ Modificările în planul anual al activităţii de audit intern nu au fost justificate şi aprobate corespunzător la AŞM, MMPSF, MTS, ARFC;

La epata de realizare şi raportare a misiunii de audit intern

Nerespectarea prevederilor Normelor metodologice⁴⁵ şi Standardelor Naţionale de Audit Intern⁴⁶, ale Codului etic al auditorului intern, ce ţin de efectuarea auditului, a condiţionat admiterea următoarelor incorectitudini:

_________________

⁴⁵ Normele metodologice pentru implementarea auditului intern în sectorul public, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor nr.118 din 29.12.2008: NMAISP 5 “Lucrul în teren: probe de audit şi testarea”; NMAISP 6 “Raportarea rezultatelor activităţii de audit intern”.

⁴⁶ Standardele Naţionale de Audit Intern, aprobate în comun, prin Ordinul ministrului finanţelor nr.98 din 27.11.2007 şi Hotărîrea Curţii de Conturi nr.82 din 29.11.2007: SNAI 2300 “Realizarea misiunii”; SNAI 2310 “Identificarea informaţiilor”; SNAI 2320 “Analiza şi evaluarea”; SNAI 2330 “Documentarea informaţiilor”; SNAI 2340 “Supervizarea misiunii”; SNAI 2400 “Comunicarea rezultatelor”; SNAI 2440 “Transmiterea rezultatelor”; SNAI 2410 “Conţinutul comunicării”.

♦ N-au fost completate declaraţiile de interese înaintea demarării misiunilor de audit, prin ce nu s-au respectat principiile de obiectivitate individuală a auditorilor interni la MMPSF, AŞM, ARFC;

♦ N-au fost identificate şi evaluate riscurile aferente misiunii de audit la MTS, MMPSF, ARFC;

♦ Titlurile misiunilor de audit nu descriu succint şi explicit domeniul general de aplicare a auditului şi principalele obiective ale misiunii de audit la MAIA, MTS, ARFC, MMPSF (parţial);

♦ N-au fost convocate şedinţe de deschidere la începutul misiunilor de audit, pentru a explica modul de realizare a misiunii şi a stabili rolul participanţilor, la MTS şi MMPSF;

♦ Constatările de audit nu sînt bazate pe probe suficiente, relevante şi sigure în cadrul efectuării misiunilor de audit la MAIA, MTS, AŞM;

♦ Nu sînt realizate integral procedurile de testare a eficacităţii sistemului MFC la MAIA, ARFC, MS, AŞM, MAI. Astfel, deşi auditul intern din cadrul MS a realizat la o instituţie din subordine un audit privind testarea sistemului MFC (“Evaluarea modului de organizare a activităţii de gestiune a resurselor umane, resurselor materiale, echipamentelor şi resurselor financiare” în cadrul IMSP “ICŞDOS M şi C”), în realitate acesta se referă la evaluarea doar a procedurilor de achiziţii publice;

♦ Constatările enunţate în rapoartele misiunilor de audit nu întrunesc toate componentele imperative: criterii, condiţie, cauză, efect. Se exemplifică, în acest sens, că unităţile de audit intern din cadrul MAIA şi MTS, la realizarea misiunilor de audit la Agenţia Sanitar-Veterinară pentru Siguranţa Produselor de Origine Animală şi, respectiv, la Şcoala sportivă specializată de haltere din or.Cahul, nu au stabilit criterii de formulare a constatărilor incluse în Raportul de audit. Misiunile de audit efectuate la MAIA, ARFC, MTS, AŞM, MS (cu excepţia auditului efectuat în anul 2010 la Agenţia Medicamentului), MMPSF (cu excepţia auditului efectuat în anul 2011 la Î.S. “CREPOR”) nu au identificat impactul şi cauzele situaţiilor create, iar uneori cauzele nu reprezintă o premisă pentru formularea recomandărilor corespunzătoare privind acţiunile corective. La fel, în anul 2010, la MF, în cadrul auditului performanţei privind realizarea PMFP, n-au fost determinate efectele şi cauzele celor constatate;

♦ Recomandările de audit nu sînt clare şi adesea nu reies din constatări la MAIA, ARFC, MTS, iar în unele cazuri nu ţin de competenţa auditului sau chiar sînt irealizabile (misiunile de audit la MS şi MMPSF). Drept exemplu serveşte auditul de conformitate realizat la ARFC, în cadrul unei instituţii din subordine (Institutul de Proiectări pentru Organizarea Teritoriului), căreia i s-a recomandat să completeze birourile cu mobilier, să organizeze trimestrial şedinţe deschise cu colaboratorii, să examineze oportunitatea acordării adaosurilor pentru calificare şoferilor. La MMPSF, în cadrul misiunii de audit privind achiziţiile publice efectuate la Î.S. “CREPOR”, una din recomandări a fost abrogarea Ordinului ministrului muncii, protecţiei sociale şi familiei din 08 iunie 2009, scrisorii ME din 10 aprilie 2002 şi deciziei Consiliului de administraţie al întreprinderii.

♦ Nu sînt organizate şedinţe de finalizare a lucrului în teren, în scopul convenirii asupra formulării constatărilor, obţinerii opiniei şi acordului din partea entităţii auditate cu privire la recomandările auditorilor interni, la MAIA, MTS, ARFC.

La supravegherea implementării recomandărilor

Urmare a nerespectării prevederilor Normelor metodologice⁴⁷ şi Standardelor Naţionale de Audit Intern⁴⁸,ce ţin de implementarea recomandărilor, de către unele unităţi de audit intern, au fost admise următoarele iregularităţi:

_________________

⁴⁷ Normele metodologice pentru implementarea auditului intern în sectorul public, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor nr.118 din 29.12.2008: NMAISP 7 “Urmărirea implementării recomandărilor de audit”.

⁴⁸ Standardele Naţionale de Audit Intern, aprobate în comun, prin Ordinul ministrului finanţelor nr.98 din 27.11.2007 şi Hotărîrea Curţii de Conturi nr.82 din 29.11.2007: SNAI 2500 “Monitorizarea evoluţiei”; SNAI 2330 “Documentarea informaţiilor”.

♦ Nu este stabilit un sistem eficace în vederea urmăririi implementării recomandărilor de audit la MTS, ARFC, AŞM;

♦ Nu este gestionată corespunzător de către conducerea entităţii activitatea de audit intern în cadrul: MAIA, MTS, AŞM, ARFC, MMPSF;

♦ Nu sînt respectate normele stabilite privind documentarea activităţii de audit intern şi arhivarea documentaţiei în toate unităţile de audit intern verificate (cu excepţia MF).

Pe lîngă cele relatate, se atestă că activitatea unităţilor de audit intern pe parcursul perioadei analizate a fost direcţionată preponderent spre înlăturarea anumitor probleme, şi nu la prevenirea neregulilor sau îmbunătăţirea activităţilor autorităţilor publice. Din 8 unităţi de audit intern testate, este pe deplin funcţională şi se conformează la cerinţele stabilite de SNAI doar unitatea de audit intern din cadrul MF, 4 unităţi se conformează parţial şi întreprind unele măsuri de îmbunătăţire a managementului (MS, MMPSF, MAI, AŞM – mai puţin), iar 3 unităţi nu se conformează şi nu realizează obiectivele stabilite (MTS, MAIA, ARFC).

Rezultatele evaluării sistemului MFC şi a auditului intern denotă că majoritatea instituţiilor auditate nu funcţionează în modul corespunzător, fapt demonstrat şi de auditele regularităţii efectuate de către misiunile de audit ale Curţii de Conturi după implementarea CFPI. Astfel, în perioada anilor 2011-2012 (I semestru), Curtea de Conturi a identificat o serie de abateri de la regularitate şi legalitate, consemnate în rapoartele de audit, unele avînd caracter repetitiv, ceea ce denotă că activitatea de audit intern la unele AAPC şi AAPL, respectiv şi în cadrul structurilor subordonate, n-au contribuit suficient la sporirea eficacităţii sistemului MFC şi la atingerea obiectivelor entităţilor. Neregulile identificate se regăsesc la majoritatea entităţilor publice, fapt ce relevă că fenomenele negative constatate de către auditorii publici externi au caracter general, iar remedierea deficienţelor constatate impune implementarea rapidă de către manageri a unor măsuri de corectare. Cele mai frecvente abateri au fost:

♦ neinstituirea adecvată a procedurilor proprii privind iniţierea, derularea şi monitorizarea proceselor de achiziţii publice sau nerespectarea acestora, neurmărirea modului de respectare a clauzelor înscrise în contractele încheiate, care, în rezultat, au generat irosirea mijloacelor financiare;

♦ managementul ineficient al mijloacelor financiare alocate pentru investiţii şi reparaţii capitale, precum şi lipsa unei politici investiţionale privind finalizarea obiectivelor iniţiate în perioada anilor 1990-2009;

♦ gestionarea neregulamentară şi ineficientă a patrimoniului public, exprimată şi prin neasigurarea înregistrării drepturilor patrimoniale la organele cadastrale şi în evidenţa contabilă a entităţilor, din cauza lipsei mijloacelor financiare necesare pentru delimitarea terenurilor şi evaluarea bunurilor imobile. Se exemplifică, în acest context, că la MAI nu sînt înregistrate terenuri cu suprafaţa de 181,2 ha şi 269 de imobile cu valoarea de 136,1 mil.lei (Hotărîrea Curţii de Conturi nr.17 din 07.05.2012) ;la MA – 759 clădiri cu valoarea de 237,8 mil.lei (Hotărîrea Curţii de Conturi nr.20 din 11.05.2012); la MS – terenurile aferente imobilelor a 8 IMSP cu suprafaţa de 71,0 mii m² (Hotărîrea Curţii de Conturi nr.18 din 10.05.2012); în UAT – bunuri transmise în gestiune întreprinderilor municipale în valoare de 177,8 mil.lei (Hotărîrea Curţii de Conturi nr.19 din 11.05.2011) etc.;

♦ organizarea neconformă a ţinerii evidenţei contabile şi raportarea bugetară cu abateri de la cadrul normativ-legislativ;

♦ efectuarea unor plăţi salariale neregulamentare etc.

Cele constatate sînt condiţionate de următoarele:

- Personalul care a fost implicat în activitatea de reformare şi constituire a unităţilor de audit intern şi a unui sistem efectiv de MFC a fost schimbat odată cu transmiterea funcţiilor de supraveghere a auditului intern de la SCFR la MF;

- Nici SCFR şi nici UCA nu au reuşit să desemneze, în perioada anilor 2006-2008, un grup de lucru care să monitorizeze activităţile privind implementarea în practică a componentei 2 a PMFP, iar activitatea grupurilor de lucru create în perioada anilor 2009-2011 nu este documentată;

- Un număr semnificativ de auditori care au fost instruiţi în domeniul auditului intern nu mai activează. Din 20 de auditori instruiţi în cadrul SCFR în anii 2007-2008, doar o singură persoană actualmente îşi exercită activitatea în cadrul UCA, şi 5 persoane – în cadrul unităţii de audit intern la MF şi alte instituţii publice; din 128 de auditori instruiţi în perioada anilor 2010-2011 – 38%, sau 48 de auditori nu mai activează în cadrul unităţilor de audit intern ale entităţilor publice;

- Lipsa instruirii practice a auditorilor interni, ceea ce a determinat organizarea necorespunzătoare a activităţii unor unităţi de audit intern;

- Colaborarea insuficientă a UCA cu unităţile de audit intern, precum şi stabilirea cerinţelor slabe faţă de auditorii interni, salariile mici ale acestora. Astfel, conform Hotărîrii Guvernului nr.331 din 28.05.2012⁴⁹, auditorii interni din ministere şi alte organe centrale de specialitate au gradele de salarizare cuprinse între 7-10 (salariul de funcţie pentru treapta I variind între 3400 lei – 4000 lei), în autorităţile subordonate acestora şi municipiul Chişinău – respectiv, între 6-9 (3200 lei – 3800 lei), iar în subdiviziunile teritoriale şi autorităţile administraţiei publice locale de nivelul II şi municipiul Bălţi – între 4-7 (2800 lei – 3400 lei);

_________________

⁴⁹ Hotărîrea Guvernului nr.331 din 28.05.2012 “Privind salarizarea funcţionarilor publici”.

- Neinstituirea Consiliului de audit intern (prevăzut iniţial conform Hotărîrii Guvernului nr.1143 din 04.10.2006, iar mai apoi redenumit în Consiliul controlului financiar public intern, conform Legii nr.229 din 23.09.2010) pe lîngă MF, în vederea definirii strategiei şi îmbunătăţirii activităţii de audit intern în sectorul public;

- Necompletarea pînă în prezent cu personal a unităţilor de audit intern, create în cadrul unor AAPC (MEd, MA, AT, Biroul Relaţii Interetnice) şi AAPL (CM Bălţi, CR Cahul şi CR Ocniţa);

- Lipsa experienţei şi profesionalismului personalului încadrat în unităţile de audit intern şi implicarea acestora în activităţi neprevăzute de planurile de activitate ale unităţilor de audit intern (MAIA, MTS).

Neconformarea în continuare a unităţilor de audit intern la cerinţele stabilite, neasigurarea orientării acestora spre un sistem modern de gestiune a finanţelor publice, bazat pe conceptul CFPI, nu vor contribui la o bună guvernare a entităţilor publice.

Recomandări:

11. Conducerea Ministerului Justiţiei şi a Consiliilor raionale să sporească responsabilitatea managerială privind crearea unităţilor de audit intern, în scopul asigurării bunei guvernări pentru atingerea obiectivelor şi rezultatelor planificate ale entităţii.

12. Conducerea MEd, MA, BRI, AT, Inspectoratului Ecologic de Stat, Consiliului municipal Bălţi, CR Cahul şi a CR Ocniţa să întreprindă măsurile de rigoare în vederea suplinirii statelor de personal în funcţie de necesarul entităţii pentru desfăşurarea unei activităţi eficace a unităţilor de audit intern.

13. Conducerea Biroului Naţional de Statistică şi a Departamentului Instituţiilor Penitenciare, în corespundere cu principiile fundamentale ale activităţii de audit intern, să întreprindă măsurile de rigoare în vederea subordonării directe a unităţii de audit intern conducătorului entităţii publice.

14. Unităţile de audit intern din cadrul: MMPSF, AŞM, ARFC să respecte normele metodologice în vederea îndeplinirii declaraţiilor de independenţă de către auditorii interni, în scopul evitării conflictelor de interese şi asigurării unei atitudini imparţiale şi neinfluenţate.

15. Unităţile de audit intern din cadrul autorităţilor publice:

- să elaboreze, după caz, proceduri scrise şi formalizate privind activitatea unităţilor de audit intern în baza cadrului normativ existent, ţinînd cont de specificul instituţiei publice;

- să direcţioneze activitatea de audit intern spre prevenirea neregulilor şi îmbunătăţirea activităţilor autorităţilor publice, în scopul implementării obiectivelor strategice şi operaţionale ale entităţilor în mod eficient şi eficace.

16. Unităţile de audit intern din cadrul: MAIA, MTS, ARFC, MMPSF, AŞM să elaboreze şi să aprobe planuri strategice ale activităţii de audit intern, care să aibă la bază un inventar complet al activităţilor, analiză adecvată a riscurilor asociate, precum şi aprecierea instrumentelor de control intern ale acestor activităţi.

17. Unităţile de audit intern din cadrul: MAIA, MTS, AŞM, ARFC, MMPSF, MS să elaboreze planuri anuale de audit intern, precum şi programele de lucru ale misiunilor de audit, ţinînd cont de structura prevăzută de cadrul normativ.

18. Conducerea MAIA, MTS, AŞM, ARFC, MAI să aprobe politici de gestionare a riscurilor la nivelul entităţilor, cu divizarea responsabilităţilor în vederea elaborării şi actualizării sistematice a procedurilor privind întocmirea Registrelor riscurilor.

19. Conducerea MF:

- să instituie Consiliul CFPI în calitate de organ consultativ şi să se elaboreze Regulamentul de funcţionare al acestuia, conform prevederilor art.30 din Legea nr.229 din 23.09.2010, în scopul monitorizării controlului financiar public intern;

- să evalueze periodic activitatea desfăşurată de UCA şi progresele obţinute de autorităţile publice în implementarea CFPI, cu raportarea rezultatelor Colegiului MF şi întreprinderea măsurilor de rigoare întru remedierea deficienţelor constatate;

- să revizuiască actele normative proprii (Ordinele ministrului finanţelor nr.98 din 27.11.2007, nr.118 din 29.12.2008), în vederea aducerii noţiunilor de control intern şi management financiar şi control în concordanţă cu prevederile Legii nr.229 din 23.09.2010.

20. Conducerea UCA să elaboreze mecanismul de certificare a auditorilor interni, în scopul determinării competenţelor necesare domeniului de activitate.

21. Conducerea autorităţilor administraţiei publice centrale să elaboreze un program de măsuri menit să soluţioneze problemele identificate, prin asigurarea unui mediu de control adecvat asupra activităţilor unităţilor de audit intern, care ar asigura îmbunătăţirea şi maximalizarea funcţionalităţii acestora.

4. Indicatorii de rezultate nu au fost îndepliniţi integral

Echipa de audit a evaluat nivelul de realizare a PMFP prin prisma indicatorilor de rezultate pentru cele două componente ale Proiectului, care au fost supuse auditului.

Se atestă că, conform “bunelor practici”, evaluarea indicatorilor de performanţă ai Proiectului se efectuează la finalizarea acestuia, în baza cadrului de rezultate. Însă, ţinîndu-se cont de faptul că PMFP urma să fie implementat către finele anului 2009, precum şi că majoritatea activităţilor sînt realizate, echipa de audit a considerat oportună evaluarea rezultatelor obţinute la momentul efectuării misiunii de audit, chiar dacă Proiectul se consideră în derulare şi încă nu este încheiat.

Misiunea de audit a constatat că pentru cele două componente ale PMPF supuse auditului – “Sistemul de planificare şi executare a bugetului” şi “Controlul şi auditul intern”, au fost stabiliţi 26 de indicatori, din care 17 sînt realizaţi integral, 5 – parţial, iar 4 – nerealizaţi. În context, se menţionează că neimplementarea SIMF a determinat nerealizarea următorilor indicatori (motivele care au determinat situaţia respectivă sînt redate explicit în textul Raportului de audit):

♦ “Îmbunătăţirea prognozelor de alocare a mijloacelor de către Trezorerie, eliminarea practicilor de porţionare sistematică a mijloacelor” (în rezultatul implementării SIMF, urmau să fie elaborate instrumente moderne şi eficiente de cash-management);

♦ “Structura funcţională a SIMF este coerentă cu procesele de planificare bugetară, iar executarea SIMF este finalizată şi implementată”;

♦ “Sistemul asigură realizarea operaţiunilor financiare şi oferă informaţii financiare adecvate, precum şi este protejat de fraudă din punct de vedere al securităţii informaţionale”;

♦ “Un număr adecvat de personal este instruit în utilizarea noului sistem informaţional de management financiar”.

Se atestă că realizarea parţială a 5 indicatori a fost condiţionată, de asemenea, de deficienţe în dezvoltarea SIMF, precum şi de întreruperea sau nefinalizarea procesului de elaborare a CCTM/CCTM pe parcursul anilor 2010-2011, de neasigurarea veridicităţii bugetelor aprobate, din cauza operării a mai mult de 2 rectificări la legile bugetare anuale.

Deşi, conform aranjamentelor de monitorizare a PMFP, se prevede că, în cazul în care se stabilesc devieri considerabile de la rezultatele aşteptate, se analizează cauzele şi urmează a fi elaborate măsuri corective, pentru subcomponenta SIMF astfel de măsuri au fost luate cu întîrziere, doar în anul 2011, procesul respectiv fiind supus unei monitorizări stricte.

Monitorizarea PMFP a fost afectată şi de remanierile în conducerea MF, inactivitatea Comitetului de coordonare, ceea ce nu a permis, în toate cazurile, eficientizarea procesului decizional în vederea soluţionării optime şi în termene rezonabile a dificultăţilor apărute la implementarea PMFP.

Analiza indicatorilor este prezentată în Anexa nr.3 la Raport.

CONCLUZII GENERALE PRIVIND IMPLEMENTAREA PMFP

PMFP este un Proiect oportun, iniţiat şi sprijinit/încurajat generos de partenerii de dezvoltare, mai cu seamă de către BM, pe tot parcursul implementării. Însă, este necesar de menţionat că Proiectul în cauză nu a fost însoţit de un management instituţional coerent atît la momentul selectării integratorului SIMF (consorţiul “HP”), care nu avea capacităţile şi experienţa potrivită pentru elaborarea soft-ului necesar implementării SIMF, cît şi pe parcursul perioadei în care urma să fie implementat, precum şi de o conlucrare eficientă între integrator, subcontractorii săi şi MF. Din această perspectivă, nu a fost aplicată o abordare sistemică în materie de viziuni şi procese, în consecinţă consumîndu-se timp şi resurse, fără a rezulta cu un produs integral, pus în exploatare operaţională.

În consecinţă, modul de implementare necorespunzătoare a PMFP riscă să genereze pierderea încrederii din partea partenerilor de dezvoltare şi, mai cu seamă, a Băncii Mondiale şi Uniunii Europene.