Hotărîre nr.28 din 24.05.2013 privind Raportul auditului tehnologiilor informaţionale cu elemente de performanţă "În ce măsură aplicarea tehnologiilor informaţionale a contribuit la îmbunătăţirea managementului instituţional în domeniul justiţiei?"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита информационных технологий с элементами эффективности

“В какой мере применение информационных технологий способствовало

улучшению институционального менеджмента в области юстиции?”

№ 28  от  24.05.2013

 (в силу 26.07.2013) 

Мониторул Офичиал № 161-166 ст.25 от 26.07.2013

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя министра юстиции г-на Вл.Гросу, заместителя министра информационных технологий и связи г-жи Д.Школа, заместителя директора Департамента пенитенциарных учреждений г-на И.Друцэ, директора Службы гражданского состояния г-жи Л.Чобану, генерального директора ГП “Центр специальных телекоммуникаций” г-на С.Поповича, председателя ГП “Государственная регистрационная палата” г-на В.Чеботаря, директора Центра правовой информации г-на А.Шонцу, директора Департамента судебного администрирования г-на К.Брагой, заместителя директора ГП “ЦГИР “Registru” г-на В.Черный, начальника секретариата Высшей судебной палаты г-на В.Ластавецки, а также других ответственных лиц аудитируемых субъектов, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008, рассмотрела Отчет аудита информационных технологий с элементами эффективности “В какой мере применение информационных технологий способствовало улучшению институционального менеджмента в области юстиции?”, проведенного в Министерстве юстиции, некоторых подведомственных и ряде мониторизируемых им учреждениях, а также в некоторых судебных инстанциях различного уровня.

Аудиторская миссия проводилась в соответствии со ст.28 и 31 Закона № 261-XVI от 05.12.2008 и на основании Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год, имея целью получение компетентных, релевантных и разумных аудиторских доказательств для поддержания рассуждений, констатаций и выводов, сформулированных в Отчете аудита, для внесения конструктивных, надежных и полезных рекомендаций.

Аудит был запланирован и проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, Пособием по аудиту эффективности и Пособием по аудиту информационных технологий, разработанными Счетной палатой на основании Международных стандартов аудита.

Аудиторская миссия предложила ответить на следующий вопрос:

- Были ли достигнуты ожидаемые цели, связанные с автоматизацией процессов и услуг из сектора юстиции, с целью повышения эффективности деятельности учреждений из данной области?

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения ответственных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Проведенные проверки в соответствии с констатациями, изложенными в Отчете аудита, выявили низкую эффективность по применению информационных технологий в рамках деятельности учреждений из области юстиции, а также выявили основные ограничения и препятствия в этом отношении.

Министерство юстиции совместно с подведомственными и мониторизируемыми учреждениями играет существенную роль в создании информационного пространства Республики Молдова, являясь держателем 48 регистров, оказывая свыше 171 услуги и будучи ответственным за формирование некоторых государственных регистров. Несмотря на то, что автоматизация некоторых внутренних процессов была объектом реализации различных проектов и имеется множество информационных систем различного масштаба и сложности, в настоящее время большинство из них морально и функционально устарели и не представляют собой стратегические решения. Значительная часть регистров ведется ручным способом, а имеющиеся технические решения требуют доработки или замену.

Улучшение процессов первичной регистрации и учета данных в регистрах должно считаться единственным решением для внутреннего форсирования эффективного применения информационных технологий и, как следствие, качественного улучшения и оптимизации процесса оказания услуг. Зная о наличии проблем в области информационных технологий и коммуникаций, руководство Министерства юстиции инициировало процесс реформирования данной области путем полного изменения порядка подхода к ее управлению и развитию.

В настоящее время частью процесса по формированию многих государственных регистров наряду со Службой гражданского состояния и ГП “Государственной регистрационной палатой” являются дипломатические миссии и местные публичные органы. Соответствующая деятельность не оптимизирована и не является эффективной, она длится слишком много времени, вовлекая дополнительные затраты, что обусловлено особенно отсутствием унифицированных автоматизированных рабочих мест в учреждениях, вовлеченных в процесс, а также использованием неоптимизированных схем в обороте данных.

Подчеркивается наличие различий, расхождений и пробелов в законодательной базе, особенно в аспектах, связанных с идентификацией объектов учета государственных регистров, их унифицированных названий, а также в выявлении субъектов правовых отношений по их ведению.

Управление областью информационных технологий и коммуникаций в Министерстве юстиции вместе с подведомственными и мониторизируемыми учреждениями имеет разрозненный и неоднородный характер, таким образом, отмечается необходимость централизации всех видов деятельности путем назначения одной структурной единицы с достаточными полномочиями и навыками для унифицирования стратегических, функциональных, финансовых и правовых аспектов и вследствие этого повышение эффективности усилий и ресурсов, необходимых для формирования единого информационного пространства в области юстиции.

Важно конструктивное сотрудничество вовлеченных сторон в целях избегания расхождений в подходе, а также унифицирования усилий для оптимизации результатов и достижения стратегических задач как в области юстиции, так и на уровне страны.

Исходя из изложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита информационных технологий с элементами эффективности “В какой мере применение информационных технологий способствовало улучшению институционального менеджмента в области юстиции?”, который прилагается к настоящему постановлению.

2. Постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Высшему совету магистратуры, Министерству юстиции, Министерству информационных технологий и связи, Департаменту пенитенциарных учреждений, Службе гражданского состояния, ГП “Государственной регистрационной палате”, ГП “Центру специальных телекоммуникаций”, ГП “ЦГИР “Registru””, Центру электронного управления и рекомендовать занять определенное отношение, согласно компетенциям, относительно констатаций аудита, принимая надлежащие меры с целью выполнения рекомендаций из Отчета аудита;

2.2) судебным инстанциям (согласно списку) для информирования и принятия мер, согласно компетенциям, с целью активного участия в использовании имеющихся технических решений.

3. Рекомендовать руководству учреждений, указанных в пунктах 3.1.-3.3., принять надлежащие меры, а именно:

3.1) Министерству информационных технологий и связи обеспечить передачу полномочий по формированию регистров, предусмотренных законодательной базой, субъектам правовых отношений, учитывая все требования и условия, необходимые для их исполнения;

3.2) Министерству информационных технологий и связи совместно с Министерством юстиции:

3.2.1) предложить Правительству внести необходимые изменения в Постановления Правительства по формированию и эксплуатации Автоматизированной информационной системы “ГРПЕ” и Автоматизированной информационной системы “ГРН”, учитывая положения Закона о регистрах, в том числе точно определить субъекты правовых отношений по их формированию;

3.2.2) провести инвентаризацию действующей законодательной базы для исключения случаев дублирования названий или держателей государственных регистров;

3.2.3) принять меры по четкой идентификации ответственности в случае формирования государственных регистров и исключения дублирования в этом отношении полномочий субъектов правовых отношений;

3.2.4) идентифицировать четко объекты первичного учета в государственных и отраслевых регистрах для применения унифицированных решений, а также для исключения дублирования деятельности, обеспечивая соблюдение нормативных и регулирующих аспектов по их формированию;

3.2.5) представить Правительству разработанные предложения для их рассмотрения и утверждения в установленном порядке.

3.3) Высшему совету магистратуры совместно с Министерством юстиции обеспечить включение в существующую регламентирующую базу ряда процедур по мотивации пользователей Интегрированной программы управления делами и системы аудиорегистрации судебных заседаний для повышения эффективности процесса управления судебными делами.

4. Постановление и Отчет аудита направить Правительству для информирования и принятия к сведению, а также для:

4.1) уделения приоритетного внимания постоянному финансированию процессов по автоматизации и оснащению вычислительной техникой учреждений из области юстиции;

4.2) рассмотрения возможностей по обеспечению соответствующего уровня оснащения вычислительной техникой и каналами коммуникаций местных публичных органов, необходимых для внедрения реформ в юстиции и других областях.

5. Настоящее постановление и Отчет аудита направить Президенту Республики Молдова, Парламенту, постоянной парламентской Комиссии по юстиции, назначениям и иммунитету для ознакомления и принятия к сведению.

6. О выполнении рекомендаций аудита, а также о принятых мерах по исполнению пунктов 2.1, 3.1-3.3 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

7. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 28 от 24 мая 2013 года

Аудит информационных технологий

с элементами эффективности “В какой мере применение

информационных технологий способствовало улучшению

институционального менеджмента в области юстиции?”

1. АББРЕВИАТУРЫ

2. ОБОБЩЕНИЕ

Счетная палата инициировала аудит информационных технологий с элементами эффективности в МЮ и в судебных инстанциях различного уровня с целью идентификации регистров, услуг и внутренних процессов повышенного интереса, оценки порядка применения информационных технологий для повышения эффективности связанной с ними деятельности, а также локализации проблематичных зон.

Констатации и выводы из Отчета аудита служат в качестве аргумента сенсибилизации для лиц, вовлеченных в процесс реформы и модернизации системы юстиции.

Для развития конституциональных норм и определения порядка функционирования юстиции в Республике Молдова законодательная власть приняла ряд законов, предназначенных обеспечить функционирование механизмов правосудия. Неоднократное принятие на законном уровне определило реорганизацию судебной системы, которая должна поднять на новый уровень качество юстиции в Республике Молдова. В этом контексте в течение нескольких лет Парламент принял полный пакет законов, предназначенных определить статус судебных инстанций и судей, обеспечить надлежащее функционирование юстиции, а также автоматизацию ряда регистров из данной области.

МЮ было одним из первых органов центрального публичного управления, которое пыталось интенсивно автоматизировать внутренние процессы. В настоящее время имеется ряд устаревших информационных систем, которые не удовлетворяют функциональным требованиям, не могут быть приведены в соответствие с текущими потребностями и не поставляют данные другим системам. Использование передовых практик и унифицирование подхода на основании общих критериев и характеристик объектов, подлежащих автоматизации, должно способствовать повышению эффективности приложенных усилий и получению добавленной ценности, что необходимо применять при автоматизации:

- первичной регистрации событий/объектов,

- регистров,

- услуг.

Деятельность и области, охватываемые МЮ, подведомственными и мониторизируемыми учреждениями, являются как разнообразными, так и важными. Широкий спектр деятельности и большое число учреждений, вовлеченных в процессы, неизбежно требуют необходимость надежного и гибкого менеджмента в области ИТК так, чтобы развитие всех отраслей и аспектов, связанных с новыми технологиями, представляло собой отдельные и хорошо ограниченные проекты (по аспектам сроков, задач, ответственных показателей и др.), которые бы постоянно взаимодействовали, а результаты и инструменты, используемые в каждом проекте, представляли собой исходный материал и основу для функционирования других проектов (в том числе вне области правосудия).

Отмечается, что МЮ отводится значительная роль в формировании и ведении многих важных регистров, однако надлежащая автоматизация соответствующих регистров не была реализована по различным причинам. Большая важность и первичная роль МЮ в государстве усиливаются множеством потоков данных, регистров и услуг, связанных с его ответственностью. Несмотря на то, что эффективное управление и результативность не могут быть рассмотрены без применения в широком масштабе современных ИТ, в настоящее время оптимизация управления сектора ИТК и применение единого подхода для всей области должны быть стратегическим приоритетом. В этом контексте была важна общая оценка области и идентификация основных влияющих на нее факторов, устанавливая взаимозависимость регистров, оказываемых услуг и наличность первичных данных.

Неблагоприятная ситуация в области ИТК в стране, низкий уровень автоматизации регистрации и первичного учета данных (которые должны стоять в основе формирования номенклатуры и классификаторов) и существенные недостатки в базе по регламентированию и стандартизации явились и остаются быть главными препятствиями в реформировании сектора юстиции на основании новых технологий.

Был выявлен ряд ограничений и препятствий на уровне отрасли, которые накладывают отрицательный отпечаток на результаты и эффект от применения ИТК. В этом контексте отмечается изолированное и децентрализованное управление областью ИТК, некоординирование деятельности и инициатив в данной области, отсутствует стратегическое взаимодействие реформ и основной деятельности с автоматизированными проектами, а также имеются значительные пробелы и недостатки в надлежащем управлении сектора ИТК.

Оценка общих контролей сокращена до анализа имеющихся на высшем уровне и идентификации основных областей, которые требуют улучшения.

Соответствующая ситуация создает значительные препятствия в развитии области юстиции, о чем осведомлено и руководство МЮ. Были засвидетельствованы различные инициативы, направленные на конструктивно новый и эффективный подход к процессу реформирования области, так как в стратегической перспективе новые технологии станут решающей силой и фактором для достижения эффективности в основной деятельности и получения результатов в инициативах по реформированию. Завершение, утверждение и реализация стратегических документов в области ИТК должны быть под контролем и в приоритетах руководящих лиц, а также постоянно координироваться со специализированными учреждениями.

В контексте предоставления дополнительной ценности проектами по автоматизации или модернизации деятельности важно отметить проблему пробелов в законодательной базе, необходимой для предоставления юридической силы информации в рамках информационных систем. Этот аспект предполагает не только принятие законодательных актов и стандартов, но и необходимость обеспечения механизмов по сертификации информационных систем.

Среди первичной деятельности, которую необходимо реализовать, должна быть институционализация или формирование единой структурной единицы, ответственной за инициативы, координирование, планирование, мониторинг и финансирование основных аспектов, связанных с областью ИТК.

Централизованный подход к управлению областью ИТК должен считаться в качестве возможности полного пересмотра видения о порядке первичной регистрации данных, ведения регистров и, как результат, оказания услуг. В этом контексте МЮ должно провести полную инвентаризацию предоставляемых услуг и анализ аспектов унифицирования подхода по оказанию, использованию решений и типовых платформ, а также правильному установлению приоритетов проектов.

Автоматизация процессов и получение выгоды может быть рассмотрено только под аспектом наличности и достоверности необходимых данных. Несмотря на то, что МЮ является держателем значительного числа регистров (48 регистров, среди которых только 7 регистров являются автоматизированными, а остальные – ведутся вручную), очевидна зависимость их от внешних источников данных. Так, развитие сектора должно быть проанализировано в комплексе, будучи приоритетной автоматизация областей. Были выявлены проблемы и ограничения в управлении ИТК, несоответствия в процессах, связанных с ведением государственных регистров, а также методы и стратегические направления для изменения ситуации и повышения эффективности в области. В этом контексте необходимо приведение в соответствие законодательства и создание соответствующей регламентирующей базы.

Примером неэффективной автоматизации регистров, который необходимо отметить с целью формулирования ряда выводов на будущее, является процесс автоматизации учета осужденных, внедренный в ДПУ, который был реализован с помощью зарубежных партнеров. В результате анализа и оценок можем обобщить, что инициатива по автоматизации учета осужденных является очень важной и своевременной. В этом контексте первостепенным является соблюдение требований безопасности, функциональности, целостности и наличности. Исходя из того, что информационная система, предназначенная для учета осужденных (отмеченная дальше), не передана в промышленную эксплуатацию, необходимо срочно создать представительную рабочую группу для устранения недостатков, а также для квалифицирования соответствия указанного решения требованиям ДПУ и требованиям (национального законодательства, международным стандартам) в области АИС этого уровня.

В течение ряда лет МЮ и другие учреждения, а также ВСМ, судебные инстанции были вовлечены в деятельность по реализации реформ в области юстиции. Несмотря на то, что реализация целей, поставленных в рамках планов действий, касалась или направлена непосредственно на автоматизацию процессов и широкое применение ИТ, данные проекты не были материализованы в комплексные и надежные решения, необходимые для получения желаемого результата. В этом контексте важна иллюстрация процессов автоматизации учета судебных дел. Данный процесс вошел в список целей реформ в данной области и был субъектом многих планов действий. В настоящее время было установлено множество недостатков и технических проблем в ходе внедрения технического решения ИПУД, цели и задачи которой остались нереализованными. Хотя использование ИПУД началось еще в 2009 году, постоянно производились работы по корректировке, улучшению и устранению недостатков, охват функциональных требований и получение выгоды так и не были отмечены. Достижение целей не было возможным по причине множества технических проблем, которые имелись с начала внедрения до настоящего времени, несмотря на множественные инвестиции. Несмотря на то, что поддержка международных партнеров способствовала значительному развитию в области автоматизации управления судебными делами, в результате различных факторов применяемое техническое решение устарело по многим аспектам, по этой причине важна концентрация на постепенном переходе к концептуализации и применению совершенно нового решения. Основные аспекты, которые должны быть улучшены путем перехода на новое решение, очень важны в контексте создания единого информационного пространства в области юстиции и интероперабельности с другими информационными системами.

Точно установлено, что в отсутствие единого централизованного и надежного подхода к области ИТК и реформированию основной деятельности, независимо развиваемые проекты не могут достигнуть реальных целей сектора и лишь поставляют изолированные решения, тяжелые для управления, которые не удовлетворяют реальным требованиям и не представляют реальные стратегические перспективы. В создавшихся условиях без обеспечения непрерывности процессов финансирования при поддержке из государственного бюджета и реформирования/корректировки законодательной базы намерения получения выгоды путем инициирования реформ будут под угрозой.

Настоящий отчет аудита содержит ряд рекомендаций по улучшению ситуации и предотвращения некоторых возможных неблагоприятных последствий.

3. ВВЕДЕНИЕ

Юстиция представляет собой основной пилон в правовом государстве, ибо без справедливого, эффективного и прозрачного правосудия невозможно обеспечение подлинной демократии.

Реформа сектора юстиции была постоянно в поле зрения органов Республики Молдова, а в течение последних лет было принято много стратегических документов в данной области. Так, внедрение различных стратегий, утвержденных на национальном уровне, и концепций по реформированию ряда структур в области юстиции в предложенные сроки должна была способствовать реализации и/или внедрению ряда информационных систем, необходимых для надлежащего управления сектором, а также автоматизации некоторых регистров в области юстиции.

Законом № 231 от 25 ноября 2011 года была утверждена Стратегия реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы, общей целью которой является построение доступного, эффективного, независимого, прозрачного, профессионального и социально ответственного сектора юстиции, соответствующего европейским стандартам, обеспечивающего главенство закона и соблюдение прав человека, содействующего укреплению доверия общества к правосудию.

Пилон I Стратегии включает задачи по реформированию судебной системы и действий по обеспечению доступности и независимости судебной системы, ее прозрачности и эффективности, а также повышению профессионализма и ответственности лиц, вовлеченных в процесс реализации правосудия.

Одна из специфических областей вмешательства Пилона I предусматривает “внедрение системы электронного правосудия с целью эффективного использования функциональной судебной информационной системы и исключения человеческого фактора в административном процессе управления делами”.

Деятельность по реализации области вмешательства касается особенно корректировки и совершенствования Интегрированной программы управления делами и SRS Femida. ИПУД была создана на основании Концепции информационно-судебной системы на 2007-2008 гг.¹ и должна выполнять значительную роль в создании АИС правовых органов² (путем автоматизации учета судебных дел).

______________________

¹ Постановление Правительства № 776 от 3.07.2007 “Об утверждении Концепции информационно-судебной системы на 2007-2008 гг.” (далее – Постановление Правительства № 776 от 03.07.2007), отменено Постановлением Правительства № 796 от 25.10.2012.

² Постановление Правительства № 1202 от 17.10.2006 “Об утверждении Концепции интегрированной информационной системы правоохранительных органов” (далее – Постановление Правительства № 1202 от 17.10.2006).

Развитие области ИТ в секторе юстиции не может быть фрагментарным, так как составление судебного акта предполагает собой сопряженную и эффективную деятельность многих учреждений: органов уголовного преследования, прокуратуры, адвокатуры, судебной системы, нотариата, системы исполнения судебных решений, пенитенциарной системы и др.

В этом контексте отмечаем, что только в настоящее время был запущен проект по разработке и формализации Стратегии развития области ИТ в рамках МЮ, который должен охватить и подведомственные и мониторизируемые учреждения. Это важно, однако это еще одно доказательство, что сектор ИТК не был интегрирован и не включен в другие виды деятельности по реформе сектора юстиции.

В настоящее время МЮ является держателем 48 регистров, из которых только 7 регистров автоматизированы, остальные ведутся вручную. Оно также выполняет и функции регистратора основных информационных ресурсов, какими являются ГРПЕ и ГРН, оказывая свыше 171 вида услуг, ориентированных к Правительству, деловой среде и гражданам.

В соответствии с указанным МЮ управляет, использует и получает значительное разнообразие источников информации и, соответственно, является частью информационного оборота путем различных имеющихся методов, в том числе посредством информационных систем.

Деятельность, связанная с исполнением основных полномочий, даже если не находится на достаточном уровне автоматизации, уже представляет характеристики прямой зависимости от ИТК. Так, в различных ролях и на различном уровне вовлечения указанных учреждений некоторые ИС или программы требуют отдельного внимания. Степень важности может быть определена, используя различные критерии оценки, среди которых:

• сфера/область применения;

• критичность наличности;

• уязвимость и чувствительность данных;

• стратегическая важность и перспектива расширения применения;

• объем инвестиций;

• повышенный интерес сторон;

• взаимозависимость с другими областями и отраслями.

Исходя из указанных критериев, рассуждения аудита позволили выявить некоторые ИС, которые требуют особого внимания и интереса, несмотря на то, что используемые в настоящее время решения устарели и не удовлетворяют функциональным требованиям. Отмечаются следующие важные регистры, управляемые МЮ посредством Центра правовой информации:

• Государственный регистр правовых актов Республики Молдова (lex.justice.md) – учет и актуализация нормативных и законодательных актов Республики Молдова (законов, кодексов, постановлений, нормативных актов), юриспруденции ЕКПЧ, международных соглашений, стороной из которых является Республика Молдова.

• Государственный регистр некоммерческих организаций (rson.justice.md) – ведет учет общественных ассоциаций, политических партий, а также религиозных культов и их составных частей.

• Регистр залога недвижимого имущества – ведет учет залога недвижимого имущества, предоставляет пользователям доступ к вводу информации по заложенному недвижимому имуществу.

• Регистр дел наследования и завещания – представляет собой единую систему информационного компьютеризированного учета, содержащую базу данных о нотариально подтвержденных делах наследования и завещания.

• Регистр процедур исполнения судебных решений – реализуется в комплексе с регистром дел наследования и завещания и предназначен для нотариусов.

• Регистр актов апостиля – регистр документов апостиля рассматривается Управлением апостиля (apostila.gov.md).

В этом отношении отмечаем влияние одного отрицательного аспекта, устранение которого не будет возможным непосредственно в ближайшее будущее. Речь идет о юридической силе данных в рамках электронной системы, информационных систем или электронных версий регистров. Хотя часто некоторые данные (особенно относительно электронных версий государственных регистров) используются в качестве официальной версии какой-либо информации, без необходимости подтверждения ее документами на бумаге, связанные с регламентированием данной области аспекты представляют значительное препятствие для полного отказа от традиционного оборота данных в пользу современных технологий. Так, развитие соответствующей области потребует пересмотр и полную актуализацию базы по стандартизации и регулированию в данной области.

Существующая ситуация ИТК в рамках МЮ больше отражает потребности прошлого и является в большей степени ориентирована на сбор данных, а не на автоматизацию бизнес-процессов в министерстве. Значительная часть информационных систем МЮ (Регистр залога недвижимого имущества, Регистр дел наследования и завещания) базируется на устаревших технологиях типа desktop, которые вводят определенные ограничения для пользователей касательно операционных систем и технических параметров вычислительной техники.

ИС в рамках МЮ характеризуются пониженными аналитическими возможностями, недостаточными для преобразования первичных данных в соответствующую и своевременную информацию для воздействия на процесс принятия решений. По причине большого объема данных на бумажном носителе и ограниченных аналитических способностях имеется разрыв между данными, извлеченными из информационных систем, и передаваемой информацией. Вследствие неэффективной организации процесса оборота данных отмечается ручной сбор данных, которые должны быть получены из других систем автоматизированным способом.

Министерство юстиции, Правительство, Парламент и другие заинтересованные стороны должны осознать важность унифицированного подхода к аспектам технологической модернизации, а также важную роль каждой стороны, которая исходит от ожидаемых результатов, неизбежно потребующих значительных изменений в порядке исполнения основных функций.

4. СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Счетная палата в качестве учреждения, осуществляющего внешний публичный аудит, была мотивирована повышенным интересом со стороны общества, международных организаций доноров и зарубежных партнеров по реформированию сектора юстиции путем эффективного внедрения и использования ИТК, инициировала и провела аудит информационных технологий с элементами эффективности в соответствующей области.

Аудит был направлен в значительной мере на идентификацию регистров, услуг и внутренней продукции повышенного интереса и оценке порядка применения информационных технологий для повышения эффективности связанной с ними деятельности. Дополнительно были оценены основные проблемы, ограничения и риски в применении новых технологий, необходимых для реализации реформ в данной области и информационном взаимодействии с другими государственными учреждениями, а также другие имеющиеся в области проблемы, были предложены некоторые методы и пути улучшения ситуации.

Исходя их низкого уровня автоматизации процессов, связанных с исполнением полномочий, и множественных недостатков основных информационных систем, подход аудита основывался на проблемах путем выявления рисков и ограничений, а также возможных методов улучшения ситуации для повышения эффективности деятельности учреждений данной области.

Аудиторские действия были инициированы в целях локализации зон, в которых результаты менеджерской деятельности зарегистрировали низкий уровень, а также выявления и анализа с различных ракурсов причин, которые их обусловили, с формулированием рекомендаций, предназначенных улучшить менеджмент в данной области, исключить риски, минимизировать эффект существующих проблем и повысить эффективность использования ресурсов.

Основная цель аудита состояла в оценке уровня применения современных информационных технологий в секторе юстиции, проблем и ограничений, с которыми сталкивается область, а также в выявлении методов и соответствующих путей по оптимизации результатов.

Специфическая цель аудита должна была ответить на следующий вопрос: “Были ли достигнуты ожидаемые цели, связанные с автоматизацией процессов и услуг из сектора юстиции, с целью повышения эффективности деятельности учреждений из данной области?”

Аудиторская миссия излагает в данном Отчете основные констатации и выводы аудита, а также рекомендации по улучшению установленных ситуаций, считая их релевантными для аудитируемых субъектов, Парламента, Правительства, общества, международных партнеров, а также для других заинтересованных сторон.

В текущем контексте ожидаем, чтобы настоящий Отчет аудита служил в качестве шага к сенсибилизации лиц, вовлеченных в процесс реформ и модернизации судебной системы как относительно идентификации и выделения достаточных ресурсов для ускорения внедрения соответствующей информационной системы, так и относительно роста ее стабильности, полезности и эффективности путем разъяснения ряда технических, методологических и процедурных аспектов.

Область применения аудита и методология аудита изложены в приложении № 1.

5. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Цель аудита: “Были ли достигнуты ожидаемые цели, связанные с автоматизацией процессов и услуг из сектора юстиции, с целью повышения эффективности деятельности учреждений из данной области?”

5.1. Общая ситуация в области ИТК, глобальные проблемы и возможные перспективы улучшения

Согласно данным стратегических документов на национальном уровне, МЮ играет существенную роль в формировании и ведении множества важных регистров, однако адекватная автоматизация соответствующих регистров не была реализована по различным мотивам

В течение последних лет было принято множество стратегических документов, которые направлены на область юстиции: Стратегия укрепления судебной системы³, Концепция информационно-судебной системы на 2007-2008 гг.⁴, Стратегия развития исполнительной системы⁵, Концепция реформирования пенитенциарной системы⁶, Концепция финансирования судебной системы⁷, Концепция реформирования Министерства внутренних дел и его подведомственных и деконцентрированных подразделений⁸, Концепция интегрированной информационной системы правоохранительных органов⁹, Концепция АИС “Регистр исполнительных производств”¹⁰ и др. Одновременно было принято много законов^11,12,13,14, которые концептуально реформировали ряд ключевых учреждений, а также создали новые механизмы и учреждения в секторе юстиции, а именно: в судебной системе, органах прокуратуры, адвокатуре, нотариальной системе, пенитенциарной системе, учреждении парламентского адвоката, исполнительной системе и др.

______________________

³ Постановление Парламента № 174-XVI от 19.07.2007 “Об утверждении Стратегии укрепления судебной системы и Плана действий по реализации Стратегии укрепления судебной системы” (далее – Постановление Парламента № 174-XVI от 19.07.2007).

⁴ Постановление Правительства № 776 от 3.07.2007.

⁵ Постановление Правительства № 1393 от 12.12.2007 “Об утверждении Стратегии развития исполнительной системы и Плана мероприятий по внедрению Стратегии развития исполнительной системы на 2007-2011 годы” отменено Постановлением Правительства № 796 от 25.10.2012.

⁶ Постановление Правительства № 1624 от 31.12.2003 “Об утверждении Концепции реформирования пенитенциарной системы и Плана мероприятий на 2004-2020 годы по реализации Концепции реформирования пенитенциарной системы”.

⁷ Постановление Парламента № 39 от 18.03.2010 “Об утверждении Концепции финансирования судебной системы”.

⁸ Постановление Правительства № 1109 от 6.12.2010 “Об утверждении Концепции реформирования Министерства внутренних дел и его подведомственных и деконцентрированных подразделений”.

⁹ Постановление Правительства № 1202 от 17.10.2006.

¹⁰ Постановление Правительства № 1520 от 29.12.2007 “Об утверждении Концепции Автоматизированной информационной системы "Регистр исполнительных производств””.

¹¹ Закон № 198-XVI от 26.07.2007 “О юридической помощи, гарантируемой государством”.

¹² Закон № 8-XVI от 14.02.2008 “О пробации”.

¹³ Закон № 134-XVI от 14.06.2007 “О медиации”.

¹⁴ Закон № 113 от 17.06.2010 “О судебных исполнителях”.

Внедрение различных стратегий, утвержденных на национальном уровне, и концепций по реформированию ряда структур в области юстиции в предложенные сроки должно было способствовать:

1) реализации и/или внедрению ряда информационных систем, необходимых для надлежащего управления областью юстиции:

a) согласно п.4.3. Стратегии укрепления судебной системы, утвержденной Постановлением Парламента № 174-XVI от 19.07.2007, целью процесса информатизации судебной системы является продолжение оснащения всех судебных инстанций техническим оборудованием и программным обеспечением и объединение их в интегрированную систему, это должно быть реализовано путем введения в функционирование информационно-судебной системы¹⁵ (деятельность предусмотрена и в Постановлении Правительства № 776 от 03.07.2007, которая находится в основе разработки ИПУД, предназначенной автоматизировать некоторые функциональности Регистра судебных дел (ситуация описана далее в отдельном разделе).

______________________

¹⁵ Информационно-судебная система – совокупность средств программного обеспечения, аппаратного обеспечения, информационных, организационных средств, систем передачи данных, технологий их использования, правовых норм и инфраструктуры, предназначенных для информационной поддержки деятельности судебных инстанций. В результате функционирования Системы формируется единый информационный ресурс судебных инстанций страны. Система является неотъемлемой частью Государственной интегрированной информационной системы Республики Молдова.

b) согласно п.7 Стратегии развития исполнительной системы, информатизация системы представляет собой способ улучшения деятельности по исполнению судебных решений, а также в области менеджерской деятельности судебных исполнителей, в том числе путем завершения АИС “Регистр исполнительных производств” – составной части интегрированного информационного ресурса правовых органов, который в свою очередь входит в состав Государственных информационных ресурсов Республики Молдова (деятельность запланирована на 2008 год);

2) автоматизации ряда Регистров из области юстиции:

a) Регистра судебных дел – до настоящего времени не был автоматизирован;

b) Регистра задержанных, арестованных и осужденных лиц¹⁶ (находится в процессе внедрения, описано далее в отдельном разделе).

______________________

¹⁶ Постановление Правительства № 25 от 18.01.2008 “Об утверждении Концепции Автоматизированной информационной системы "Регистр задержанных, арестованных и осужденных лиц” (далее – Постановление Правительства № 25 от 18.01.2008).

Анализ исполнения стратегических документов в данной области выявил следующие основные проблемы сектора юстиции: управление судебными инстанциями малоэффективно; качество услуг, предоставляемых смежными с судебной системой профессиями, неадекватно; отсутствуют действенные механизмы повышения ответственности субъектов сектора юстиции и обеспечения дружественного детям правосудия; досудебное производство неоправданно сложно. Так, отмечается, что деятельность по развитию сектора ИТК не была интегрирована и включена в другие виды деятельности по реформированию сектора юстиции.

Общая неблагоприятная ситуация в области ИТ и пониженная эффективность деятельности, предпринимаемой на национальном уровне, не позволили достичь результатов и ожидаемых эффектов по реформированию сектора юстиции

Результаты неблагоприятной ситуации в области ИТ в стране имели существенное влияние на институциональные способности по автоматизации деятельности и организации внутреннего и внешнего информационного взаимодействия.

В контексте управления ИТК в рамках МЮ отмечается неодинаковое и зачастую неэффективное распределение ресурсов (персонала, инфраструктуры и др.) между подведомственными и мониторизируемыми учреждениями МЮ. Так, не во всех подведомственных, а также мониторизируемых учреждениях можем выделить персонал, специализированный в области ИТК, закупки проводятся независимо, а многие услуги являются услугами аутсорсинга. Чувствуется отсутствие централизованного управления областью, текущая ситуация значительно снижает эффективность и результативность сектора.

Руководство МЮ осознает необходимость улучшения управления областью ИТК, проведя обширные изучения в данной области

Аспекты управления областью ИТК были субъектом многих исследований, в том числе одного последнего и достаточно объемлющего. Руководство МЮ намерено осуществить ряд качественных реформ, которые требуют радикального изменения в подходе и должны значительно повлиять на другие аспекты деятельности.

В 2012 году один независимый специалист провел исследование по оценке ситуации в области ИТ в рамках МЮ, в результате которого был разработан отчет “Оценка ситуации ИТК для МЮ”. Оценка охватывает достаточно широкий спектр аспектов, однако не может ответить на вопросы, связанные с порядком, в котором должно быть произведено реформирование в области ИТК, и какое влияние оно будет иметь на основную деятельность.

В настоящее время завершается разработка Стратегии по развитию ИТ в МЮ на период 2013-2016 годов, которая предложит более глобальное видение ИТК в рамках МЮ, продвижение ряда радикальных концептуальных изменений в порядке применения и управления областью. Наиболее важными инициативами являются:

1) централизация и унификация всех аспектов управления ИТК;

2) создание интегрированного информационного пространства юридического характера и единого окна доступа к нему;

3) разработка и внедрение Системы менеджмента безопасности информации на основании группы стандартов информационной безопасности ISO 27000;

4) стратегическое ориентирование менеджмента ИТК на применение принципа, направленного на поставку услуг на основании ITIL v.3.

Существующие информационные системы не соответствуют бизнес-процессам и будет необходимо общее реструктурирование сектора ИТК

В настоящее время все информационные системы в рамках МЮ частично охватывают соответствующие бизнес-процессы и дублируют деятельность, проводимую традиционным способом. Для оптимизации процессов, предназначенных для автоматизации основной деятельности, существенно проведение реинжиниринга процессов, что неизбежно приведет к существенной реструктуризации обычного порядка деятельности. В этих условиях отсутствие эффективного централизованного регламентирования, управления и мониторинга в области ИТК представляет собой основное препятствие и фактор риска.

Краткое изложение наиболее важных проблем в области ИТК в рамках МЮ, исходя из произведенных оценок, может быть представлено следующим образом:

• В целом информационные системы в рамках МЮ могут характеризоваться наличием незначительного количества данных, собранных на операционном уровне, и механизмов, которые не располагают соответствующими аналитическими способностями для преобразования данных в надлежащую информацию и способную повлиять на процесс принятия решений.

• Информационные системы в рамках МЮ, характеризующиеся пониженными аналитическими способностями, недостаточными для преобразования первичных данных в релевантную и своевременную информацию, позволяющую влиять на процесс принятия решений.

• По причине большого объема данных на бумаге и ограниченных аналитических способностей иногда имеются значительные различия между данными, извлеченными из информационных систем, и поставленными данными, что ограничивает полезность информации, имеющей влияние на процесс принятия решений.

• Нередко высший, принимающий решения уровень, нуждается в информации на запросы, поступающие со стороны Правительства. В этом случае можем констатировать отсутствие инструмента, который предоставит соответствующим лицам возможность проанализировать имеющуюся информацию и представить ее в запрашиваемых форматах.

• Большинство систем не располагают эффективными инструментами по представлению, отчетности и анализу данных.

Обобщая результаты оценок, можно подтвердить, что не были засвидетельствованы доказательства, которые подтверждали бы, что информационные системы из области юстиции располагают технологической архитектурой, платформами и стандартами, которые бы соответствовали рекомендованным в международном плане.

Процесс сбора данных является неэффективным, необходима оптимизация процессов по первичной регистрации и идентификации достоверных источников их получения

Отмечается, что в настоящее время часто собираются одни и те же данные из различных информационных систем, которыми владеют различные государственные учреждения, но которые фактически можно получить из одного достоверного источника данных.

Указанные проблемы не являются исчерпывающими, а отмечены, чтобы сделать акцент на причины и проследить за их наличием. В этом контексте улучшение ситуации может быть осуществлено путем концентрации на каждой проблеме, а не на ее результатах, и только путем комплексного подхода, базирующегося на совершенно другом видении процесса управления информацией и информационными технологиями.

Исходя из огромного разнообразия данных, используемых МЮ, из-за низкого уровня наличности, достоверности и точности необходимой информации аудиторская группа предлагает сконцентрировать усилия на выявлении и развитии процессов, связанных со сбором и регистрацией первичных данных.

5.1.1. Подход, базирующийся на идентификации первичных источников информации и повышении эффективности процессов сбора и регистрации данных

Для повышения эффективности процессов управления информацией необходима идентификация ее собственников и оптимизация услуг путем их реинжиниринга и развития на основании совместных критериев и характеристик

В контексте широкого спектра регистров, управляемых МЮ, и зависимости большинства процессов от качества данных отмечается необходимость единой идентификации собственников первичной информации, используемой в потоках данных, описание бизнес-процессов, связанных с реализацией задач и реинжинирингом услуг, исходя из задач автоматизации.

Так как первичные данные могут поступать из различных источников с различным уровнем автоматизации должны быть отданы значительные приоритеты процессам, для которых может быть четко выявлен порядок получения актуальных и достоверных данных. Так, оптимизация потоков данных, а также собственно процессов позволит значительно увеличить эффективность в условиях постоянного снижения потребностей в ресурсах (человеческих, информационных, финансовых, технологических и др.). Одновременно с точной идентификацией бизнес-процессов, связанных с реализацией деятельности, они могут быть разделены по группам по общим характеристикам:

♦ аналогичная логика;

♦ совместные процессы;

♦ аналогичная архитектура;

♦ совместные потоки данных;

♦ аналогичная или совместная инфраструктура;

♦ совместные ответственные лица.

Такой подход позволит постепенно развивать все оказываемые услуги, простым и экономичным путем. Большим плюсом будет повышение эффективности ресурсов и оптимизация процессов внедрения на основании указанных совместных характеристик.

В условиях постепенного перехода к использованию в процессе принятия решений данных в электронном формате будет поддерживаться зависимость от уровня развития законодательной и нормативной базы в данной области, а также возникнет необходимость в значительных инвестициях в инфраструктуру и в область информационной безопасности, эти аспекты потребуют соответствующего планирования.

В результате того, что МЮ оказывает различные услуги населению, деловой среде и государственным учреждениям, являясь держателем различных регистров, а для некоторых, осуществляя регистрацию данных, одновременно будучи и собственником первичной информации, идентификация прямой связи между ними является существенной для достижения реинжиниринга и последующей их автоматизации.

Рекомендации.

1. Руководству МЮ рассмотреть:

- возможность выявления и развития процессов, связанных со сбором и регистрацией первичных данных, а также реинжинирингом внутренних процессов, исходя из наличности и достоверности необходимых данных;

- возможность создания единой структуры, ответственной за инициирование и координирование деятельности в области ИТК с передачей полномочий, необходимых для принятия и внедрения решений в области ИТК, в том числе на внутреннем стратегическом и нормативном уровне.

5.1.2. Общий анализ услуг, оказываемых МЮ

МЮ оказывает различные услуги, необходимо проведение их инвентаризации, а также последующее развитие в централизованном порядке с целью использования принципа “единого окна”

Исходя из неоднородности способа детализации и разделения услуг в существующей законодательной базе, идентификация точного числа не может быть произведена однозначно, мотив, исходя из которого при подходе аудиторская миссия взяла в расчет разделение по задачам или раздельным видам деятельности. Так, в результате полномочий МЮ была идентифицирована 171 услуга, среди которых только 24 оказываются центральным аппаратом МЮ, остальные 147 услуг – подведомственными и мониторизируемыми субъектами.

Из общего спектра оказываемых услуг 165 направлены на оказание их физическим лицам (резидентам и нерезидентам), 86 – деловой среде и 78 – правительственному сектору. Разделение услуг в зависимости от их назначения представлено в диаграмме № 1.

Источник.Анализ законодательной базы, положений и уставов,

связанных с деятельностью МЮ

Исходя из изложенного отмечается, что 45 услуг предоставляется заявителям бесплатно, 110 – за плату, из которых в 4 случаях предоставляются сниженные тарифы в обстоятельствах, предусмотренных законом, а при оказании 28 услуг предусмотрено увеличение тарифов в зависимости от срочности решения случаев, а 16 услуг предоставляются на договорной основе без установленных постоянных тарифов.

Для оказания соответствующих услуг МЮ является держателем внушительного числа регистров (48), а также исполняет функцию регистратора основных информационных ресурсов, какими являются ГРПЕ и ГРН (ситуация описана далее).

В этом контексте приветствуется идея, продвигаемая МЮ, о необходимости создания портфеля услуг с управлением ими в централизованном порядке и на основе типовых решений с их последующим оказанием по принципу “единого окна”. Реинжиниринг и автоматизация услуг требуют создания или корректировки регламентирующей и методологической базы. С этой целью будет необходимо создание отдельной структурной единицы, ответственной за процесс в целом.

5.1.3. Услуги по применению апостиля – первая попытка оптимизации деятельности

Путем экспериментальной автоматизации одной услуги был продемонстрирован значительный рост эффективности и результативности

В рамках центрального аппарата МЮ в качестве пилотного проекта была начата автоматизация процесса апостиля актов, выданных СГС. Основной целью было ограничение бумажного оборота и автоматизированная проверка достоверности актов, которые должны быть подвергнуты апостилю. Для применения временного решения было необходимо осуществить обмен данными между Управлением апостиля МЮ, СГС и КБ «Banca de Economii». Было оборудовано несколько автоматизированных рабочих мест и разработано приложение, которое позволяет осуществить взаимодействие между ними, а также проводить в реальном режиме сверку необходимых данных. Вследствие применения указанного решения, как результат, было снижено до нескольких минут общее время, необходимое для процесса применения апостиля. Полученные результаты демонстрируют значительные эффекты, которые могут быть получены путем исключения процедур, проводимых традиционным способом, и автоматизации обмена данных. Несмотря на то, что в настоящее время была возможна автоматизация процессов только для ограниченного спектра актов, а использованное решение представляет лишь интерес для тестирования, для промышленного применения в широком масштабе будет необходимо развитие ИС другого калибра, которая должна соблюдать все требования по безопасности, наличности и защите данных персонального характера. Данный пример, безусловно, должен послужить в качестве сильного аргумента в пользу исключения циркуляции данных на бумажных носителях и, как результат, концентрации на автоматизации первичных процессов обработки данных и регистрации событий.

5.2. Управляемые МЮ регистры, их зависимость от внешних источников данных

В рамках МЮ ведение регистров осуществляется преимущественно вручную, а для остальных необходима замена технического решения, а также разработка базы регламентирования соответствующих процессов

Согласно информации, представленной МЮ, вместе с подведомственными и мониторизируемыми учреждениями оно является держателем 48 регистров, из которых только 7 регистров автоматизированы, остальные ведутся вручную. Необходимо отметить, что только для 4 регистров из 7 (которые ведутся в электронной форме), держателем которых является МЮ, разработаны и утверждены положения, что противоречит ст.16 (3) Закона № 71-XVI от 22.03.2007¹⁷. Не разработаны и не утверждены положения о порядке ведения регистров для: Регистра дел наследования и завещания и Регистра судебных дел (функциональности частично автоматизированы путем внедрения ИПУД).

______________________

¹⁷ Закон о регистрах № 71-XVI от 22.03.2007 (далее – Закон № 71-XVI от 22.03.2007).

В соответствии с положениями, установленными Законом № 71-XVI от 22.03.2007, МЮ в качестве владельца ряда регистров должно обеспечить делегирование держателям и/или регистраторам в документальном порядке прав, связанных с ведением этих регистров, что до настоящего времени не выполнено. В результате регистрация данных в системе, а также доступ к ним не организованы в порядке, установленном в законодательной базе.

Для автоматизации процессов важно повышение эффективности первичной регистрации в регистрах, была установлена и зависимость от внешних информационных систем

Несмотря на то, что для значительного числа регистров МЮ охватывает полностью или в большей степени процесс формирования данных, регистрация и первичный учет данных предусматривают использование ряда надежных однородных инструментов, унифицированных в зависимости от их специфики, порядка сбора и последующих требований к хранению, обработке и поставке заинтересованным сторонам. Преимущественна единая идентификация на основании специализированной номенклатуры и идентификаторов. Несмотря на то, что в различных отраслях существовали значительные проекты по созданию и управлению единых элементов идентификации для многих объектов учета, в настоящее время на уровне страны имеется множество ключевых областей, для которых нет в наличии актуализированных электронных версий номенклатуры и идентификаторов. В контексте изложенного отмечается в качестве главной причины неоднозначное определение собственников соответствующей информации и несоответствующее регламентирование области.

Ведение регистров на бумажной основе или в форме карточек без применения специализированных ИС с возможностью обмена данных и информационного взаимодействия с другими регистрами значительно снижает эффективность и реальные функциональные возможности по использованию данных.

Учитывая источники данных, задачи совместного учета и исходя из принадлежности к связанным и взаимозависимым областям, регистры (за ведение которых ответственно МЮ) должны быть сформированы и развиваться в контексте тесной взаимозависимости, соблюдая принципы единой идентификации задач и постоянной актуализации.

В рамках предыдущих миссий, а также настоящей аудиторской миссии был установлен низкий уровень автоматизации и наличности основных государственных регистров, что создает значительные присущие препятствия по автоматизации процессов, связанных с ведением государственных, отраслевых и ведомственных регистров.

Оптимальная перспектива по повышению эффективности процессов, связанных с ведением и развитием регистров в рамках МЮ, судебных инстанций и других сторон из области юстиции, состоит в создании единого информационного пространства сектора. В основе гомогенизации компонентов и информационного взаимодействия должен стоять исчерпывающий анализ внутренних процессов, исходящих из них данных, собственников данных, структуры данных, зависимости с другими данными и др.

Несмотря на то, что в стратегических документах распространено понятие “единое информационное пространство правового характера” и “интегрированное информационное пространство с правовым характером”, формирование их может иметь место лишь в результате ряда эффективно управляемых инвестиций.

Согласно положениям некоторых концепций^18,19,20, значительное число регистров, держателем которых является МЮ, должны быть взаимосвязаны для формирования их информационного пространства, среди которых приводятся следующие примеры:

______________________

¹⁸ Постановление Правительства № 333 от 18.03.2002 “Об утверждении Концепции автоматизированной информационной системы "Государственный регистр населения" и Положение о Государственном регистре населения” (далее – Постановление Правительства № 333 от 18.03.2002).

¹⁹ Постановление Правительства № 272 от 06.03.2002 “О мерах по созданию автоматизированной информационной системы "Государственный регистр правовых единиц"” (далее – Постановление Правительства № 272 от 06.03.2002).

²⁰ Постановление Правительства № 1202 от 17.10.2006.

- Центральный аппарат МЮ и СГС занимают важную роль по регистрации событий по бракосочетанию в ГРН (ситуация описана далее), а последняя осуществляет деятельность по ее ведению ручным способом в Регистре актов гражданского состояния, будучи дублированы процессы, обмен данными осуществляется и на бумажном носителе.

- Центральный аппарат МЮ (в качестве владельца 16 регистров, которые ведутся вручную) и ГП “ГРП” (в качестве владельца одного регистра, который ведется автоматизированно) играют важную роль в формировании ГРПЕ (ситуация описана далее), а обмен данными производится на бумажном носителе.

- Центральный аппарат МЮ является владельцем Регистра исполнительных производств и Регистра судебных дел, ДПУ – Регистра задержанных, арестованных и осужденных лиц. Указанные регистры в соответствии с Концепцией²¹ должны формировать информационное пространство ИИС правоохранительных органов и должны быть взаимосвязаны с: Регистром криминологической и криминалистической информации; Государственным регистром оружия; Регистром охраняемых объектов; Регистром дорожно-транспортных происшествий; Дактилоскопическим регистром; Регистром инфраструктуры правоохранительных органов. В настоящее время обмен данными осуществляется на бумажном носителе.

______________________

²¹ Постановление Правительства № 1202 от 17.10.2006.

МЮ концептуализирует новое видение по порядку автоматизации и регистрации в регистрах, реализация которого приведет к необходимости внесения изменений в законодательную базу

МЮ произвело ряд исследований в аспекте унифицирования подхода к автоматизации, используя критерии по унифицированию и повышению эффективности. В этом отношении считаем возможным унифицировать порядок ведения и автоматизации учета, используя следующее разделение по объектам и рассуждения общего порядка, определенные министерством:

1. Регистр авторизованных лиц (например: нотариусы, адвокаты, переводчики и редакторы и др.);

2. Регистр юридических лиц (например: юридические лица и индивидуальные предприниматели, религиозные организации, некоммерческие организации (общественные), политические партии и др.);

3. Регистр документов (актов) [имеющих юридическую ценность] (например: Регистр актов гражданского состояния и др.).

Несмотря на то, что объекты учета, указанные в п.1 и 2, в большей степени будут совместимы с функциональным расширением ГРПЕ, техническая и законодательная возможность не была отмечена и документирована, которая должна быть объектом ряда дополнительных исследований и анализа. Необходим радикальный пересмотр действующей законодательной базы ГРПЕ, так чтобы области, которые модернизируются (система электронного учета экономических агентов), а также которые создаются (Единый электронный регистр экономических агентов и некоммерческих организаций)²² в рамках Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы²³ были идентифицированы и названы в унифицированном порядке, а также были установлены исчерпывающе объекты учета с исключением дублирования (были установлены сходства в объекте учета и функциональностях ГРПЕ и Единого электронного регистра экономических агентов и некоммерческих организаций).

______________________

²² Постановление Парламента № 6 от 16.02.2012 “Об утверждении Плана действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы” (далее – Постановление Парламента № 6 от 16.02.2012).

²³ Закон № 231 от 25.11.2011 “Об утверждении Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы” (далее – Закон № 231 от 25.11.2011).

Учитывая вышеуказанное, отмечаются отклонения между положениями ряда постановлений Правительства и Стратегией реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы, утвержденной законом. В этом отношении приводим пример следующего: Постановлением Правительства № 345 от 30.04.2009²⁴ и Постановлением Правительства № 736 от 3.10.2012 определен Государственный регистр некоммерческих организаций, Законом № 220-XVI от 19.10.2007²⁵ – Государственный регистр юридических лиц и Государственный регистр индивидуальных предпринимателей, а согласно Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы эти регистры определены как Единый электронный регистр экономических агентов и некоммерческих организаций.

______________________

²⁴ Постановление Правительства № 345 от 30.04.2009 “О Государственном регистре некоммерческих организаций”.

²⁵ Закон о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей № 220-XVI от 19.10.2007.

Считаем своевременным расширение сферы указанного подхода путем автоматизации учета и других объектов/регистров, для которых в настоящее время назначены особые ответственные лица. Аргументом в пользу этого является необходимость оптимизации государственного учета, обмена данными и интероперабельность решений. Так, активное участие ЦЭУ и МИТС в утверждении и внедрении Концепции в области развития ИТК в рамках МЮ должно рассматриваться в качестве важного элемента, необходимого для обеспечения эффективности, результативности и экономичности инвестиций в данной области. Важна идентификация всех аналогичных объектов, а автоматизация первичного учета может быть осуществлена путем расширения применения надежного решения на основании необходимых анализов для выявления критериев и характеристик по их группировке. В этом контексте в случае с ГРПЕ необходимо учитывать и деятельность других участников его формирования, а именно:

(1) органов местного публичного управления (примэрий), которые передают информацию о: регистрации индивидуальных предприятий, патентообладателей и крестьянских хозяйств; регистрации территориальных бюро общественных единиц, партий и других социально-политических организаций; выдаче лицензий; ликвидации индивидуальных предприятий и крестьянских хозяйств; аннулировании лицензий и

(2) Лицензионной палаты – предоставляет информацию о выданных и аннулированных лицензиях.

Хорошо известны значительные трудности в обеспечении автоматизированными рабочими местами всех вовлеченных лиц (или которые должны быть вовлечены) в регистрацию объектов/событий в регистры и информационные системы, предназначенные обеспечить их автоматизацию. В этом контексте важно взять в учет и указанные недостатки и проблемы в обеспечении технических условий и по регламентированию для охвата потребностей процесса и исключения первичных факторов риска.

Рекомендации.

2. Руководству МЮ совместно с руководством МИТС и ЦЭУ выявить и утвердить на основании передовых практик и международной методологии базу по развитию ИТК в области юстиции и Единое информационное пространство МЮ, исходя из соответствия и важности области, связанной с процессом Э-преобразования Правительства, в частности аспектов, необходимых для формирования и правильной эксплуатации ГРПЕ.

3. Руководству МЮ совместно с руководством подведомственных и мониторизируемых единиц обеспечить идентификацию, разработку и утверждение положений, необходимых для функционирования регистров.

4. Руководству МЮ обеспечить:

- проведение инвентаризации всех услуг с целью унифицирования и централизации порядка их оказания по принципу “единого окна” и рассмотреть возможность установления отдельной структурной единицы, ответственной за создание и пересмотр базы по регламентированию в этом отношении;

- передачу полномочий по учету регистров держателями и/или их регистраторам в соответствии с законодательными положениями, включив в соответствующие соглашения все требования и условия по исполнению полномочий держателями, владельцами, регистраторами и субрегистраторами по необходимости.

5.3. Общие контроли ТИ и основные аспекты в управлении ИТК необходимо улучшить

Вследствие множества недостатков в управлении ИТ и необходимости нового подхода в этом отношении общие контроли ИТ в рамках МЮ должны быть реконцептуализованы

Как было отмечено, в МЮ управление ИТК не является централизованным. В рамках министерства имеются отдельные подразделения, ответственные за управление ИТ или некоторыми аспектами, связанными с их использованием, которые недостаточно сотрудничают. Соответствующие подразделения планируют или производят инвестиции в область, исходя из собственных рассуждений, без обеспечения централизованного координирования и планирования. Это состояние дел и действия, которые следуют из этого, позволяют осуществление неэффективных расходов, дублирование усилий во многих областях. В этих условиях в некоторых учреждениях (ДПУ) чувствуется дефицит специализированного персонала. Проблема отсутствия централизованного подхода отмечается и в инфраструктуре, по каналам связи и источникам информации. Отмечается, что отсутствуют координация инвестиционных проектов и четкая политика развития сегмента ИТК, а также четкая архитектура сегмента ИТК, что определяет, с одной стороны, недостаточность использования имеющегося оборудования, а с другой стороны – невозможность планирования ресурсов расчета и передачи данных для реализации ряда новых проектов.

В результате необходимости радикального реформирования порядка управления ИТК оценка общих контролей не является рациональной. Кроме того, исходя из форсирования реформирования области и особой критичности данных, находящихся в управлении МЮ, некоторые аспекты требуют особого внимания и приоритетного подхода.

Наиболее важными областями обеспечения общими контролями, которые требуют реализации, являются:

1. Управление рисками.

2. Управление активами.

3. Управление персоналом.

4. Управление инвестициями.

5. Менеджмент проектов.

6. Создание и применение системы менеджмента информационной безопасности.

5.4. Оценка внедрения технического решения по автоматизации Регистра задержанных, арестованных и осужденных лиц

Необходимость развития системы была идентифицирована и согласована, а также реализована согласно положениям Концепции АИС “Регистр задержанных, арестованных и осужденных лиц”²⁶ в результате сотрудничества с Министерством иностранных дел Эстонии, техническое решение представляет собой дарение с его стороны.

______________________

²⁶ Постановление Правительства № 25 от 18.01.2008.

Для внедрения ИС в рамках ДПУ была необходимость в ее локализации и адаптации к законодательству Республики Молдова, что предусмотрено для выполнения посредством договора лицензии продукта программного обеспечения²⁷, предусматривающего освоение технической поддержки, предоставленной ДПУ Министерством иностранных дел Эстонии, а именно: создание и ведение Регистра задержанных лиц в пенитенциарных учреждениях. Актом приемки-передачи продукта программного обеспечения от 15.06.2012 был передан безвозмездно указанный продукт программного обеспечения, стоимость которого была оценена в размере 75,3 тыс.евро, или 1,1 млн.леев. Впоследствии в результате решения рабочей группы по закупкам ДПУ (в соответствии с положениями п.2.1.2 договора лицензии продукта программного обеспечения) был подписан договор закупок из одного источника по адаптации системы к требованиям бенефициара и технического задания; тестированию системы; устранению ошибок и взаимосвязи с ГРН; гарантийному обслуживанию системы и консультированию бенефициара.

______________________

²⁷ Договор № 1/2009 от 1.10.2009, подписанный между ВПУ, АО “Reaalsusteemid” (REAL SYSTEMS LTD, Estonia) и “Real ESYSTEMS” ООО.

Поставленная ИС еще не запущена в промышленную эксплуатацию, несмотря на то, что был подписан акт приема-передачи и скоро истекает гарантийный срок

В настоящее время АИС не запущена в промышленную эксплуатацию, в качестве мотива ссылаются на необходимость дополнения ее данными и проведения корректировок. 19.12.2012 ДПУ подписал конечный акт приема-передачи АИС “Регистр задержанных, арестованных и осужденных лиц”, согласно которому был подтвержден факт, что работы по разработке были завершены и впоследствии система может быть сдана в промышленную эксплуатацию. Гарантийный период составляет один год и истекает 19.12.2013. После истечения гарантийного срока любые услуги по приведению в соответствие, обслуживанию, содержанию потребуют дополнительную оплату на контрактной основе. Так как система еще не передана в промышленную эксплуатацию, а дата передачи не установлена, соответствие ее функциональным требованиям не может быть засвидетельствовано. Присутствует риск, что при запуске системы в промышленную эксплуатацию в ходе ее эксплуатации будут выявлены новые проблемы и недостатки, устранение которых потребует дополнительных затрат. В контексте изложенного отмечаем нереализацию исполнителем ряда функций, предусмотренных в договоре (изложено далее).

ИС не соответствует концепции, на основании которой была разработана, а последующее ее развитие может потребовать значительных расходов, по этой причине необходимо детальное изучение субъекта заинтересованными сторонами

Необходимо обеспечение информационного взаимодействия и интероперабельности, что неизбежно приведет к внесению изменений и корректировок в систему. В этом отношении отмечается необходимость оценки ДПУ ассоциированных рисков с возможностью последующего развития системы в контексте зависимости от держателей авторских прав и назначенных ими представителей.

В результате анализа системы и относящихся к ней документов, дополнительно изложенных рисков отмечаются следующие аспекты:

1. В целях эффективного использования гарантийного периода и недопущения увеличения стоимости рекомендуется разработка дополнительного соглашения к основному договору, в котором непосредственно будет указано, что гарантийный период начинается с даты передачи в промышленную эксплуатацию АИС, а также скорейшее завершение этапа пилотирования и передача системы в промышленную эксплуатацию. Одновременно должны быть выявлены и ликвидированы различия для приведения решения в соответствие с положениями технического задания и договора.

2. Важным аспектом, на который должно быть обращено внимание, является база интероперабельности, которая не была учтена в результате поставки бесплатного решения, а также не была получена консультация ответственных учреждений. Согласно первоначальной концепции, АИС должна поставлять и получать как данные общего вида, так и номенклатуры и другую информацию для идентификации. Согласно п.2.4 договора, АИС “Регистр задержанных, арестованных и осужденных лиц” должна быть взаимосвязана с ГРН. В соответствии с п.18 (раздел VI) технического задания (взаимодействие с другими информационными системами) для обеспечения правильного формирования информационного ресурса необходимо взаимодействие с ГРН и Государственным регистром правовых единиц. Согласно Концепции АИС “Регистр задержанных, арестованных и осужденных лиц”²⁸, в том числе для обеспечения правильного формирования информационных ресурсов необходима организация доступа к информационным ресурсам следующих АИС: ГРН; ГРПЕ: Государственный регистр бланков строгого учета и акцизных марок; Государственный регистр криминологической и криминалистической информации; Регистр судебных дел; Дактилоскопический регистр.

______________________

²⁸ Постановление Правительства № 25 от 18.01.2008.

3. АИС использует эффективную систему управления базами данных, но для нее не была закуплена лицензия. Так, для запуска в промышленную эксплуатацию системы необходимо соответствующее лицензирование СУБД.

4. Архитектура АИС состоит из двух уровней: БД и интерфейс пользователей. В описанных условиях значительно ограничены возможности обеспечения безопасности. Так как, согласно назначению АИС, а также исходя из ее концепции, необходимы взаимодействие с другими системами и предоставление различного вида доступа ряду учреждений, рекомендуется постепенный переход к архитектуре “multilayer” (многоуровневой).

5. Проведение детального анализа, связанного с соблюдением принципов безопасности, с разработкой соответствующих документов для соблюдения законодательных положений в области переработки данных, имеющих персональный характер.

6. Внедрение автоматизированного решения определяет необходимость применения менеджерского или даже нормативного решения для регламентирования использования технического решения и данных из ИС. В этом контексте дополнительно к действующей законодательной базе рекомендуются разработка и утверждение внутренней нормативной базы использования ИС.

Считаем необходимым создать представительскую рабочую группу с участием всех заинтересованных сторон, которая рассмотрит и сформулирует конкретные предложения по улучшению или развитию АИС, особенно оценивая следующие аспекты:

- соответствие АИС конкретной деятельности учреждения;

- возможности развития решения;

- области, которые будут модернизированы в результате внедрения решения;

- аспекты взаимодействия с другими системами и интероперабельность с ними;

- приоритеты в развитии;

- потребности в ресурсах для содержания, развития и оптимизации имеющегося решения.

В целях обеспечения наиболее адекватного соответствия АИС потребностям вовлеченных учреждений необходимо оценить влияние и дополнительную ее ценность, а также сформулировать требования по развитию на будущее.

Рекомендации:

5. Руководству МЮ совместно с руководством ДПУ обеспечить:

a) создание представительской рабочей группы, которая определит соответствие указанного технического решения законодательным положениям и функциональным потребностям, а также сформулирует и рассмотрит конкретные предложения по улучшению и/или ее развитию;

b) соблюдение требований безопасности, функциональности, целостности и наличия в рамках процессов автоматизированного учета задержанных;

c) соблюдение принципа интероперабельности для АИС “Регистр задержанных, арестованных и осужденных лиц” с другими системами, необходимыми для правильного формирования информационного ресурса;

d) скорейшее завершение этапа пилотирования АИС и передачу системы в промышленную эксплуатацию;

e) разработку и утверждение внутренней нормативной базы по использованию АИС “Регистр задержанных, арестованных и осужденных лиц”, необходимой для регламентирования использования технического решения, а также данных из системы.

5.5. Автоматизация процессов управления делами и аудиорегистрация заседаний судебных инстанций

Автоматизация процесса управления делами и аудиорегистрация должны быть ключевыми элементами по реализации реформ в области юстиции, в рамках которых были поставлены технические решения для этих целей

В течение ряда лет Республика Молдова получала международную финансовую поддержку в различных формах. Такое сотрудничество было утверждено (документировано) Постановлением Правительства № 32 от 11.01.2007²⁹. Так, для МЮ была обновлена вычислительная техника, разработаны и запущены web-страницы судебных инстанций, а также ИПУД и системы аудиорегистрации судебных заседаний (SRS Femida).

______________________

²⁹ Постановление Правительства № 32 от 11.01.2007 “Об утверждении Программы действий по внедрению Предварительного плана Республики Молдова в рамках Программы США "Вызовы тысячелетия” (далее – Постановление Правительства № 32 от 11.01.2007).

ИПУД была разработана в рамках Программы АСШАМР «Вызовы тысячелетия» на основании Программы деятельности по внедрению предварительного плана страны, утвержденного Постановлением Правительства № 32 от 11.01.2007, а также на основании Концепции информационно-судебной системы. Согласно концепции:

- п.16: информационным объектом системы являются судебное дело и связанные с ним действия начиная с даты получения повестки в суд и до принятия окончательного судебного решения и передачи дела в архив;

- п.20: для обеспечения правильного формирования информационного ресурса необходимо организовать доступ к информационным ресурсам следующих АИС:

a) ГРН предоставляет доступ к личным данным;

b) ГРПЕ предоставляет доступ к данным регистрации субъектов права и к документам о их регистрации;

c) Государственный регистр юридических актов предоставляет доступ к действующим законодательным актам.

Указанная концепция была отменена 31.10.2012³⁰, в настоящее время не были идентифицированы в установленном порядке область и объекты автоматизации путем утверждения новой концепции и надлежащих положений.

______________________

³⁰ Постановление Правительства № 796 от 25.10.2012.

С момента запуска в эксплуатацию ИПУД были проведены работы для устранения проблем и корректировки функциональностей, в настоящее время ведутся работы над IV версией

Версия I ИПУД была завершена и внедрена в некоторых судебных инстанциях в 2009 году.

30 сентября 2009 года MGTCP завершила деятельность на территории Республики Молдова, обеспечив ИПУД и обучением только 43 судебные инстанции. Впоследствии с помощью МЮ и ГП “ЦСТ” I версия ИПУД была установлена на серверах остальных судебных инстанций страны (в 10 судебных инстанциях установка и внедрение состоялись в I полугодии 2010 года). В настоящее время используется преимущественно III версия ИПУД, которая была разработана в ходе функциональной и технической корректировки первоначальной версии и II версии и внедрена при поддержке международных партнеров (АСШАМР) и ГП “ЦСТ”.

В рамках Соглашения о помощи между Правительством Соединенных Штатов Америки и Правительством Республики Молдова для Программы консолидации государственных правовых учреждений на основании меморандума, подписанного 30.12.2012, был заключен договор с компанией, которая ответственна за совершенствование III версии путем устранения некоторых функциональных и технических недостатков ИПУД, а также за оснащение судебных инстанций диктофонами.

Были установлены недостатки в процессе документирования и при корректировке технических требований ИПУД к некоторым стандартам

В контексте процесса создания и развития ИПУД необходимо отметить, что техническая документация, на основании которой был реализован процесс создания и внедрения ИПУД, была согласована с МИТС. Оно направило заключение со множеством пометок и замечаний, большинство из которых не было учтено. Замечания указывали на низкий уровень точности и подробности технических требований, а также несоблюдение многих положений документа, на основании которого была разработана ИПУД³¹.

______________________

³¹ Постановление Правительства № 776 от 3.07.2007.

Были установлены значительные недостатки в документировании процессов в рамках реализации действий, связанных с развитием ИПУД. Анализ аспектов, связанных с менеджментом деятельности по развитию автоматизированного решения, свидетельствует о критической зависимости от зарубежных партнеров, которые помогли Республике Молдова при внедрении реформ в области юстиции. В данной ситуации МЮ значительно ограничено в способностях управлять независимо процессами и обеспечивать непрерывность их в условиях возможных значительных изменений в подходе. В этом контексте важны осознание необходимости приведения в соответствие с новыми информационными технологиями и информационное взаимодействие с другими областями.

Отмечается, что для аудиорегистрации заседаний были оборудованы лишь залы для проведения заседаний, впоследствии, удостоверившись, что число их недостаточно, заседания проводились в бюро судей без проведения их аудиорегистрации. В настоящее время принято решение об оснащении судебных инстанций устройствами портативной аудиорегистрации (диктофонами) для обеспечения регистрации каждого судебного процесса.

Использование автоматизированного решения для управления делами в рамках судебных инстанций, а также аудиорегистрация судебных заседаний должны повысить эффективность и сделать более прозрачным деятельность судебной системы в стране. Усилия и значительные инвестиции, произведенные международными партнерами, дополнительно акцентируют важность и критичность использования надежных и эффективных инструментов в данной области для получения выгод и ожидаемых результатов.

Порядок использования, результаты, эффект или последствия внедрения ИПУД и SRS Femida не могут быть оценены в отсутствие показателей, инструментов по их сбору и методологии оценки. Не были приложены достаточные усилия для гарантирования полного использования ИПУД и SRS Femida. Ожидаемые результаты использования ИПУД могут быть сопоставимы с поставленными целями только при условии полного и безусловного использования соответствующего решения и соответствия его требованиям и потребностям судебных инстанций и требованиям взаимосвязи с другими ИС, а также соответствия действующему законодательству.

Несмотря на то что аудиторская группа запросила представление актов приема-передачи и других документов, связанных со всеми этапами процесса жизненного цикла ИПУД и SRS Femida, установлено их отсутствие во всех учреждениях, вовлеченных в процесс. Не был установлен систематизированный подход в области управления и менеджмента рисками в ходе всех этапов жизненного цикла ИПУД. Аспекты по регламентированию и оценке SDLC, основные риски, а также причины отсутствия дополнительной выгоды в проектах по автоматизации представлены в приложении № 2.

Несмотря на то что ведутся постоянные работы по совершенствованию технического решения, пользователи ссылаются на технические проблемы как причину неиспользования или частичного использования ИПУД

В результате анализов, проведенных в судебных инстанциях, установлены случаи неполного использования SRS Femida и частичного использования ИПУД, которые вызваны сохранением проблем технического характера и несоответствием приложений с некоторыми функциональными аспектами. Отметим наличие многих случаев, когда дела в рамках системы не укомплектованы данными, хотя были созданы. Часто встречаются дела, состояние которых отображается неправильно (например: распределено, закрыто, в рассмотрении). Были выявлены случаи, когда дела или постановления не были отображены в результате поиска по определенным критериям, хотя они имелись в программе (выявленные случаи были задокументированы в ходе посещения некоторых судебных инстанций).

Сохранение технических проблем на уровне приложения увеличивается некоторыми проблемами по подключению, а также техническим старением оборудования (все чаще регистрируется его поломка). Во многих судебных инстанциях были указаны случаи по переполнению места для хранения и перегрузке серверов. В этом контексте и исходя из необходимости осуществления частых выездов на места в целях диагностирования и ремонта обслуживание ИПУД было ориентировано на применение централизованных методов. Основные установленные технические проблемы показаны в диаграмме № 2.

Источник. Отчет по оценке судебных инстанций, опубликованный

АСШАМР в сентябре 2012 года

По причине сохранения проблем технического порядка и частых выездов в территорию было принято решение о миграции серверов в виртуальную среду, соответствующий процесс требует адекватного документирования

В 2013 году в результате возникновения частых технических проблем в функционировании оборудования и пытаясь оптимизировать процесс обслуживания ИПУД, ГП “ЦСТ” запустило процесс миграции серверов приложения ИПУД (которые были локализованы на серверах судебных инстанций) на виртуальные серверы, размещенные ГП “ЦСТ” (SRS Femida вследствие специфики оборудования и приложения не была объектом миграции).

Необходимо отметить, что для начала процедуры миграции, для регламентирования этого процесса, условий проведения, требований, а также ответственности ГП “ЦСТ” и МЮ не подписали официальных актов.

На данном этапе еще не были оценены стоимость по содержанию и размещению виртуальных серверов, а также другие нормативные, административные условия и условия безопасности в этом отношении. Процесс миграции является достаточно сложным, но в настоящее время серьезные инциденты не зарегистрированы.

Необходимы подробное документирование процесса, а также разъяснение законодательных, административных аспектов и положений по безопасности с вовлечением ответственных лиц МЮ. В настоящее время решение о миграции, хотя и предназначено решить много технических проблем, а также оптимизировать усилия по содержанию ИПУД, не было частью договора по обслуживанию и не имеет официального статуса посредством каких-либо двусторонних документов.

По причине сложных технических аспектов (для управления которыми ГП “ЦСТ” не имеет специалистов) процесс миграции не был подвергнут комплексному анализу для выявления возможных проблем или рисков. В настоящее время, кроме имеющихся проблем, могут появиться и другие по причине изменений, которые состоялись вследствие миграции.

Обобщая сказанное, можно заключить, что вследствие миграции серверов из судебных инстанций, предназначенных ИПУД, были преодолены некоторые проблемы и недостатки, однако большинство осталось. В этих условиях основные технические и программные факторы, которые препятствовали надлежащему использованию ИПУД (а в некоторых случаях приводили к отказу его использования, как в случае суда Буюкань), не были устранены.

Имеются проблемы по обеспечению полноты и достоверности данных

Одновременно с внедрением ИПУД в судебных инстанциях началось постепенное использование ее для учета, потом и для статистики и отчетности. На момент запуска в эксплуатацию ИПУД в каждой судебной инстанции были введены лишь дела, созданные с того момента, а дела, которые уже были в процессе рассмотрения, не вводились. Таким образом, до настоящего времени имеются дела в процессе рассмотрения, которые не отражены в системе.

В результате интервьюирования некоторых пользователей ИПУД из судебных инстанций установлено, что имеются дела, которые сформированы в системе, но не заполняются данными, а также имеются инстанции, которые не используют ИПУД. В этом контексте важно подчеркнуть несоответствие ряда используемых классификаторов действующим нормативным актам.

Исходя из указанного, установлено, что в рамках ИПУД полнота и достоверность данных не могут быть полностью обеспечены, что значительно снижает эффект и результативность использования программы.

Так как использование ИПУД и SRS Femida для большинства работников судебных инстанций вызывает трудности использования в работе информационных технологий, важно периодическое их обучение.

В соответствии с отчетами пользователей и ответственных лиц обучение проводится достаточно часто и качественно, и отсутствуют замечания. Тем не менее присущее сопротивление со стороны персонала по применению ИПУД, особенно SRS Femida, должно считаться аспектом, на который должно быть обращено повышенное внимание в будущем.

Проведение анализа недостатков и несоответствий позволило идентифицировать множество требований и, соответственно, повышенную выгоду, которой следует добиваться в случае концептуализации нового решения

Проведенные анализы и оценки позволили выявить следующие недостатки и несоответствия используемого технического решения, а именно:

1. Устаревшая и неоптимальная архитектура системы:

- в каждой судебной инстанции имеются серверы, являющиеся посредниками центральных, на которых хранятся дела и аудиорегистрации заседаний, что создает технические неудобства для централизации массивов данных;

- один из центральных серверов (I уровня) находится в здании МЮ, которое в настоящее время не располагает достаточными ресурсами и условиями для обеспечения его нормального функционирования;

- ИПУД является системой типа клиент – сервер, отдельно установленной для каждой судебной инстанции, таким образом, внесение ряда изменений и корректировок предполагает проведение их для каждого сервера;

- функциональные модули базируются на устаревших технологиях, которые могут создать значительные трудности для развития системы и взаимодействия с другими информационными ресурсами.

2. Невозможность взаимодействия между судебными инстанциями в рамках ИПУД обусловлена устаревшей архитектурой и функциональными недостатками. В этом отношении приводим пример, что если дело (на бумаге) передано из одной инстанции в другую, его версия из ИПУД не может быть передана в соответствующую инстанцию.

3. Некоторые функциональности ИПУД не являются стабильными, а многие операции в общем поиске невозможны, в том числе вследствие архитектуры с серверами различных уровней, а также по причине отсутствия единой системы нумерации дел.

4. Во многих случаях пространство для хранения серверов перегружено и не была предусмотрена технология по частичной миграции данных.

5. ИПУД не была предназначена, чтобы взаимодействовать с другими информационными системами или регистрами, таким образом, не соблюдая требования из концепции³², был упущен ряд возможностей по оптимизации ее функционирования.

______________________

³² Постановление Правительства № 776 от 3.07.2007.

6. ИПУД была внедрена и развивалась в течение довольно длительного периода времени. Внесенные изменения не были документированы соответствующим образом³³. Изменения и корректировки в исходном коде могут быть внесены лишь ограниченным числом лиц, таким образом, решение критически зависимо от подробного его документирования, необходимого для обеспечения непрерывности процесса.

______________________

³³ Отсутствует техническое описание и актуализированное руководство администратора.

7. ИПУД не была развита, учитывая и необходимость автоматизации Регистра судебных дел, хотя она обеспечивает часть его функциональностей, а именно – случайное распределение дел в судебных инстанциях, деятельность описана в ст.6¹(1) Закона № 514-XIII от 6.07.1995³⁴. Автоматизация Регистра судебных дел включена в деятельность, необходимую для развития ИИС правовых органов³⁵, которая является составной частью государственных информационных ресурсов Республики Молдова.

______________________

³⁴ Закон о судоустройстве № 514-XIII от 6.07.1995.

³⁵ Постановление Правительства № 1202 от 17.10.2006.

Доказательства и данные, полученные аудиторской группой, подчеркивают необходимость концептуализации совершенно нового решения, основанного на принципах интероперабельности и соответствующего в целом действующему законодательству (внутренним процессам указанных учреждений, законодательству в области защиты данных личного характера и др.), а также позволит использовать данные из других систем и их распределение и др. Соответствующее видение аудиторской группы однозначно соответствует мнению, высказанному на заседаниях рабочей группы³⁶. Важным аспектом, который должен быть учтен, является то, что миграция уже введенных данных может быть сложной, требуя очень внимательного планирования.

______________________

³⁶ Рабочая группа по координированию и мониторингу деятельности по внедрению Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы (Пилон I – Судебная система).

Так, наиболее важные выгоды, которые может предоставить новое решение и требующее освоения, являются:

- автоматизация Регистра судебных дел;

- автоматизация Судебного регистра (судебных решений);

- упрощение порядка содержания и развития;

- значительное снижение стоимости надлежащего содержания и развития;

- исключение зависимости от ключевых лиц по надлежащему содержанию и развитию системы;

- исключение ошибок и других технических проблем и повышение эффективности функционирования системы;

- значительное повышение надежности и избыточности системы, а также уровня защиты и безопасности данных;

- возможность обеспечения аудиторского отслеживания и других инструментов, необходимых для мониторинга его функционирования, инцидентов и проблем, а также повышение эффективности их устранения;

- значительное разнообразие функциональностей и в результате этого возможных новых услуг;

- значительное расширение возможностей отчетности и его точности;

- возможность осуществления мониторинга дел в реальные сроки и обнаружение возможных недобросовестных действий или других нарушений;

- осуществление всех внутренних процессов в соответствии с законодательными и методологическими положениями;

- возможность взаимодействия с другими системами;

- использование единых номенклатуры и классификаторов и вследствие этого повышение эффективности и оптимизация функционирования системы в целом;

- возможность использования системы из различных мест без необходимости устанавливать какие-либо приложения;

- значительное снижение расходов на содержание оборудования и др.

Необходимы соответствующее планирование и исполнение финансовых средств из государственного бюджета для обеспечения их эффективного использования

В целях постоянного обеспечения функциональности, а также безопасности всех информационных систем, оборудования и информационной инфраструктуры в судебных инстанциях Республики Молдова, оказания услуг по обеспечению надлежащего содержания и совершенствования ИПУД, учитывая изменения в законодательстве, положениях и административных процедурах, а также в целях надлежащего содержания в действии S.R.S. Femida МЮ заключило с ГП “ЦСТ” (май 2009 г. – апрель 2013 года) 4 договора общей стоимостью 4,66 млн.леев. Средняя договорная цена по судебной инстанции увеличилась с 16,8 тыс.леев в 2009 году до 31,8 тыс.леев в 2012 году, или в 1,9 раза. Отмечается, что МЮ при контрактации этих услуг не произвело анализ стоимости, связанной с этими процессами (порядка формирования и отчетности), были приняты условия, предложенные предприятием, оказывающим услуги (ГП “ЦСТ”), в результате ежегодно увеличивая стоимость предоставленных услуг.

Важно отметить, что объекты договоров, заключенных с ГП “ЦСТ”, включают и работы, которые не имеют ничего общего с обеспечением функциональности ИПУД и SRS Femida. Исходя из использования процедуры закупок из одного источника, контрактация услуг, не связанная непосредственно с функционированием указанных систем, не является аргументированной. В условиях, когда находится в завершении процесс миграции серверов ИПУД из судебных инстанций на виртуальные серверы, кажется естественным общее исключение из объектов договоров работ, связанных с обслуживанием внутренней инфраструктуры и вычислительной техники в их рамках.

Таким образом, установлено, что в условиях частичного использования ИПУД и SRS Femida, отсутствия соответствующего контроля в МЮ за эффективным управлением ими, отсутствия инструментов по мониторингу в рамках реализации договоров по обслуживанию были произведены некоторые неэффективные и необоснованные расходы из государственного бюджета.

МЮ не приняло необходимых мер по регистрации в бухгалтерском учете ИПУД и SRS Femida

Согласно ст.17 (1) Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007³⁷, запрещается владение субъектом активами на любом праве, регистрация источников их происхождения и экономических фактов без документирования и отражения таковых в бухгалтерском учете, а в соответствии со ст.22 (1) этого же закона субъекты обязаны вести учет активов на основе счетов бухгалтерского учета. Вместе с тем Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010³⁸ установлен порядок ведения бухгалтерского учета программ и технических носителей. Не соблюдая эти требования, МЮ не отразило в бухгалтерском учете в установленном порядке ИПУД и SRS Femida. В результате этого в финансовых отчетах были зарегистрированы ошибочные данные, была снижена стоимость активов.

______________________

³⁷ Закон № 113-XVI от 27.04.2007.

³⁸ Приказ министра финансов № 93 от 19.07.2010 “Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях”.

Широкое использование новых технологий стагнировано вследствие отсутствия юридической силы информации

Важной проблемой, которая создает препятствия по широкому использованию ИПУД, является дублирование операций по формированию и учету дел как в среде ИТ, так и на бумаге. Так, согласно законодательству, электронной версии информации, зарегистрированной в ИПУД, не присвоена юридическая сила, она требует дублирования с копией на бумаге. Преодоление указанной ситуации путем придания юридической силы электронной информации создаст условия и возможности для развития области и преодоления нежелания и сопротивления персонала судебных инстанций. Другой большой выгодой будет исключение возможности преднамеренных манипуляций и проявления человеческого фактора.

В контексте изложенного в отношении ИПУД делается вывод, что исходя из имеющихся технических проблем, морального и технического старения решения, а также из-за необходимости включения ряда функциональностей, которые в настоящее время не обеспечены (среди которых наиболее важные связаны с информационным взаимодействием с другими системами), существующее решение не может считаться перспективным, но нельзя от него отказываться, необходимы освоение всех имеющихся возможностей и исключение факторов, которые препятствуют этому.

Рекомендации.

6. Руководству МЮ совместно с руководством ВСМ:

a) разработать и утвердить в установленном законом порядке надлежащие концепции и положения для ИПУД и SRS Femida;

b) разработать и внедрить надежные механизмы сбора, мониторинга и анализа показателей эффективности для расчета результатов и эффектов использования ИПУД и SRS Femida или других проектов по автоматизации процессов в рамках судебных инстанций;

c) внедрить процедуры, необходимые для управления, оценки и мониторинга рисков в рамках проектов из области юстиции;

d) выявить методы и инструменты по сбору и анализу показателей, необходимых для процесса установления и мониторинга исполнения для надлежащего поддержания и содержания ИПУД и SRS Femida;

e) обеспечить:

(1) более результативное вовлечение в деятельность, связанную с автоматизацией процессов в рамках реализации реформ в области юстиции, чтобы можно было бы достигнуть ожидаемых целей, учитывая потребности и специфику вовлеченных учреждений;

(2) соответствующее документирование всех этапов, связанных с реализацией действий из реформ в секторе юстиции, даже если они выполнены полностью международными партнерами, особое внимание должно быть обращено на проекты в области внедрения ИТ таким образом, чтобы были соблюдены передовые практики в области менеджмента проектов и обеспечена внутренняя способность для гарантирования непрерывности развития области;

(3) приведение номенклатуры, используемой в рамках ИПУД, в соответствие с существующими официальными положениями, а также исключение объективных и субъективных факторов, которые могут привести к их несоответствию или ссылка на такие случаи, для полного и безусловного использования ИПУД и SRS Femida;

(4) включение в программы по обучению пользователей ИПУД и SRS Femida аспектов, необходимых для осознания однозначной и безусловной важности информационных технологий в процессах, проводимых в рамках судебных инстанций;

(5) применение принципов экономической эффективности и результативности при использовании информационных технологий в рамках судебных инстанций, устанавливая соответствующие показатели эффективности и необходимые инструменты анализа.

7. Руководству ВСМ совместно с руководством МЮ обеспечить включение в существующую нормативную базу ряда процедур по мотивированию пользователей ИПУД и SRS Femida для повышения эффективности процесса управления делами.

8. Руководству МЮ совместно с руководством ВСМ и ГП “ЦСТ” обеспечить выявление, определение и применение ряда требований к операционным системам, конфигурации их и при необходимости других приложений для унифицирования порядка подготовки стандартных рабочих мест, необходимых для нормального функционирования ИПУД.

9. Руководству МЮ совместно с руководством ВСМ и другими заинтересованными сторонами и зарубежными партнерами, учитывая имеющиеся в процессе функционирования и использования ИПУД недостатки и проблемы, провести анализ возможности и концептуализации нового подхода к порядку автоматизации процессов управления делами исходя из реальных функциональных потребностей, а также из требований к взаимосвязи и интероперабельности решения.

10. Руководству МЮ:

a) предусмотреть методы, необходимые для разделения договорных субъектов, работ на содержание и обслуживание вычислительной техники и инфраструктуры судебных инстанций от важных объектов, связанных с надлежащим содержанием и обслуживанием ИПУД и SRS Femida для исключения их неаргументированного объединения;

b) произвести оценку стоимости ИПУД и SRS Femida для отражения их в бухгалтерском учете;

c) обеспечить строгий контроль за порядком формирования расходов, связанных с обеспечением функциональности ИПУД и SRS Femida.

5.6. Проблемы при делегировании полномочий в рамках ГРН и ГРПЕ

Несмотря на то что законодательство четко устанавливает порядок определения и назначения правовых отношений по ведению регистров, а Счетная палата проинформировала уполномоченные органы о соответствующих проблемах, они продолжаются и в дальнейшем

Основные правила и условия деятельности в области создания и развития национальной информационной инфраструктуры как среды функционирования информационного общества Республики Молдова, а также регулирование правовых отношений, возникающих в процессе формирования и использования государственных автоматизированных информационных ресурсов, создания и использования информационных технологий, систем и сетей, установлены в Законе № 467-XV от 21.11.2003³⁹.

______________________

³⁹ Закон № 467-XV от 21.11.2003 “Об информатизации и государственных информационных ресурсах”.

Порядок создания, регистрации, ведения, реорганизации и ликвидации регистров; правовые отношения, возникающие в процессе создания, регистрации, ведения, реорганизации и ликвидации регистров; виды регистров, а также формы их ведения; система государственных регистров и основные принципы взаимодействия государственных регистров; условия ведения государственных и частных регистров, а также требования к ним установлены Законом № 71-XVI от 22.03.2007⁴⁰.

______________________

⁴⁰ Закон № 71-XVI от 22.03.2007.

Счетная палата Постановлением № 12 от 5.04.2012⁴¹ проинформировала Правительство, Государственную канцелярию и МИТС о проблемах, имеющихся в рамках управления некоторыми Государственными регистрами и о проблемах в передаче полномочий по ведению регистра держателю регистра и/или регистратору, однако до настоящего времени не были отмечены действия по улучшению ситуации, проблема сохраняется (МИТС в качестве владельца делегировало некоторые полномочия по ведению ГРН и ГРПЕ ГП ЦГИР “Registru” – держателю)⁴². Таким образом, важными проблемами, негативно влияющими на область соответствующего управления государственными регистрами, являются:

______________________

⁴¹ Постановление Счетной палаты № 12 от 5.04.2012 “По Отчету аудита информационных технологий с элементами эффективности в Министерстве информационных технологий и связи и в некоторых подведомственных учреждениях” (рекомендация № 7).

⁴² Соглашение № 654-A от 21.12.2012.

• несоблюдение законодательной базы по передаче полномочий владельцами регистраторам;

• необеспечение правовых, организационных и финансовых условий, необходимых для создания и ведения данных регистров.

Законодательная база ГРПЕ устарела и нуждается в корректировке

Согласно положениям Концепции и Положения АИС “ГРПЕ”⁴³, она предназначена для сбора, обработки, накопления, актуализации и анализа данных о правовых единицах с предоставлением этой информации органам публичной власти с целью повышения эффективности процессов управления.

______________________

⁴³ Постановление Правительства № 272 от 6.03.2002.

В Концепции и Положении АИС “ГРПЕ” регламентировано распределение ролей субъектов правовых отношений в области формирования регистра (рисунок № 1). Вместе с тем не были внесены изменения и надлежащие дополнения исходя из административных реформ, проведенных в рамках субъектов, ответственных за формирование регистра.

Основные функции, связанные с формированием и эксплуатацией ГРПЕ, согласно положениям, отражены на рисунке № 1.

Источник.Постановление Правительства № 272 от 6.03.2002

Согласно Концепции и Положению АИС “ГРПЕ”, некоторые функции и задачи возложены на различные субъекты, но фактически эти функции исполняются МЮ. Так, Государственная служба по проблемам культов должна проводить конфессиональную регистрацию и составляющих частей культов, однако эта структура была ликвидирована в соответствии с Постановлением Правительства № 1130 от 16.10.2007⁴⁴, а полномочия были переданы МЮ. Также полномочия по регистрации в ГРПЕ нотариусов и адвокатов были возложены на Союз нотариусов и Союз адвокатов, а согласно Постановлению Правительства № 736 от 3.10.2012 МЮ ведет: Государственный регистр нотариусов; Регистр лицензий для исполнения профессии адвокатов; Регистр кабинетов адвокатов и ассоциированных бюро адвокатов и др.

______________________

⁴⁴ Постановление Правительства № 1130 от 16.10.2007 “О ликвидации Государственной службы по проблемам культов при Правительстве Республики Молдова”.

В связи с этим отмечается, что организационная структура ГРПЕ, изложенная в Концепции, устарела и не соответствует нынешней ситуации, чем не были соблюдены основные принципы создания ГРПЕ, а именно: законность, целостность, полнота и достоверность данных, а также контроль над формированием и использованием ГРПЕ.

Отмечается, что из общего числа регистров, которые ведутся МЮ (и посредством ГП “ЦСТ”), необходимых для формирования и эксплуатации АИС “ГРПЕ”, только Государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ведется ГП “ЦСТ”) и Государственный регистр некоммерческих организаций (ведется МЮ) автоматизированы, остальные 16 ведутся вручную.

Обозначена необходимость пересмотра и корректировки законодательной базы (включая и Концепцию АИС “ГРПЕ”) исходя из изменений в организационных структурах учреждений и их фактических полномочиях.

Вместе с тем согласно Плану действий⁴⁵, утвержденному для реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы⁴⁶, предусмотрен ряд деятельностей, необходимых для функционирования ГРПЕ, предназначенных:

______________________

⁴⁵ Постановление Парламента № 6 от 16.02.2012.

⁴⁶ Закон № 231 от 25.11.2011.

a) модернизировать систему электронного учета экономических агентов (период внедрения был запланирован на 2013-2014 годы);

b) создать единый электронный регистр экономических агентов и некоммерческих организаций (период внедрения был запланирован на 2013-2016 годы).

Отмечается, что МЮ предприняло некоторые меры по автоматизации ведения Государственного регистра некоммерческих организаций⁴⁷. Кроме этого имеется еще несколько регистров, автоматизация которых может быть обеспечена путем инструментов, идентичных тем, которые были использованы для ГРПЕ. Согласно п.11 раздела IV Концепции АИС “ГРПЕ”, объектами автоматизации в рамках этого же решения должны быть и другие регистры. Необходимо подчеркнуть, что Концепция предусматривает автоматизацию в рамках единого решения многих регистров, различных по природе и структуре, что представляет собой мотив для беспокойства по реализации соответствующих положений. В результате можно считать этот факт одним из основных препятствий по осуществлению автоматизации всех регистров, указанных в Концепции АИС “ГРПЕ”.

______________________

⁴⁷ Было разработано и внедрено WEB-приложение.

Установлено, что в некоторых актах законодательной базы одни и те же регистры названы по-разному. Так, приводим пример, что, согласно Постановлению Правительства № 736 от 03.10.2012, МЮ ведет Государственный регистр некоммерческих организаций, а в соответствии с положениями Закона № 837-XIII от 17.05.1996⁴⁸ – Государственный регистр общественных объединений, соответствующие регистры имеют одни и те же объекты учета. Вместе с тем роли участников при формировании данных регистров не определены надлежащим образом. В этом отношении выявлено, что некоторые общественные объединения регистрируются ГП “ЦСТ” (например: ассоциации в кондоминиуме, республиканские ассоциации по интересам, республиканские клубы и др.), а другие – местными публичными органами (например: местные ассоциации и клубы и др.). В результате процесс учета и регистрации объектов не может гарантировать полезность информации. Это обусловлено нечеткими положениями законодательной базы относительно ответственных лиц по регистрации и первичному учету указанных объектов.

______________________

⁴⁸ Закон об общественных объединениях № 837-XIII от 17.05.1996.

Рекомендации.

11. Руководству МИТС и МЮ:

a) пересмотреть нормативные акты исходя из полномочий и ответственности, установленных постановлениями Правительства по формированию и эксплуатации АИС “ГРПЕ”, в том числе путем точного определения субъектов правовых отношений по их формированию;

b) провести инвентаризацию действующей законодательной базы для исключения случаев дублирования названий или определений государственных регистров;

c) принять меры по четкой идентификации ответственных лиц в случае формирования регистров и исключения дублирования полномочий в этом отношении;

d) четко выявить объекты первичного учета в рамках государственных и отраслевых регистров для применения унифицированного решения и исключения дублирования усилий, обеспечивая необходимые нормативные и регламентирующие аспекты;

e) внести Правительству для утверждения соответствующие предложения.

Регистрация матримониальных событий в ГРН длительна и неэффективна, по этой причине необходим реинжиниринг процесса

Согласно п.8 (B) Концепции АИС “ГРН” и п.9 Положения о ГРН, утвержденного Постановлением Правительства № 333 от 18.03.2002, актуализация данных из ГРН состоит в систематическом введении изменений (уточнений, дополнений) в персональные данные физических лиц на основании представленной информации, в том числе МЮ о регистрации актов гражданского состояния (рождения, смерти, заключения брака, расторжения брака, изменения фамилии и/или имени), изменении (в результате принятия, установления/оспаривания отцовства), восстановлении, перерегистрации и аннулировании актов гражданского состояния, а согласно п.12 Концепции АИС “ГРН” основные функции по созданию и эксплуатации ее разделены между МИТС, МЮ и МИДЕИ, схематично это представлено на рисунке № 2.

Источник. Постановление Правительства № 333 от 18.03.2002

Необходимо отметить, что часть процессов по регистрации актов гражданского состояния возложена и выполняется примэриями коммун и дипломатическими миссиями Республики Молдова за рубежом. Эти регистрации осуществляются в ручном режиме и впоследствии вводятся ОГС в контур “Акты гражданского состояния”, который информационно взаимодействует с АИС “ГРН”.

Согласно с.32 Концепции АИС “ГРН”, основными источниками информации для регистра являются данные, полученные в первую очередь в процессе регистрации и документирования населения страны, таким образом, на МЮ возложена роль по предоставлению следующих данных о: зарегистрированных актах гражданского состояния (рождения, смерти, заключения брака, расторжения брака, изменения фамилии и/или имени); измененных и восстановленных актах гражданского состояния (в результате принятия, установления/оспаривания отцовства и др.); перерегистрированных актах гражданского состояния; аннулированных актах гражданского состояния; выданных документах гражданского состояния.

Фактически деятельность, возложенная на МЮ (согласно Концепции АИС “ГРН”), исполняется СГС (основные задачи и полномочия были возложены в соответствии с Постановлением Правительства № 82 от 31.01.2008⁴⁹). Таким образом, МЮ отведена важная роль в формировании ГРН, а деятельность, указанная в Постановлении Правительства № 736 от 03.10.2012, относится только к надзору за деятельностью органов гражданского состояния и соблюдению законодательства в процессе государственной регистрации актов гражданского состояния. Вследствие этого СГС не были делегированы полномочия по формированию ГРН в соответствии с Законом № 71-XVI от 22.03.2007 (ситуация описана далее).

______________________

⁴⁹ Постановление Правительства № 82 от 31.01.2008.

На основании положений ст.4 Закона № 100-XV от 26.04.2001⁵⁰ государственная регистрация актов гражданского состояния установлена в целях защиты имущественных и личных неимущественных прав граждан, а также в интересах государства. Вместе с тем регистрация и перерегистрация актов гражданского состояния граждан Республики Молдова, проживающих за ее пределами, производятся дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Республики Молдова, а согласно ст.14 Закона № 100-XV от 26.04.2001 в городах, коммунах и селах, где отсутствуют отделы записи актов гражданского состояния, регистрация актов гражданского состояния производится в примэриях. Соответствующая регистрация производится в ручном режиме и впоследствии вводится ОГС в контур “Акты гражданского состояния”, который информационно взаимодействует с центральным банком данных АИС “ГРН”. Соответствующие процессы схематично представлены на рисунке № 3.

______________________

⁵⁰ Закон об актах гражданского состояния № 100-XV от 26.04.2001 (далее – Закон № 100-XV от 26.04.2001).

Источник. Информации, представленные СГС

Справка: 1.A. – На основании судебного постановления имеет место составление, уточнение, дополнение, восстановление или аннулирование актов гражданского состояния.

1.B. – Министерство здравоохранения представляет информацию на бумажном носителе (в случае рождения или смерти физических лиц), чтобы их представить уполномоченным органам.

1.C. – Лицо обращается в органы гражданского состояния или примэрии или дипломатические представительства для документирования любого события гражданского состояния.

2. – Один раз в месяц информация о регистрации событий гражданского состояния на бумажном носителе направляется территориальным органам гражданского состояния (в случае примэрий) или СГС (дипломатическими представительствами).

3. – На момент поступления информации в систему органов гражданского состояния для регистрации событий гражданского состояния (как от физических лиц, так и информация, собранная от примэрий и дипломатических представительств) она подлежит оцифровке и размещается в контуре “Акты гражданского состояния” АИС “ГРН”, эта процедура длится до 15 дней.

4. – С момента, когда информация о регистрации событий гражданского состояния была размещена в контуре “Акты гражданского состояния” АИС “ГРН”, она перерабатывается ГП “ЦГИР“Registru” и впоследствии размещается в центральном банке данных АИС “ГРН”, данная процедура длится до 2-3 дней.

В настоящее время по причине многих факторов полная деятельность по регистрации событий гражданского состояния в АИС “ГРН” в некоторых случаях длится от 18 до 48 дней. Это обусловлено тем, что:

a) указанные события реализуются путем ручного составления актов гражданского состояния (в примэриях и дипломатических представительствах) и последующего направления их в систему органов гражданского состояния без сохранения какой-либо информации органом-эмитентом. Недопустимость хранения в указанных субъектах (в примэриях и дипломатических представительствах) информации об актах гражданского состояния следует из принципа защиты данных персонального характера, а также отсутствия механизма безопасности информации, полученной в результате деятельности по регистрации актов гражданского состояния. Данная деятельность привела к увеличению срока, необходимого для оцифровки информации, которая объясняется тем, что информация, накопленная в течение 30 дней, направляется один раз в месяц в систему органов гражданского состояния;

b) оцифровка и размещение информации по регистрации событий гражданского состояния осуществляются в контуре “Акты гражданского состояния” АИС “ГРН”, впоследствии информация передается для интегрирования в центральный банк данных АИС “ГРН”. В целях обеспечения достоверности, полноты, защиты и целостности данных в ГРН, взаимосвязи информационных контуров ГРН на момент введения данных в центральный банк данных АИС “ГРН” ГП “ЦГИР “Registru” осуществляет идентификацию объектов учета из данных, переданных подразделениями СГС⁵¹;

______________________

⁵¹ Ответственной за регистрацию и, соответственно, за точность данных о событиях гражданского состояния является СГС, а также ею должен быть проведен контроль точности данных.

c) Регистр актов гражданского состояния ведется вручную, а СГС не владеет информационной системой, которая позволила бы автоматизировать все внутренние бизнес-процессы управляемой области и, соответственно, объединить ее с другими системами государственной важности (например: АИС “ГРН”).

Обобщая вышеуказанное, а также учитывая положения Концепции АИС “ГРН”, процесс регистрации событий гражданского состояния в АИС “ГРН” может быть оптимизирован одновременно с автоматизацией рабочих мест (путем расширения и возложения прав регистраторов в ГРН и развития ИС, необходимой для автоматизации внутренних бизнес-процессов СГС) всех участников этого процесса. В результате улучшение этих процессов сможет привести к экономии ресурсов, а необходимое время для регистрации событий гражданского состояния в ГРН снизится максимум до 24 часов. Схематично соответствующий процесс представлен на рисунке № 4.

Источник. Постановление Правительства № 333 от 18.03.2002

Справка: 1.A. – Министерство здравоохранения регистрирует событие (по случаю: рождение или смерть) в АИС “ГРН”.

1.B. – На основании судебного постановления имеют место составление, уточнение, дополнение, восстановление или аннулирование актов гражданского состояния.

1.C. – Лицо обращается в органы гражданского состояния или примэрии или дипломатические представительства для документирования любого события гражданского состояния.

2. – Информации о регистрации событий гражданского состояния подлежат оцифровке и размещению в АИС “ГРН”.

Улучшение данного процесса будет гарантировать достоверность и актуализацию информации, необходимой для получения данных об избирателях, и формирования избирательных списков в рамках взаимосвязи Государственного регистра избирателей с АИС “ГРН”. Необходимо отметить, что Счетная палата Постановлением № 3 от 28.01.2013⁵² проинформировала Правительство о важности обеспечения соответствующего уровня оснащения вычислительной техникой и каналами коммуникаций местных публичных органов, необходимых для внедрения реформ, а также о наличии ряда несоответствий в процессе составления электронных избирательных списков путем сопоставления с данными из АИС “ГРН”. Отмечается, что такие инвестиции необходимы и для адекватного управления процессами регистрации событий гражданского состояния и в рамках деятельности, связанной с исполнением этой роли регистратора в ГРПЕ (регистрация физических лиц, которые работают на основании лицензии или предпринимательского патента, крестьянских (фермерских) хозяйств, территориальных филиалов партий и других социально-политических формаций, в том числе местных общественных ассоциаций).

______________________

⁵² Постановление Счетной палаты № 3 от 28.01.2013 по Отчету аудита информационных технологий с элементами эффективности “Была ли достигнута ожидаемая эффективность в области автоматизации избирательных процессов?” .

Рекомендации.

12. Руководству МЮ совместно с руководством МИТС и ГП “ЦГИР “Registru” проанализировать возможность автоматизации процессов по размещению информации по регистрации событий гражданского состояния в АИС “ГРН” путем делегирования ролей всем участникам процесса и участия в создании надежных инструментов (продукции программного обеспечения) для оперативной безопасной регистрации указанных данных.

13. Руководству МЮ совместно с руководством СГС рассмотреть возможность автоматизации процесса регистрации событий гражданского состояния, чтобы Регистр актов гражданского состояния велся в отдельной автоматизированной информационной системе, которая повысит эффективность процесса и значительно снизит ресурсы, необходимые для проведения регистрации событий гражданского состояния в контуре “Акты гражданского состояния” АИС “ГРН”.

МИТС не соблюдает законодательные нормы по делегированию полномочий регистраторов в рамках ГРН и ГРПЕ

Согласно Закону № 71-XVI от 22.03.2007 (ст.13 (2) и (3), владелец ГРПЕ и ГРН (МИТС) должен передать полномочия по процессу формирования регистров на основании нормативных актов или договоров, которыми будут установлены правовые, организационные и финансовые условия (введение, актуализация, безопасность и защита данных и др., а также обеспечение доступа пользователей, установленных нормативными актами).

Важная роль по формированию ГРПЕ отведена МЮ и ГП “ГРП”, а по ГРН – МЮ и, соответственно, СГС.

В соответствии с Законом № 71-XVI от 22.03.2007 владелец может делегировать права регистратора только на основании нормативных актов или соглашений, в которых должны быть указаны критерии, требования и другие условия.

В результате регистрация данных в АИС “ГРН” и АИС “ГРПЕ”, а также доступ к ним не организованы в порядке, предусмотренном законодательной базой.

Данная ситуация обусловлена неисполнением функциональных полномочий МИТС в области формирования государственных информационных ресурсов. Так, владельцем (МИТС) не были обеспечены адекватно правовые, организационные и финансовые условия.

Взыскание платы за услуги, оказываемые в процессах, связанных с формированием АИС “ГРН”, приводит к необоснованному увеличению бюджетных расходов, необходимых для обеспечения функционирования государственной системы в области гражданского состояния

Согласно Закону № 71-XVI от 22.03.2007, создание и обеспечение функционирования государственных регистров осуществляются за счет и в пределах средств владельцев этих регистров, выделенных из бюджета, за счет которого финансируется деятельность соответствующего владельца, а также за счет специальных средств, предусмотренных законом, в том числе средств, полученных от оказания услуг.

В своей деятельности МЮ и СГС (путем осуществления деятельности, предусмотренной в п.32 Концепции АИС “ГРН” и п.9 Постановления Правительства № 82 от 31.01.2008) выполняют важную роль в реализации деятельности, связанной с ведением ГРН, которая, как было указано, не была делегирована в порядке, установленном законодательной базой.

В данных условиях вся инфраструктура и программные продукты, на основании которых производятся доступ и регистрация данных в ГРН, должны принадлежать и управляться исключительно МИТС, или ГП “ЦГИР “Registru”. Вместе с тем в настоящее время отсутствует юридическое основание взыскания платы за услуги по обслуживанию инфо-телекоммуникационного оборудования (размер платы за эти услуги за период 2008-2012 годов составил 0,6 млн.леев), услуги по передаче данных (1,1 млн.леев), от продажи форм ИНФЛ (36,6 тыс.леев) и др.

Необходимо отметить, что СГС осуществляет регистрацию матримониальных событий, которые являются частью объектов учета регистров, держателем которых является ГП “ЦГИР “Registru”, которое было назначено в качестве держателя и, соответственно, являлось ответственным за обеспечение правовых, организационных и финансовых условий. Установлено, что СГС не были переданы документированно какие-либо полномочия по формированию АИС “ГРН”, а также не были установлены правовые отношения. В данном контексте взыскание ГП “ЦГИР “Registru”” каких-либо платежей, связанных с процессом обеспечения функциональности ГРН или регистрации в нем от СГС, считается необоснованным. Так, подчеркивается оказание ГП “ЦГИР “Registru” платных услуг по обеспечению доступа к АИС “ГРН”. Таким образом, можем заключить, что оно получает коммерческую выгоду, эксплуатируя ресурсы, полученные путем усилий, реализованных посредством сотрудничества нескольких государственных структур.

Взимание платежей, комиссионных и других видов платежей при договорных отношениях между ГП “ЦГИР “Registru” и СГС представляет фактор риска необоснованного увеличения тарифов и себестоимости услуг, предоставляемых гражданам, которое ведет к необоснованному повышению бюджетных расходов, необходимых для обеспечения функционирования государственной системы в области гражданского состояния.

Рекомендации.

14. Руководству МЮ и СГС обеспечить:

a) проведение инвентаризации расходов, включенных в себестоимость услуг, оказываемых СГС, для минимизации расходов указанной области;

b) соблюдение принципов эффективности, экономичности и прозрачности при формировании тарифов.

6. ВЫВОДЫ

В течение многих лет среди органов центрального публичного управления МЮ выделялось проведением множественных проектов по автоматизации, которые на соответствующих этапах имели ограниченные задачи по учету или регистрации. В настоящее время использование современных технологий не может рассматриваться иначе как формирование гармоничного ансамбля между инфраструктурой, менеджментом, внутренними процессами и решениями по автоматизации, так как существующие информационные системы не вписываются в перспективы развития. Несмотря на то что управление областью ИТК в рамках МЮ не может быть квалифицировано в качестве фактора, продвигающего реформы, или генератором эффективности, нынешнее руководство, кажется, понимает неоспоримую стратегическую важность применяемых эффективно и в разумной степени новых технологий.

В период аудиторской миссии были отмечены инициативы и работы в области концептуализации нового прогрессивного и эффективного в области управления ИТК стратегического видения. Так, на текущем этапе отмечаются различные инициативы в области, которые являются результатом волеизъявления руководства и усилий определенного круга ключевых лиц, вовлеченных во внутреннее реформирование деятельности МЮ. Исходя из проектов документов в области реформирования сектора, установлено, что общие имеющиеся проблемы осознаются, на этом этапе важна не столько идентификация всех недостатков, сколько утверждение однозначного подхода, согласованного со всеми и соответствующего реальным способностям и возможностям. В результате важны взаимосвязь и взаимное соответствие всех направлений развития, чтобы они материализовались в общие цели и результаты. В контексте позитивных результатов, которые ожидаются в результате форсирования развития сектора ИТК, необходимы фундаментальная непрерывность в подходе и решительное и непрерывное вовлечение высшего руководства на всех этапах.

7. ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение № 1

Область применения аудита и методология аудита

7.1.1. Область применения аудита

Область применения аудита охватывает специализированные публичные учреждения, вовлеченные в процесс реформ в области юстиции, процесс автоматизации указанной области, его соответствие европейским стандартам и любые другие виды деятельности, связанные с данной областью.

7.1.2. Методология аудита

Методология аудита охватывает основные процедуры аудита, такие как: прямое наблюдение, рассмотрение документов, списков контролей и вопросников. В ходе аудита были собраны, синтезированы, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: физические, устные, документированные, аналитические.

В ходе аудиторской миссии при осуществлении соответствующей деятельности аудиторская группа Счетной палаты руководствовалась:

1) Стандартами аудита эффективности⁵³;

______________________

⁵³ Утверждены Постановлением Счетной палаты № 11 от 03.04.2009.

2) Пособием по аудиту эффективности⁵⁴;

______________________

⁵⁴ Утверждено Постановлением Счетной палаты № 37 от 17.06.2010.

3) Стандартами аудита информационных технологий⁵⁵;

______________________

⁵⁵ Утверждены Постановлением Счетной палаты № 54 от 22.12.2009.

4) Пособием по аудиту информационных технологий⁵⁶;

______________________

⁵⁶ Утверждено Постановлением Счетной палаты № 69 от 30.12.2010.

5) действующими нормативными и законодательными актами, национальными и международными стандартами в области ИТ;

6) нормативной базой, Val IT 2.0, SDLC Review Guidelines ISACA и передовой международной практикой.

В целях получения аудиторских доказательств были применены следующие техники, методология и процедуры аудита.

• Для идентификации имеющихся проблем и рисков, связанных с областью ИТК, проанализированы утвержденные на национальном уровне стратегии и концепции по реформированию ряда структур из области юстиции, а также соблюдение сроков исполнения действий, при этом оценено соблюдение их логической последовательности. Так, были определены ограничения, внутренние и внешние факторы, которые влияют на ход реализации действий.

• Для определения природы и причин наличия факторов, влияющих на достижение задач, проанализированы контекст реализации действий и зависимость от других реформ.

• Для оценки задач, предусмотренных МЮ по автоматизации процессов по ведению регистров, порядка их регламентирования, а также для идентификации учреждений, ответственных за реализацию деятельности, были изучены нормативные акты в данной области, имеющиеся технические документы и отчеты по оценке, тестированию и деятельности.

• Были идентифицированы и проанализированы области, в которых МЮ встречает трудности при исполнении своих полномочий и нуждается в поддержке для исключения препятствий и рисков, которые будут способствовать эффективным методам сотрудничества между ответственными учреждениями, вовлеченными в реализацию и внедрение проектов в области ИТК.

• Были идентифицированы приоритетные действия, которые должны были быть реализованы на начальных этапах и которые обусловили ряд препятствий в достижении конечных целей в условиях экономичности и эффективности.

• Для идентификации оказываемых услуг и регистров, ведущихся МЮ, эволюции, а также порядка их развития были изучены нормативные акты в данной области.

• Для анализа исполнения МЮ полномочий владельца государственных регистров рассмотрены нормативные положения в данной области и изучены бухгалтерские документы по регистрации активов.

• Для формирования заключения об общих контролях ИТ в рамках МЮ были изучены документы, связанные с Планом стратегического развития, и другие акты, соответствующие данной области.

• Для оценки результатов применения общих контролей ИТ в рамках МЮ были проведены дискуссии с ответственными лицами различных ключевых областей.

• Для определения порядка и правильности реализации ряда договорных действий (между СГС и ГП “ЦГИР “Registru”, а также между ГП “ГРП” и ГП “ЦГИР “Registru”) были изучены и рассмотрены нормативные положения в области ведения ГРН и ГРПЕ, проанализированы документы по расходам, осуществленным СГС и ГП “ГРП”, а также проведены дискуссии с ответственными лицами МЮ.

• Для получения некоторых более специфичных данных и для проведения структурных анализов были разработаны, направлены различного вида вопросники и проанализированы их результаты.

• Для получения некоторых надежных и точных доказательств были направлены официальные письма ГП “ЦСТ”, ВСМ с запросом о предоставлении данных относительно реализации ИПУД и SRS Femida.

• Полученные результаты и выводы были сообщены ответственным лицам МЮ, МИТС, ВСМ, ГП “ЦСТ”, с которыми были обсуждены констатации и возможные методы улучшения положения.

Приложение № 2

Менеджмент процесса внедрения проектов

Жизненный цикл развития систем (SDLC) представляет собой процесс создания или изменения информационных систем, а также используемой модели и методологии для развития этих систем. Процесс охватывает несколько этапов (от проведения технико-экономического обоснования до оценки после внедрения) и используется для трансформирования менеджерской потребности в информационную систему “in house”⁵⁷ или закупленную, а может являться комбинацией этих двух.

______________________

⁵⁷ Развитие “in house” – разработка программных продуктов собственными силами в рамках учреждения.

Выгоды и ожидаемая ценность измеряются не только после поставки решения ИТ и запуска в промышленную эксплуатацию решения, но и тогда, когда есть свидетельство о их необходимости. Несмотря на то, что установление момента закрытия (завершения) проекта может варьироваться в различных организациях и для различных видов инвестиций, важно понять полностью экономический жизненный цикл решения инвестиции в автоматизацию любого процесса (см. рисунок № 1).

Источник. ISACA (Information Systems Audit and Control Association) – Val IT 2.0 (2010)

Менеджмент проектов ИТ должен адекватно управляться, чтобы процесс реализовывался с учетом всех изменений, которые имели место на каждом этапе, во многих наборах последовательных и параллельных инициатив, как проиллюстрировано на рисунке № 2, от инициирования проекта до получения ожидаемой выгоды.

Источник. ISACA (Information Systems Audit and Control Association) – Val IT 2.0 (2010)

SDLC подвержена многим рискам, которые были выявлены в рамках проектов в МЮ

В рамках проектов по развитию и внедрению ряда решений ИТ (например: ИПУД, АИС “Регистр задержанных, арестованных и осужденных лиц” и др.) не были соблюдены принципы взаимодействия между изменениями в бизнес-процессах (при случае – их реинжиниринг) и применение автоматизированного решения, и вследствие этого интегрирование бизнес-процесса не имело места. В результате поставка услуг снижена, их качество также является низким в условиях ряда значительных расходов, поэтому не были достигнуты ожидаемые результаты от процесса автоматизации.

В течение SDLC одной системы можно встретить различные риски, которые включают⁵⁸:

______________________

⁵⁸ ISACA (Information Systems Audit and Control Association) – IS Auditing Guidelines (SDLC) Review – документ G23.

- принятие SDLC, не соответствующего ИС;

- ненадлежащий контроль в процессе SDLC-проекта;

- требования и задачи пользователей не выполняются ИС;

- неадекватное вовлечение заинтересованных сторон;

- отсутствие поддержки со стороны менеджмента;

- несоответствующий менеджмент управления проектом;

- архитектура и технология ИС выбраны несоответствующим образом;

- вариации области применения;

- затягивание во времени внедрения проекта;

- дополнительные расходы для внедрения проекта;

- несоответствующее качество ИС;

- недостаточное внимание к секторам, связанным с безопасностью и контролем ИС;

- не соблюдаются критерии эффективности;

- ресурсы менеджмента управляются несоответствующим образом;

- отсутствие способностей персонала;

- недостаточная документация ИС;

- недостаточное планирование для консервации, миграции и данных “cutover”⁵⁹ и др.

______________________

⁵⁹ Cutover – переход со старой ИС (оборудование и/или программное обеспечение) на новую, процедура, которая перекрывает систему до тех пор, пока новая система станет функциональной, а старая закрыта.

Простая оценка на основании сравнения позволяет установить, что большинство названных рисков были материализованы в рамках жизненного цикла ИПУД и АИС “Регистр задержанных, арестованных и осужденных лиц”.

Генерация дополнительной ценности в результате внедрения проектов ИТ не является очень простой, а в большинстве субъектов часто присутствуют следующие недостатки:

• Проблемы в поставке хорошо развитой инфраструктуры. Во многих случаях процессы поставки ряда услуг недостаточно созрели для эффективного и результативного обеспечения технологических способностей, необходимых для поддержки деловых операций и изменения бизнес-процессов и/или реинжиниринга их. Этот вызов дополняет необходимость улучшения управления ИТ и процессов менеджмента, либо перед, или в комбинации с введением передовых практик менеджмента в управлении проектами.

• Недофинансирование или слабое финансирование проектов в области ИТ. Редко менеджмент имеет достаточно комплексное видение расходов, связанных с внедрением ряда проектов в области ИТ. Однако руководящие лица могут оценить лишь объем инвестиций, какова польза, которую получит учреждение для каждой осуществленной инвестиции, и какова мотивация для осуществления ряда инвестиций. Расходы часто финансируются из нескольких бюджетов, способствуя значительному дублированию использованных ресурсов.

• Отказ от некоторых бизнес-процессов в области ИТ необходим, когда роль, ответственность и задачи области ИТ являются нечеткими, когда управление процессами осуществлялось в отсутствие методологии, когда приоритетность этих инвестиций была произведена на основании лимитирования ожидаемого результата, когда неадекватное решение менеджмента, а также его ответственность по завершению и защите рассуждений используются для обоснования любой инвестиции в области ИТ.

• Отсутствие и/или пробелы в связи между областью ИТ и менеджментом. Тесное сотрудничество между всеми структурами субъекта существенно для получения дополнительной выгоды от инвестиционного проекта. Когда такое партнерство отсутствует и страдает связь, регистрируется неэффективность, а взаимодействие не появляется. В некоторых случаях область ИТ снижается до роли последователя, а не новатора, включаясь в инвестиционные проекты слишком поздно, чтобы получить дополнительную пользу. В других случаях область ИТ обвиняется в непоставке (неполучении) дополнительной выгоды в результате проведенных инвестиций, ценности, которая может быть поставлена лишь в рамках партнерства.

• Опрос ценности области ИТ. Иронично говоря, в то время, когда большинство предприятий продолжает спрашивать, если ценность фактически получена и/или реализуема в результате произведенных инвестиций, наиболее часто акцент ставится только на управление стоимостью ИТ, хотя это должно быть возложено на понимание, управление и освоение роли ИТ в процессе создания конкретной дополнительной выгоды.

• Значительная недостаточность инвестиций. Когда проекты ИТ тормозятся или не удаются, стоимость может быть огромной и весьма заметной. Аннулирование проекта может привести (обусловить) к непредсказуемым ситуациям. Опоздание может стоить миллионы, а превышение бюджета может привести к минимизации доступа к ресурсам других проектов. Среди наиболее частых примеров (мотивов) недостаточности проектов являются: неправильное планирование (слабое) ресурсов предприятия и слабое управление отношениями с клиентами (бенефициарами). Фактически эти катастрофы представляют наиболее важные причины упущения выгоды. Эта проблема во многих случаях игнорируется до тех пор, пока еще не слишком поздно принять какую-либо корректирующую меру.

Дополнительно к этим общим “симптомам” другие факторы могут сигнализировать о фундаментальном изменении желания предприятия подойти к присущим рискам в рамках надлежащего управления проектом.

Некоторые учреждения понимают эти факторы как препятствие, а другие – как реальность и важные аргументы, как платформу для изменения, прозрачную и легкую для понимания. Несмотря на это, осуществление качественного изменения требует понимания всеми заинтересованными сторонами, как должны выглядеть дела в будущем.

Опыт и передовые практики развитых стран и международных корпораций предоставляют широкую базу для обучения, примеров и анализа различных сценариев и методов инициирования и эффективного управления проектами. Ответственность учреждения состоит в соответствии обычного порядка подходу, чтобы получение дополнительной выгоды не было скомпрометировано по причине присущих рисков или недостаточности в рамках управления проектами.