Постановление N 28 от 03.07.2012 по Отчету аудита эффективности "Достижения и недостатки при внедрении реформ в области менеджмента публичных финансов, возможности улучшения"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности “Достижения и недостатки

при внедрении реформ в области менеджмента публичных

финансов, возможности улучшения”

№ 28  от  03.07.2012

 (в силу 03.08.2012) 

Мониторул Офичиал № 160-164 ст.21 от 03.08.2012

* * *

Счетная палата в присутствии министра финансов г-на В.Негруци; министра сельского хозяйства и пищевой промышленности г-на В.Бумакова; министра молодежи и спорта г-на И.Чебану; министра труда, социальной защиты и семьи г-жи В.Булиги; министра здравоохранения г-на А.Усатый; министра просвещения г-на М.Шляхтицки; президента Академии наук Молдовы г-на Г.Дуки; заместителя генерального секретаря Правительства г-на Е.Бэнэрука; директора Государственного казначейства г-жи Н.Лупан; начальника управления внутреннего аудита Министерства финансов г-жи Л.Жандык; заместителя директора финансовой инспекции г-на И.Борты; начальника управления анализа и макроэкономического прогноза Министерства экономики г-на Ю.Торкунова; начальника Службы анализа, оценки и мониторинга политик Агентства земельных отношений и кадастра г-на С.Горинчой, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности “Достижения и недостатки при внедрении реформ в области менеджмента публичных финансов, возможности улучшения”.

________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2011-2012 годы с целью получения компетентных, соответствующих и разумных доказательств для подтверждения обоснований, констатаций и выводов, сформулированных в Отчете аудита, для внесения рекомендаций по исправлению ситуации.

Счетная палата предложила, в качестве цели, ответить на следующие вопросы:

▪ Внедрение реформ в области менеджмента публичных финансов обеспечило развитие институциональных возможностей органов центрального публичного управления по разработке секторных политик и модернизации бюджетного процесса и, как следствие, консолидацию и эффективное управление публичными финансами?

▪ Развитие и внедрение государственного внутреннего финансового контроля способствовало надлежащему управлению публичными субъектами?

Аудит был запланирован и проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты и Пособием по аудиту эффективности Счетной палаты.

Для составления заключений, поддержания констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены путем проведения процедур оценки рисков и последующих процедур аудита. В зависимости от контекста, в котором они были применены аудиторами, они включали рассмотрения, наблюдения, подтверждения, интервью и т.д. Также были использованы документы и информации, официально запрошенные от сторонних субъектов.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленные отчеты и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

В целях реализации требования по созданию эффективной и долговременной системы финансового менеджмента, базирующегося на инструментах и моделях анализа и макроэкономического прогноза согласно европейским стандартам, Правительство взяло на себя обязательство консолидировать налогово-бюджетную базу политик/процедур и обеспечить более обоснованную и достоверную разработку бюджета по выделению средств. В этом отношении был предусмотрен ряд мер как в рамках реформы центрального публичного управления (РЦПУ), так и в рамках Проекта “Менеджмент публичных финансов” (ПМПФ).

Действия по модернизации менеджмента публичных финансов, предусмотренные реформой центрального публичного управления, были поддержаны финансово по внедрению компонента (b) проекта Всемирного банка, стоимость этого компонента составила 2,2 млн. долларов США.

Модернизация управления публичными финансами осуществляется и в рамках Проекта “Менеджмент публичных финансов”, который поддерживается и софинансируется Всемирным банком, Шведским агентством по международному развитию (SIDA) и Правительством Голландии средствами в сумме 18,1 млн. долларов США (в том числе гранты – 8,9 млн. долларов США, кредит – 8,5 млн. долларов США, участие Правительства – 0,7 млн. долларов США), имея целью внедрение эффективного и прозрачного менеджмента публичных финансов.

Министерство финансов (МФ) является органом, ответственным за внедрение ПМПФ и обеспечение общего менеджмента, вместе с тем исполняя и роль Исполнительного координатора Проекта.

Срок внедрения Проекта был предусмотрен на 2006-2009 годы, который впоследствии по причине нереализации многих установленных показателей был продлен до 2011 года, затем до 31.12.2012.

В рамках органов центрального публичного управления (ОЦПУ) менеджмент публичных финансов должен был улучшаться путем действий, предусматривающих создание эффективной и долговременной системы взаимодействия процесса разработки политик с бюджетным процессом, в том числе путем создания подразделений по анализу, мониторингу и оценке политик (ПАМОП) для координирования секторных политик, а на уровне МФ – путем модернизации бюджетной классификации и введения единого плана счетов для публичного сектора, совершенствования методологической базы по разработке и исполнению бюджета, а также внедрения интегрированной информационной системы финансового менеджмента (ИСФМ).

Отмечается, что в ходе внедрения реформы ЦПУ и ПМПФ получены определенные результаты по улучшению процесса разработки и исполнения национального публичного бюджета, а также развитию возможностей отраслевых министерств по разработке бюджетов, основанных на программах.

Предпринятые МФ действия внесли некоторые изменения по достижению установленных задач, но которые были отмечены частичной реализацией или нереализацией некоторых показателей прогресса в рамках ПМПФ.

Установленными факторами, которые прямо повлияли на ход реализации предусмотренных мероприятий и ограничили положительное влияние на реализацию цели реформы центрального публичного управления и ПМПФ, а также вследствие этого составили большие препятствия для успешного их завершения, являются следующие:

• Действия, предпринятые ОЦПУ по улучшению менеджмента публичных финансов, не являются убедительными и достаточными:

- не установлена отдельная ответственность по координированию, исполнению и мониторингу процесса стратегического планирования по улучшению менеджмента публичных финансов в ОЦПУ;

- возможности подразделений с полномочиями стратегического планирования и других подразделений с полномочиями бюджетного планирования в ОЦПУ по анализу различных видений на перспективу и оценки их влияния, в том числе стоимости и эффективности, недостаточно развиты;

- руководство некоторых ОЦПУ не осознает роль ПАМОП в повышении эффективности их деятельности;

- отмечается пониженный уровень ответственности со стороны некоторых ОЦПУ по разработке и утверждению бюджетов, основанных на программах;

- не введена система оценки эффективности ОЦПУ в соотношении с объемом выделенных финансовых средств. Установленные показатели эффективности для бюджета, основанного на программах, в некоторых случаях являются необоснованными /несоответствующими, часто отличаются от положений секторных стратегий расходов, а иногда не отражают эффективность использования публичных средств.

• Совершенствование систем финансового менеджмента не способствовало в значительной степени повышению эффективности использования публичных средств:

- не были улучшены соответствующим образом качество и надежность макроэкономических прогнозов, использованных при разработке бюджета;

- Координационная группа, ответственная за общую координацию процесса разработки среднесрочного прогноза расходов /среднесрочного прогноза бюджета (СПР/СПБ), не осуществляла систематическую деятельность;

- меры, предпринятые Межминистерским комитетом по стратегическому планированию по координированию и мониторингу деятельности Координационной группы по разработке СПР/СПБ, в процессе стратегического планирования не имели ожидаемого результата;

- технические рабочие группы по стратегическому планированию не соблюдали сроки представления МФ документов, предназначенных процессу СПР/СПБ, в результате была затянута его разработка и утверждение;

- секторные рабочие группы по стратегическому планированию функционировали неэффективно и не документировали соответствующим образом предпринимаемые действия, таким образом, не способствуя улучшению процесса разработки национального публичного бюджета.

• Методология разработки и исполнения бюджета была изменена, но до настоящего времени не применяется:

- несмотря на то, что бюджетная классификация и план счетов были утверждены, они не введены в действие по причине невнедрения ИСФМ;

- процесс пересмотра законодательства по бюджетной системе и бюджетному процессу был затянут, а неопределенность относительно проекта закона о публичных финансах и налогово-бюджетной ответственности безоговорочно затягивает реализацию некоторых видов деятельности, предусмотренных реформами в области менеджмента публичных финансов, Планом действий Правительства на 2011-2014 годы и Матрицами политик по обязательствам, взятым Правительством Республики Молдова перед Комиссией Европейского союза согласно Соглашениям по финансированию Программы поддержки секторных политик в области воды, регионального развития и др.

• Значительные затягивания в разработке ИСФМ рискуют подорвать полученные результаты в других компонентах ПМПФ:

- были допущены значительные опоздания при инициировании тендера и присвоении договора;

- принятие решения по присвоению консорциуму, руководимому “Hewlett-Packard” (консорциум “HP”), договора по поставке, установке и сдаче в эксплуатацию ИСФМ не сопровождалось обоснованным анализом со стороны МФ о его возможностях выполнить договорные обязательства;

- консорциумом “HP” не были развиты некоторые функциональности, предусмотренные технической документацией ИСФМ;

- договаривающиеся стороны не продемонстрировали надлежащие навыки по техническим спецификациям ИСФМ, что привело к неразработке и, соответственно, непоставке системы согласно договорным условиям.

• Внедрение системы финансового менеджмента и контроля, а также внутреннего аудита в ОЦПУ не привело к достижению ожидаемых результатов:

- были допущены неопределенности в процессе правильного внедрения органами публичного управления государственного внутреннего финансового контроля (ГВФК) по модели COSO²;

________________

² COSO – определяет внутренний контроль как процесс, осуществляемый Административным советом, руководством и всем персоналом субъекта, предназначенный поставить разумное обеспечение по выполнению целей организации.

- не были выполнены требования по созданию и деятельности подразделений внутреннего аудита в отраслевых органах ЦПУ и органах местного публичного управления второго уровня;

- не были разработаны стратегические планы деятельности внутреннего аудита в некоторых ОЦПУ, не выявляя инструменты политик, которые должны быть использованы при реализации задач;

- деятельность подразделений внутреннего аудита за анализируемый период не была ориентирована на установление правильности, эффективности и результативности системы финансового менеджмента и контроля;

- некоторые подразделения внутреннего аудита при проведении аудиторских миссий не соблюдают методологические нормы и национальные стандарты внутреннего аудита, Кодекс этики внутреннего аудитора. Констатации и рекомендации миссий внутреннего аудита не основываются на достаточных, соответствующих и надежных доказательствах;

- Финансовая инспекция представляет собой нереструктуризированный орган с полномочиями, которые совпадают с компетенциями внешнего и внутреннего аудита, имея и полномочия, связанные с некоторыми элементами из области налогового управления.

В контексте изложенного сделан вывод, что реализация установленных целей в рамках инициированных реформ (РЦПУ и ПМПФ) имела решающую роль по преобразованию менеджмента публичных финансов, который соответствует европейским стандартам, а уровень достижений на момент аудита не является значительным. До настоящего времени не внедрена ИСФМ, которая интегрирует набор долговременных инструментов современного финансового управления. Преимущественно из-за этих соображений не применяется и новая методология по разработке и исполнению бюджета, в результате было потрачено время и средства без получения целого продукта, сданного в операционную эксплуатацию. Несоответствие подразделений внутреннего аудита установленным требованиям не обеспечивает продвижение передового уровня менеджерской ответственности при использовании публичных фондов и не способствует надлежащему управлению публичными субъектами.

Для исключения значительных рисков нереализации ПМПФ и, соответственно, недостижения результата инициированных реформ необходимы действия по ускорению внедрения информационной системы, меры по устранению недостатков, связанных с консолидацией возможностей по стратегическому планированию публичных органов, а также ориентирование подразделений аудита на современную систему управления публичными финансами, базирующуюся на концепции ГВФК.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15(2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности “Достижения и недостатки при внедрении реформ в области менеджмента публичных финансов, возможности улучшения”, который прилагается к настоящему Постановлению.

2. Постановление и Отчет аудита направить органам, указанным в пунктах 2.1.-2.3 настоящего Постановления, и рекомендовать занять определенную позицию согласно компетенциям относительно результатов аудита, а именно:

2.1) Министерствам: финансов; экономики; сельского хозяйства и пищевой промышленности; молодежи и спорта; труда, социальной защиты и семьи; здравоохранения; просвещения; внутренних дел, а также Академии наук Молдовы; Агентству земельных отношений и кадастра для ускорения процессов внедрения менеджмента публичных финансов, принятия необходимых мер по ликвидации выявленных недостатков, а также внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита и настоящем Постановлении, в том числе:

2.1.1) Министерству экономики и Министерству финансов для регулирования аналитической и процедурной базы по оценке и макроэкономическому прогнозу, в том числе налогово-бюджетной базы путем актуализации точных моделей и обеспечения сближения политик, а также путем повышения достоверности и предсказуемости бюджета;

2.1.2) Министерству экономики для фортификации институциональных возможностей в области макроэкономического прогнозирования в целях повышения качества прогнозов;

2.1.2) Министерству просвещения для рассмотрения возможностей разработки программы по профессиональной подготовке внутренних аудиторов в высших учебных заведениях;

2.2. Органам центрального публичного управления, не указанным в п.2.1, и органам местного публичного управления второго уровня для информирования и принятия действенных мер для продвижения реформ менеджмента публичных финансов в соответствующих учреждениях;

2.3) Правительству для информирования и занятия определенной позиции, а также для:

2.3.1) привлечения повышенного внимания к внедрению реформ в области менеджмента публичных финансов, исходя из стратегической важности, а также из создавшейся ситуации в этой области;

2.3.2) создания рабочей группы, специализированной в области ИТ, которая оценит ситуацию по внедрению информационной системы менеджмента публичных финансов, а также возможности консорциума, руководимого компанией “Hewlett-Packard International Trade BV” выполнить договорные обязательства, на основании результатов которой будут внесены предложения по решению вопроса;

2.3.3) инициирования совместно с партнерами по развитию разработки законодательной базы для определения сферы регламентирования и области применения финансовой инспекции по недопущению совпадения компетенций с внешним и внутренним публичным аудитом, а также с областью налогового администрирования;

2.3.4) усиления процесса мониторинга Межминистерским комитетом по стратегическому планированию за деятельностью Координационной группы по разработке СПБ с целью повышения эффективности базы политик/процедур относительно менеджмента публичных финансов.

3. О ходе внедрения реформ в области менеджмента публичных финансов информировать Президента Республики Молдова, Парламент, постоянную Комиссию по экономике, бюджету и финансам Парламента для занятия определенной позиции.

4. О внедрении рекомендаций аудита, а также о выполнении требований п.2 настоящего Постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

5. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

ОТЧЕТ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ

“Достижения и недостатки при внедрении реформ в области

менеджмента публичных финансов, возможности улучшения”

ОБОБЩЕНИЕ

Счетная палата инициировала аудит эффективности менеджмента публичных финансов в Министерстве финансов и некоторых центральных публичных органах с целью проверки стадии реализации задач ПМПФ, начатого одновременно с реформами публичной центральной власти для оценки достигнутых результатов в целях внедрения эффективной и долговременной системы финансового менеджмента, основанного на эффективных инструментах и механизмах.

Констатации и выводы из Отчета аудита выявляют уровень заинтересованности Правительства и центральных органов создать эффективную и долговременную систему финансового менеджмента, основанную на эффективных процессах, инструментах и механизмах согласно европейским стандартам.

Реализация соответствующих задач состоит в рамках РЦПУ в совершенствовании менеджмента публичных финансов и улучшении бюджетного процесса путем создания эффективной и долговременной системы взаимодействия процесса разработки секторных политик с бюджетным процессом.

Внедрение Стратегии реформы центральной публичной власти было поддержано Многодонорским трастовым фондом согласно Соглашению о гранте, подписанному в июне 2006 года между Правительством Республики Молдова и Международной ассоциацией развития /Всемирным банком. Действия, предусмотренные в рамках задачи РЦПУ по совершенствованию менеджмента публичных финансов были финансово поддержаны в рамках внедрения компонента Б “Улучшение возможностей по разработке решений, стратегического планирования и развития политик в рамках Правительства” проекта ВБ, стоимость этого компонента составила 2,2 млн. долларов США. Общая стоимость предоставленного донорами гранта составила 9,9 млн. долларов США (по состоянию на 01.05.2012 были получены средства в размере 7,0 млн. долларов США). Срок завершения Соглашения о гранте истекает 31.12.2012.

Вместе с тем совершенствование менеджмента публичных финансов развивается и в рамках ПМПФ, который поддерживается и софинансируется Всемирным банком, Шведским агентством по международному развитию (SIDA) и Правительством Голландии.

Общая стоимость ПМПФ составляет 18,1 млн. долларов США, в том числе за счет кредита – 8,5 млн. долларов США (на момент проведения аудита поступили денежные средства в сумме 1,2 млн. долларов США), за счет грантов – 8,9 млн. долларов США (неосвоенные суммы за счет грантов составляют 1,4 млн. долларов США), участие Правительства Республики Молдова – 0,7 млн. долларов США.

Срок внедрения Проекта был предусмотрен на 2006-2009 годы, который впоследствии по причине нереализации многих установленных показателей был продлен до 2011 года, а потом до 31.12.2012.

Отмечается, что на момент разработки ПМПФ в финансовой системе уже были созданы: государственная казначейская система с 38 территориальными отделениями; единица управления публичным долгом; механизм стратегического планирования Среднесрочного прогноза расходов; основные информационные системы для бюджетного исполнения, а также были децентрализованы функции по закупке и возросли возможности министерств, служб и агентов в области государственных закупок. В этом контексте необходимо отметить, что начал применяться механизм для Единого счета Казначейства и Государственное казначейство стало прямым участником автоматизированной системы межбанковских расчетов НБМ. Государственное казначейство также ввело и применило систему цифровой подписи до внедрения ИСФМ. Все операции государственного бюджета и местного бюджета, а также БГСС и ФОМС были интегрированы в Единый счет Казначейства.

Отмечается, что в ходе реализации реформы ЦПО и РМПФ получены определенные результаты по улучшению процесса разработки и исполнения национального публичного бюджета, а также развит потенциал отраслевых министерств по разработке программного бюджета. В целях повышения эффективности ОЦПУ в их рамках были созданы подразделения по анализу, мониторингу и оценке политик (ПАМОП). Также была создана 51 структура внутреннего аудита, которые осуществляют деятельность в рамках публичных учреждений, а некоторые из них внедрили систему контроля финансового менеджмента с применением техник менеджмента основных рисков по задачам, проведению аудиторских миссий и проверок.

ЦУГ оказало методологическую помощь и организовало ряд курсов по обучению в структурах внутреннего аудита, созданных в публичных органах и учреждениях.

Отмечается, что предпринятые МФ действия зарегистрировали некоторые результаты для достижения установленных задач. Так, из 26 показателей результативности, установленных для компонента 1 – “Система планирования и исполнения бюджета” и компонента 2 – “Внутренний контроль и аудит” ПМПФ, по оценке Счетной палаты 17 реализованы полностью, а 5 реализованы частично, что составляет 84,6%.

Несмотря на то, что в рамках ПМПФ был внедрен ряд инструментов, необходимо отметить, что одна из основных задач не была реализована. Так, невнедрение до настоящего времени ИСФМ создает предпосылки к повышенному риску провала Проекта в целом. В этом контексте кредитные средства, предназначенные для внедрения ИСФМ, теряют свое назначение и, соответственно, эффективность.

I. Вследствие аудиторских действий, проведенных в некоторых ОЦПУ, был выявлен ряд неудач и несоответствий, которые повлияли на положительный результат в реализации задач реформы ЦПО и ПМПФ, а именно:

- Некоторые ОЦПУ недостаточно реструктуризованы для соответствия требованиям реформы ЦПО, роль ПАМОП в некоторых случаях пренебрегалась руководителями министерств. Индивидуальные задачи сотрудников соответствующих единиц не приведены в соответствие с основными установленными задачами, они вовлечены во многие виды деятельности, в том числе второстепенные, и не связаны непосредственно с полномочиями подразделения, что не способствует повышению эффективности деятельности ОЦПУ.

- Несмотря на то, что были предприняты меры по улучшению менеджмента публичных финансов, они не были достаточными для развития на необходимом уровне институциональных возможностей по разработке и исполнению бюджетов по программам и эффективности, были отмечены недостатки и несоответствия при установлении целей, задач и показателей эффективности.

- Формальный характер бюджетов по программам и отсутствие действенных инструментов для оценки эффективности использования выделенных средств не завершились созданием соответствующей системы взаимодействия процесса разработки отраслевых политик с бюджетным процессом и, соответственно, внедрением надлежаще установленной системы выделения бюджетных средств в соотношении с полученными результатами.

- Меры, начатые в рамках ПМПФ, не снизили риск неадекватного составления бюджетов, приводя к некоторым отклонениям между утвержденными, уточненными и реализованными показателями.

- Несоблюдение графика по разработке базы расходов и несоответствующее внимание со стороны вовлеченных рабочих групп снизило важность, полезность и институциональное значение СПР.

- Несмотря на то, что была усовершенствована методология по разработке и исполнению бюджета, часть документов не утверждена. По причине невнедрения ИСФМ, новая методология не может применяться, а поставленное и установленное оборудование стоимостью 1,6 млн. долларов США не используется по назначению, подвергаясь моральному износу.

- Один из ключевых компонентов менеджмента публичных финансов – информационная система, которая должна своевременно и последовательно обеспечить наличность исчерпывающей и достоверной информации о бюджетном исполнении, находится еще на этапе развития модулей программного обеспечения. Не обеспечивается эффективное и своевременное сотрудничество между МФ и интегратором ИСФМ по ускорению деятельности по разработке программного обеспечения. Учитывая, что основная Компания консорциума, выигравшая в международных торгах по разработке, тестированию и функционированию ИСФМ, специализирована на поставке оборудования “hardware”, наиболее важная часть договора “software” реализуется 3 фирмами, с которыми основная Компания перезаключила договора. Конфронтация интегрирующего устройства информационной системы (консорциум “HP”) со значительными сложностями в процессе внедрения ИСФМ, отсутствие менеджерской последовательности, допускаемой во внедрении ИСФМ, и затягивание выполнения запрашиваемых МФ изменений рискуют подорвать положительные результаты, полученные в результате других компонентов Проекта и подвергают ПМПФ в целом риску провала и дискредитирования. Эта ситуация неопределенности в реализации ПМПФ может завершиться невыплатой партнерами по развитию предназначенных средств в сумме 6,9 млн. долларов США, со строгими последствиями.

Были идентифицированы области деятельности, которые снижают эффективность развития и внедрения государственного внутреннего финансового контроля для надлежащего управления публичными учреждениями, а именно:

- Планом действий по внедрению Стратегии развития ГВФК¹ не были должным образом установлены порядок использования средств ПМПФ (были запланированы лишь расходы на обучение) и сроки реализации.

________________

¹ Постановление Правительства № 74 от 29.01.2008 “Об утверждении Стратегии развития государственного внутреннего финансового контроля” (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Постановление Правительства № 74 от 29.01.2008 или Стратегия развития ГВФК).

- Совет по внутреннему аудиту, созданный при МФ в качестве консультативного органа по точному определению стратегии и улучшению деятельности внутреннего аудита в публичном секторе, практически не стал функционирующим органом.

- Были созданы структуры внутреннего аудита в большинстве центральных публичных субъектов, однако часть из них не функционирует в полном соответствии с установленными стандартами или функционирует неэффективно, не реализуя основную цель Закона № 229-XVIII от 23.09.2010 по консолидации менеджерской ответственности для оптимального управления средствами согласно задачам публичного субъекта на основании принципов надлежащего управления путем внедрения системы финансового менеджмента и контроля и деятельности внутреннего аудита в публичном секторе.

- Из 8 тестируемых структур внутреннего аудита является функционирующей и соответствует установленным НСВА требованиям лишь структура в рамках МФ, 4 подразделения являются функционирующими, частично соответствуют требованиям и реализуют некоторые возможности по улучшению менеджмента в подведомственных субъектах (МЗ, МТСЗС, МВД, АНМ – меньше), а 3 структуры не соответствуют и не выполняют установленные задачи (ММС, МСХПП, АЗОК).

- Деятельность структур внутреннего аудита, предпринимаемая в ходе анализируемого периода, не была направлена на установление правильности, эффективности и действенности функционирования системы ФМК, а также на предотвращение несоответствий, связанных с системой внутреннего контроля – процессов, процедур, деятельности контроля ex-anti и текущего контроля, внедряемого менеджментом учреждения.

- Миссии внутреннего аудита практически бесполезны, не разрабатываются стратегические планы деятельности внутреннего аудита и не выявляются инструменты политики, которые должны быть использованы при реализации задач.

- В проверенных субъектах система ФМК не функционирует соответствующим образом. Она не была полностью внедрена в 3 ОЦПУ, предусмотренных в Программе развития ГВФК (МФ, МТСЗС, НКСС). Также имеется риск неполного внедрения ее в установленные сроки (2012-2013 годы) и в других ОЦПУ и ОМПУ.

- За период 2006-2008 годов ни СФКР² и ни ЦУГ не назначили рабочую группу, осуществляющую мониторинг деятельности по внедрению в практику компонента 2 ПМПФ “Внутренний контроль и аудит”, а деятельность рабочих групп, созданных в период 2009-2011 годов, не документирована.

________________

² Согласно Постановлению Правительства № 403 от 13.06.2012 “Об утверждении изменений и дополнений, которые вносятся в некоторые постановления Правительства” синтагма “Служба финансового контроля и ревизии” заменяется на синтагму “Финансовая инспекция”.

- ЦУГ не выполняло некоторые функции, предусмотренные нормативной базой, вместе с тем отсутствовало взаимодействие между ЦУГ и независимыми структурами внутреннего аудита, которое повысит эффективность их деятельности.

Настоящий Отчет аудита содержит ряд рекомендаций по улучшению ситуаций и предотвращению некоторых возможных пагубных влияний.

ВВЕДЕНИЕ

Система менеджмента публичных финансов определяет порядок, посредством которого выделяются и администрируются средства для обеспечения налогово-бюджетной дисциплины и стратегических приоритетов, эффективного использования средств посредством продвижения стратегических приоритетов при выделении и использовании средств для реализации правительственных задач, а также и освоения фондов путем эффективного использования ресурсов.

Учитывая, что процесс менеджмента публичных финансов является комплексным, а также необходимость улучшения некоторых аспектов, а именно:

♦ институциональных недостатков в координировании политик и установлении приоритетов;

♦ недостаточных возможностей по разработке бюджетных программ в рамках отраслевых министерств;

♦ несоответствующего прогнозирования денежных средств и продолжающегося фиксирования лимитов денежных средств;

♦ фрагментарного характера информации о финансовом менеджменте, финансовом контроле и сверхцентрализованном менеджменте; и

♦ несоответствующей ответственности ОЦПУ и ОМПУ,

Правительство начало консолидировать политику и налогово-бюджетные процедуры и обеспечивать более обоснованное и устойчивое равновесие бюджета.

В области менеджмента публичных финансов установленная цель предусматривает создание “эффективной и долговременной системы финансового менеджмента, основанной на эффективных инструментах и механизмах, запланированной и функционирующей на уровне европейских стандартов”.

Для последовательной реализации конечной цели основные задачи направлены на выполнение следующих действий:

♦ создание интегрированной информационной системы менеджмента публичных финансов;

♦ непрерывное развитие СПР и метода разработки бюджетов на основании программ и эффективности;

♦ совершенствование и систематизация законодательства в области бюджетного процесса и системы, а также в налоговой области, гармонизация законодательства с требованиями ЕС;

♦ пересмотр и разработка бюджетной классификации (в новой редакции) в целях приведения ее в соответствие с международными стандартами;

♦ разработка и внедрение стратегии управления государственного долга;

♦ развитие казначейской системы и совершенствование бухгалтерского учета в публичном секторе;

♦ разработка и внедрение стратегии в области внутреннего аудита и финансового контроля в публичном секторе.

В этом отношении квинтэссенция Проекта следует из того, что МФ развивает потенциал для установления более реальной базы ресурсов, а Правительство – соответственно, возможности по формулированию политик и приоритетов выделения средств. Отраслевые министерства и другие публичные органы, в свою очередь, должны действовать в целях консолидации возможности разработки реальных бюджетных программ, соблюдая бюджетную осмотрительность (точное соблюдение лимитов) при установлении отраслевых приоритетов.

Приоритетные действия, направленные на обеспечение взаимодействия в процессе разработки секторных политик с бюджетным процессом и укрепление потенциала по стратегическому планированию на уровне центральных публичных органов, нацелены на:

♦ введение практики годовой отчетности о реализации отраслевых задач, программ и эффективного использования финансовых средств;

♦ повышение потенциала подразделений с полномочиями стратегического планирования и имеющих полномочия по бюджетному планированию в рамках ОЦПУ для анализа различных перспективных выборов и оценки их влияния, в том числе стоимости;

♦ введение системы оценки эффективности ОЦПУ в соотношении с объемом выделенных финансовых средств.

Для определения степени, в которой внедрение мероприятий способствовало развитию институциональных способностей ОЦПУ по разработке отраслевых политик, модернизации процесса разработки и исполнения бюджета и, само собой разумеющееся, консолидации и эффективному управлению публичными финансами, аудит был направлен преимущественно на оценку полученных результатов по компоненту 1 “Система планирования и исполнения бюджета” и компоненту 2 “Внутренний контроль и аудит” ПМПФ (учитывая и стоимости, оцененные по этим компонентам, которые составляют 14,0 млн. долларов США или 76,9% от общей стоимости Проекта), а также на менеджмент публичных финансов в рамках реформы ЦПО.

Общая информация о Проекте “Менеджмент публичных финансов”

________________

³ Закон № 293-XVI от 16.11.2005 “О ратификации Кредитного соглашения для развития (Проект “Менеджмент публичных финансов”) между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития”.

⁴ Постановление Правительства № 18 от 04.01.2007 “О создании Наблюдательного комитета по Проекту “Менеджмент публичных финансов”.

СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Счетная палата в качестве учреждения, осуществляющего внешний публичный аудит, мотивированный повышенным интересом как со стороны общества, так и международных донорских организаций относительно хода внедрения реформ в рамках менеджмента публичных финансов, провела аудит эффективности в данной области. Аудит был инициирован в целях повышения эффективности внедрения МПФ в рамках ОЦПУ, повышения эффективности использования средств, предназначенных для содержания и обучения специалистов ПАМОП, СВА и ЦУГ, с выявлением случаев и несоответствий, формулируя рекомендации, предназначенные улучшить управление данной областью.

Общая цель аудита состояла в формулировании обобщения в целом о достижениях в процессах создания эффективной и долговременной системы финансового менеджмента, основанного на эффективных инструментах и механизмах, запроектированного и функционирующего на уровне европейских стандартов. Эта независимая оценка имеет целью установить вклад РЦПУ (цель направлена на менеджмент публичных финансов) и ПМПФ в реализацию задач по консолидации управления публичными финансами, с формулированием ряда рекомендаций в целях улучшения процессов в данной области. Соответствующие аспекты были проанализированы сквозь призму установленных показателей для компонентов данного Проекта.

Специфические цели аудита должны дать ответ на следующие вопросы:

I. Внедрение реформ в области менеджмента публичных финансов обеспечило развитие институциональных возможностей ОЦПУ по разработке секторных политик и модернизации бюджетного процесса и, как следствие, консолидацию и эффективное управление публичными финансами?

II. Развитие и внедрение государственного внутреннего финансового контроля способствовало надлежащему управлению публичных субъектов?

Надеемся, что констатации и выводы из Отчета аудита привлекут внимание всех заинтересованных сторон (Парламента, Правительства, ОПУ, научного сообщества, общества, доноров и т.д.) и будут понятны гражданам, которые надеются, что публичные органы демонстрируют соответствующую ответственность относительно эффективного управления публичными средствами; а также что составленные рекомендации будут способствовать повышению ответственности по внедрению принципов надлежащего управления, обеспечивая прозрачность в процессе принятия решений и эффективность при использовании публичных средств.

Область применения и методология описаны в приложении № 2.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

ЦЕЛЬ I: Внедрение реформ в области менеджмента публичных финансов обеспечило развитие институциональных возможностей ОЦПУ по разработке секторных политик и модернизации бюджетного процесса и, как следствие, консолидацию и эффективное управление публичными финансами?

1. Действия, предпринятые ОЦПУ по улучшению менеджмента

публичных финансов, не являются убедительными

и достаточными

1.1. Консолидация менеджмента публичных финансов – основная цель многих реформ за последние годы

Модернизация менеджмента публичных финансов является решающей целью как в рамках РЦПУ, так и на уровне ОЦПУ, предусматривающей создание эффективной и долговременной системы взаимодействия процесса разработки секторных политик с бюджетным процессом⁵, так и в рамках ПМПФ (компонент 1), которая предусматривает обеспечение эффективного и прозрачного менеджмента публичных финансов.

________________

⁵ Постановление Правительства № 1402 от 30.12.2005 “Об утверждении Стратегии реформы центрального публичного управления в Республике Молдова”.

Согласно Стратегии реформы центрального публичного управления, утвержденной Постановлением Правительства № 1402 от 30.12.2005, на момент запуска ПМПФ были отмечены проблемы на уровне ОЦПУ, которые препятствовали эффективному и прозрачному менеджменту публичных расходов, а именно: (1) недостаточное согласование политик при установлении приоритетов; (2) низкие возможности по разработке программ; (3) неубедительные /несоответствующие прогнозирование, оценка и определение финансовых средств, необходимых для реализации ряда решений; (4) неучет бюджетных ограничений в процессе принятия решений.

Для обеспечения эффективного и результативного менеджмента публичных финансов необходимо создать механизм принятия обоснованных решений по выделению публичных финансов для потребностей, конкурирующих между собой. На операционном уровне механизм включал поддержание приближенного соответствия между реальными публичными расходами и запланированными, в то же время поддерживая достаточную гибкость для адекватного реагирования при появлении непредусмотренных расходов.

В рамках ОЦПУ менеджмент публичных финансов должен быть улучшен путем действий, направленных на создание эффективной и долговременной системы взаимодействия процесса разработки политик с бюджетным процессом, в том числе путем создания ПАМОП для координирования секторных политик, а на уровне МФ – путем модернизации бюджетной классификации и введения единого плана счетов для публичного сектора, сравнимого со стандартом МВФ Статистика государственных финансов 2001, совершенствования методологической базы по разработке и исполнению бюджета, а также внедрения интегрированной информационной системы финансового менеджмента (ИСФМ).

Отмечается, что ПАМОП были созданы в соответствии с Постановлением Правительства № 710 от 23.06.2006⁶ в составе 6 министерств, впоследствии были созданы во всех ОЦПУ, МФ являлось ответственным за анализ эффективности деятельности и результаты функционирования этих подразделений.

________________

⁶ Постановление Правительства № 710 от 23.06.2006 “О подразделении анализа, мониторинга и оценки политик в центральных отраслевых органах публичного управления” (отменено 16.03.2010 Постановлением Правительства № 168 от 09.03.2010).

Соответствующие подразделения были созданы в целях повышения эффективности деятельности ОПУ путем: 1) координирования деятельности по разработке документов публичных национальных политик на уровне центрального, межотраслевого и отраслевого органа; 2) рассмотрения результатов оценки воздействия публичных политик; 3) обеспечения взаимодействия процесса разработки секторных политик с бюджетным процессом; 4) координирования процесса мониторинга, оценки и отчетности по внедрению документов публичных политик⁷.

________________

⁷ Постановление Правительства № 168 от 09.03.2010 “О подразделении по анализу, мониторингу и оценке публичных политик центрального отраслевого органа публичного управления”.

Отмечается, что в рамках аудиторской миссии была проаудитирована деятельность 8 ОПУ по оценке осуществленной деятельности по улучшению менеджмента публичных финансов в ходе реформы центрального публичного управления⁸, где был установлен ряд проблем и недостатков.

________________

⁸ Министерство финансов; Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности; Министерство молодежи и спорта; Агентство земельных отношений и кадастра; Академия наук Молдовы; Министерство труда, социальной защиты и семьи; Министерство здравоохранения; Министерство просвещения.

1.2. Несмотря на то, что возможности стратегического планирования ОПУ были развиты, на них повлияло наличие некоторых несоответствий и недостатков

Результаты аудита, проведенного в 8 ОПУ, свидетельствуют, что результаты действий по реорганизации не были одинаковыми, вследствие этого часть ОПУ добились некоторых результатов (МТСЗС, МЗ, МП), в то время как другие зарегистрировали скромные результаты (МСХПП, ММС, АНМ, АЗОК), не осознавая важности начатых реформ.

Анализ мер, предпринятых ОПУ за период 2007-2011 годов для укрепления способностей стратегического планирования, позволяет аудиторской миссии сформулировать следующие несоответствия:

♦ Внутренние положения ПАМОП в 4 публичных органах (МСХПП, АНМ, АЗОК, МТСЗС) не приведены в соответствие с регламентированной базой, некоторые функции упущены, другие хоть и другого содержания, были установлены произвольно и не в соответствии с регламентом. Так, ПАМОП в МСХПП было уполномочено заниматься процессом разработки политик, одновременно выполняя и несвойственные функции, среди которых: ведение и развитие сельскохозяйственной статистики; обеспечение надлежащего сотрудничества с представителями гражданского общества, уполномоченными развивать агропромышленный комплекс и т.д..

♦ Хотя положение ПАМОП в рамках ММС соответствует регламентированной базе, руководство министерства вовлекает его сотрудников преимущественно в деятельность, которая непосредственно не связана с компетенциями подразделения, исполняя дополнительные полномочия, что влияет на выполнение основных функций. Так, сотрудники включены в рабочие группы по: закупкам; дисциплине; выявлению рисков коррупции; мониторингу процесса проведения инвентаризации публичного имущества, являются координаторами в Проекте “Э – преобразование Правительства”, ответственными за транспарентность в процессе принятия решений в министерстве, а также рассмотрение поступивших в министерство петиций и т.д. В аналогичных ситуациях находятся и сотрудники ПАМОП из других ОЦПУ.

♦ Не осознана роль ПАМОП руководством ММС, АЗОК, АНМ в повышении эффективности деятельности ОЦПУ. К примеру, в АЗОК функции соответствующего подразделения ограничиваются обобщением предложений по разработке и актуализации планов действий Правительства, представлении отчетов о выполнении этих планов, координировании деятельности по представлению предложений для создания документов новых политик, в то же время не осуществляется функция по обеспечению взаимодействия между процессом разработки отраслевых политик и бюджетным процессом, а в АНМ эта функция вообще не предусмотрена.

♦ Не сформулированы и не соблюдаются требования менеджмента публичных финансов об осознании индивидуальной ответственности при исполнении публичных миссий согласно ст.34 Закона № 158 от 04.07.2008⁹. Так, индивидуальные задачи сотрудников соответствующих подразделений АНМ, ММС, АЗОК, МСХПП, МП не включают деятельности, способствующие осуществлению взаимодействия процесса разработки секторных политик с бюджетным процессом.

♦ Не имеют соответствующего потенциала по экономическому планированию подразделения ММС, МП и АЗОК, которые не располагают персоналом, имеющим экономическое образование.

________________

⁹ Закон № 158-XVI от 04.07.2008 “О государственной должности и статусе государственного служащего”.

♦ Менеджмент в МСХПП, МТСЗС, АЗОК, АНМ, ММС осознает бюджетный процесс только с технической точки зрения и считает, что данная проблема является только ответственностью управлений финансов, что свидетельствует о неэффективном их сотрудничестве с ПАМОП.

♦ В рамках всех ОЦПУ мониторинг и оценка документов политик не осуществляются согласно необходимым требованиям. Отмечается отсутствие интегрированного оборота документов публичных политик, который делает сложным как доступ к данным и информациям относительно публичных политик министерств, так и возможностям меж- и внутриинституциональных связей, в результате были упущены некоторые приоритеты политик;

♦ ПИР на период 2009-2011 годов, которые имели целью присоединение миссий ОЦРУ к обязательствам и приоритетам, был заброшен ими через год по причине значительного снижения финансирования в результате экономического кризиса. Вследствие этого они не выполнили существенную роль в процессе реорганизации и стратегического планирования публичных органов, несмотря на то, что документы политик были разработаны АЗОК, МЗ, МТСЗС при поддержке экспертов Государственной канцелярии;

♦ Хотя АНМ является ответственной за реализацию политик в сфере исследований, развития и инноваций, она не разработала стратегию развития соответствующей области или другой документ политики, функционируя на основании стратегических направлений, разработанных на 2006-2010 годы (продленных до 2013 года).

В контексте изложенного отмечается, что хотя ОЦПУ были вовлечены в создание системы взаимодействия процесса разработки секторных политик с бюджетным процессом, она не является результативной и достаточно развитой. Не реализованы на надлежащем уровне следующие приоритетные мероприятия: повышение возможностей подразделений, имеющих полномочия стратегического планирования и полномочия по бюджетному планированию в рамках ОЦПУ, по анализу различных выборов на перспективу и оценки их воздействия, в том числе стоимость и эффективность; введение системы оценки эффективности ОЦПУ в соотношении к объему выделенных финансовых средств; введение практики ежегодной отчетности о реализации целей отраслевых программ и эффективности использования финансовых средств. Сотрудники ПАМОП вовлечены в бюджетный процесс, в разработку, мониторинг и отчетность секторных стратегий расходов, являясь членами рабочих групп, однако роль их в анализе, мониторинге и оценке публичных политик при обеспечении взаимодействия между процессом стратегического планирования и бюджетным процессом в некоторых ОЦПУ воспринимается как формальная.

Все установленное является следствием: ограничения штатного расписания в результате того, что ОЦПУ не были выделены дополнительные единицы персонала; неполных изменений, произведенных в некоторых ОЦПУ, без следования требованиям реформы ЦПО; неосознания роли ПАМОП руководством некоторых органов, а также неэффективного сотрудничества соответствующих структур с подразделениями, ответственными за бюджетное планирование.

Неустановление четкой ответственности за координацию, исполнение и мониторинг в процессе стратегического планирования снизило ожидаемый результат по улучшению менеджмента публичных финансов в ОЦПУ, а также эффективное использование публичных средств.

Для устранения установленного рекомендуется руководству:

1. МСХПП, ММС, АНМ, АЗОК:

- пересмотреть практику установления/разделения ответственностей и дополнительных задач для сотрудников ПАМОП, чтобы не отвлекать от выполнения основной деятельности.

2. АНМ, ММС, АЗОК, МСХПП, МП:

- пересмотреть индивидуальные задачи и показатели эффективности государственных служащих в соответствии с требованиями действующих нормативных актов.

3. АЗОК, АНМ, МСХПП, МП, МТСЗС, ММС, МЗ:

- разработать внутреннее положение о бюджетном процессе в рамках ОЦПУ, которое устанавливает этапы и стороны, непосредственно вовлеченные в разработку СПБ и бюджетов по программам, а также порядок их сотрудничества.

4. ММС, МП и АЗОК:

- консолидировать возможности по экономическому и бюджетному планированию ПАМОП, анализу, мониторингу и оценке политик путем привлечения специалистов – экспертов в данной области.

1.2.1. Повышение эффективности порядка выделения средств на основании ряда современных инструментов финансового менеджмента осуществляется очень медленно.

Другой реформой, непосредственно связанной с реформой ЦПО, является непрерывность экономического и бюджетного прогнозирования на основании СПР. Этот механизм является фундаментальным, направленным на обеспечение ответственного с точки зрения бюджетного менеджмента, имея целью повышение транспарентности и эффективности публичных расходов, а также разработку секторных программ и консолидацию функции бюджетного контроля. Эти задачи имеют прямую взаимозависимость с одной из задач Стратегии РЦПУ – создание эффективной и долговременной системы взаимодействия процесса разработки секторных политик с бюджетным процессом.

Схематично это взаимодействие отражено на рисунке № 1.

Согласно “передовым практикам”, для осуществления связи между результатами политик, разработанных публичными органами, и выделением средств привлечен эффективный инструмент финансового менеджмента – разработка бюджетов по программам с показателями эффективности. Этот метод обеспечивает базу для установления и оценки финансового менеджмента, а бюджет по программам представляет собой эффективный порядок установления приоритетов и принятия решений по выделению в будущем бюджетных средств в зависимости от полученных результатов.

Хотя в некоторых ОЦПУ еще в 2003 году были разработаны бюджеты с показателями эффективности, обоснование их воспринимается как формальность и не завершилось ощутимым воздействием на декларируемые результаты. В контексте изложенного, в соответствии с политикой и правительственной стратегией, предусмотренной в СЭРСУБ, в целях оптимизации порядка выделения бюджетных средств было предусмотрено расширение и вовлечение всех ОЦПУ в разработку бюджетов на основании программ и эффективности¹⁰.

________________

¹⁰ Закон № 398-XV от 02.12.2004 “Об утверждении Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности (2004-2006)”.

Обоснование бюджетов по программам и эффективности требует совершенствования.

Несмотря на то, что в 2008 году в результате изменений¹¹ ст.32 Закона № 847-XIII от 25.05.1996¹² была введена ответственность за выполнение показателей эффективности в рамках бюджетов по программам, а Приказ министра финансов № 19 от 16.02.2008¹³ очень детально устанавливает методологическую базу по разработке бюджетов по программам с показателями эффективности, отмечается пониженный уровень ответственности со стороны ОЦПУ по разработке и исполнению бюджетов по программам.

________________

¹¹ Закон № 172-XVI от 10.07.2008 “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты”.

¹² Закон № 847-XIII от 24.05.96 “О бюджетной системе и бюджетном процессе” (далее – Закон № 847-XIII от 24.05.96).

¹³ Приказ министра финансов № 19 от 16.02.2008 “Об утверждении Положения о порядке разработки, мониторизации и отчетности бюджетов по программам”.

Аудиторская миссия установила ряд недостатков по соответствующему разделу, направленных на разработку бюджетов по программам за период 2007-2011 годов, а именно:

♦ Ни один публичный орган не назначил ответственных лиц по бюджетному управлению, в том числе за разработку и исполнение программ, что не способствовало консолидации ответственностей.

♦ Установленные всеми ОЦПУ показатели не во всех случаях являются обоснованными /соответствующими, часто отличаются от положений отраслевых стратегий расходов, а иногда они не отражают эффективность использования публичных средств. В МСХПП, АЗОК, ММС, АНМ показатели являются формальными, так как не могут измерить достижения программы по выполнению своих задач (показатели продукта воспринимаются как показатели результативности, показатели результативности – как показатели эффективности и т.д.). В некоторых случаях показатели направлены на реализацию мероприятий, не оценивая ожидаемый результат.

Так, для подпрограммы 69.05 “Геодезия, картография и геоинформатика” были установлены идентичные показатели продукта, результативности и эффективности, для которых единственной разницей является единица измерения. Сформулированные показатели не позволяют оценить количество продукта или услуг, которые выполняются в процессе осуществления программы и не дают возможности выявить эффект программы. В этом отношении приводится пример, где показатель “содержание национальной геодезической сети” не позволяет определить продукцию, полученную в результате использования средств, а этот же показатель, установленный на уровне результативности, не отталкивается от первоначального уровня. Показатели сформулированы по видам деятельности, обобщая в общем порядке включенные в них действия, что не позволяет получить точную информацию о ходе реализации подпрограммы за весь период.

Аналогичным образом анализ предложений бюджета по программам в ММС отмечает то, что ответственные лица за разработку показателей эффективности неправильно понимают их значимость, смешивая тип показателей. Для подпрограммы № 85.03 “Спорт” показатели результативности установлены в виде показателей эффективности и т.д.

♦ В МСХПП, АНМ, МП программы и подпрограммы объединяют различные меры и большое число видов деятельности и подведомственных учреждений, что снижает полезность и занижает уровень ответственности за их реализацию. Соответствующий аспект делает сложным разработку некоторых показателей, которые исчерпывающе отражают достижения программы по выполнению задач. В этом отношении приводится пример, что МСХПП за период 2008-2011 годов в рамках программы № 51 “Развитие сельского хозяйства” реализовало по 3-4 подпрограммы с общим объемом ассигнований 300,0–600,0 млн.леев, которые включали 10-15 подведомственных учреждений с различными видами деятельности и мероприятиями: разработка политик и менеджмент в области сельского хозяйства; долговременное развитие секторов растениеводства и садоводства; воспроизводство, выращивание и здоровье животных; долговременное развитие виноградарства и т.д. В этих условиях сложно не только установить показатели, но и осуществлять мониторинг их реализации. Так, подпрограмма 51.02 “Долговременное развитие секторов растениеводства и садоводства” в рамках этой же программы содержит 12 различных видов деятельности, были установлены показатели по мониторингу только для 5 видов деятельности.

♦ Бюджеты по программам в МСХПП, АЗОК, АНМ в некоторых случаях хотя и претендуют на тематический подход, не задуманы для финансирования области, а лишь обосновывают выделение средств для финансирования (на содержание) соответствующих учреждений или видов деятельности.

Так, в 2011 году АНМ сформулировала подпрограмму для обоснования выделения финансовых средств в сумме 25,9 млн.леев, которые фактически были предназначены на увеличение заработной платы государственных служащих, повышение тарифов на коммунальные услуги, осуществление расходов на капитальные вложения. Тем не менее для подпрограммы формально были установлены показатели эффективности, среди которых показатели результативности: разработка концепций, теорий (2), прогнозов (10), статей, монографий (55); показатели продукции: биопрепараты, химические соединения, материалы (2), патент (1), дендрологические проекты (2).

Вместе с тем в рамках этой подпрограммы формально были предусмотрены для реализации 7 задач (создание новых видов гибридов, 7 новых методов и технологий в области электроники, оптовой электроники, разработки технологий и современных приспособлений для производства, транспортировки энергии, увеличение на 10 статей издания в национальных и международных газетах, увеличение методов картографии, освоение и продвижение научно-культурных ценностей), которые фактически не могут быть достигнуты. В контексте изложенного необходимо отметить, что и в МФ нет четкого восприятия относительно методологии по разработке и оценке программ.

♦ В некоторых случаях в МЗ, МТСЗС, АЗОК, АНМ задачи подпрограмм были установлены на краткосрочный период и содержали основную деятельность учреждения, а оценка результативности не отражает уровень, который способствовал реализации политик в данной области.

♦ В МСХПП, ММС, АЗОК некоторые разработанные показатели не соотнесены с документами политик и не отражают реализацию цели программы. Приводится пример показателей эффективности, установленных АЗОК на 2008-2011 годы по подпрограмме № 69.03 “Освоение новых земель и повышение плодородия почв”, которые не приведены в соответствие с документами политик.

♦ В отчетах, представленных некоторыми учреждениями, подведомственными МЗ и МТСЗС, не были сформулированы измеряемые показатели эффективности и в результате не может быть обосновано выделение средств и измерено количество полученного продукта в результате внедрения программы.

В этом отношении приводится пример отчета о выполнении подпрограммы № 90.10¹⁴, внедренной Ассоциацией глухих и Обществом слепых Молдовы МТСЗС (задачей которой является “Частичная компенсация взносов обязательного государственного социального страхования, создание и модернизация рабочих мест”), для которой не были сформулированы показатели эффективности.

________________

¹⁴ Отчеты о выполнении программ по состоянию на 01.10.2011 по подпрограмме “Дополнительная социальная помощь лицам со специальными потребностями”.

♦ ОЦПУ не располагают эффективным механизмом проверки достоверности данных, представленных вторичными распорядителями кредитов (выполняющими бюджетные программы). Так, неправильное представление данных, непредставление по ним отчетности или нереализация задач и установленных для программы показателей не приводит к приостановлению финансирования, что не стимулирует более эффективную и согласованную реализацию деятельности. Необходимо отметить, что это является следствием недостаточного привлечения ОЦПУ в процесс разработки показателей эффективности, их персонал не знает, какие данные необходимо предоставить, чтобы отчитаться по показателю “эффективность”, а уровень мышления ориентирован на то, как расходовать публичные деньги, а не на достижение определенной цели.

♦ Отчетность о реализации в рамках программ составляется лишь путем отражения результатов продукта без полного анализа уровня реализации установленных задач и определения выгоды, которую общество может получить в результате расходов, произведенных публичным учреждением.

♦ Отчеты об исполнении программ в большинстве случаев не отражают мотивы нереализации показателей эффективности, сложно определить причины недостижения предусмотренного уровня.

Так, подпрограмма № 80.05 “Специальные медицинские программы” в МЗ на 2009 год предусматривала ассигнования в сумме 39,4 млн.леев, в том числе часть средств на предоставление дорогостоящего лечения 77 пациентам со средней стоимостью лечения, предусмотренной на одного пациента, в размере 21,6 тыс.леев. Согласно отчету, лечение за пределами республики было предоставлено лишь 22 пациентам, средняя стоимость лечения составила 75,7 тыс. леев/пациент, таким образом, не были мотивированы причины отклонений, зарегистрированных в отчете.

♦ Не разработан механизм оценки эффективности на основании показателей, установленных для управления финансовыми средствами государства как на уровне ОЦПУ, так и на секторном уровне.

В соответствии с правительственной политикой и стратегией, предусмотренной в СЭРСУБ, в целях оптимизации порядка выделения бюджетных средств было предусмотрено увеличение и вовлечение всех ОЦПУ в разработку основных бюджетов по программам и эффективности. Вместе с тем начиная с 2003 года годовыми законами о бюджете публичным органам бюджеты по программам утверждаются согласно приложениям.

Исходя из изложенных констатаций отмечается, что хотя и наблюдается определенный прогресс в разработке бюджетов по программам, однако он еще не представляет эффективный инструмент менеджмента при установлении приоритетов и принятия решений о выделении бюджетных средств. Проблема состоит в том, что не достигнута цель, но так как финансирование осуществляется согласно бюджету по месяцам, это является основным, в то время как бюджет по программам есть только в исполнении и носит больше информативный характер, чтобы продемонстрировать, что эти возможности развиваются.

Несмотря на то, что ОЦПУ удалось развить способности по стратегическому планированию в соответствии с бюджетным планированием, они не располагают эффективными инструментами для оценки эффективности использования выделенных средств, а фактическая отчетность не внушает доверия.

Пониженная способность в установлении целей, задач и показателей эффективности, существующий порядок финансирования и формальный характер программ, отсутствие системы оценки реализованной эффективности стали препятствиями в создании четкой картины по выделению бюджетных средств в зависимости от полученных результатов.

Невнедрение ряда надежных решений по пересмотру существующего порядка установления бюджета по программам и оценки эффективности в рамках ОЦПУ не позволит добиться прогресса в транспарентном и эффективном управлении публичными финансами, а также продвигать менеджмент, ориентированный на достижение задач. Только в случае, если достижение задач и показателей эффективности будет условием для утверждения бюджета, такое исполнение будет иметь последствия над управлением бюджетными средствами.

Рекомендации руководству:

5. АЗОК, АНМ, МСХПП, МП, МТСЗС, ММС, МЗ:

- разработать собственные методы и инструменты по осуществлению мониторинга по программам.

6. АЗОК, АНМ, МСХПП, МП, МТСЗС, ММС, МЗ:

- пересмотреть показатели эффективности для повышения полезности их использования и обеспечить соответствие их с методологической базой и рассмотреть на заседаниях соответствующих коллегий эффективность реализованных программ в соотношении с выделенными средствами, для принятия строгих мер по получению ожидаемых результатов.

7. МФ, МСХПП, АНМ, МП:

- рассмотреть возможность пересмотра программ путем оптимальной группировки охватываемых ими видов деятельности в целях установления ряда релевантных показателей и более эффективного проведения мониторинга результатов.

2. Совершенствование систем финансового менеджмента

не способствовало в значительной степени повышению

эффективности использования публичных средств

2.1. Общие данные о компоненте 1 ПМПФ

Для совершенствования существующей системы планирования и исполнения бюджета в составе компонента 1 ПМПФ был предусмотрен ряд видов деятельности. Аудиторская миссия оценила некоторые виды деятельности компонента 1 ПМПФ, направленные на: (1) улучшение макроэкономических прогнозов и политик среднесрочного прогноза расходов, (2) совершенствование методологии по разработке и исполнению бюджета, (3) модернизацию бюджетной классификации и введение единого плана счетов для публичного сектора, сравнимого со стандартом МВФ Статистика государственных финансов 2001, а также (4) внедрение интегрированной информационной системы финансового менеджмента, учитывая, что эти виды деятельности должны повысить полезность национального публичного бюджета как инструмента стратегических политик, а также эффективность использования финансовых средств.

Согласно ДОП¹⁵, для реализации компонента 1 ПМПФ были оценены расходы в размере 11,2 млн. долларов США, а после выделения ряда дополнительных грантов стоимость их составила 12,5 млн. долларов США. На 31.03.2012 поступили средства в сумме 4,85 млн. долларов США (38,8 % от общего объема запланированных средств), в том числе за счет грантов – 3,66 млн. долларов США и кредита – 1,19 млн. долларов США. Выделенные за счет грантов средства были предназначены для составления методологии по разработке и исполнению бюджета и частично для разработки ИСФМ, а средства кредита – для создания и внедрения ИСФМ.

________________

¹⁵ Документ по оценке кредита, предложенного Республике Молдова для Проекта “менеджмент публичных финансов” от 12.05.2005, разработанного экспертами Всемирного банка.

Методология разработки бюджета должна улучшить транспарентность и эффективность формирования бюджета, имеющего целью разработку и представление Парламенту реальных, устойчивых, стратегически ориентированных бюджетов, а методология исполнения бюджета – решить существующие недостатки в управлении финансовыми средствами, а также обеспечить контроль за обязательствами.

Новая информационная система финансового менеджмента (ИСФМ) должна заменить текущую неполную и неинтегрированную информационную систему, используемую МФ для планирования и исполнения бюджета, интегрировать долговременный набор инструментов финансового управления.

Институционализация стратегического планирования на среднесрочный период в ОЦПУ была предусмотрена как мера по оптимизации базы по разработке бюджета в контексте ПМПФ.

2.2. Макроэкономическое прогнозирование еще не стало эффективным инструментом стратегической политики

Предпосылкой для реализации задач менеджмента публичных финансов является улучшение качества прогнозирования макроэкономических показателей. Разработка прогнозируемых показателей в рамках СПР (2003-2009), а впоследствии (2010-2012) в рамках СПБ была возложена на МЭ, чтобы впоследствии они могли быть использованы МФ для разработки прогноза бюджетных доходов и расходов. Ключевыми макроэкономическими показателями, которые влияют на национальный публичный бюджет, являются: валовой внутренний продукт; торговый баланс; фонд оплаты труда; уровень инфляции и обмена национальной валюты (последние два года прогнозируются Национальным банком Молдовы).

В целях улучшения качества и уверенности в макроэкономических прогнозах в рамках ПМПФ были выделены 229,0 тыс. долларов США за счет голландского гранта для совершенствования методологии и инструментов, используемых при разработке макроэкономического прогноза, а также для консолидации институциональных возможностей. Реализация рабочей задачи началась в феврале 2007 года, а в 2008 году МЭ была представлена модель макроэкономического прогноза для разработки бюджета и инструмент оценки бюджетных средств на среднесрочный период. Новая модель макроэкономического прогноза должна была быть внедрена начиная с разработки СПР на период 2009-2011 годов. Отмечается, что эта модель начала частично использоваться лишь для СПБ 2010-2012, будучи альтернативной макроэкономической моделью, так как ее результаты не берутся за основу при окончательном официальном прогнозе.

Аудиторская миссия отметила значительные отклонения между оценками макроэкономических показателей, разработанных для СПР 2006–2011, и фактически реализованными показателями, представленные в таблице № 1.

Анализ прогноза макроэкономических показателей, представленных МЭ, показывает, что по некоторым категориям макроэкономических показателей как до, так и после совершенствования методологии и инструментов прогнозирования имеются отклонения между прогнозируемым и фактическим уровнем. Так, если на 2006-2009 годы прогнозы, разработанные для показателя ВВП, зарегистрировали отклонения между 0,6 млрд.леев – 10,1 млрд.леев, то прогноз на 2010-2011 указывает на разницу между 7,5 млрд.леев и 9,3 млрд.леев. Большое влияние на соответствующий прогноз имел и мировой финансово-экономический кризис.

Были отмечены отклонения и по другим прогнозируемым показателям. В этом контексте отмечается, что прогноз показателя “сальдо торгового баланса” на 2006-2009 зарегистрировал значительные отклонения между 0,5 млрд. долларов США и 2,4 млрд. долларов США. На период 2010-2011 прогнозируемая разница уменьшилась, составив 0,1 млрд. долларов США и, соответственно, 0,25 млрд. долларов США.

Хотя после внедрения новой макроэкономической модели в 2010 – 2011 годах отмечается улучшение качества прогнозов, вместе с тем по некоторым показателям отклонения зарегистрировали значительную разницу. Так, на фоне снижения отклонений по одним показателям, как “сальдо платежного баланса” – до 0,09 млрд. долларов (4,0%) – в 2010 году и 0,25 млрд. долларов (9,9%) – в 2011 году, и “фонда оплаты труда” – соответственно, до 5,4 млрд.леев (20,6%) и 2,2 млрд.леев (8,3%), по показателю “ВВП” был зарегистрирован значительный уровень отклонения – 7,5 млрд.леев (11,6%) – в 2010 году и 9,3 млрд.леев (12,7 %) – в 2011 году.

Можно сделать вывод, что хотя методология прогнозирования предоставила некоторые изменения, осуществленные в рамках ПМПФ, меры не обеспечили улучшение качества, предсказуемость и точность официального макроэкономического прогноза, используемого при разработке бюджета. Причина указанного обусловлена применением МЭ некоторых аналитически неубедительных моделей, влиянием общего финансово-экономического кризиса, уровнем открытости и уязвимости страны перед внешним влиянием и нестабильностью национальной экономики, а также существующей системой прогнозирования, в рамках которой ответственность за прогноз макроэкономических показателей разделена между различными учреждениями, некоторые из которых располагают ограниченной численностью специализированного и квалифицированного персонала, который вовлечен в осуществление макроэкономического прогнозирования. К этому добавляется и то, что макроэкономическое прогнозирование не базируется на систематических институциональных возможностях и профессиональных способностях соответствующих работников, уход которых из соответствующих учреждений может привести область к повышенным рискам исполнения этого задания и не обеспечивает ее долговременность. В аудитируемом периоде отклонения между прогнозируемым и фактическим уровнем макроэкономических показателей были существенными, что значительно повлияло на прогноз доходов и расходов и обусловило внесение последующих уточнений в законы о бюджете.

2.3. Совершенствование стратегической базы бюджетного планирования привело к повышению полезности бюджета, однако имеются возможности улучшения

В целях оптимизации необходимых корректировок к годовым бюджетам Республика Молдова начала осуществлять налогово-бюджетный прогноз на среднесрочный период (СПР) начиная с 2003-2005 годов. Он охватывает все компоненты национального публичного бюджета, содержит элементы анализа и стратегического секторного планирования и имеет цель повышения прозрачности и эффективности публичных расходов, а также разработку секторных программ и консолидацию функции бюджетного контроля.

В целях придания официального статуса процессу совершенствования СПР, а также для осуществления мониторинга задач налогово-бюджетной политики Постановлением Правительства № 82 от 24.01.2006¹⁶ была образована Координационная группа по разработке СПР, руководимая министром финансов. В ее состав назначены руководители и представители различных публичных органов, а также социальных партнеров. К обязанностям общего характера координационной группы относятся: создание отраслевых рабочих групп и утверждение их состава, сроков и задач их деятельности; координация деятельности и рассмотрение отчетов отраслевых рабочих групп; осуществление мониторинга предпринятых действий и контроль за выполнением Плана мероприятий по разработке СПР; проведение консультаций по документу о прогнозах СПР. Деятельность Координационной группы мониторизована Межминистерским комитетом по стратегическому планированию, созданным Постановлением Правительства № 838 от 09.07.2008¹⁷.

________________

¹⁶ Постановление Правительства № 82 от 24.01.2006 “О разработке среднесрочного прогноза расходов и проекта бюджета”.

¹⁷ Постановление Правительства № 838 от 09.07.2008 “О создании Межминистерского комитета по стратегическому планированию”.

За период 2003-2007 годов МФ получило поддержку ДВМР по аспектам, связанным с процессом и методологией разработки СПР, институционализируя ее на центральном и местном уровне. ДВМР также предоставил поддержку в организации данного процесса на межминистерском уровне, был составлен план действий по годовой разработке СПР. В рамках ПМПФ в 2008 году МФ контрактовало местного консультанта для предоставления помощи по улучшению методологии разработки и институционализации процесса СПР, а также интегрирования его в процесс планирования бюджета, за услуги которого за счет средств предоставленных грантов была выплачена сумма 107,6 тыс. долларов США.

2.3.1. Требует улучшения процесс разработки СПБ

Чтобы последующие констатации были бы правильно восприняты всеми пользователями этого отчета, аудиторская группа считает уместным сделать некоторые разъяснения относительно сущности и значимости понятий СПБ, секторные стратегии расходов и т.д.

Что представляет собой СПБ?

Согласно “передовым практикам”, СПБ может быть определен как:

• реалистичная оценка публичных ресурсов и расходов на 3 года;

• метод стратегического планирования публичных расходов

• инструмент соотнесения политик с выделением ресурсов;

• документ, утвержденный Правительством.

Какими являются элементы СПБ?

Фундаментальными элементами СПБ являются:

• налоговая база на макроуровне:

- макроэкономический прогноз;

- прогноз доходов и расходов, бюджетный дефицит и источники финансирования;

• анализ межсекторных бюджетных аспектов:

- расходы на персонал;

- межбюджетные отношения;

- публичные инвестиции;

• анализ на уровне сектора:

- секторные стратегии расходов;

• прогноз расходов.

Что подразумевается под понятием секторная стратегия расходов (ССР)?

В первую очередь, ССР является инструментом, посредством которого обеспечивается соотнесение приоритетов политик с деньгами на уровне сектора. Она отражает изменения на среднесрочный период при выделении средств и должна служить базой для разработки годового бюджета соответствующей области.

Исходя из положений существующей нормативной базы и из действующей на момент практики разработки структура процесса СПБ в Республике Молдова схематично представлена на рисунке № 2.

________________

¹⁸ Представленная структура относится к аудитируемому периоду 2006-2011 годов. Начиная с 2012 года была утверждена новая структура.

Аудиторская группа осуществила общую оценку развития и внедрения СПР/СПБ за период 2006-2011 годов, выявляя некоторые проблемы и недостатки в действующей системе стратегического планирования, а именно:

♦ Отмечается несистематическая деятельность Координационной группы, ответственной за общую координацию процесса разработки СПР/СПБ. За период 2009-2011 годов Координационная группа функционировала нерегулярно, проводя заседания лишь по 1-2 раза в год, не выполняя свои функции в полной мере и эффективно. Приводится пример, что в 2009 году было созвано одно заседание, на котором был утвержден состав рабочих групп и рассматривались цели налоговой политики, а в 2010 году на одном из двух заседаний были рассмотрены лишь 6 из 12 секторных стратегий, СПР/СПБ не были завершены и представлены Правительству для рассмотрения и утверждения. В результате политики из СПР не нашли отражение в годовых законах о бюджете. В указанный период (2010-2011) налогово-бюджетные политики были утверждены отдельно, а СПБ не был составлен.

♦ Меры, принятые Межминистерским комитетом по стратегическому планированию с целью координирования и мониторинга деятельности Координационных групп по разработке СПР/СПБ в процессе стратегического планирования, не достигли ожидаемого результата.

♦ Отмечается несоответствующая деятельность технических групп в процессе СПР. На этапе инициирования процесса СПР были сформированы 4 технические группы, ответственные за: макроэкономическую базу, налоговую политику и базу ресурсов; политики и приоритеты публичных расходов; политику капитальных расходов и регионального развития; политику оплаты труда и трудоустройства в бюджетный сектор. Несмотря на то, что рабочие группы должны созываться на заседания по мере необходимости, они собирались на ограниченное число заседаний, вместе с тем не соблюдая установленные сроки представления документов, предназначенных для соответствующего процесса и не отмечая соответственно результаты заседаний. Так, непредставление в установленные сроки макроэкономических показателей определило использование в 2009 году плафонов расходов для СПР 2008-2010 и потом приведение их в соответствие (путем индексирования). В итоге эти 2 документа: СПР и проект закона о государственном бюджете были завершены практически одновременно¹⁹. Аналогичная ситуация создалась и при разработке СПБ на период 2012-2014 годов.

________________

¹⁹ Распоряжение Правительства № 98 от 20.10.2008 “Об утверждении Среднесрочного прогноза расходов”.

♦ Недостаточное сотрудничество и взаимодействие между органами в рамках сектора, бездеятельность секторных рабочих групп (созданных формально и которые практически не функционировали и не документировали соответствующим образом проводимую деятельность) не способствовали улучшению процесса разработки национального публичного бюджета. В целях повышения эффективности процесса выделения бюджетных средств к концу реализации ПМПФ предусматривалось, что минимум 80% из ассигнований секторам будут покрываться планами расходов, что было реализовано. Хотя СПБ на 2012-2014 годы покрывает 82% бюджетных расходов по 13 публичным секторам, были вовлечены в исполнение бюджетов по программам 23 публичных органа, за период 2006-2011 годов деятельность рабочих групп по стратегическому планированию не способствовала достижению эффективных результатов. Только при разработке СПБ на 2012-2014 годы и 2013-2015 годы ситуация начала меняться. Вместе с тем отмечаются пониженные способности и неудовлетворительное вовлечение некоторых министерств в администрирование процесса разработки секторных стратегий расходов, что подтверждено в результате аудиторской миссии, проведенной в МП. В некоторых министерствах разработка СПБ воспринимается как формальность и как процесс, незначительной важности по сравнению с годовым бюджетом, такая ситуация была установлена в МСХПП, ММС и др.

♦ Действующая нормативная база не регламентирует срок утверждения прогноза расходов Правительством, несмотря на то, что срок представления этого документа установлен. Так, хотя бюджетный прогноз на 2012-2014 годы является составной частью бюджетного процесса и должен служить ОЦПУ в качестве указателя по разработке предложений к бюджету, он был утвержден позже, чем Закон о государственном бюджете. Отмечается, что 15 июля 2011 года он был рассмотрен и утвержден Межминистерским комитетом по стратегическому планированию и послужил в качестве юридической базы для разработки проекта бюджета.

♦ На 2008-2011 годы бюджетный прогноз был утвержден распоряжениями Правительства, что повлияло на транспарентность процесса СПБ.

♦ Несоблюдение графика разработки СПР и проекта бюджета остается проблемой в бюджетном процессе. На процесс разработки СПБ повлияли и опоздания, допущенные при представлении макроэкономического прогноза, а также при принятии решений по налогово-бюджетной, инвестиционной, социальной политикам и по оплате труда.

Все указанное обусловлено: неэффективным сотрудничеством между отраслевыми министерствами относительно анализа ключевых проблем политики в области публичных расходов, а также учреждений из сектора с министерством – лидером по разработке СПБ; несоответствующей деятельностью секторных и технических рабочих групп и несоблюдение ими графика по разработке СПР/СПБ; мнимым осуществлением мониторинга процесса и, соответственно, неубедительным способом со стороны Координационной группы и Межминистерского комитета по стратегическому планированию.

2.3.2. Хотя годовые законы о бюджете свидетельствуют о близкой связи с бюджетным прогнозом, их уточнение изменяет бюджетные показатели

Одним из показателей мониторинга повышенной полезности национального публичного бюджета в качестве инструмента политик и стратегий в результате улучшения методологии формулирования государственного бюджета является сближение закона о государственном бюджете с прогнозом расходов. Реализация этого взаимодействия обеспечивает консолидацию налогово-бюджетной дисциплины и стратегическое ориентирование бюджета. Согласно задачам ПМПФ, начиная с 2006 года годовые бюджеты должны быть соотнесены с СПР.

Представленные в таблице данные свидетельствуют, что за период 2006-2012 годов меры, направленные на реализацию соответствующего показателя, в основном достигли ожидаемых результатов. Вместе с тем необходимо отметить, что за анализируемый период утвержденные бюджетные доходы и расходы отличаются как от впоследствии уточненных показателей, как и по отношению к реализованным показателям. Так, по доходной части эта разница колеблется от переоценок в размере 1,8 млрд.леев – в 2007 году, до недооценки 3,9 млрд.леев – в 2009 году и, соответственно, по расходной части – между 1,1 млрд.леев и 2,2 млрд.леев.

Исходя из этих соображений утвержденные бюджеты недостаточно обоснованы и, соответственно, не заслуживают необходимого доверия, в результате по ходу требуют уточнений, частота которых свидетельствует о качестве аналитических моделей в отношении с налогово-бюджетными прогнозами. Отмечается, что и в случае внесенных изменений в последний квартал бюджетного года ошибки в прогнозах бюджетных показателей являются значительными. В качестве примера может послужить бюджетный процесс 2009 года, когда утвержденные доходы в сумме 17,7 млрд.леев путем последующего уточнения составили 13,1 млрд.леев, будучи исполненными в сумме 13,8 млрд.леев; в свою очередь расходы с утвержденных 18,3 млрд.леев были уточнены до суммы 17,7 млрд.леев, впоследствии были исполнены в сумме 17,2 млрд.леев. Вместе с тем утвержденный дефицит в размере 0,6 млрд.леев был увеличен в результате уточнения до 4,6 млрд.леев, составив фактически 3,4 млрд.леев.

Также в 2010 году уточненные доходы были увеличены по сравнению с утвержденными показателями на 1,0 млрд.леев, фактическое исполнение превысило на 0,8 млрд.леев; установленные расходы были увеличены путем уточнения на 0,4 млрд.леев, однако фактически было исполнено на 1,0 млрд.леев ниже уточненной цифры. Подвергся значительным изменениям и размер утвержденного дефицита, который первоначально был установлен в сумме 4,1 млрд.леев, уточнен – до 3,5 млрд.леев, составив фактически 1,7 млрд.леев, или на 1,8 млрд.леев меньше по сравнению с уточненным показателем.

В то же время, согласно Отчету об исполнении государственного бюджета за 2010 год, по 27 категориям доходов фактическое бюджетное исполнение было ниже установленного, соответственно, не обеспечивая поступление доходов на сумму примерно 0,6 млрд.леев. Вместе с тем по 56 категориям доходов налоговые и неналоговые доходы были реализованы на 1,2 млрд.леев выше утвержденных показателей.

Несмотря на то, что в 2011 году отклонения основных бюджетных показателей: утверждено – уточнено – реализовано, по сравнению с предыдущими периодами количественно снизились, все-таки по 26 категориям фактические поступления были ниже уровня уточненных показателей, таким образом, не было обеспечено поступление доходов на сумму примерно 0,3 млрд.леев, а по 31 категории сборов и платежей сверх установленных доходов поступило 0,3 млрд.леев.

Наблюдается тенденция увеличения из года в год дефицита БГСС. Так, в государственном бюджете на 2011 год были предусмотрены 0,6 млрд.леев для покрытия соответствующего дефицита, а после уточнения бюджета дефицит возрос до 0,8 млрд.леев. На 2012 год дефицит запланирован в размере примерно 1,0 млрд.леев.

Отмечается, что ряд исполнителей бюджета не освоили лимиты утвержденных ассигнований. Так, в 2010 году МТДИ не использовало утвержденные ассигнования на сумму 290,8 млн.леев (26,3% от предусмотренных средств); МРРС – 140,6 млн.леев (40,8% от предусмотренных средств); МОС – 117,2 млн.леев (32,5% от предусмотренных средств); МЭ – 96,7 млн.леев (24,4% от предусмотренных средств); НБС – 72,1 млн.леев (57,4% от предусмотренных средств) и т.д., а в 2011 году МРРС – 40,5 млн.леев (13,3%), МП – 49,8 млн.леев (3,1%), в результате не были внедрены задачи политики государства в соответствующих отраслях. Отмечается, что некоторые из этих министерств не разрабатывают или начали разработку секторных стратегий расходов лишь с 2010 года.

Вместе с тем другим исполнителям бюджета в 2010 году на основании 9 Постановлений Правительства были выделены средства в сумме 7,6 млн.леев. Впоследствии указанные ассигнования были узаконены путем уточнения соответствующего закона.

Эта ситуация в большей степени была обусловлена несоответствующим качеством оценок и предвидений на макро- и микроуровне экономических показателей и налогооблагаемой базы, а также ненадлежащим налоговым администрированием. За последние 4 года снизился удельный вес доходов национального публичного бюджета в ВВП в условиях увеличения некоторых ставок налогообложения, так, соответствующий показатель снизился с 38,9% – в 2009 году до 36,7% – в 2011 году, а налоговых доходов – соответственно, с 31,7% до 30,6%. Заслуживает быть отмеченным факт, что не был представлен полный анализ факторов, которые обусловили постоянное снижение публичных доходов в ВВП за 2010-2011 годы. Вместе с тем МФ отмечает, что снижение удельного веса публичных доходов в ВВП было целью Правительства на этот период, на что повлиял и рост публичного сектора по сравнению с частным.

В контексте изложенного отмечается, что в условиях некоторых необоснованных и неубедительных налоговых прогнозов лимиты расходов, установленных МФ публичным органам, не позволили профинансировать некоторые секторные приоритеты, которые можно было включить на этапе планирования и которые приводят к трудностям на этапе распределения доходов. Также при переоценке доходов в государственный бюджет публичные органы лишены имеющихся средств для полного финансирования секторных программ. Красноречивым подтверждением того, что публичные органы не могут полностью реализовать секторные мероприятия, является выделение финансовых средств для внедрения проектов в рамках государственных программ АНМ, финансирование которых в 2009 году снизилось примерно на 30%.

Слабо обоснованное прогнозирование бюджетных доходов и расходов подрывает полезность и эффективность при внедрении долговременных программ расходов. В результате бюджетное равновесие находится под угрозой, а риски необеспечения эффективного и осмотрительного налогового управления обуславливают отсутствие финансовой поддержки для запланированных действий.

Из представленного анализа можно сделать вывод, что процесс разработки национального публичного бюджета не продвинулся до уровня установленных требований и задач, хотя и признаны некоторые улучшения. Утвержденные годовые законы о государственном бюджете уточнялись, в результате чего были изменены некоторые бюджетные показатели.

Рекомендации:

8. Координационной группе по разработке СПБ обеспечить:

- мониторинг и анализ деятельности, реализуемой в процессе разработки СПБ, в целях повышения эффективности соответствующего процесса;

- эффективное взаимодействие между отраслевыми министерствами по анализу ключевых проблем политики в области публичных расходов.

9. МЭ привести в соответствие аналитические модели и процедуры и обеспечить мониторинг изменений в макроэкономическом прогнозе в течение года, а также проанализировать факторы, повлиявшие на них, в целях совершенствования процесса планирования.

2.4. Методология разработки и исполнения бюджета хотя и была изменена, но не применяется

Оценка существующей ситуации в области бюджетного процесса (за 2005-2006 годы) свидетельствовала о необходимости актуализации и модернизации систем менеджмента бюджета, деятельности, которая стала задачами ПМПФ и потребовала изменений в бюджетной классификации и в плане счетов, создании информационной системы менеджмента. Согласно плану внедрения Проекта, указанные меры должны были быть выполнены в течение 2007-2008 годов с технической помощью одного международного эксперта.

2.4.1. Бюджетная классификация и план счетов были утверждены с опозданием и не введены в действие.

Показатели достижений, установленные для разработки бюджетной классификации и плана счетов, предусматривали, что эти документы будут завершены к концу 2007 года, а бюджет на 2009 год должен был быть разработан и исполнен на основании новой бюджетной классификации и нового плана счетов. Предусмотренная деятельность была реализована лишь частично и со значительным опозданием. С момента утверждения для тестирования (2008) и официального утверждения бюджетной классификации и плана счетов (2011), соответствующие документы были подвергнуты тестированию и длительному совершенствованию. Только в марте 2011 года Приказом министра финансов № 32 от 30.03.2011²⁰ была утверждена новая бюджетная классификация, которая должна применяться начиная с разработки проекта закона о государственном бюджете на 2013 год. В нарушение ст.7 Закона № 847-XIII от 24.05.1996 разработанная и утвержденная МФ бюджетная классификация не была опубликована в Официальном мониторе Республики Молдова.

________________

²⁰ Приказ министра финансов № 32 от 30.03.2011 “О бюджетной классификации”.

Несмотря на то, что миссия МВФ (еще в 2008 году) рекомендовала, чтобы план счетов и новая бюджетная классификация (функциональная и экономическая) были тестированы и пилотированы МФ в 2008-2009 годы с целью официального ее применения, начиная с 2010 года²¹ МФ решило, что новый план счетов и новая бюджетная классификация будут внедрены одновременно с введением ИСФМ, так как существующая информационная система не может поддерживать введенные инновации, для этого исполнения необходимы дополнительные расходы.

________________

²¹ “Status Report no.8” эксперта в менеджменте публичных финансов по юго-восточной Европе, Elvind Tandberg, 20 мая 2008 г.

Необходимо отметить, что соответствующее решение противоречит мнению, высказанному международным экспертом, который содействовал ПМПФ. Внедрение бюджетной классификации одновременно с планом счетов и ИСФМ обусловит конфронтацию МФ со значительным объемом изменений, в том числе по: регистрации кассовых сделок на основании пересмотренной бюджетной классификации; реформы бухгалтерского учета и информационных систем. Эта спорная стратегия приведет к трудному и сложному процессу, неизбежным риском станет то, что объем изменений поставит в запутанную и сложную ситуацию пользователей ИСФМ.

2.4.2. Утверждение методологических пособий по разработке и исполнению бюджета, пересмотр законодательства о бюджетной системе и бюджетном процессе не отвечают строгим требованиям

Для завершения Методологических норм по применению плана счетов и бюджетной классификации, а также для разработки методологий по разработке и исполнению бюджета МФ заключило договор по предоставлению консультационных услуг с консорциумом, руководимым консалтинговой Компанией “Ecorys” и “Corporate Solutions”. Несмотря на то, что согласно плану закупок договор должен был быть заключен в августе 2006 года, по причине разделения задач по консультации на 2 этапа и подготовки с опозданием пакета документов для торгов он был заключен лишь в феврале 2008 года, или с опозданием на 15 месяцев. Затягивание подписания договора, а также увеличение срока его исполнения на год привело к тому, что проекты нормативных актов (справочников, иллюстративно-методологических учебников) были завершены только в июне 2010 года по сравнению с предусмотренным сроком – конец 2008 года.

До момента проведения аудита методология по разработке, утверждению и изменению бюджета не была утверждена в окончательном варианте, так как продолжаются работы по актуализации, необходимо привести ее в соответствие с процессом разработки модулей для внедрения ИСФМ.

Методологическая база по исполнению бюджета, разработанная компанией “Ecorys” с консультациями международного эксперта по некоторым разделам уже не была актуальна по причине изменений, внесенных в бюджетную классификацию, а также в результате необходимости обеспечения соответствия между методологической базой и модулем по исполнению бюджета. Так, в целях приведения в соответствие набора методических документов к новым требования МФ контрактовало в июле 2010 года местного эксперта, за услуги которого были оплачены средства в сумме 36,9 тыс. долларов США.

В итоге некоторые бизнес-процессы, описанные в учебнике по учету и исполнению бюджета, разработанные экспертами Компании “Ecorys”, претерпели изменения (например: “Прогноз менеджмента ликвидности”, “Процесс потребностей”, “Структура казначейских счетов”, “Обоснование отчетов” и др.), что обусловило другое описание по сравнению с первоначальными, то есть необходимы изменения в соответствии с модулями ИСФМ.

Параметризация информационной системы на основании бизнес-процессов продолжается, а соответствие методологической базы может быть оценено только на момент использования ИСФМ. Несмотря на эти недостатки, министр финансов приказами № 108²² и № 109²³ от 26.08.2011 утвердил методологическую базу по исполнению бюджета, которая вступит в действие с 1 января 2013 года. Методология по исполнению бюджета и бухгалтерскому учету тесно соотнесена с внедрением ИСФМ. В результате такие методологические акты могут быть пересмотрены и, соответственно, завершены одновременно с внедрением ИСФМ.

________________

²² Приказ министра финансов № 108 от 26.08.2011 “Об утверждении Методологических норм по бухгалтерскому учету и финансовой отчетности в бюджетной системе”.

²³ Приказ министра финансов № 109 от 26.08.2011 “Об утверждении Методологических норм по кассовому исполнению бюджетов, являющихся компонентами национального публичного бюджета, через казначейскую систему Министерства финансов”.

Согласно заключенному договору, эксперты Компании “Ecorys” должны были пересмотреть действующую законодательную /нормативную базу относительно бюджетного процесса и бюджетной системы. Работы должны были проводиться одновременно с разработкой набора методических документов по разработке, утверждению и изменению бюджета. Однако вследствие отсутствия взаимодействия консультанта Компании “Ecorys” с местным экспертом, а также несогласования деятельности с рабочей группой МФ был разработан проект закона о публичных финансах и налогово-бюджетной ответственности, который воспринимается и понимается различно как участниками процесса разработки, так и другими сторонами.

Для завершения проекта закона в июле 2010 года МФ контрактовало местного эксперта, за соответствующие услуги из средств доноров была оплачена сумма 34,9 тыс. долларов США. Таким образом, работа по разработке данного акта была начата с первоначального этапа, используя лишь некоторые основные положения проекта, разработанного Компанией “Ecorys”. Для завершения проекта были привлечены и два других местных эксперта. Проект закона, который представляет собой обобщение действующих законодательных положений и дополнен нормами и практиками других стран, был принят Правительством Постановлением № 773 от 17.10.2011 “Об утверждении проекта закона о публичных финансах и налогово-бюджетной ответственности” и представлен на утверждение Парламенту.

Учитывая уровень развития модулей ИСФМ и этапы бюджетного цикла, разработка, утверждение, исполнение и бюджетная отчетность на основании новой методологии будут возможны, в лучшем случае, на бюджетный 2014 год.

Нереализация комплекса мер по совершенствованию методологической базы по разработке и исполнению бюджета, а также обширной законодательной базы относительно финансов и бюджета в оптимальные сроки и с минимальными ресурсами была обусловлена в значительной степени: 1) опозданиями, допущенными при подписании договора с Компанией “Ecorys”, а также неосмотрительным мониторингом выполнения договора; 2) расторжением договора международным экспертом на важной фазе внедрения Проекта, которое определило невозможность контрактации другого эксперта с соответствующим опытом для завершения миссии в разумные сроки; 3) подписание с опозданием договора о внедрении ИСФМ, что обусловило несинхронизацию деятельности, связанной с развитием модулей ИСФМ, с деятельностью, начатой экспертами, ответственными за разработку методологической базы, которая должна была осуществляться параллельно для обеспечения эффективного и в разумные сроки завершения установленных задач.

Все это обусловило продление сроков завершения методологической базы по бюджетному процессу и сроков разработки модулей информационной системы для соответствующих разделов, а также привлечение новых экспертов для завершения методологической и законодательной базы. Также опоздания, допущенные консорциумом “HP” по внедрению ИСФМ, обусловили заключение дополнительных договоров и продление существующих договоров с экспертами на период разработки /завершения методологии и предоставления помощи по конфигурации модулей ИСФМ.

2.5. Значительные затягивания при разработке ИСФМ рискуют подорвать полученные результаты в других компонентах ПМПФ

Один из подкомпонентов системы планирования и исполнения бюджета в рамках ПМПФ нацелен на внедрение современной информационной системы финансового менеджмента, имеющего целью заменить неполную и неинтегрированную существующую информационную систему, используемую МФ.

Международный тендер по разработке, тестированию и функционированию ИСФМ был инициирован 7 марта 2007 года, а договор в размере 10,4 млн. долларов США был присвоен консорциуму, возглавляемому Компанией “Hewlett – Packard international trade BV”, только 27 марта 2007 года, а вступил в действие в октябре 2009 года. Допущенные опоздания при проведении торгов и присвоении договора обусловлены в значительной степени разработкой с задержкой тендерных документов (особенно технических спецификаций), столкнувшимися сложностями при проведении переговоров относительно цены договора и недостаточностью необходимых средств на момент проведения тендера. Были допущены задержки и при вступлении в силу договора по причине того, что консорциум “HP” не был согласен с форматом банковской гарантии, которая должна была быть внесена.

Так как анализ документов дизайна был проведен на общем уровне, было необходимо квалифицировать функциональность параллельно с развитием модулей ИСФМ. В октябре 2010 года консорциум “HP” запросил подписание сертификата по установке модулей ИСФМ и оплату суммы 552,1 тыс. долларов США в результате разработки и установки модулей программного обеспечения. Инспектирование модулей МФ и ГП “Fintehinform” выявило ряд недостатков и недоработок. Отмечается, что решения, предоставленные интегратором относительно функциональности, включенные в систему, были стандартными. Модули не были конфигурированы согласно требованиям МФ.

В ходе повторной инспекции модулей программного обеспечения, выполненной специалистами ГП “Fintehinform” и МФ (в апреле 2011 г., августе 2011 г.) вновь были установлены некоторые недостатки, упущения и несоответствия, а также низкий уровень интегрирования модулей, функциональность системы зависит от правильного взаимодействия модулей.

В настоящее время в системе не выполнено следующее: (1) интегрирование модулей; (2) разработка ежедневных оперативных и аналитических отчетов (102 отчета); (3) интегрированное внедрение цифровой подписи; (4) бухгалтерский учет (применение бухгалтерских форм ко всем операциям, проходящим через казначейскую систему); (5) финансирование бюджетных учреждений; (6) осуществление межбюджетных трансферт и их консолидация; (7) разделение доходов; (8) закрытие/открытие операционного дня, года и перечисление остатков; (9) формирование казначейских счетов в результате изменения утвержденного бюджета и согласно обороту о порядке поступления доходов в национальный публичный бюджет; (10) прогнозирование ликвидности и т.д.

Затягивание процесса конфигурации модулей обусловлено поздним решением консорциумом “HP” проблем по интегрированию модулей ИСФМ и недостаточным кооперированием со своими субподрядчиками и представителями МФ. При поддержке ВБ консорциум “HP” согласовал применение механизма еженедельного мониторинга/оценки достижений в разработке ИСФМ.

Согласно дополнению к договору от 24.03.2011, ИСФМ должна была быть сдана в эксплуатацию не позднее 21 сентября 2011 года. Нарушение этого срока создало законные условия для применения штрафных санкций за несвоевременное выполнение обязательств согласно договорным условиям. Хотя офис ПМПФ направил на оплату инвойс о взыскании штрафных санкций в сумме 417,7 тыс. долларов США, консорциум “HP” отказался оплатить его по причине того, что опоздания обусловлены классификацией и частыми изменениями, запрашиваемыми МФ.

По рекомендации ВБ начисление и применение штрафных санкций были приостановлены, учитывая, что сумма 678,8 тыс. долларов США – штрафные санкции за 2011 год, будет применена в результате несоблюдения пересмотренных сроков из Плана внедрения, утвержденного дополнением № 5 к договору. Вместе с тем до момента проведения аудиторской миссии МФ не заключило с консорциумом “HP” дополнение № 5 к договору, которым были бы юридически подтверждены договорные условия.

Согласно условиям договора, за период 2010-2011 годов было поставлено и установлено оборудование стоимостью 1,62 млн. долларов США для главного центра серверов, резервного центра серверов, а также телекоммуникационное оборудование для территориальных казначейств. По причине опоздания, допущенного в развитии модулей и отсрочки запуска ИСФМ, установленное оборудование не используется по назначению и подвержено моральному износу.

В рамках договора, заключенного с консорциумом “HP”, по состоянию на 29.02.2012 были выплачены денежные средства в сумме 3,62 млн. долларов США, в том числе 2,43 млн. долларов США – за счет шведского гранта, и 1,19 млн. долларов США – за счет кредита в размере 8,5 млн. долларов США, предусмотренного для внедрения ИСФМ. Остаток невыплаченных средств для внедрения ИСФМ составляет 6,9 млн. долларов США. В случае, если консорциуму “HP” не удастся разработать модули ИСФМ согласно требованиям МФ и в установленные сроки (ситуация с высоким уровнем вероятности), имеется значительный риск того, что выделенные за счет кредита средства не будут освоены. Вместе с тем, если ИСФМ будет принята с этими недостатками (не будет функциональной), они могут быть устранены только за плату. МФ осознает эту ситуацию и прикладывает усилия по нахождению оптимального решения.

Согласно Плану внедрения ИСФМ²⁴, экспериментальное тестирование в пилотных местах планируется провести в сентябре-октябре 2012 года.

________________

²⁴ План внедрения ИСФМ, пересмотренный в марте 2012 года.

Препятствиями в успешной реализации соответствующего выполнения являются: задержки по разработке системы, недостаточное обучение пользователей, технические проблемы, связанные с оборудованием и/или сетью. Обучение конечных пользователей ИСФМ запланировано на май-июнь 2012 года. На курсах должны пройти обучение 60 лиц, среди которых администраторы, инструкторы и пользователи.

Учитывая, что внедрение ИСФМ является непредсказуемым, существует значительный риск незавершения работ по сдаче в эксплуатацию ИСФМ в установленные сроки (31.12.2012).

Делается вывод, что хотя согласно условиям Проекта²⁵ предусматривалась разработка СПР 2010-2012 с использованием для экономического и функционального анализа данных, генерированных системой ИСФМ, данная задача не была реализована. Основными причинами, которые обусловили невыполнение задач для подкомпонента ИСФМ, отсрочку сдачи в эксплуатацию ИСФМ и продление сроков выполнения договора были: необоснованный допуск значительного опоздания при инициировании тендера и присуждении договора, несвоевременная разработка функциональных и технических спецификаций модулей ИСФМ консорциумом “HP”; ненадлежащее управление рисками при выполнении договора; неразвитие консорциумом “HP” многих функциональностей, предусмотренных в технической документации ИСФМ.

________________

²⁵ “Обязательства по мониторингу результатов” из Документа оценки проекта по кредиту, предложенного в сумме 5,7 млн. СПЗ Правительству Республики Молдова для Проекта “Менеджмент публичных финансов”, 12 мая 2005 г.

Рекомендации:

10. МФ незамедлительно принять строгие меры по повышению ответственности персонала МФ для обеспечения эффективного сотрудничества с интегратором ИСФМ и ускорить процесс завершения модулей системы.

Относительно цели I было констатировано, что требования по установлению эффективного и прозрачного менеджмента публичных финансов реализованы лишь частично, некоторые из них в общем не были достигнуты, таким образом подрывая реформу ЦПУ. В результате внедрения реформ в данной области не было обеспечено соответствующее развитие институциональных способностей ОЦПУ по разработке секторных политик и модернизации процесса разработки бюджета. В результате не удалось внедрить систему отчетности, основанную на результатах, а также эффективное управление публичными средствами.

Составление бюджета по программам представляет собой больше декларативное требование и, соответственно, не стало эффективным инструментом менеджмента при принятии решений по выделению бюджетных средств. В этом отношении приводится пример, что в 2006-2011 годах АНМ направила инвестиции в область сельскохозяйственных биотехнологий, плодородия почв и продовольственной безопасности в размере около 390,0 млн.леев в рамках одной подпрограммы, реализованной многими подведомственными учреждениями. Хотя подпрограмма включала цикл фундаментальных, прикладных исследований, инноваций и научного трансфера, не был оценен результат реализованного в течение 6 лет по отношению к объему выделенных средств, была лишь составлена фрагментарная отчетность результатов по некоторым видам деятельности или исполнителям. В этом учреждении за анализируемый период некоторые государственные программы выполнялись в сроки, значительно превышающие установленные, другие программы были приостановлены, не достигнув всех ожидаемых целей, которые в ходе реализации были профинансированы в сумме 11,9 млн.леев. Часть программ, на которые были выделены дополнительные средства в сумме 3,4 млн.леев, не были реализованы в установленные сроки²⁶. Не был осуществлен соответствующий мониторинг средств на сумму 3,3 млн.леев, предназначенных для создания инновационной инфраструктуры, в результате они были использованы неэффективно или на другие цели.

________________

²⁶ Постановление Счетной палаты № 19 от 19.04.2011 по Отчету аудита эффективности “Чтобы был получен ожидаемый эффект, необходимы улучшения в политиках и процедурах Академии наук Молдовы по выделению и мониторингу фондов, предназначенных для научных исследований”.

МСХПП за аудитируемый период также реализовало программы в области растениеводства, садоводства, защиты растений, продовольственной безопасности, а также поддержало сельскохозяйственных производителей путем субсидирования средствами в сумме 2,8 млрд.леев, однако не оценило сквозь призму системы, основанной на результативности, для определения полученного эффекта. Аудиты, проведенные в указанных субъектах, а также в других ОЦПУ и ОМПУ, отмечают нереализацию некоторых задач разработанных программ, неэффективное использование выделенных средств.

Не располагают эффективными инструментами для оценки эффективности использования выделенных средств и другие центральные и местные публичные органы, был выявлен ряд несоответствий и недостатков в регулирующей базе, который отрицательно влияет на эффективное использование бюджетных средств по программам. Так, в результате необеспечения контроля над планированием потребности в бюджетных средствах в 4 подведомственных учреждениях МЗ сформировались излишки в размере 4,7 млн.леев, а в 8 – средства были направлены в остатки учреждений²⁷.

________________

²⁷ Постановление Счетной палаты № 18 от 10.05.2012 “По Отчету аудита соответствия за 2011 бюджетный год в Министерстве здравоохранения и в некоторых подведомственных учреждениях” (далее – Постановление Счетной палаты № 18 от 10.05.2012).

Не были получены ожидаемые результаты в рамках ПМПФ по улучшению процессов планирования и исполнения бюджета. Так, в результате аудиторских миссий, проведенных Счетной палатой в некоторых ОМПУ, было установлено, что оцененные и установленные ими показатели бюджета на 2010-2011 годы являются заниженными и не соответствуют реальным возможностям. В этом отношении приводится пример, что несоответствующее планирование на 2010 год ОМПУ района Хынчешть привело к упущению некоторых доходов на сумму примерно 7,9 млн.леев²⁸, а в ОМПУ Единец недооценка некоторых видов доходов составила 1,3 млн.леев²⁹ и т.д. Также несоответствующее планирование бюджетных доходов, недостаточная озабоченность в выявлении и оценке налогооблагаемой базы не способствовали повышению доходов, а определило недопоступление доходов в местные бюджеты района Единец на сумму до 10,5 млн.леев.

________________

²⁸ Постановление Счетной палаты № 75 от 24.11.2011 “По Отчету аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Хынчешть за 2010 год и управления публичным имуществом”.

²⁹ Постановление Счетной палаты № 19 от 11.05.2012 “По Отчету аудита бюджетов территориально-административных единиц района Единец и управления публичным имуществом за 2011 год” (далее – Постановление Счетной палаты № 19 от 11.05.2012.

Для достижения прогресса в прозрачном и эффективном управлении публичными финансами и продвижении системы менеджмента, ориентированной на достижение цели, необходимы срочные меры в рамках некоторых ОЦПУ по пересмотру роли ПАМОП, уровня вовлечения и сотрудничества их с другими подразделениями, участвующими в бюджетном процессе, а также существующего порядка разработки бюджета, основанного на программах, и оценки эффективности по отношению к объему выделенных финансовых средств.

Невнедрение ИСФМ подрывает положительные результаты, полученные при реализации деятельности в рамках ПМПФ, и создает риск неосвоения финансовых средств в сумме 6,9 млн. долларов США.

Цель II: Развитие и внедрение государственного внутреннего финансового контроля способствовало надлежащему управлению публичных субъектов?

Основным инструментом в реализации задач по консолидации управления публичными финансами было инициирование и внедрение Министерством финансов ПМПФ. Цель компонента 2 “Внутренний контроль и аудит” была направлена на создание законодательной и нормативной базы для ФМК и внутреннего аудита, трансформирования функции финансового контроля в функцию внутреннего аудита, распространение внутреннего аудита на отраслевые министерства и местные органы. Для этого компонента Проекта были оценены средства в сумме 1,51 млн. долларов США, финансируемые посредством 2 грантов, предоставленных Правительством Голландии, которые были полностью использованы.

ГВФК должен консолидировать менеджерскую ответственность по оптимальному управлению средствами согласно задачам публичного субъекта на основе принципов надлежащего управления путем внедрения ФМК, деятельности по внутреннему аудиту в публичном секторе, централизованную координацию и гармонизацию.  

Ответственность за разработку и моделирование ГВФК в Республике Молдова возложена на МФ, которое обязано разработать и внедрить политику государства в области публичных финансов, являясь ответственным за определение сущности изменений в менеджменте публичных финансов.

1. Реорганизация финансового контроля в функцию внутреннего

аудита была отмечена некоторыми сложностями

Для реализации установленных задач в рамках ПМПФ за период 2006-2007 годов (I полугодие) МФ предприняло ряд действий, поддержанных нормативными актами Правительства по реорганизации подведомственных органов финансового контроля (СФКР) и перепрофилирования этого учреждения путем предоставления функции внутреннего аудита.

Концепция государственного внутреннего финансового контроля в публичном секторе³⁰ установила меры по ее внедрению до 2009 года и созданию Совета по публичному внутреннему аудиту как консультативного органа, определяющего стратегию и способствующего улучшению деятельности внутреннего аудита в публичном секторе. В этот период имели место реорганизации, в большей степени связанные с изменением названия учреждения контроля и создание в его рамках Центрального управления по гармонизации системы внутреннего контроля и аудита. Были разработаны Национальные стандарты внутреннего аудита³¹, Кодекс этики внутреннего аудитора³² и Карта внутреннего аудита³³.

________________

³⁰ Постановление Правительства № 1143 от 04.10.2006 “Об утверждении Концепции государственного внутреннего финансового контроля в публичном секторе” (далее – Постановление Правительства № 1143 от 04.10.2006, или Концепция ГВФК).

³¹ Национальные стандарты внутреннего аудита, утвержденные совместно Приказом министра финансов № 98 от 27.11.2007 и Постановлением Счетной палаты № 82 от 29.11.2007 (далее – Приказ министра финансов № 98 от 27.11.2007 и Постановление Счетной палаты № 82 от 29.11.2007, или НСВА).

³² Кодекс этики внутреннего аудитора, утвержденный Приказом министра финансов № 111 от 26.12.2007 (далее – Кодекс этики внутреннего аудитора).

³³ Карта внутреннего аудита, утвержденная Приказом министра финансов № 111 от 26.12.2007 (далее – Карта внутреннего аудита).

На момент, когда уже были приняты основные документы политики, а показатели результатов ПМПФ предусматривали на 2006-2007 годы обучение в пилотном режиме в области внутреннего аудита 30 единиц персонала ДФКР и структур внутреннего аудита министерств, было установлено, что планом мероприятий по внедрению Стратегии развития ГВФК не установлены должным образом сроки реализации. Наряду с этими недостатками не функционировал в качестве консультативного органа и Совет по внутреннему аудиту.  

Через 1,5 года после запуска Проекта 06.07.2007 были контрактованы зарубежные консультанты (из фирм “IMCL” и “C2C”), с которыми был заключен договор в размере 1,1 млн. долларов США (за счет средств гранта) для проведения консультаций и оказания поддержки. Срок реализации договора был предусмотрен 29 месяцев, который позже был продлен до 50 месяцев (31.08.2011), с увеличением суммы договора (включение некоторых дополнительных мероприятий) до 1,3 млн. долларов США. Объект договора состоял в создании нормативной базы для ФМК и внутреннего аудита, трансформировании финансового контроля в функцию внутреннего аудита, расширение системы внутреннего аудита на отраслевые министерства путем реализации аудиторских пилотных миссий. Также в этот период контрактованная консалтинговая компания обратила внимание на риски, связанные с нереальностью планов внедрения Стратегии, и отметила необходимость 2 концептуальных изменений, а именно:  

1. Изменение на уровне роли и позиционирования ЦУГ, созданного первоначально как организационная единица в рамках СФКР, которая функционирует в качестве органа контроля МФ. Эта структура была релевантной на уровне продвижения внутреннего контроля и аудита, однако не осуществляла функции в процессе руководства внедрения и гармонизации согласно положениям концепции ГВФК.  

2. Децентрализация функции внутреннего аудита. Это решениебыло мотивировано тем, что менеджеры публичных учреждений могли быть введены в заблуждение в необходимости внедрения внутреннего контроля, путая понятия “внутренний контроль” и “внутренний аудит”, а также их значение и роль.

Учитывая необходимость неизбежных изменений в Концепции ГВФК, в 2008 году МФ взяло на себя функции по гармонизации системы внутреннего финансового публичного контроля от СФКР, а изменениями, внесенными в Закон № 847-XIII от 24.05.1996, внутренний аудит был отделен от контролирующего органа. Постановлением Правительства № 146 от 14.02.2008³⁴ определение “внутренний контроль” заменено на определение “финансовый менеджмент и контроль”, внося изменения лишь в Постановление Правительства № 1143 от 04.10.2006. Вместе с тем некоторые нормативные акты (Приказы министра финансов № 98 от 27.11.2007, № 118 от 29.12.2008) не были приведены в соответствие с изменениями.

________________

³⁴ Постановление Правительства № 146 от 14.02.2008 “Об утверждении изменений и дополнений, которые вносятся в Постановление Правительства № 143 от 4 октября 2006”.

При поддержке зарубежных консультантов был разработан ряд проектов документов, которые были рассмотрены и утверждены, а именно:

♦ План действий по развитию ГВФК на период 2009-2013 годов³⁵;

________________

³⁵ План действий по развитию ГВФК на период 2009-2013 годов, утвержденный Постановлением Правительства № 597 от 02.07.2010 (далее – План действий по развитию ГВФК, или Постановление Правительства № 597 от 02.07.2010).

♦ НСВК в публичном секторе³⁶;

________________

³⁶ Национальные стандарты внутреннего контроля, утвержденные Приказом министра финансов № 51 от 23.06.2009 (далее – НСВК).

♦ Методологические нормы для внедрения внутреннего аудита в публичном секторе³⁷;

________________

³⁷ Методологические нормы для внедрения внутреннего аудита в публичном секторе, утвержденные Приказом министра финансов № 118 от 29.12.2008 (далее – Приказ министра финансов № 118 от 29.12.2008, или МНВАПС).

♦ Закон о ГВФК³⁸;

________________

³⁸ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010 (далее – Закон № 229 от 23.09.2010).

♦ Карта внутреннего аудита;

♦ Кодекс этики внутреннего аудитора³⁹, а также

________________

³⁹ Карта внутреннего аудита и Кодекс этики внутреннего аудитора, утвержденные Приказом министра финансов № 139 от 20.10.2010 (далее – Карта внутреннего аудита и Кодекс этики внутреннего аудитора).

♦ Набор инструментов (не утвержденных МФ) для внедрения ФМК в публичных субъектах.

В результате предпринятых действий Постановлением Правительства № 597 от 02.07.2010 были отменены Концепция ГВФК, Стратегия развития ГВФК и утверждена новая Программа развития ГВФК на 2010-2013 годы.

Отмечается, что хотя была разработана законодательная база в некоторых случаях с опозданием, большинство актов, необходимых для надлежащего функционирования ГВФК, были приняты. Вместе с тем принятая законодательная база подвергается непрерывному процессу изменений и дополнений.

Основное законодательство было разработано за счет средств ПМПФ, а актуализация законодательной базы в области ГВФК и непрерывное обучение – посредством Проекта Twinning “Консолидация ФМК в Республике Молдова”, запущенного в ноябре 2011 года, который завершится в ноябре 2013 года.

2. Внедрение ФМК в ОПУ сталкивается в трудностями

Согласно Программе развития, в 2010 году продолжилось пилотирование системы ФМК в рамках МФ, МТСЗС и НКСС. Также было инициировано внедрение в пилотном режиме системы ФМК в других двух субъектах – НКМС и примэрии мун.Кишинэу, а в 2011 году – в МЗ и ОЗОК. 2012 год является предельным сроком для полного внедрения системы финансового менеджмента и контроля во всех министерствах/других органах центрального управления. В этом же году должна быть инициирована подготовка полного внедрения системы ФМК в местных органах.

ФМК внедряется на основании НСВК, разработанных согласно международной базе внутреннего контроля и включает следующие пять взаимосвязанных компонентов: среда контроля (1), менеджмент эффективности и рисков (2), контрольная деятельность (3), информация и коммуникация (4), мониторинг и оценка (5). Эти компоненты следуют из порядка, в котором менеджер управляет деятельностью, и они интегрированы в менеджерский процесс. 

Оценка настоящей аудиторской миссией отчетов субъектов по внедрению ФМК в МФ, МТСЗС, НКСС, АЗОК и примэрии мун.Кишинэу свидетельствует, что ни один субъект не внедрил полностью систему ФМК, констатировав следующие недостатки: (i) не описаны и не оценены основные процессы во всех субъектах, подведомственных аудитируемым министерствам; (ii) в МТСЗС и АЗОК не были определены уровни остаточных рисков и механизм их мониторинга; (iii) не удалось полностью внедрить ФМК в НКСС и примэрии мун.Кишинэу. Согласно отчету по оценке, представленному ЦУГ, соответствующий процесс находится в развитии.

Вместе с тем сохраняется риск неполного внедрения ФМК в 2012 году и в других органах центрального управления. Анализ отчетов самооценки за 2011 год по разделу о функционировании ФМК, принятых ЦУГ от 38 структур внутреннего аудита, свидетельствует, что в 4 публичных органах он функционирует хорошо; в 9 – требует улучшения; в 11 – внедряется; в 14 – не начал внедряться, нынешняя аудиторская миссия отмечает, что ситуация отличается от сообщенной некоторыми субъектами – она намного хуже. Так, хотя МСХПП в отчете самооценки отмечает, что система ФМК функционирует, однако требует улучшения, только 16.11.2011 был издан приказ министра о внедрении системы менеджмента рисков и создании Комитета по рискам. Также в рамках аудиторских миссий Счетной палаты были установлены дисфункциональности на всех этапах бюджетного процесса, в том числе с элементами искажения отчета, одновременно не обеспечивая соответствие организации системы ФМК, соответствующую деятельность внутреннего аудита, надлежащую организацию системы бухгалтерского учета и финансовой отчетности согласно общим правилам бухгалтерского учета⁴⁰ в МО и МВД и ряде местных публичных органов и т.д.

________________

⁴⁰ Постановление Счетной палаты № 20 от 11.05.2012 “По Отчету аудита соответствия за 2011 бюджетный год в Министерстве обороны, некоторых воинских частях и подведомственных учреждениях” и Постановление Счетной палаты № 17 от 07.05.2012 “По Отчету аудита соответствия за 2011 бюджетный год в Министерстве внутренних дел и в некоторых подведомственных учреждениях”.

3. Трансформирование финансового контроля в функцию внутреннего аудита

и распространение внутреннего аудита на ОЦПУ и местные органы

осуществляется несоответствующим образом и с недостатками

ГВФК имеет целью продвижение передового уровня менеджерской ответственности в использовании публичных фондов посредством:

- внедрения системы ФМК с применением техник менеджмента основных рисков по задачам;

- развития новой функции внутреннего аудита, которая сообщает менеджерам публичных субъектов об эффективности системы ФМК;

- введения функции централизованной гармонизации, ответственной за разработку нормативной базы в области ГВФК, организацию и обучение в соответствующей области; мониторинг изменений и систематическую отчетность достижений, зарегистрированных в данной области.

Программа развития ГВФК, утвержденная Постановлением Правительства № 597 от 02.07.2010, установила основные направления планирования в области внутреннего аудита относительно ФМК, а также показатели, которые позволят оценить уровень внедрения. Основные задачи в области внутреннего аудита в ОЦПУ после вступления в силу Закона № 229-XVIII от 23.09.2010 предусматривали создание в 2011 году подразделений внутреннего аудита в отраслевых органах ОЦПУ, местного публичного управление второго уровня и муниципия Бэлць.

Аудиторская миссия оценила эффективность мер, принятых МФ для развития ГВФК, проанализировала годовые отчеты подразделений внутреннего аудита, представленные в ЦУГ, а также на местах, оценила деятельность, реализованную подразделениями внутреннего аудита 8 ОПУ⁴¹.

________________

⁴¹ МСХПП, ММС, АЗОК, МФ, МТСЗС, МЗ, МВД.

Оценка эффективности, реализованной для развития ГВФК, свидетельствует о некоторых преградах и недостижении целей, таким образом, подрывая достижения, которые выражаются в следующем.

На национальном уровне.

В области внутреннего аудита:

♦ не была достигнута полная реализация целей Стратегии развития ГВФК по причине несоблюдения первоначально установленных для внедрения сроков (которые были невыполнимыми), что определило принятие с опозданием законодательной базы, связанной с ее внедрением. В результате в 2010 году был инициирован новый стратегический план – Программа развития ГВФК;

♦ не были выполнены требования о создании подразделений внутреннего аудита в отраслевых органах ОЦПУ. Не создано подразделение внутреннего аудита в МЮ, а в 8 субъектах (или 16% от общего числа созданных единиц внутреннего аудита) не набран персонал и не функционирует, из которых: МО (с 2007 года), Государственная экологическая инспекция (с 2008 года), МП (с 2011 года), Бюро межэтнических отношений (с 2010 года), Агентство туризма (с 2009 года);

♦ не был реализован план по созданию в 2011 году подразделений внутреннего аудита во всех местных органах второго уровня. Так, из 36 учреждений, которые могут располагать, согласно штатному расписанию, лишь 6 имеют подразделения внутреннего аудита⁴². Вместе с тем из них не набрали персонал 3 субъекта: МС Бэлць, РС Кахул, РС Окница.

________________

⁴² МС Бэлць, РС Кахул, РС Окница, АТО Гагаузия, МС Кишинэу, РС Сорока.

На уровне ЦУГ:

♦ На момент закуска ПМПФ не имелось четкого концептуального понимания роли и функции СФКР, которая выполняла функции централизованного координирования и гармонизации, некоторые ее полномочия совпадали с компетенциями и сферой внутреннего аудита. Несмотря на то, что Постановление Правительства № 74 от 29.01.2008 предусматривало реорганизацию СФКР в Централизованную службу внутреннего аудита и осуществление лишь функций внутреннего аудита и финансового контроля, она продолжала и после 2008 года исполнять функции, специфичные внешнему аудиту. В настоящее время СФКР получает консультационные услуги, предоставленные Sigma/OECD по гармонизации своей деятельности и переходу ее к функции финансового контроля согласно передовым европейским практикам, которые призваны способствовать развитию надежной базы финансового контроля, соответствующего требованиям ЕС.

♦ Полномочия ЦУГ отличаются в различных действующих нормативных актах, а в некоторых случаях приводят к замешательству. Так, согласно ст.26.1 Программы развития ГВФК, ЦУГ осуществляет мониторинг внедрения ГВФК, в то время как в п.23 этого же документа установлено, что ГВФК = ФМК + внутренний аудит + ЦУГ, из чего следует, что ЦУГ осуществляет мониторинг себя же.

♦ Функции по мониторингу и оценке качества деятельности подразделений внутреннего аудита и функциональность ФМК в публичном секторе сводятся к разработке и передаче подразделениям внутреннего аудита анкеты по самооценке деятельности, реализованной в течение года, который впоследствии систематизирован в консолидированный отчет. Согласно действующим нормативным актам (НСВА 1312 “Внешняя оценка”), эта функция будет реализовываться полностью один раз в 5 лет.

На уровне подразделений внутреннего аудита

Оценка деятельности подразделений внутреннего аудита в 8 субъектах установила наличие некоторых недостатков, которые ограничивают эффективность осуществленных миссий, в том числе:

На этапе планирования:

В результате несоблюдения Методологических норм⁴³ и Национальных стандартов внутреннего аудита⁴⁴ некоторыми подразделениями внутреннего аудита допущены следующие несоответствия и отклонения от них:

________________

⁴³ Методологические нормы для внедрения внутреннего аудита в публичном секторе, утвержденные Приказом министра финансов № 118 от 29.12.2008: МНВАПС 3 “Планирование деятельности управления внутреннего аудита”, МНВАПС 4 “Планирование миссий внутреннего аудита”.

⁴⁴ Национальные стандарты внутреннего аудита, утвержденные совместно приказом министра финансов № 98 от 27.11.2007 и постановлением Счетной палаты № 82 от 29.11.2007: НСВА 2100 “Сущность деятельности”; НСВА 2010 “Планирование”; НСВА 2200 “Планирование миссий”; НСВА 2240 “Рабочая программа миссии”; НСВА 2210 “Задачи миссии”.

♦ не были разработаны стратегические планы деятельности внутреннего аудита, не идентифицировав инструменты политик, которые должны быть использованы при реализации задач в МСХПП, АНМ, ММС, МТСЗС;  

♦ при разработке стратегического плана в АЗОК не были определены все подлежащие аудиту системы, не были рассмотрены они и в подведомственных учреждениях;

♦ не были оценены и классифицированы подлежащие аудиту системы на основе материальности и рисков в МСХПП, ММС, АЗОК, АНМ, МВД;

♦ на этапе стратегического планирования годовой план в МЗ и АЗОК не включал часть стратегического плана аудита в форме аудиторских миссий, которые должны быть осуществлены в последующие 12 месяцев;

♦ годовой план деятельности аудита в МТСЗС не определяет цель (название) в 3 (из 6) аудиторских миссиях, а в МСХПП и АНМ ориентированы больше на структуры, а не на деятельность учреждения;

♦ не были разработаны планы и программы для каждой миссии внутреннего аудита в МСХПП, ММС, АНМ, АЗОК, МТСЗС, МЗ;

♦ изменения годового плана деятельности внутреннего аудита не были соответствующим образом обоснованы и утверждены в АНМ, МТЗС, ММС, АЗОК.

На этапе реализации и отчетности миссии внутреннего аудита:

Несоблюдение положений Методологических норм⁴⁵ и Национальных стандартов внутреннего аудита⁴⁶, Кодекса этики внутреннего аудитора, связанных с проведением аудита, обусловило допущение следующих несоответствий:

________________

⁴⁵ Методологические нормы для внедрения внутреннего аудита в публичном секторе, утвержденные Приказом министра финансов № 118 от 29.12.2008: МНВАПС 5 “Работа на объекте: Аудиторские доказательства и тестирование”; МНВАПС 6 “Отчетность о результатах деятельности внутреннего аудита”.

⁴⁶ Национальные стандарты внутреннего аудита, утвержденные совместно приказом министра финансов № 98 от 27.11.2007 и постановлением Счетной палаты № 82 от 29.11.2007: НСВА 2310 “Идентификация информаций”, НСВА 2320 “Анализ и оценка”, НСВА 2330 “Документирование информаций”, НСВА 2340 “Надзор миссии”, НСВА 2400 “Сообщение о результатах”, НСВА 2440 “Передача результатов”, НСВА 2410 “Содержание информирования”.

♦ не были заполнены декларации об интересах до начала аудиторских миссий, чем не были соблюдены принципы индивидуальной объективности внутренних аудиторов в МТСЗС, АНМ, АЗОК;

♦ не были выявлены и оценены риски, связанные с аудиторской миссией в ММС, МТСЗС, АЗОК;

♦ названия аудиторских миссий не описывают кратко и ясно общую область применения аудита и основные задачи аудиторской миссии в МСХПП, ММС, АЗОК, МТСЗС (частично);

♦ не были проведены заседания по открытию в начале аудиторских миссий для объяснения порядка выполнения миссии и установления роли участников в ММС и МТСЗС;

♦ констатации аудита не основываются на достаточных, соответствующих и убедительных доказательствах при проведении аудиторских миссий в МСХПП, ММС, АНМ;

♦ не выполнены полностью процедуры тестирования эффективности системы ФМК в МСХПП, АЗОК, МЗ, АНМ, МВД. Так, хотя внутренний аудит в МЗ осуществил в подведомственном учреждении аудит по тестированию системы ФМК (“Оценка порядка организации деятельности управления трудовыми, материальными ресурсами, оборудованием и финансовыми средствами” в рамках ПМСУ “ICŞDOS M şi C”), фактически он ссылается лишь на оценку процедур государственных закупок;

♦ констатации, изложенные в отчетах аудиторских миссий, не содержат все необходимые компоненты: критерии, состояние, причина, эффект. Приводится пример подразделений внутреннего аудита МСХПП и ММС, которые при проведении миссий в Агентстве санитарной ветеринарии и безопасности продуктов животного происхождения и, соответственно, в Специализированной спортивной школе тяжелой атлетики г.Кахул не установили критерии, которые позволили бы сформулировать констатации, включенные в Отчет аудита. Аудиторские миссии, проведенные в МСХПП, АЗОК, ММС, АНМ, МЗ (за исключением аудита, проведенного в 2010 году в Агентстве лекарств), МТСЗС (за исключением аудита, проведенного в 2011 году в ГП “CREPOR”), не идентифицировали влияние и причины создавшихся ситуаций, а иногда причины не создают предпосылки для формулирования соответствующих рекомендаций по проведению корректировок. Аналогично в 2010 году в МФ в рамках аудита эффективности по реализации ПМПФ не установлены результаты и причины установленного;

♦ рекомендации аудита не являются четкими и зачастую не следуют из констатаций в МСХПП, АЗОК, ММС, а в некоторых случаях не входят в компетенцию аудита или даже являются нереализуемыми (миссии аудита в МЗ и МТСЗС). В качестве примера служит аудит соответствия, реализованный в АЗОК в одном подведомственном учреждении (Проектный институт по организации территории), который рекомендовал дополнить бюро мебелью, ежеквартально организовывать открытые заседания с сотрудниками, рассмотреть возможность установления надбавки за квалификацию водителей. В МТСЗС в рамках аудиторской миссии по государственным закупкам, проведенной на ГП “CREPOR”, одно из рекомендаций предусматривало отмену Приказа министра труда, социальной защиты и семьи от 8 июня 2009 года, письмо МЭ от 10 апреля 2002 года и решение административного совета предприятия;

♦ не были организованы заседания по завершению работы на объекте в целях согласования формулирования констатаций, составления мнения и получения согласия со стороны аудитируемого субъекта о рекомендациях внутренних аудиторов в МСХПП, ММС, АЗОК.

При надзоре за внедрением рекомендаций:

В результате несоблюдения Методологических норм⁴⁷ и Национальных стандартов внутреннего аудита⁴⁸, связанных с внедрением рекомендаций, некоторыми подразделениями внутреннего аудита допущены следующие несоответствия:

________________

⁴⁷ Методологические нормы для внедрения внутреннего аудита в публичном секторе, утвержденные Приказом министра финансов № 118 от 29.12.2008: МНВАПС 7 “Отслеживание за внедрением аудиторских мероприятий”.

⁴⁸ Национальные стандарты внутреннего аудита, утвержденные совместно приказом министра финансов № 98 от 27.11.2007 и постановлением Счетной палаты № 82 от 29.11.2007: НСВА 2500 “Мониторинг эволюции”, НСВА 2330 “Документирование информаций”.

♦ не установлена эффективная система по отслеживанию за внедрением рекомендаций аудита в ММС, АЗОК, АНМ;

♦ не управляется соответствующим образом руководством субъекта деятельность внутреннего аудита в МСХПП, ММС, АНМ, АЗОК, МТСЗС;

♦ не соблюдаются установленные нормы по документированию деятельности внутреннего аудита и архивированию документации во всех проверенных подразделениях внутреннего аудита (за исключением МФ).

Кроме вышеизложенного отмечается, что деятельность подразделений внутреннего аудита, предпринятая в течение аудитируемого периода, была направлена больше на устранение проблем, а не на предотвращение несоответствий или улучшение деятельности публичных органов. Из 8 тестированных подразделений внутреннего аудита полностью функционирует и соответствует установленным НСВА требованиям лишь подразделение в рамках МФ, 4 подразделения частично соответствуют и предпринимают некоторые меры по улучшению менеджмента (МЗ, МТСЗС, МВД, АНМ – меньше), а 3 подразделения не соответствуют и не реализуют установленные цели (ММС, МСХПП, АЗОК).

Результаты оценки системы ФМК и внутреннего аудита отмечают, что большинство аудитируемых учреждений не функционируют соответствующим образом, что продемонстрировано и аудитами соответствия, проведенными аудиторскими миссиями Счетной палаты после внедрения ГВФК. Так, за период 2011-2012 годов (I полугодие) Счетная палата выявила ряд отклонений от соответствующих положений и законодательства, указанных в отчетах аудитов, некоторые имеют повторяющийся характер, что свидетельствует о том, что деятельность внутреннего аудита в некоторых ОЦПУ и ОМПУ, соответственно и в рамках подведомственных структур недостаточно способствовала повышению эффективности системы ФМК и достижения задач субъектов. Выявленные нарушения имеются в большинстве публичных субъектов, что свидетельствует о том, что отрицательные феномены, установленные внешними публичными аудиторами, имеют общий характер, а устранение установленных недостатков требует срочного внедрения менеджерами ряда мер по исправлению. Наиболее часто встречающимися отклонениями были:

♦ несоздание адекватно собственных процедур по инициированию, прохождению и мониторингу процессов государственных закупок или их несоблюдение, неотслеживание порядка соблюдения условий заключенных договоров, которые в результате обусловили потерю финансовых средств;

♦ неэффективный менеджмент финансовых средств, выделенных на инвестиции и капитальный ремонт, а также отсутствие инвестиционной политики по завершению объектов, начатых в период 1990-2009 годов;

♦ нерегламентированное и неэффективное управление публичным имуществом, выраженное и путем необеспечения регистрации имущественных прав в кадастровых органах и в бухгалтерском учете субъектов по причине отсутствия финансовых средств, необходимых для разделения земельных участков и оценки недвижимого имущества. В этом контексте приводится пример, что в МВД не зарегистрированы земельные участки площадью 181,2 га и 269 объектов недвижимости стоимостью 136,1 млн.леев (Постановление Счетной палаты № 17 от 07.05.2012); в МО – 759 зданий стоимостью 237,8 млн.леев (Постановление Счетной палаты № 20 от 11.05.2012); в МЗ – земельные участки, прилегающие к недвижимости 8 ПМСУ площадью 71,0 тыс.м² (Постановление Счетной палаты № 18 от 10.05.2012); в АТЕ – ценности, переданные в управление муниципальным предприятиям в размере 177,8 млн.леев (Постановление Счетной палаты № 19 от 11.05.2012) и др.;

♦ несоответствующая организация ведения бухгалтерского учета и бюджетной отчетности с отклонениями от законодательно-нормативной базы;

♦ осуществление ряда нерегламентированных выплат заработной платы и т.д.

Вышеустановленное обусловлено следующим:

- персонал, который был вовлечен в деятельность по реформированию и созданию подразделений внутреннего аудита и эффективной системы ФМК был заменен одновременно с передачей функций надзора внутреннего аудита от СФКР к МФ;  

- ни СФКР и ни ЦУГ не назначили за период 2006-2008 годов рабочую группу, которая бы осуществляла мониторинг деятельности по внедрению на практике компонента 2 ПМПФ, а деятельность созданных в 2009-2011 годах рабочих групп не документирована;

- значительное число аудиторов, которые были обучены в области внутреннего аудита, не работают. Из 20 обученных аудиторов в 2007-2008 годы в рамках СФКР лишь один человек в настоящее время работает в ЦУГ, а 5 аудиторов – в подразделении внутреннего аудита в МФ и в других публичных учреждениях; из 128 обученных аудиторов в 2010-2011 годы – 38% или 48 аудиторов не работают в подразделениях внутреннего аудита публичных учреждений;

- отсутствие практического обучения внутренних аудиторов, что определило несоответствующую организацию деятельности некоторых подразделений внутреннего аудита;

- недостаточное сотрудничество ЦУГ с подразделениями внутреннего аудита, а также низкие требования к внутренним аудиторам, их низкая заработная плата. Так, согласно Постановлению Правительства № 331 от 28.05.2012⁴⁹, уровень оплаты труда внутренних аудиторов министерств и других отраслевых центральных органов оценивается по шкале оплаты между 7-10 (заработная плата за I ступень оплаты труда варьирует между 3400 леев – 4000 леев), в подведомственных им органах и муниципии Кишинэу – соответственно, между 6-9 (3200 леев – 3800 леев), а в территориальных подразделениях и органах местного публичного управления II уровня и муниципии Бэлць – между 4-7 (2800 леев – 3400 леев).

________________

⁴⁹ Постановление Правительства № 331 от 28.05.2012 “Об оплате труда государственных служащих”.

- несоздание Совета внутреннего аудита (первоначально предусмотренного Постановлением Правительства № 1143 от 04.10.2006, а позднее переименованного в Совет государственного внутреннего финансового контроля согласно Закону № 229-XVIII от 23.09.2010) при МФ для определения стратегии и улучшения деятельности внутреннего аудита в публичном секторе;  

- незаполнение до настоящего времени персоналом подразделений внутреннего аудита, созданных в некоторых ОЦПУ (МП, МО, АТ, Бюро межэтнических отношений) и ОМПУ (МС Бэлць, РС Кахул и РС Окница);

- отсутствие опыта и профессионализма персонала подразделений внутреннего аудита и привлечение его к деятельности, не предусмотренной планами деятельности подразделений внутреннего аудита (МСХПП, ММС).

Несоответствие в дальнейшем подразделений внутреннего аудита установленным требованиям, необеспечение их ориентации на современную систему управления публичными финансами, основанную на концепции ГВФК, не будет способствовать надлежащему управлению публичными субъектами.

Рекомендации:

11. Руководству Министерства юстиции и районным советам повысить менеджерскую ответственность по созданию подразделений внутреннего аудита в целях обеспечения надлежащего управления по достижению запланированных целей и результатов субъектов.

12. Руководству МП, МО, БМО, АТ, Государственной экологической инспекции, муниципальному совету Бэлць, РС Кахул и Окница принять действенные меры по заполнению необходимыми единицами штатов персонала для осуществления эффективной деятельности подразделений внутреннего аудита.

13. Руководству Национального бюро статистики и Департаменту пенитенциарных учреждений принять действенные меры относительно прямого подчинения подразделений внутреннего аудита руководителю публичного учреждения в соответствии с основными принципами деятельности внутреннего аудита.

14. Подразделениям внутреннего аудита МТСЗС, АНМ, АЗОК соблюдать методологические нормы по составлению внутренними аудиторами деклараций о независимости во избежание конфликта интересов и обеспечения беспристрастного и независимого отношения.

15. Подразделениям внутреннего аудита публичных органов:

- разработать, при необходимости, письменные и формализованные процедуры о деятельности подразделений внутреннего аудита на основании существующей нормативной базы, учитывая специфику публичного учреждения;

- направлять деятельность внутреннего аудита на предотвращение несоответствий и улучшение деятельности публичных органов в целях эффективного и результативного внедрения стратегических и операционных целей субъектов.

16. Подразделениям внутреннего аудита МСХПП, ММС, АЗОК, МТСЗС, АНМ разработать и утвердить стратегические планы деятельности внутреннего аудита на основании полной инвентаризации деятельности, соответствующего анализа ассоциируемых рисков, а также оценки инструментов внутреннего контроля этих видов деятельности.

17. Подразделениям внутреннего аудита МСХПП, ММС, АНМ, АЗОК, МТСЗС, МЗ разработать годовые планы внутреннего аудита, а также рабочие программы аудиторских миссий, учитывая структуру, предусмотренную в нормативной базе.  

18. Руководству МСХПП, ММС, АНМ, АЗОК, МВД утвердить политику по управлению рисками на уровне субъектов с разделением ответственности по разработке и систематической актуализации процедур по составлению регистра рисков.

19. Руководству МФ:

- создать Совет ГВФК в качестве консультативного органа и разработать Положение о его функционировании в целях мониторинга государственного внутреннего финансового контроля, согласно требованиям ст.30 Закона № 229-XVIII от 23.09.2010;

- периодически оценивать деятельность, осуществляемую ЦУГ, и достижения, полученные публичными органами при внедрении ГВФК, докладывая о результатах Коллегии МФ и принимая действенные меры для устранения установленных недостатков;

- пересмотреть собственные нормативные акты (Приказы министра финансов № 98 от 27.11.2007, № 118 от 29.12.2008) по приведению понятий внутреннего контроля и финансового менеджмента и контроля в соответствие с положениями Закона № 229-XVII от 23.09.2010.

20. Руководству ЦУГ разработать механизм сертификации внутренних аудиторов в целях определения необходимых компетенций в области деятельности.

21. Руководству центральных публичных органов разработать программу мероприятий, предназначенную решить выявленные проблемы для обеспечения адекватной среды контроля за деятельностью подразделений внутреннего аудита, которая приведет к улучшению и максимализации их функциональности.

4. Не были полностью выполнены показатели результативности

Аудиторская группа оценила уровень реализации ПМПФ сквозь призму показателей результативности для двух компонентов Проекта, которые были проаудитированы.

Отмечается, что согласно “передовым практикам”, оценка показателей эффективности Проекта осуществляется при его завершении на основании результативной базы. Однако, учитывая факт, что ПМПФ должен был быть внедрен в конце 2009 года, а также что большинство видов деятельности реализованы, аудиторская группа считает своевременным оценить полученные результаты на момент проведения аудиторской миссии, даже если Проект еще внедряется и не завершен.

Аудиторская миссия установила, что по двум аудитируемым компонентам ПМПФ – “Система планирования и исполнения бюджета” и “Внутренний контроль и аудит” были установлены 26 показателей, из которых 17 реализованы полностью, 5 – частично, а 4 – нереализованы. В этом контексте отмечаем, что невнедрение ИСФМ обусловило невыполнение следующих показателей (причины, которые привели к соответствующей ситуации, объяснены в тексте Отчета аудита):

♦ “Улучшение прогнозов выделения средств Казначейством, исключение практик систематического порционирования средств” (в результате внедрения ИСФМ должны быть разработаны современные и эффективные инструменты cash-менеджмента);

♦ “Функциональная структура ИСФМ последовательна с процессами бюджетного планирования, а исполнение ИСФМ завершено и внедрено”;

♦ “Система обеспечивает реализацию финансовых операций и предоставляет соответствующую финансовую информацию, а также защищена от мошенничества с точки зрения информационной безопасности”;

♦ “Обучено достаточное число персонала по использованию новой информационной системы финансового менеджмента”.

Отмечается, что частичная реализация 5 показателей была обусловлена также недостатками в развитии ИСФМ и прерыванием или незавершением процесса разработки СПР/СПР в период 2010-2011 годов, необеспечением достоверности утвержденных бюджетов по причине внесения более 2 изменений в годовые законы о бюджете.

Хотя согласно договоренности по осуществлению мониторинга ПМПФ предусмотрено, что в случае, когда установлены значительные отклонения от ожидаемых результатов, анализируются причины и должны быть разработаны корректирующие меры, для подкомпонента ИСФМ такие меры были приняты с опозданием только в 2011 году, соответствующий процесс был подвержен строгому мониторингу.

На мониторинг ПМПФ повлияли и изменения в руководстве МФ, бездеятельность Координационного комитета, что не позволило во всех случаях повысить эффективность процесса принятия решений для оптимального разрешения и в разумные сроки трудностей, появившихся при внедрении ПМПФ.

Анализ показателей представлен в приложении № 3 к Отчету.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ О ВНЕДРЕНИИ ПМПФ

ПМПФ является своевременным Проектом, инициированным и щедро поддерживаемым /поощряемым партнерами по развитию, особенно ВБ, по всему ходу внедрения. Однако необходимо отметить, что Проект не сопровождался последовательным институциональным менеджментом как на момент отбора интегратора ИСФМ (консорциум “HP”), который не имел соответствующие возможности и опыт для разработки необходимого программного обеспечения, необходимого для внедрения ИСФМ, так и в ходе периода, в котором он должен был быть внедрен, также эффективным сотрудничеством между интегратором, своими субподрядчиками и МФ. Из-за этого не применялся систематический подход относительно видения и процессов, в результате было потрачено время и средства без результата получения целого продукта, сданного в операционную эксплуатацию.

В результате несоответствующий порядок внедрения ПМПФ рискует привести к потери доверия со стороны партнеров по развитию, особенно Всемирного банка и Европейского Союза.