Hotărîre nr.30 din 27.06.2014 privind raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

privind raportul auditului asupra Raportului Guvernului

privind executarea bugetului de stat pe anul 2013

nr. 30  din  27.06.2014

 (în vigoare 25.07.2014) 

Monitorul Oficial nr.209-216 art.26 din 25.07.2014

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului finanţelor dl A.Arapu, viceministrului finanţelor dna M.Cărăuş, şefului Direcţiei generale Trezoreria de Stat dna N.Lupan, şefului Direcţiei generale datorii publice dna E.Matveeva, şefului Direcţiei rapoarte din cadrul Trezoreriei de Stat dna N.Slova, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013.

^{_______________________}

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Legea Curţii de Conturi).

Misiunea de audit s-a desfăşurat la Ministerul Finanţelor, în temeiul art.28 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi, potrivit Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2014², avînd ca scop oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, în aspectele semnificative, este elaborat în conformitate cu prevederile legale, prezintă informaţia financiară bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget.

^{_______________________}

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.61 din 11.12.2013 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2014“ (cu modificările ulterioare).

Auditul s-a efectuat conform Standardelor de audit³, iar probele de audit au fost obţinute prin metoda examinării registrelor trezoreriale de evidenţă, rapoartelor lunare, trimestriale şi anuale privind executarea de casă a bugetului de stat prin sistemul trezorerial, rapoartelor executorilor de buget, precum şi în rezultatul aplicării altor proceduri de audit. Sfera şi abordarea auditului au cuprins: i) verificări ale conturilor trezoreriale, tranzacţiilor şi înregistrărilor în sistemul de evidenţă trezorerială, care au contribuit la întocmirea Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013; ii) evaluarea plenitudinii încasării/executării de casă a veniturilor, cheltuielilor şi corectitudinii raportării lor; iii) evaluarea nivelului de executare a indicatorilor veniturilor şi cheltuielilor de casă; iv) verificarea respectării limitelor de alocaţii stabilite la efectuarea cheltuielilor; v) verificarea corectitudinii achitării mijloacelor băneşti de la Contul Unic Trezorerial pentru executarea titlurilor executorii; vi) verificarea justificării unor indicatori precizaţi şi a consolidării de către Ministerul Finanţelor a rapoartelor executorilor primari de buget; vii) raportarea soldurilor de mijloace băneşti şi situaţiilor patrimoniale etc.

^{_______________________}

³ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi“; Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la adoptarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-5999) drept standarde proprii de audit“.

Examinînd rezultatele auditului, audiind raportul prezentat şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Reieşind din rezultatele activităţilor de audit, Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 a fost elaborat şi prezentat de către Ministerul Finanţelor în conformitate cu prevederile legale şi prezintă informaţia bazată pe datele evidenţei trezoreriale şi datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget. Indicatorii privind executarea de casă a bugetului de stat pe anul 2013, la venituri şi cheltuieli, sub toate aspectele semnificative, prezintă o imagine fidelă pentru anul bugetar încheiat la 31.12.2013.

Exerciţiul bugetar pe anul 2013 a înregistrat nivelul de executare a veniturilor de 99,5%, sau 22436,7 mil.lei, şi a cheltuielilor – de 97,4%, sau 23901,2 mil.lei. Astfel, n-au fost încasate venituri în sumă de 108,0 mil.lei şi nu s-au valorificat limitele de alocaţii aprobate prin Legea bugetară anuală în sumă de 629,3 mil.lei. Totodată, comparativ cu anul 2012, se relevă tendinţa de creştere a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, concomitent atestîndu-se descreşterea deficitului bugetar.

În rezultatul execuţiei anuale, a fost înregistrat un deficit bugetar de 1464,5 mil.lei, sau cu 521,3 mil.lei mai puţin decît nivelul precizat. Se atestă că ponderea deficitului bugetar în PIB pe anul 2013 a atins nivelul de 1,5%, înregistrînd o descreştere faţă de anul 2012 cu 0,3 puncte procentuale.

Soldurile de mijloace băneşti (pe toate componentele), la 31.12.2013, au constituit 1619,9 mil.lei, inclusiv aferente componentei de bază – 16,1 mil.lei, mijloacelor speciale – 214,6 mil.lei, fondurilor speciale – 440,2 mil.lei, şi proiectelor finanţate din surse externe – 949,0 mil.lei. Comparativ cu situaţia din 01.01.2013, se atestă descreşterea acestor solduri cu 129,9 mil.lei, fiind condiţionată de nivelul execuţiei veniturilor şi cheltuielilor, de utilizarea mijloacelor disponibile din solduri ca sursă de finanţare a cheltuielilor curente, precum şi de transferarea soldurilor aferente instituţiilor superioare de învăţămînt de stat la conturile instituţiilor financiare.

Verificările auditului asupra execuţiei de ansamblu a bugetului de stat pe anul 2013 au relevat că:

• în aspectul tipurilor de venituri, n-au fost executate 26 de tipuri de venituri cu circa 361,2 mil.lei, iar alte 61 de tipuri de venituri au fost executate cu depăşirea nivelului precizat în sumă de circa 253,2 mil.lei;

• veniturile bugetului de stat au fost majorate cu 17,5 mil.lei, urmare reflectării incorecte a mijloacelor achitate de BC “Investprivatbank“ S.A. în proces de lichidare;

• nu s-au încasat la bugetul de stat mijloacele aferente includerii în tariful la gazele naturale a 4 dolari SUA pentru 1000 m³, destinate răscumpărării cambiilor emise de Guvernul Republicii Moldova şi transmise S.A. “Gazprom“ din Federaţia Rusă;

• se menţine problema referitor la majorarea continuă a restanţelor agenţilor economici faţă de bugetul de stat, care la 31.12.2013 au constituit în total 1432,6 mil.lei (inclusiv plăţi de bază – 721,9 mil.lei), înregistrînd o creştere cu 239,5 mil.lei faţă de anul 2012;

• cheltuielile de casă la componenta proiecte finanţate din surse externe au fost raportate incorect cu 44,4 mil.lei, ceea ce a condiţionat majorarea în aceeaşi mărime a totalului cheltuielilor executate de casă ale bugetului de stat, deficitului bugetar şi totalului împrumuturilor din surse externe;

• din 53 de executori primari de buget, doar 2 au utilizat pe deplin alocaţiile bugetare aprobate, în rest gradul de însuşire a acestora a variat de la 69,6% pînă la 99,9%;

• rămîne a fi problematică tendinţa de creştere a cheltuielilor bugetului de stat pentru achitarea titlurilor executorii, care în anul 2013 au constituit 42,0 mil.lei, majorîndu-se cu 5,9 mil.lei faţă de anul precedent;

• distribuirea şi utilizarea mijloacelor alocate din fondul de rezervă al Guvernului se efectuează, în unele cazuri, cu abateri de la normele regulamentare, iar nerestituirea soldurilor neutilizate are ca impact generarea datoriilor debitoare (5,9 mil.lei);

• nu există reglementări privind gestionarea situaţiilor de finanţare a fondului rutier în cazul neacumulării şi/sau supraacumulării surselor de constituire a acestuia, concomitent fiind atestată lipsa unei raportări unice şi integre vizînd administrarea unei părţi a fondului rutier de către autorităţile publice locale;

• se menţine situaţia de creştere a datoriilor creditoare şi debitoare, ca rezultat al execuţiei de către executorii de buget a cheltuielilor efective peste limitele alocaţiilor stabilite, nefinanţării depline a cheltuielilor şi al achitării în avans de către executori a bunurilor şi serviciilor.

Auditul atestă şi situaţia incertă privind înregistrarea, evidenţa, raportarea de către autorităţile publice centrale (fondatori) în evidenţa contabilă a valorii capitalului social al întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni monitorizate, precum şi a mijloacelor fixe şi obiectelor de mică valoare şi scurtă durată.

Deşi Ministerul Finanţelor a întreprins unele acţiuni în vederea consolidării managementului finanţelor publice, inclusiv prin conformarea la cerinţele şi recomandările Curţii de Conturi, auditul relevă un nivel relativ redus de executare a acestora, după caz, finalizarea unor acţiuni fiind determinată de necesitatea unui timp mai îndelungat.

Totodată, se atestă situaţia de trecere a executării finanţelor publice de către unele instituţii publice prin sistemul instituţiilor financiare, în condiţiile în care Legea nr.847-XIII din 24.05.1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar prevede exhaustiv executarea de casă a bugetelor de toate nivelurile şi monitorizarea acestora prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor, în special ţinîndu-se cont de faptul că Contul Unic Trezorerial este destinat gestionării mijloacelor publice, cu condiţia respectării principiilor bugetare. Ca urmare, Ministerul Finanţelor, pe parcursul anului bugetar, atrage surse interne şi externe de finanţare pentru acoperirea decalajului temporar de casă al bugetului de stat, fiind suportate cheltuieli suplimentare, în timp ce în conturile instituţiilor menţionate se înregistrează permanent solduri de mijloace publice.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c), art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, care se anexează la prezenta hotărîre.

2. Prezenta hotărîre şi Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 se remit:

2.1. Ministerului Finanţelor, pentru întreprinderea măsurilor în vederea implementării recomandărilor din Raportul de audit, şi se cere:

2.1.1. elaborarea cadrului normativ-metodologic standardizat privind procedurile şi instrumentele analitice de evaluare şi fundamentare a prognozelor fiscal-bugetare, per categorii de venituri fiscale şi nefiscale, la macro şi micronivel;

2.1.2. asigurarea, în comun cu organele de competenţă interesate, care au statut de fondatori ai întreprinderilor de stat şi sînt deţinători ai cotei-părţi a statului în societăţile pe acţiuni, a regularităţii înregistrării, evidenţei şi raportării valorii capitalului social, precum şi a mijloacelor fixe şi obiectelor de mică valoare şi scurtă durată;

2.1.3. iniţierea, în comun cu Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, a modificării cadrului legal în vederea reglementării situaţiilor de finanţare a fondului rutier în cazul neacumulării/supraacumulării veniturilor provenite din sursele de constituire a acestuia, precum şi raportării integre, ţinînd cont de administrarea unei părţi a fondului rutier de către autorităţile publice locale, cu înaintarea în modul stabilit a propunerilor către Guvern;

2.2. Cancelariei de Stat, pentru documentare, şi se cere, în comun cu părţile implicate în procesul utilizării surselor externe, monitorizarea în vederea sporirii capacităţii de valorificare a acestora pentru realizarea obiectivelor propuse;

2.3. Guvernului, pentru documentare, în vederea:

2.3.1. examinării situaţiei referitor la trecerea executării mijloacelor bugetare de către unele instituţii publice prin sistemul instituţiilor financiare, în condiţiile în care Legea nr.847-XIII din 24.05.1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar prevede exhaustiv executarea de casă a bugetelor de toate nivelurile şi monitorizarea acestora prin Trezoreria de Stat a Ministerului Finanţelor, cu asigurarea racordării normelor legale;

2.3.2. monitorizării soluţionării situaţiei privind încasarea la bugetul de stat a mijloacelor aferente includerii în tariful la gazele naturale a 4 dolari SUA pentru 1000 m³, destinate recuperării cheltuielilor bugetului de stat suportate la răscumpărarea cambiilor emise de Guvernul Republicii Moldova pentru S.A. “Gazprom“ din Federaţia Rusă;

2.3.3. asigurării conformităţii repartizării mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului;

2.4. Parlamentului Republicii Moldova şi Comisiei parlamentare permanente economie, buget şi finanţe, pentru informare;

2.5. Preşedintelui Republicii Moldova, pentru informare.

3. Despre implementarea recomandărilor auditului şi executarea subpunctelor 2.1. şi 2.2. din prezenta hotărîre se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, cu excepţia pct.2.1.1. şi recomandării nr.1 din Raportul de audit, pentru executarea/implementarea cărora se stabileşte termenul de 18 luni, cu informarea semestrială privind măsurile întreprinse.

4. Prin prezenta hotărîre se exclude din regim de monitorizare Hotărîrea Curţii de Conturi nr.41 din 18.07.2013 “Privind raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2012“, dată fiind reiterarea şi înaintarea prin prezenta hotărîre a unor cerinţe/recomandări ale auditului precedent neexecutate sau executate parţial.

5. Prezenta hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Anexă

la Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.30 din 27 iunie 2014

RAPORTUL

auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013

I. INTRODUCERE

Auditul Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 a fost efectuat în temeiul art.28 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹ şi în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2014².

^{_______________________}

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările şi completările ulterioare).

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.61 din 11.12.2013 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2014“ (cu modificările ulterioare).

Scopul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, elaborat de Ministerul Finanţelor, în aspectele semnificative, este întocmit conform prevederilor legale, prezintă informaţia financiară bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget.

Responsabilitatea generală pentru executarea bugetului de stat, conform prevederilor legale³, revine Guvernului, iar autorităţile publice centrale sînt responsabile de realizarea de către instituţiile din subordine a indicatorilor bugetelor acestora. Ministerul Finanţelor este organul de specialitate al administraţiei publice centrale care elaborează şi promovează politica unică a statului în domeniul finanţelor publice. Ministerul Finanţelor, pentru realizarea obiectivelor strategice în domeniul finanţelor publice, îndeplineşte următoarele funcţii: acumularea veniturilor la bugetul public naţional; gestionarea finanţelor publice; controlul utilizării conform destinaţiei a finanţelor publice; administrarea datoriei de stat şi a garanţiilor de stat; asigurarea monitoringului economico-financiar al activităţii întreprinderilor de stat şi a societăţilor comerciale cu capital public sau majoritar public; conformarea cadrului legal în domeniile bugetar, fiscal şi vamal la standardele şi practicile europene şi internaţionale; administrarea resurselor financiare alocate ministerului ca executor primar de buget; reglementarea şi sinteza în domeniile de activitate specifice ministerului: bugetar, fiscal, vamal, datorie de stat, contabilitate publică, achiziţii publice, reglementări contabile şi control financiar public intern; formarea şi dezvoltarea profesională a resurselor umane în sistemul finanţelor publice. Concomitent, Ministerul Finanţelor are responsabilitatea de a implementa sistemul de management financiar şi control intern, care ar asigura realizarea misiunii şi funcţiilor legale.

^{_______________________}

³ Legea nr.847-XIII din 24.05.1996 “Privind sistemul bugetar şi procesul bugetar“ (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Legea nr.847-XIII din 24.05.1996).

Prin prisma misiunii şi funcţiilor de bază ce îi revin, Ministerul Finanţelor este responsabil de executarea de casă a bugetului de stat, prin intermediul sistemului trezorerial (mijloace băneşti), asigurînd evidenţa veniturilor în baza încasărilor efective în ordinea colectării; efectuarea de cheltuieli în conformitate cu Legea bugetară anuală; administrarea veniturilor şi cheltuielilor prin conturi distincte bazate pe clasificaţia bugetară⁴ şi asigurarea serviciului datoriei de stat, cu întocmirea şi prezentarea către Guvern, pînă la 1 mai, a Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul bugetar încheiat etc.

^{_______________________}

⁴ Clasificaţia bugetară, aprobată prin Ordinul Ministerului Finanţelor nr.91 din 20.10.2008 (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – clasificaţia bugetară).

Responsabilitatea executorilor bugetului constă în buna guvernare a fondurilor publice, gestionarea prin implementarea conformă a sistemului de management financiar şi control; întocmirea şi prezentarea către Ministerul Finanţelor, în termenele şi componenţa stabilită, a rapoartelor privind executarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Prin prisma statutului, drepturilor şi obligaţiunilor în procesul de elaborare, aprobare, executare, raportare şi control al bugetului, se definesc ca executori primari de buget – conducătorii autorităţilor publice centrale care au în subordine instituţii publice, şi ca executori secundari de buget – conducătorul unei instituţii, subordonată autorităţii publice centrale, cu statut de persoană juridică.

Responsabilitatea echipei de audit a constat în obţinerea probelor de audit rezonabile pentru susţinerea constatărilor şi formularea concluziilor de audit asupra executării de casă, evidenţei şi raportării, întocmirii şi prezentării către Guvern a Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, cu formularea recomandărilor şi exprimarea opiniei de audit la componenta executarea de casă a bugetului de stat prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor. Avînd în vedere responsabilitatea Ministerului Finanţelor pentru executarea bugetului de stat prin metoda de casă, echipa de audit va exprima opinia de audit doar la componenta executarea de casă a bugetului de stat. Totodată, auditorii nu sînt responsabili de prevenirea faptelor de fraudă şi eroare.

Metodologia de audit. Auditul s-a efectuat în conformitate cu Standardele de audit⁵. Probele de audit au fost obţinute prin realizarea procedurilor de audit, examinarea registrelor trezoreriale de evidenţă; rapoartelor lunare, trimestriale şi anuale privind executarea de casă a bugetului de stat prin sistemul trezorerial; rapoartelor executorilor de buget, precum şi în rezultatul aplicării altor proceduri de audit.

^{_______________________}

⁵ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi“, Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la adoptarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-5999) drept standarde proprii de audit“.

Sfera auditului şi abordarea de audit au cuprins:

(i) verificări ale conturilor trezoreriale, tranzacţiilor şi înregistrărilor în sistemul de evidenţă trezorerială, care au contribuit la întocmirea Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat;

(ii) evaluarea plenitudinii încasării/executării de casă a veniturilor, cheltuielilor şi corectitudinii raportării lor;

(iii) evaluarea nivelului de executare a indicatorilor veniturilor şi cheltuielilor de casă;

(iv) verificarea respectării limitelor de alocaţii stabilite la efectuarea cheltuielilor;

(v) verificarea achitării mijloacelor băneşti de la Contul Unic Trezorerial pentru executarea titlurilor executorii;

(vi) verificarea conformităţii justificării unor indicatori precizaţi; raportării restanţelor; consolidării de către Ministerul Finanţelor a rapoartelor executorilor primari de buget; soldurilor de mijloace băneşti la finele anului; reflectării datoriilor debitoare şi creditoare; raportării situaţiilor patrimoniale etc.

Auditul a evaluat funcţionalitatea controalelor interne în cadrul proceselor operaţionale, a identificat şi a evaluat posibilele riscuri de denaturare semnificativă a situaţiilor financiare. În scopul evaluării riscurilor, auditul a efectuat proceduri de fond şi de testare a controalelor interne, fiind folosite tehnici şi metode, inclusiv examinarea cadrului regulator, analiza documentelor relevante, contrapunerea datelor, solicitarea de informaţii de la instituţii terţe etc., cu obţinerea probelor de audit suficiente şi adecvate pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor.

Constatările şi concluziile asupra componentelor semnificative din Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, selectate pentru auditare, sînt expuse în compartimentele corespunzătoare ale prezentului Raport de audit.

De asemenea, se efectuează auditul administrării taxei pe valoarea adăugată de către Serviciul Fiscal de Stat şi Serviciul Vamal, precum şi audituri la alţi executori de buget, rapoartele asupra rezultatelor cărora urmînd a fi aprobate de Curtea de Conturi, prin hotărîri separate.

II. PREZENTARE GENERALĂ

2.1. Cu privire la modul de raportare şi structura Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013

Ministerul Finanţelor este organul central de specialitate al administraţiei publice care elaborează şi promovează politica unică a statului în domeniul bugetar-fiscal⁶. Prin intermediul Trezoreriei de Stat se gestionează procesul de execuţie bugetară, aceasta fiind responsabilă de ţinerea evidenţei, administrarea Contului Unic Trezorerial, plata şi controlul cheltuielilor, prognozarea şi gestionarea mijloacelor băneşti, raportarea şi reglementarea metodologiei contabile.

^{_______________________}

⁶ Hotărîrea Guvernului nr.1265 din 14.11.2008 “Cu privire la reglementarea activităţii Ministerului Finanţelor“ (cu modificările şi completările ulterioare).

Potrivit prevederilor art.44(43) alin.(4) din Legea nr.847-XIII din 24.05.1996, Ministerul Finanţelor, pînă la 1 mai, întocmeşte şi prezintă Guvernului, spre examinare şi aprobare, Raportul anual privind executarea bugetului de stat pe anul bugetar încheiat, iar Guvernul îl prezintă, pînă la 1 iunie, Parlamentului.

Componenţa şi formatul Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, aprobate prin ordinul ministrului finanţelor⁷, includ o notă narativă privind politica bugetar-fiscală, executarea bugetului de stat în aspectul clasificaţiei bugetare, precum şi 35 de formulare de raportare a executării bugetului de stat în diverse aspecte (pe toate componentele, fiecare componentă în parte, în aspectul clasificaţiei bugetare şi al executorilor primari de buget etc.). Formatul Raportului privind executarea bugetului de stat coincide cu conţinutul Legii bugetare anuale, iar toate formularele raportului includ indicii bugetari aprobaţi şi precizaţi la venituri şi cheltuieli, executarea de casă a veniturilor, executarea de casă şi efectivă a cheltuielilor, situaţia datoriilor debitoare şi creditoare (inclusiv cu termenul de achitare expirat), executarea bugetelor autorităţilor publice etc. Datele privind indicii bugetari aprobaţi şi precizaţi la venituri şi cheltuieli, executarea de casă a veniturilor şi cheltuielilor sînt date agregate din sistemul de evidenţă al Ministerului Finanţelor, iar ceilalţi indici se includ în rezultatul consolidării datelor rapoartelor prezentate de către executorii primari de buget.

^{_______________________}

⁷ Ordinul ministrului finanţelor nr.02 din 10.01.2014 “Cu privire la structura, componenţa şi formatul Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013“.

Responsabilitatea pentru corectitudinea consolidării datelor raportate de executorii de buget revine Ministerului Finanţelor, iar pentru veridicitatea şi plenitudinea datelor ce ţin de executarea cheltuielilor efective, situaţia datoriilor şi a patrimoniului, utilizarea conformă a mijloacelor, precum şi de conformitatea raportării – executorilor de buget.

2.2. Cu privire la formarea şi execuţia de ansamblu a bugetului de stat pe anul 2013

Ministerul Finanţelor, avînd rolul de a menţine în permanenţă un echilibru bugetar corespunzător, conform reglementărilor legale, elaborează şi promovează proiectul Legii anuale a bugetului de stat şi proiectele de legi pentru modificarea şi completarea acestei legi. Ministerul Finanţelor a elaborat bugetul de stat pe anul 2013 în baza prognozelor macroeconomice şi politicilor definite de Cadrul bugetar pe termen mediu (2013-2015), stabilind obiectivele şi priorităţile în domeniul bugetar-fiscal pe termen mediu, prezintă estimările cadrului de resurse şi cheltuieli publice rezultate din tendinţele dezvoltării social-economice a ţării şi obiectivele de politică bugetar-fiscală trasate pentru realizarea priorităţilor Programului de guvernare pe anii 2012-2015 “Integrare Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare“, altor programe şi strategii naţionale.

Iniţial, prin Legea bugetului de stat pe anul 2013⁸, parametrii bugetului de stat, la toate componentele (veniturile şi cheltuielile de bază, proiectele finanţate din surse externe, mijloacele şi fondurile speciale), au fost aprobaţi la venituri în mărime de 22736,6 mil.lei şi la cheltuieli – de 23611,4 mil.lei, cu o depăşire a cheltuielilor asupra veniturilor de 874,8 mil.lei.

^{_______________________}

⁸ Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr.249 din 02.11.2012.

Ulterior, pe parcursul anului, la legea bugetară au fost operate 8 rectificări⁹, dintre care doar 2 au avut ca scop modificarea indicatorilor principali ai bugetului de stat. Din cele 8 rectificări la legea menţionată, 7 au fost efectuate la iniţiative legislative şi 1 – la iniţiativa Guvernului. Sinteza principalilor indicatori ai bugetului de stat, în aspectul prevederilor bugetare modificate de Parlament şi definitive, este prezentată în Tabelul nr.1.

^{_______________________}

⁹ Legea nr.80 din 18.04.2013 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative“; Legea nr.120 din 23.05.2013 “Pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2013 nr.249 din 2 noiembrie 2012“; Legea nr.173 din 12.07.2013 “Pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2013 nr.249 din 2 noiembrie 2012“; Legea nr.235 din 11.10.2013 “Pentru completarea art.20 din Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr.249 din 2 noiembrie 2012“; Legea nr.259 din 01.11.2013 “Pentru modificarea anexei nr.6 la Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr.249 din 2 noiembrie 2012“; Legea nr.277 din 15.11.2013 “Pentru modificarea Legii bugetului de stat pe anul 2013 nr.249 din 2 noiembrie 2012“; Legea nr.286 din 22.11.2013 “Pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2013 nr.249 din 2 noiembrie 2012“; Legea nr.293 din 20.12.2013 “Pentru modificarea anexei nr.6 la Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr.249 din 2 noiembrie 2012“.

În rezultatul rectificării Legii bugetului de stat, principalii indicatori au fost stabiliţi la venituri – în sumă de 22507,8 mil.lei, şi la cheltuieli – de 24394,8 mil.lei, cu un deficit de 1887,0 mil.lei.

Ulterior, în temeiul drepturilor prevăzute de art.20 din Legea bugetului de stat pe anul 2013, Ministerul Finanţelor, în baza propunerilor prezentate de executorii de buget, a definit totalul veniturilor în sumă de 22544,7 mil.lei şi al cheltuielilor – de 24530,5 mil.lei, cu un deficit bugetar în mărime de 1985,8 mil.lei, sau cu 98,8 mil.lei mai mult decît nivelul modificat de Parlament.

III. CONSTATĂRI, CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

3.1. Analiza execuţiei indicatorilor principali ai bugetului de stat

Analiza indicatorilor principali ai bugetului de stat conform datelor Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 denotă că:

• veniturile ca încasări realizate constituie 22436,7 mil.lei, sau cu 108,0 mil.lei (0,5%) sub nivelul prevederilor bugetare definitive;

• cheltuielile executate de casă constituie 23901,2 mil.lei, sau cu 629,3 mil.lei (2,6%) sub nivelul prevederilor bugetare definitive;

• deficitul bugetar a însumat 1464,5 mil.lei, sau cu 521,3 mil.lei (26,3%) sub nivelul prevederilor bugetare definitive.

Ca rezultat, exerciţiul bugetar pe anul 2013 a înregistrat la venituri nivelul de executare a indicilor preconizaţi de 99,5% şi la cheltuieli – de 97,4%, deficitul bugetar fiind executat la nivelul de 73,7%.

Analiza execuţiei bugetului de stat pe anul 2013, în comparaţie cu anii 2011-2012, denotă înregistrarea unei tendinţe de creştere atît la venituri, cît şi la cheltuieli, situaţia fiind prezentată în Tabelul nr.2.

Analiza evoluţiei execuţiei bugetului de stat în anul 2013, comparativ cu exerciţiul bugetar 2011-2012, denotă:

• creşterea veniturilor cu 3797,7 mil.lei şi, respectiv, cu 2346,1 mil.lei;

• creşterea cheltuielilor cu 3897,1 mil.lei şi, respectiv, cu 2225,9 mil.lei;

• creşterea deficitului bugetar cu 99,4 mil.lei faţă de anul 2011 şi descreşterea cu 120,2 mil.lei faţă de anul 2012;

• ponderea deficitului bugetar în PIB pe anul 2013 a atins nivelul de 1,5%, înregistrînd o descreştere faţă de anul 2012 cu 0,3 puncte procentuale, iar faţă de prevederile bugetare definitive – o descreştere cu 0,5 puncte procentuale şi o creştere cu 0,6 puncte procentuale faţă de prevederile bugetare aprobate.

3.2. Veniturile bugetului de stat, estimare şi executare

i) Referitor la estimarea veniturilor

Veniturile bugetului de stat, în aspectul surselor de provenienţă, potrivit clasificaţiei bugetare structurate pe capitole şi paragrafe, sînt prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2013, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi de alte acte normative care reglementează modul de constituire a acestora.

Auditul a constatat că estimarea veniturilor bugetului de stat în anul 2013 s-a efectuat de către Ministerul Finanţelor în baza prognozei indicatorilor macroeconomici, prezentată de Ministerul Economiei, prevederilor actuale, evoluţiei modificărilor legislative aferente principalelor impozite şi taxe, dinamicii executării veniturilor etc. De asemenea, la estimarea veniturilor bugetare, Ministerul Finanţelor a folosit date furnizate de Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Serviciul Vamal şi alte autorităţi responsabile de administrarea veniturilor, precum şi de Banca Naţională a Moldovei.

Analiza situaţiei privind executarea totalului veniturilor în anul 2013 relevă că, analogic anului precedent, nivelul executării indicatorilor în aspectul tipurilor de venituri este variat. Astfel, în condiţiile încasărilor reale ale acestora, a fost determinată necesitatea modificării bugetare prin revizuirea cheltuielilor, identificarea veniturilor suplimentare şi a altor surse de finanţare, fapt ce atestă rezerve în procesul elaborării bugetului, în special la justificarea prognozelor în aspectul tipurilor veniturilor bugetului de stat.

Estimarea veniturilor bugetului de stat pe anul 2013, în aspectul componentelor, este prezentată în Tabelul nr.3.

Potrivit datelor prezentate în tabel, în rezultatul modificărilor operate, totalul veniturilor bugetului de stat a fost redus cu 228,8 mil.lei, iar în rezultatul precizărilor efectuate de Ministerul Finanţelor, acestea au fost majorate cu 33,7 mil.lei şi, respectiv, totalul veniturilor a fost micşorat cu 191,9 mil.lei. Examinarea de către audit a veniturilor estimate în aspectul tipurilor de venituri (situaţie redată în Tabelul nr.1 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit) relevă diferenţe semnificative între indicatorii iniţial estimaţi şi cei definitivaţi. Astfel, cele mai semnificative micşorări ale indicatorilor iniţial aprobaţi au fost constatate la:

• taxa pe valoarea adăugată (în continuare – TVA) la mărfurile importate – cu 534,6 mil.lei, condiţionată de prognozele exagerate ale volumului de importuri planificate şi prezentate de Ministerul Economiei, care au stat la baza estimării veniturilor aferente acestor surse;

• restituirea TVA – cu 100,0 mil.lei, ca urmare a redistribuirii alocaţiilor pentru restituirea accizelor;

• dividendele aferente cotei de participare a statului în societăţi pe acţiuni – cu 89,2 mil.lei, din cauza descreşterii profitabilităţii întreprinderilor faţă de anul 2011 şi scutirii unor agenţi economici de plata dividendelor, în baza Hotărîrii Guvernului nr.411 din 19.06.2013¹⁰;

^{_______________________}

¹⁰ Hotărîrea Guvernului nr.411 din 19.06.2013 “Privind scutirea unor agenţi economici de la plata dividendelor sau defalcarea în bugetul de stat a unei părţi din profitul net obţinut în anul 2012“.

• granturile externe pentru susţinerea bugetului – cu 215,2 mil.lei, condiţionată de nivelul intrărilor surselor externe de finanţare. Astfel, la elaborarea proiectului Legii bugetului de stat pe anul 2013, în totalul veniturilor au fost incluse granturi pentru susţinerea bugetului în sumă totală de 1077,0 mil.lei, ulterior fiind modificate în sumă de 861,8 mil.lei.

Auditul a constatat şi majorări ale indicilor aprobaţi iniţial, cele mai semnificative înregistrîndu-se la următoarele tipuri de venituri:

• TVA la mărfurile produse şi serviciile prestate pe teritoriul Republicii Moldova – cu 286,8 mil.lei, ca urmare a creşterii cererii interne;

• accizele la rachiu, lichioruri, divinuri şi alte băuturi spirtoase – cu 144,6 mil.lei, urmare majorării cotelor accizelor;

• accizele la autoturisme – cu 153,7 mil.lei, datorită unei modificări în legislaţie¹¹, prin care s-a permis de a importa şi a înmatricula, începînd cu ianuarie 2013, automobile cu termenul de exploatare de pînă la 10 ani, concomitent fiind majorate accizele pentru autoturismele mai vechi de 7 ani;

^{_______________________}

¹¹ Legea nr.178 din 11.07.2012 “Pentru completarea, modificarea şi completarea unor acte legislative“.

• restituirea accizelor – cu 244,8 mil.lei, în rezultatul creşterii exportului produselor supuse accizelor;

• taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova – cu 132,6 mil.lei, în urma majorării taxelor rutiere, potrivit Legii nr.324 din 27.12.2012¹²;

^{_______________________}

¹² Legea nr.324 din 27.12.2012 “Legea pentru modificarea şi completarea Codului fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997“.

• defalcările din profitul net al Băncii Naţionale a Moldovei – cu 113,5 mil.lei, iniţial nefiind planificate mijloace la acest capitol.

ii) Referitor la executarea veniturilor

Pentru asigurarea evidenţei încasărilor în bugetul de stat, Ministerul Finanţelor a aprobat, în termenele stabilite, Registrul conturilor trezoreriale de încasări ale bugetului de stat, acesta ulterior fiind remis Băncii Naţionale a Moldovei, băncilor comerciale, Inspectoratului Fiscal Principal de Stat, Serviciului Vamal etc. Potrivit conturilor trezoreriale de încasări, Ministerul Finanţelor întocmeşte rapoarte lunare, trimestriale şi anuale privind executarea bugetului de stat. Verificările auditului asupra conformităţii ţinerii evidenţei încasărilor bugetului de stat, în aspectul conturilor trezoreriale, plenitudinii şi corectitudinii raportării anuale a executării de casă, în aspectul clasificaţiei bugetare, au relevat următoarele.

Potrivit Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, indicatorii definitivi ai veniturilor au constituit 22544,7 mil.lei, fiind executaţi în sumă de 22436,7 mil.lei, sau cu 108,0 mil.lei mai puţin. Nivelul de executare a totalului veniturilor în anul 2013 a fost de 99,5% (cu 108,0 mil.lei mai puţin) faţă de nivelul de 96,7% (cu 692,9 mil.lei mai puţin) în anul 2012, fapt ce denotă o îmbunătăţire a gradului de execuţie a veniturilor bugetului de stat.

Analiza în dinamică a principalilor indicatori ai veniturilor bugetului de stat pe anul 2013, comparativ cu anii 2011-2012, precum şi ponderea acestora în PIB sînt prezentate în Tabelul nr.4.

Potrivit datelor prezentate, comparativ cu anii precedenţi (2011-2012), executarea veniturilor bugetului de stat în anul 2013 a înregistrat o creştere cu 3797,7 mil.lei şi, respectiv, cu 2346,1 mil.lei. Totodată, veniturile bugetului de stat în anul 2013 au înregistrat o pondere în PIB de 22,5%, sau cu 0,2 puncte procentuale mai puţin faţă de anul 2011 şi, respectiv, cu 0,4 puncte procentuale mai puţin faţă de anul 2012.

Analiza detaliată a executării tipurilor de venituri ale bugetului de stat atestă unele rezerve vizînd nivelul de executare a acestora. Astfel, similar anilor precedenţi, la 26 poziţii de venituri încasările au fost sub nivelul prevăzut în total cu 361,2 mil.lei (mai puţin cu: 157,4 mil.lei – la granturi externe pentru susţinerea bugetului; 51,8 mil.lei – la granturi pentru proiecte finanţate din surse externe; 59,9 mil.lei – la impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător etc.) şi peste prevederi – la 61 de poziţii, cu 253,2 mil.lei (mai mult cu: 64,7 mil.lei – accizele la produsele din tutun; 48,7 mil.lei – TVA la mărfurile importate etc.). Executarea veniturilor bugetului de stat pe anul 2013, în aspectul tipurilor de venituri şi în comparaţie cu indicii definitivaţi şi executaţi, este prezentată în Tabelul nr.1 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

♦ Ponderea majoră în totalul veniturilor bugetului de stat o constituie veniturile fiscale (81,7%), acestea fiind încasate în sumă de 18336,8 mil.lei, sau cu 80,9 mil.lei peste nivelul prevăzut, şi reprezintă 18,4% în PIB, înregistrînd, în comparaţie cu anul precedent, o creştere cu 2158,6 mil.lei. Verificările auditului au relevat că această creştere a veniturilor fiscale faţă de anul 2012 rezultă din:

• încasările TVA – cu 1490,7 mil.lei, urmare anulării scutirii de TVA a mijloacelor fixe depuse în capitalul social al agenţilor economici, majorării cotei TVA pentru gazele naturale, anulării cotei reduse pentru zahărul din sfeclă de zahăr etc.;

• accizele la autoturisme – cu 194,9 mil.lei, în rezultatul permiterii importării autoturismelor mai vechi de 7 ani şi majorării accizelor aferente;

• accizele la produsele din tutun – cu 199,0 mil.lei, urmare majorării cotelor accizelor;

• accizele la benzină şi motorină – cu 175,1 mil.lei, urmare indexării cotelor accizelor la rata inflaţiei;

• taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova – cu 119,4 mil.lei, urmare majorării cotelor acestei taxe;

• achitarea soldului profitului net al Băncii Naţionale a Moldovei – cu 78,1 mil.lei etc.

Cît priveşte restituirea TVA, verificările auditului indică că pentru anul 2013 s-au aprobat mijloace în sumă de 1988,0 mil.lei, după ce în luna mai alocaţiile au fost diminuate cu 100,0 mil.lei. De facto, pe parcursul anului, Trezoreriei de Stat i-au fost prezentate documente de plată spre restituirea TVA în sumă de 2021,1 mil.lei, fiind executate în sumă de 1921,9 mil.lei, cu o depăşire a mijloacelor prevăzute cu 33,9 mil.lei, fapt condiţionat de micşorarea mijloacelor preconizate iniţial pentru restituirea TVA. Reducerea alocaţiilor pentru restituirea TVA a cauzat neexecutarea a circa 116 ordine de plată în sumă de 99,2 mil.lei, ceea ce a determinat neonorarea obligaţiilor privind restituirea în termen a TVA.

Similar anilor precedenţi, denumirea poziţiei de venituri “Impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător reţinut la sursa de plată“ din clasificaţia bugetară nu corespunde cu definiţia din Codul fiscal, care-l defineşte ca “Impozitul pe venit reţinut la sursa de plată“, astfel neasigurîndu-se implementarea recomandărilor Curţii de Conturi aferente auditului precedent¹³.

^{_______________________}

¹³ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.41 din 18.07.2013 “Privind Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2012“ (în continuare – Hotărîrea Curţii de Conturi nr.41 din 18.07.2013).

Notă. Pînă la finele auditului, Ministerul Finanţelor a modificat clasificaţia bugetară, fiind redenumită poziţia de venituri “Impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător reţinut la sursa de plată“ în corespundere cu prevederile legale “Impozitul pe venit reţinut la sursa de plată“.

Încasările nefiscale au fost executate în sumă de 812,1 mil.lei, sau cu 12,3 mil.lei (1,5%) peste nivelul prevederilor definitive şi reprezintă 3,6% din totalul veniturilor executate şi 0,8% în PIB. Comparativ cu anul 2012, acestea au înregistrat o descreştere cu 46,0 mil.lei (5,4%). Cele mai semnificative devieri faţă de anul 2012 ţin de: majorarea soldului profitului net al Băncii Naţionale a Moldovei cu 78,1 mil.lei, precum şi de micşorarea dividendelor aferente cotei de participare a statului în societăţi pe acţiuni cu 107,3 mil.lei, dar şi a defalcărilor din profitul net al întreprinderilor de stat (municipale) – cu 32,1 mil.lei etc. Unul dintre motivele reducerii nivelului încasărilor la aceste poziţii este scutirea unor societăţi pe acţiuni şi întreprinderi de stat de plata dividendelor aferente cotei de participare a statului în societăţi pe acţiuni – cu 89,2 mil.lei şi a defalcărilor din profitul net al întreprinderilor de stat (municipale) – cu 16,5 mil.lei.

La capitolul “Încasări nefiscale“ au fost reflectate mijloace în sumă de 17,5 mil.lei¹⁴, transferate de către Banca Comercială “Investprivatbank“ S.A., aflată în proces de lichidare (în continuare – Investprivatbank), pentru achitarea datoriei faţă de Ministerul Finanţelor, formată în urma preluării de către acesta a creanţei Societăţii pe Acţiuni “Banca de Economii“ (în continuare – Banca de Economii) faţă de Investprivatbank¹⁵.

^{_______________________}

¹⁴ Capitolul 122.64 “Venituri de la valorificarea activelor BC “Investprivatbank" S.A. în proces de lichidare“ din Clasificaţia bugetară, aprobată prin Ordinul Ministerului Finanţelor nr.91 din 20.10.2008.

¹⁵ Legea nr.190 din 30.09.2011 “Privind unele măsuri suplimentare de asigurare a stabilităţii financiare“.

Verificările auditului asupra conformităţii reflectării acestor mijloace au constatat că mijloacele în sumă de 17,5 mil.lei urmau a fi reflectate la grupa principală 27 “Surse interne de finanţare“, întrucît acestea nu sînt venituri ale bugetului de stat. De fapt, încasările reprezintă mijloace pentru acoperirea plăţilor suportate pentru achitarea datoriei faţă de Banca de Economii, care este achitată de la aceeaşi grupă principală. Ca rezultat, reflectarea neregulamentară a mijloacelor a determinat majorarea veniturilor bugetului de stat cu 17,5 mil.lei şi diminuarea deficitului bugetar – în aceeaşi mărime. Se menţionează că pentru achitarea datoriilor Investprivatbank, preluate de Ministerul Finanţelor pînă la situaţia din 31.12.2013, din bugetul de stat au fost utilizate mijloace în sumă de 242,2 mil.lei, fiind recuperate la buget doar 51,5 mil.lei.

La acelaşi capitol “Încasări nefiscale“ au fost reflectate mijloace provenite din includerea în tariful la gaze naturale a 4 dolari SUA pentru 1000 m³, încasările fiind destinate deservirii datoriei externe create în urma transmiterii obligaţiunilor de stat Societăţii pe Acţiuni “Gazprom“ din Federaţia Rusă (în continuare – S.A. “Gazprom“) de către Guvernul Republicii Moldova, în sumă de 16,5 mil.lei. Astfel, urmare restructurării datoriei Republicii Moldova pentru livrările de gaze naturale în anii 1996-1997, Ministerul Finanţelor a fost autorizat să emită şi să transmită în posesia S.A. “Gazprom“ obligaţiuni de stat, care urmau a fi deservite din contul bugetului de stat. Pentru compensarea acestor cheltuieli, începînd cu anul 1999, prin legile bugetare anuale, s-a prevăzut că la aprobarea şi la aplicarea, de la 1 ianuarie 1999, a tarifelor la gazele naturale, în costul lor se va include valoarea a 4 dolari SUA pentru 1000 m³, destinată deservirii datoriei de stat externe create în urma transmiterii obligaţiunilor de stat S.A. “Gazprom“ de către Guvernul Republicii Moldova¹⁶.

^{_______________________}

¹⁶ Hotărîrea Parlamentului nr.197-XIV din 18.11.1998 “Pentru ratificarea Acordului dintre Guvernul Republicii Moldova şi Societatea pe Acţiuni "Gazprom" din Federaţia Rusă privind principiile de reglementare a datoriei Republicii Moldova pentru livrările de gaze naturale în anii 1996-1997“.

Începînd cu anul 2013, la elaborarea proiectului Legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor n-a prevăzut includerea în tariful la gazele naturale a 4 dolari SUA pentru 1000 m³ destinaţi recuperării cheltuielilor suportate la răscumpărarea cambiilor, fapt despre care a informat Guvernul, Ministerul Economiei şi Agenţia Naţională pentru Reglementări în Energetică, astfel fiind necesară ajustarea tarifului la gazele naturale.

În această situaţie, nu s-a asigurat încasarea la bugetul de stat a mijloacelor aferente includerii în tariful la gazele naturale a 4 dolari SUA pentru 1000 m³, destinate recuperării cheltuielilor bugetului de stat suportate la răscumpărarea cambiilor emise de Guvernul Republicii Moldova pentru S.A. “Gazprom“ din Federaţia Rusă. În baza informaţiei prezentate de Ministerul Finanţelor, auditul atestă că la situaţia din 31.12.2013 au rămas nestinse datorii destinate recuperării cheltuielilor bugetului de stat suportate la răscumpărarea cambiilor care conform evidenţei ţinute de Ministerul Finanţelor constituie 3,4 mil.lei. Totodată, prin scrisoarea nr.01/2-825 din 14.02.2014, S.A. “Moldova Gaz“ s-a adresat Ministerului Finanţelor pentru determinarea calculării şi transferării la bugetul de stat a mijloacelor încasate aferente a 4 dolari SUA pentru 1000 m³ de gaze naturale.

Granturi interne şi externe au fost prevăzute în bugetul de stat în sumă de 2161,7 mil.lei, efectiv fiind încasate 1958,3 mil.lei, sau cu 203,4 mil.lei sub nivelul prevăzut. Acest fapt a fost cauzat preponderent de: amînarea unor granturi externe pentru susţinerea bugetului în sumă totală de 157,4 mil.lei; nevalorificarea în termen de către unii beneficiari a mijloacelor din granturi pentru proiecte finanţate din surse externe în sumă de 98,6 mil.lei (Fondul Provocările Mileniului Moldova – 63,5 mil.lei; proiectul “Agricultura competitivă“ – 9,7 mil.lei; proiectul “Sporirea capacităţilor în domeniul eficienţei resurselor regenerabile în sectorul energetic“ – 6,2 mil.lei; proiectul “Sisteme de încălzire cu biomasă în comunităţile rurale din Republica Moldova“ – 6,0 mil.lei etc.), precum şi de încasarea a 52,6 mil.lei peste prevederi. Totodată, comparativ cu anul 2012, încasările provenite din granturile interne şi externe au crescut cu 400,2 mil.lei.

♦ Veniturile din mijloace speciale au fost încasate în sumă de 639,3 mil.lei, sau cu 2,8 mil.lei sub nivelul prevăzut, reprezentînd 2,8% din totalul veniturilor încasate şi 0,6% – în PIB. Comparativ cu anul 2012, veniturile din mijloace speciale s-au micşorat cu 454,8 mil.lei, din cauza trecerii din luna ianuarie 2013 a instituţiilor de învăţămînt superior la autonomie financiară şi, respectiv, a trecerii gestionării mijloacelor prin intermediul instituţiilor financiare.

♦ Veniturile fondurilor speciale au fost încasate în sumă de 384,8 mil.lei, sau cu 5,1 mil.lei (1,3%) peste nivelul prevăzut, reprezentînd 1,7% din totalul veniturilor încasate şi 0,4% – în PIB. Comparativ cu anul 2012, aceste venituri s-au majorat cu 26,8 mil.lei.

În cadrul auditului a fost verificată selectiv corectitudinea reflectării încasărilor la bugetul de stat în aspectul tipurilor de venituri, precum şi plenitudinea raportării încasărilor, constatîndu-se reflectarea în corespundere cu Registrul conturilor trezoreriale de încasări şi cu clasificaţia bugetară, astfel fiind asigurată plenitudinea şi corectitudinea raportării veniturilor.

iii) Restanţele faţă de bugetul de stat

Conform datelor prezentate de Ministerul Finanţelor, la situaţia din 31.12.2013, restanţele agenţilor economici la bugetul de stat au constituit 1432,6 mil.lei (din care plăţile de bază – 721,9 mil.lei), care, comparativ cu situaţia din 31.12.2012, s-au majorat cu 239,5 mil.lei (20,0%). Analiza structurală a restanţelor în aspectul tipurilor de venituri este redată în Tabelul nr.2 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

În structura restanţelor, partea preponderentă o deţin plăţile la impozite şi taxe, inclusiv amenzile şi majorările de întîrziere, administrate de către organele Serviciului Fiscal de Stat – 78,7% (1127,7 mil.lei), care s-au majorat faţă de anul precedent cu 192,9 mil.lei (20,5%). Restanţelor la impozitele, plăţile, inclusiv amenzile şi majorările de întîrziere, administrate de organele Serviciului Vamal le revin 21,3% (304,9 mil.lei), majorîndu-se faţă de anul precedent cu 47,3 mil.lei, sau cu 18,4%.

Analiza restanţelor pe tipuri de impozite şi plăţi (fără amenzi şi majorări de întîrziere) denotă că partea preponderentă de 86,7% (625,7 mil.lei) aparţine restanţelor la TVA; 5,9% (42,5 mil.lei) – la alte impozite, plăţi şi taxe; 5,1% (36,7 mil.lei) – la impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător; 2,3% (17,0 mil.lei) – la accize.

Deşi Ministerul Finanţelor, prin intermediul Inspectoratului Fiscal Principal de Stat şi Serviciului Vamal, a întreprins măsuri în vederea redresării situaţiei vizînd reducerea restanţelor agenţilor economici faţă de bugetul de stat, acestea nu sînt suficiente, fiind menţinută tendinţa de creştere a lor.

Verificările auditului referitor la conformitatea raportării restanţelor relevă că datele reflectate în Raportul privind situaţia conturilor extrabilanţiere la 31.12.2013, contrapuse cu datele referitoare la volumul restanţelor prezentate de administratorii de buget, nu conţin abateri.

Concluzii:

Exerciţiul bugetar pe anul 2013 a înregistrat nivelul de executare a indicilor preconizaţi la venituri de 99,5% şi la cheltuieli – de 97,4%, deficitul bugetar fiind executat la nivelul de 73,7%. Comparativ cu anul 2012, se relevă tendinţa de creştere a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, concomitent atestîndu-se descreşterea deficitului bugetar. Astfel, ponderea deficitului bugetar în PIB pe anul 2013 a înregistrat o descreştere faţă de anul 2012 cu 0,3 puncte procentuale.

Deşi, în ansamblu, estimarea veniturilor bugetului de stat s-a situat la un nivel apropiat de veniturile efective încasate, în aspectul unor tipuri de venituri s-au înregistrat devieri. Astfel, 26 de tipuri de venituri ale bugetului de stat au fost executate sub nivelul prevăzut, nefiind asigurată încasarea a 361,2 mil.lei, iar alte 61 de tipuri de venituri – executate cu depăşirea nivelului prevăzut, fiind colectate suplimentar 253,2 mil.lei. Totodată, se denotă că devierile cele mai semnificative între veniturile precizate şi încasările efective se înregistrează în fiecare an la unele şi aceleaşi tipuri de venituri (TVA, accizele la produsele din tutun, impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător, granturi etc.).

Neîntreprinderea de către Ministerul Finanţelor a măsurilor conforme a condiţionat majorarea neîntemeiată a veniturilor şi diminuarea deficitului bugetului de stat cu 17,5 mil.lei, ca urmare a reflectării incorecte a mijloacelor achitate de BC “Investprivatbank“ S.A. în proces de lichidare. De asemenea, se denotă neîncasarea la bugetul de stat a mijloacelor aferente includerii în tariful la gazele naturale a 4 dolari SUA pentru 1000 m³, destinate recuperării cheltuielilor bugetului de stat suportate la răscumpărarea cambiilor emise de Guvernul Republicii Moldova pentru S.A. “Gazprom“ din Federaţia Rusă, acestea fiind percepute de la consumatorul final.

Restanţele agenţilor economici la bugetul de stat constituie o problemă continuă, acestea majorîndu-se la finele anului 2013, faţă de cele înregistrate la începutul anului, cu 239,5 mil.lei, sau cu 20,0%, fapt ce denotă necesitatea consolidării capacităţilor Ministerului Finanţelor, în comun cu organele cu atribuţii de administrare fiscală, în vederea colectării integrale a veniturilor.

Recomandări conducerii Ministerului Finanţelor:

1.Săelaboreze şi să aprobe pentru implementare cadrul de reguli, norme metodologice şi proceduri aferente, privind fundamentarea prognozelor anuale la venituri fiscale şi nefiscale (per-categorii) la nivelul bugetului public naţional, inclusiv pentru formarea bugetului de stat şi bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.

2. Să revizuiască modalitatea de reflectare a mijloacelor încasate la bugetul de stat în scopul achitării datoriei BC “Investprivatbank“ S.A. în proces de lichidare faţă de Ministerul Finanţelor, în vederea excluderii situaţiei de raportare a acestora ca venituri.

3. Să asigure încasarea la bugetul de stat a mijloacelor aferente includerii în tariful la gazele naturale a 4 dolari SUA pentru 1000 m³ destinate recuperării cheltuielilor bugetului de stat suportate la răscumpărarea cambiilor emise de Guvernul Republicii Moldova pentru S.A. “Gazprom“ din Federaţia Rusă.

4. Să intensifice, prin intermediul Serviciului Fiscal de Stat şi Serviciului Vamal, întreprinderea măsurilor de rigoare în vederea consolidării procesului de administrare a veniturilor, asigurînd reducerea restanţelor faţă de bugetul de stat.

3.3. Executarea cheltuielilor bugetului de stat (executarea de casă)

Conform Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, cheltuielile de casă la toate componentele au înregistrat un nivel de realizare, faţă de prevederile definitive, de 97,4%, fiind executate în sumă de 23901,2 mil.lei, sau cu o creştere de 2225,9 mil.lei faţă de cheltuielile în anul 2012. Executarea bugetului de stat la partea de cheltuieli, este prezentată în Tabelul nr.5.

În aspectul componentelor, cheltuielile au fost executate sub nivelul prevăzut. Astfel, executarea la componenta fonduri speciale s-a înregistrat la nivelul de 82,5%; la mijloace speciale – de 90,8%; la proiecte finanţate din surse externe – de 91,7%; la componenta de bază – de 98,9%.

Verificările auditului asupra cheltuielilor în aspectul componentelor atestă reflectarea conformă a acestora la componenta de bază, mijloace speciale, fonduri speciale, cu excepţia cheltuielilor la componenta proiecte finanţate din surse externe. Astfel, în cadrul auditului s-a constatat că în Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 cheltuielile la componenta proiecte finanţate din surse externe au fost reflectate în sumă de 2618,6 mil.lei, pe cînd corect la această componentă urmau a fi raportate cheltuieli de casă în sumă de 2574,2 mil.lei, sau cu 44,4 mil.lei mai puţin, fapt care a cauzat majorarea executării de casă a trei indicatori bugetari: totalul cheltuielilor, deficitul bugetar şi totalul împrumuturilor din surse externe. Această situaţie a fost admisă datorită faptului că în Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 au fost reflectate cheltuielile aferente proiectului “Managementul Finanţelor Publice“, gestionat de Ministerul Finanţelor, în sumă de 50,9 mil.lei. De facto, acestea urmau a fi reflectate în sumă de 6,5 mil.lei, întrucît 44,4 mil.lei au fost debursate şi valorificate la 02.01.2014. Totodată, potrivit motivaţiei Ministerului Finanţelor, această situaţie a fost impusă de faptul că Acordul între Banca Mondială şi Ministerul Finanţelor a fost pînă la 31.12.2013.

În aspectul clasificaţiei funcţionale, verificările auditului asupra executării cheltuielilor de casă au relevat că limitele de alocaţii la nici una dintre grupele principale nu au fost valorificate integral. Astfel, nivelul executării cheltuielilor bugetului de stat pe anul 2013, în aspectul clasificaţiei funcţionale, este prezentată în Tabelul nr.6.

Analiza datelor denotă că ponderea majoră în totalul cheltuielilor bugetului de stat revine cheltuielilor pentru “Activităţile şi serviciile neatribuite la alte grupe principale“ – 18,1% (4366,8 mil.lei), fiind urmate de cele pentru “Asigurarea şi asistenţa socială“ – 17,6% (4243,1 mil.lei) şi “Ocrotirea sănătăţii“ – 12,7% (3066,6 mil.lei). Nivelul de executare, în comparaţie cu prevederile definitive, a cheltuielilor pe grupe principale de funcţie a fost cuprins între 69,7% şi 99,5%, ca rezultat nefiind utilizate alocaţii în sumă de 629,3 mil.lei. Cele mai semnificative alocaţii nevalorificate au fost înregistrate la grupele principale: “Agricultura, gospodăria silvică, gospodăria piscicolă şi gospodăria apelor“ – 144,8 mil.lei; “Protecţia mediului înconjurător şi hidrometeorologia“ – 87,7 mil.lei“; “Transporturile, gospodăria drumurilor, comunicaţiile şi informatica“ – 58,4 mil.lei etc.

În aspectul grupelor principale, acţiunile auditului s-au axat pe cele mai semnificative cheltuieli, dintre care:

• La grupa principală “Ocrotirea sănătăţii“, alocaţiile principale au revenit transferurilor la fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală (în continuare – FAOAM) – în proporţie de 71,9%, ce constituie 2161,2 mil.lei, sau cu 7,0 mil.lei mai puţin faţă de limitele prevăzute. Din suma menţionată, 25,1 mil.lei au fost alocate Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină (în continuare – CNAM) pentru Programul naţional de profilaxie şi combatere a diabetului zaharat. Verificările auditului asupra Raportului privind executarea bugetului instituţiei publice din contul cheltuielilor de bază au constatat că, din totalul mijloacelor alocate în sumă de 25,1 mil.lei, real au fost valorificate (cheltuieli efective) în sumă de doar 8,8 mil.lei, diferenţa de circa 16,3 mil.lei rămînînd în conturile CNAM, suma respectivă fiind raportată ca datorii debitoare. În acest context, se menţionează că modul actual de finanţare nu permite Ministerului Finanţelor să monitorizeze nivelul de utilizare reală a mijloacelor, în vederea corelării finanţării cu nivelul real de execuţie şi/sau în vederea întreprinderii măsurilor de rambursare a mijloacelor finanţate, dar nevalorificate.

În acelaşi timp, în Raportul prezentat Ministerului Finanţelor de către CNAM, au fost reflectate ca datorii creditoare 68,2 mil.lei, deduse ca diferenţă dintre totalul alocaţiilor aprobate pentru FAOAM în anii 2012-2013 şi executarea de casă. La consolidarea rapoartelor, Ministerul Finanţelor s-a condus de normele legale¹⁷ şi nu a luat în calcul datoriile menţionate. În acest context, auditul relevă că Ministerul Finanţelor, prin scrisoarea nr.24/4-4-95 din 05.05.2014, a solicitat CNAM modificarea Raportului privind executarea bugetului instituţiei publice din contul cheltuielilor de bază prin excluderea datoriei creditoare de 68,2 mil.lei ca nejustificată.

^{_______________________}

¹⁷ Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847-XIII din 24.05.1996.

Notă. Pînă la finele auditului, CNAM a prezentat Ministerului Finanţelor Raportul privind executarea bugetului instituţiei publice din contul cheltuielilor de bază pentru anul 2013 cu modificările solicitate.

• La grupa principală “Asigurarea şi asistenţa socială“, alocaţiile preponderente în sumă de 2828,1 mil.lei (66,6%) au fost direcţionate Casei Naţionale de Asigurări Sociale, din care: 1447,8 mil.lei – pentru prestaţiile sociale şi achitarea pensiilor prin bugetul asigurărilor sociale de stat; 1005,5 mil.lei – transferuri pentru acoperirea deficitului bugetului asigurărilor sociale de stat, şi 374,8 mil.lei – pentru susţinerea financiară suplimentară a unor beneficiari de pensii şi alocaţii sociale. Potrivit Raportului privind executarea bugetului de stat, mijloacele alocate pentru prestaţiile sociale şi achitarea pensiilor prin bugetul asigurărilor sociale de stat au fost executate în sumă de 1447,8 mil.lei, sau cu 20,7 mil.lei mai puţin faţă de planul precizat, fapt condiţionat de solicitarea de către CNAS în exces a necesarului de alocaţii.

Potrivit actului de verificare dintre Ministerul Finanţelor şi Casa Naţională de Asigurări Sociale, la situaţia din 01.01.2014, a fost înregistrată o datorie debitoare faţă de Ministerul Finanţelor în sumă de 902,2 mii lei, din care 597,6 mii lei s-au restituit la bugetul de stat la 15.04.2014, iar din diferenţă au fost acoperite cheltuielile pentru achitarea biletelor de tratament sanatorial eliberate în 2013 şi prezentate spre decontare în I trimestru al anului 2014.

• Cheltuielile aferente grupei “Activităţile şi serviciile neatribuite la alte grupe principale“ au fost executate în sumă totală de 4366,8 mil.lei. Verificările auditului asupra acestor cheltuieli s-au efectuat prin prisma materialităţii cantitative şi a riscurilor ce ţin de conformitatea efectuării lor de către Ministerul Finanţelor în calitate de autoritate responsabilă de executarea acestora. În acest aspect, se constată următoarele:

i) Cheltuielile pentru achitarea titlurilor executorii din contul bugetului de stat înregistrează o tendinţă de creştere faţă de anul precedent. Astfel, pe parcursul anului 2013, Ministerului Finanţelor i-au fost înaintate, spre achitare, 311 titluri executorii emise de instanţele judecătoreşti şi 40 de hotărîri emise de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (în continuare – CEDO), fiind achitate mijloace în sumă totală de 42,0 mil.lei (inclusiv pentru executarea hotărîrilor CEDO – 10,7 mil.lei), sau cu 5,9 mil.lei mai mult faţă de anul precedent.

În urma verificărilor auditului asupra unui eşantion reprezentativ (70% din valoarea totală) privind corectitudinea achitării mijloacelor băneşti de la Contul Unic Trezorerial pentru executarea titlurilor executorii emise în baza hotărîrilor judecătoreşti irevocabile, prin contrapunerea sumelor indicate în titlurile executorii cu ordinele de plată pentru achitarea acestora, nu s-au constatat abateri. Totodată, examinările referitor la respectarea succesiunii în timp privind achitarea titlurilor executorii, au stabilit cazuri de executare a acestora cu nerespectarea ordinii cronologice. Astfel, verificările asupra unui eşantion 102 titluri executorii achitate au constatat 9 cazuri de achitare a acestora cu nerespectarea ordinii în care au fost înregistrate la Trezoreria de Stat.

ii) Fondul de rezervă al Guvernului pe anul 2013 a fost aprobat în sumă de 62,0 mil.lei, ce constituie circa 0,3 la sută din totalul cheltuielilor bugetului de stat.

Conform informaţiei prezentate de Ministerul Finanţelor privind repartizarea şi utilizarea mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului (în continuare – fondul de rezervă) pe anul 2013, prin Hotărîrile Guvernului, au fost repartizate 57,4 mil.lei, din care au fost finanţate 55,5 mil.lei (inclusiv 36,8 mil.lei – executate prin intermediul instituţiilor finanţate de la bugetul de stat, şi 18,7 mil.lei – prin intermediul UAT).

Din totalul finanţărilor fondului de rezervă, ponderea majoră a mijloacelor a fost utilizată pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale – 37,5% (20,8 mil.lei), fiind urmate de cheltuielile pentru proiectări, construcţii, reparaţii capitale – 33,2% (18,4 mil.lei), cheltuielile aferente acţiunilor culturale şi sportive – 11,9% (6,6 mil.lei), cheltuielile pentru plata onorariilor, avocatură şi proceduri de arbitraj – 10,9% (6,1 mil.lei) etc. Examinările auditului referitor la tendinţele în dinamică ale utilizării mijloacelor fondului de rezervă, în aspectul direcţiilor, au constatat că în anul 2013 s-a înregistrat diminuarea alocaţiilor destinate cheltuielilor pentru deplasările delegaţiilor oficiale, decernarea premiilor şi confecţionarea distincţiilor de stat, acestea fiind planificate în devizele instituţiilor.

Totodată, analogic anilor precedenţi, se constată alocări de mijloace din fondul de rezervă care nu se încadrează în direcţiile legale de utilizare a acestuia. Astfel, verificarea unui eşantion de 18 (din 39) Hotărîri ale Guvernului, prin care s-au prevăzut alocaţii în sumă de 40,4 mil.lei (din 55,5 mil.lei), denotă că nu corespund întocmai destinaţiilor stabilite circa 19,4 mil.lei, din care: 10,8 mil.lei – cheltuieli pentru proiectări, construcţii, reparaţii capitale; 4,3 mil.lei – pentru plata onorariilor, avocatură şi proceduri de arbitraj; 4,2 mil.lei – pentru pregătirea şi participarea Lotului Naţional Olimpic al Republicii Moldova la Festivalul Olimpic al Tineretului European din anul 2013, Jocurile Olimpice de Iarnă din anul 2014 şi Jocurile Olimpice ale Tineretului din anul 2014.

Examinarea de către audit a notelor de solicitare a alocaţiilor din fondul de rezervă atestă lipsa fundamentării caracterului neprevăzut şi urgent al cheltuielilor aferente acestor solicitări, ca urmare nefiind justificată necesitatea finanţării lor. În acest aspect, exemplificăm următoarele situaţii:

• Prin Hotărîrea Guvernului nr.618 din 20.08.2013¹⁸, Ministerului Tineretului şi Sportului i-au fost alocate din fondul de rezervă mijloace în sumă de 4228,3 mii lei, aferente pregătirii şi participării Lotului Naţional Olimpic al Republicii Moldova la Festivalul Olimpic al Tineretului European din anul 2013, Jocurile Olimpice de Iarnă din anul 2014 şi Jocurile Olimpice ale Tineretului din anul 2014. Astfel, Ministerul Tineretului şi Sportului urma să-şi planifice mijloace în buget, ţinînd cont de faptul că, despre desfăşurarea acestor manifestaţii era cunoscut din timp;

^{_______________________}

¹⁸ Hotărîrea Guvernului nr.618 din 20.08.2013 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare“.

• Prin Hotărîrea Guvernului nr.1067 din 26.12.2013¹⁹, au fost prevăzute mijloace în sumă de 6,0 mil.lei Consiliului raional Călăraşi pentru achitarea datoriilor formate în anul 2012 la reparaţia IMSP Spitalul raional Călăraşi. De menţionat că reparaţia spitalului se efectuează în baza unui proiect-pilot începînd cu anul 2008, astfel cheltuielile respective neavînd caracter de cheltuieli urgente survenite pe parcursul anului gestionar. Analogic, prin aceeaşi hotărîre, din fondul de rezervă au fost alocate 2412,2 mii lei Consiliului raional Rîşcani pentru achitarea datoriilor formate în anul 2011 la construcţia gazoductului de presiune înaltă spre satele Gălăşeni-Mălăeşti-Şaptebani. Se atestă şi alocarea, în baza aceleiaşi Hotărîri a Guvernului, către Consiliul raional Căuşeni a sumei de 225,2 mii lei, pentru reparaţia sediului primăriei s.Taraclia, şi către Consiliul raional Cantemir – a 204,2 mii lei, pentru amenajarea parcului din s.Capaclia, în condiţiile planificării acestor cheltuieli în bugetul raional. Similar celor menţionate, Consiliului raional Sîngerei i-au fost alocate 950,5 mii lei pentru stingerea unor datorii creditoare formate în rezultatul exerciţiului bugetar pe anii 2012-2013 pentru 5 obiecte de reparaţii capitale.

^{_______________________}

¹⁹ Hotărîrea Guvernului nr.1067 din 26.12.2013 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare“.

Verificările auditului la acest compartiment, analogic anilor precedenţi, denotă că această practică face posibilă utilizarea unor fonduri publice fără a fi supuse principiilor generale de planificare şi utilizare a alocaţiilor, astfel fiind ocolită planificarea, alocarea şi aprobarea acestora prin Legea bugetară anuală de către Parlament.

S-a constatat şi situaţia în care mijloacele alocate din fondul de rezervă au rămas în sold neutilizate la 31.12.2013 în sumă de circa 5,9 mil.lei, sau 10,6%, soldurile mijloacelor neutilizate rămînînd pe conturile executorilor de buget. În Regulamentul privind utilizarea mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului²⁰ se prevede “că soldul neutilizat al mijloacelor alocate din fondul de rezervă se restituie în bugetul de stat“, dar nu este reglementat termenul restituirii, ţinîndu-se cont de perioada raportării anuale a execuţiei bugetare. Astfel, în condiţiile nerestituirii soldului neutilizat al mijloacelor alocate din fondul de rezervă al Guvernului, executorii de buget raportează aceste sume cu titlu de datorii debitoare, ceea ce determină formarea datoriilor debitoare faţă de bugetul de stat.

^{_______________________}

²⁰ Regulamentul privind utilizarea mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului, aprobat prin Legea nr.1228-XIII din 27.06.1997 (cu modificările şi completările ulterioare).

iii) Raporturile dintre bugetul de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale

Relaţiile între bugetul de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale (în continuare – bugetele UAT) pe anul 2013 au fost stabilite în baza prevederilor Legii privind finanţele publice locale²¹, Legii bugetului de stat pe anul 2013, precum şi ale altor acte legislative. Pentru atenuarea disproporţiilor şi armonizarea posibilităţilor financiare ale UAT, în bugetul de stat pe anul 2013 au fost aprobate mijloace în sumă de 3883,3 mil.lei, care s-au executat integral. Totodată, de la bugetul de stat către bugetele UAT au fost precizate transferuri cu destinaţie specială în sumă de 247,1 mil.lei, fiind alocate 244,4 mil.lei, sau cu 2,7 mil.lei mai puţin. Nealocarea mijloacelor a fost condiţionată de neprezentarea de către unele UAT a justificării finanţării. Verificările auditului efectuate prin contrapunerea transferurilor din fondul de susţinere financiară a unităţilor administrativ-teritoriale prevăzute în Legea bugetului de stat pe anul 2013 cu datele din Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 nu au constatat abateri.

^{_______________________}

²¹ Legea privind finanţele publice locale nr.397-XV din 16.10.2003 (cu modificările ulterioare).

Totodată, au fost examinate calculele pentru nivelarea posibilităţii financiare a teritoriilor la etapa de elaborare a bugetului prin contrapunere cu situaţia executării efective a acestora. La acest aspect, examinările au cuprins estimările pentru finanţarea grupei “Învăţămîntul public“, care deţin ponderea majoră în totalul transferurilor. Estimarea cheltuielilor la grupa menţionată a fost efectuată în funcţie de numărul de copii în aspect teritorial, potrivit datelor statistice. Auditul a constatat unele diferenţe între datele privind executarea reală a indicatorilor şi datele statistice. În acest context, se atestă că, potrivit modificărilor aprobate la Legea finanţelor publice locale²², începînd cu anul 2014, calcularea transferurilor cu destinaţie generală pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se efectuează în baza unor principii noi pentru raioanele Basarabeasca, Ocniţa, Rîşcani şi mun.Chişinău, iar începînd cu 1 ianuarie 2015 aceste prevederi se vor aplica pentru toate UAT.

^{_______________________}

²² Legea nr.267 din 01.11.2013 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative“.

În aspectul clasificaţiei organizaţionale, similar anilor precedenţi, auditul a constatat utilizarea parţială a mijloacelor prevăzute în bugetul de stat.

Verificările referitor la nevalorificarea limitelor de alocaţii au constatat că factorii care au influenţat nivelul de finanţare au fost capacităţile reduse de utilizare a mijloacelor din proiectele finanţate din surse externe, mijloacelor şi fondurilor speciale, precum şi insuficienţa de mijloace la componenta de bază a bugetului de stat. Astfel, contrapunerea şi analiza datelor din registrele de înregistrare a ordinelor de plată şi executării acestora denotă că, din lipsa de mijloace aferente componentei de bază, au rămas neexecutate 621 de ordine de plată în sumă totală de 72,3 mil.lei, acestea fiind returnate executorilor de buget.

Potrivit datelor execuţiei cheltuielilor la nivelul executorilor primari de buget (Tabelul nr.3 din Anexa.nr.1 la prezentul Raport de audit), doar 2 executori de buget (din 53) au utilizat pe deplin limitele de alocaţii aprobate, cele mai semnificative alocaţii nevalorificate fiind înregistrate la:

• Ministerul Mediului – de 88,5 mil.lei, ce constituie 11,4% din mijloacele prevăzute. Nivelul de executare a cheltuielilor de casă a fost influenţat, în mare parte, de nivelul scăzut al valorificării mijloacelor Fondului ecologic naţional, din cauza nerealizării unor proiecte aprobate spre finanţare la finele anului de către Consiliul Ecologic Naţional;

• Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare – de 77,6 mil.lei, ce constituie 5,8% din mijloacele prevăzute, din care circa 54,3 mil.lei – la componenta proiecte finanţate din surse externe, fapt condiţionat de incapacitatea de asimilare a mijloacelor planificate;

• Fondul Provocările Mileniului Moldova – de 67,1 mil.lei, ce constituie 8,1% din mijloacele prevăzute. Pentru anul 2013, în scopul executării activităţilor programului, au fost aprobate 909,8 mil.lei, precizate – 832,4 mil.lei, din care valorificate – 765,3 mil.lei. Examinarea Notei informative privind executarea bugetului instituţiei, prezentată Ministerului Finanţelor, denotă că neutilizarea limitelor de alocaţii prevăzute a fost condiţionată de: netransferarea unui avans în sumă de 45,5 mil.lei, în baza unui contract semnat la 26.12.2013, întrucît debursările urmau a fi efectuate pînă la 21.12.2013; tergiversarea expertizării documentaţiilor de proiect şi, respectiv, a iniţierii lucrărilor; restrîngerea ariei geografice eligibile pentru acordarea creditelor investiţionale de la întreg teritoriul ţării la 8 raioane etc.;

• Ministerul Economiei – de 49,0 mil.lei, ce constituie 10,7% din mijloacele prevăzute. Principalele mijloace neutilizate au fost cele din cadrul Proiectului “Conducta de interconectare a sistemului de transport de gaze naturale din România cu sistemul de transport de gaze naturale din Republica Moldova“, nefiind utilizate 16,1 mil.lei din cele 35,0 mil.lei prevăzute, fapt cauzat de mobilizarea întîrziată a executorului de lucrări;

• Ministerul Educaţiei – de 45,0 mil.lei, ce constituie 3,3% din mijloacele prevăzute. Din mijloacele neutilizate, cele mai semnificative au fost înregistrate la articolele de cheltuieli 113 “Plata mărfurilor şi serviciilor“ şi 240 “Cheltuieli capitale“, datorită numărului mare de executori secundari care înregistrează neutilizarea unor sume relativ nesemnificative;

• Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor (în continuare – MTID) – de 58,8 mil.lei, ce constituie 3,4% din mijloacele prevăzute, din cauza capacităţii scăzute de utilizare a mijloacelor din proiectele finanţate din surse externe pentru reabilitarea drumurilor.

Auditul atestă că în bugetul MTID, potrivit prevederilor Legii bugetului de stat pe anul 2013, au fost prevăzute alocaţii în sumă de 1079,8 mil.lei destinate cheltuielilor fondului rutier. Urmare modificărilor efectuate, alocaţiile au fost precizate în sumă de 1225,0 mil.lei, sau cu 145,2 mil.lei mai mult faţă de suma aprobată iniţial.

Potrivit Legii fondului rutier²³, sursele de constituire sînt accizele la produsele petroliere (nu mai puţin de 80%); taxele rutiere percepute conform legislaţiei fiscale; taxele pentru eliberarea autorizaţiilor pentru transporturi auto internaţionale de mărfuri şi ocazionale de călători etc. Verificările auditului asupra conformităţii planificării mijloacelor în fondul rutier au constatat că veniturile preconizate în sumă de 1225,0 mil.lei au fost constituite din încasări din taxe rutiere – 329,6 mil.lei, şi din încasări din accizele la produsele petroliere ce constituie 80% – 895,4 mil.lei.

^{_______________________}

²³ Legea fondului rutier nr.720-XIII din 02.02.1996.

Referitor la executarea de casă a veniturilor şi cheltuielilor fondului rutier, auditul a constatat că veniturile au fost executate în sumă de 1226,8 mil.lei, sau la nivelul de 100,2%. Executarea cheltuielilor a însumat 1221,5 mil.lei, sau 99,7% din limitele planificate, sau cu 3,5 mil.lei sub nivelul prevăzut de legea bugetară anuală şi, respectiv, cu 5,3 mil.lei sub nivelul mijloacelor încasate. De remarcat că, pînă la 29.12.2013, limitele de alocaţii preconizate fondului rutier în mărime de 1225,0 mil.lei au fost finanţate integral. Ulterior, modificările operate în Programul privind repartizarea mijloacelor fondului rutier²⁴ au prevăzut redistribuirea a 3,5 mil.lei de la art.271.05 “Transferuri la fondul rutier“ la art.243.6 “Reparaţia capitală a altor obiecte“. În aceste circumstanţe, suma de 3,5 mil.lei a fost restituită de către executorul de buget la Contul Unic Trezorerial al bugetului de stat, nefiind utilizată în scopul stabilit ulterior.

^{_______________________}

²⁴ Hotărîrea Guvernului nr.1081 din 30.12.2013 “Pentru modificarea Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2013“.

Verificările auditului referitor la ritmicitatea finanţării lunare a cheltuielilor fondului rutier prin contrapunerea şi analiza acumulării veniturilor, planurilor de finanţare şi transferurilor efectuate au relevat că la alocarea mijloacelor nu s-a ţinut cont atît de mărimea încasărilor, cît şi de planurile lunare de finanţare. Astfel, în luna ianuarie, veniturile aferente fondului rutier au fost acumulate în sumă de 77,8 mil.lei, MTID înaintînd solicitări pentru finanţare în sumă de 114,0 mil.lei, ceea ce corespunde planului de finanţare. De facto, MTID i-au fost alocate 70,0 mil.lei, sau cu 7,8 mil.lei mai puţin decît sursele real acumulate şi cu 44,0 mil.lei mai puţin faţă de limitele prevăzute în planul de finanţare.

Auditul atestă faptul neconformării Ministerului Finanţelor la recomandările auditului Curţii de Conturi precedent²⁵ în ce priveşte reglementarea modului de finanţare a cheltuielilor din mijloacele destinate fondului rutier, în cazul neacumulării sau supraacumulărilor veniturilor provenite din sursele de constituire a acestuia. În această situaţie, analiza încasărilor reale ale surselor de constituire a fondului rutier denotă că în anul 2012 Ministerul Finanţelor a transferat mijloace peste nivelul acestor încasări cu 37,3 mil.lei, iar în anul 2013 – cu 5,3 mil.lei mai puţin.

^{_______________________}

²⁵ Recomandarea nr.11 din Hotărîrea Curţii de Conturi nr.41 din 18.07.2013 “Privind raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2012.

Potrivit Legii fondului rutier, una dintre sursele veniturilor fondului rutier o constituie taxele rutiere percepute conform legislaţiei fiscale. Astfel, examinările auditului denotă că, din totalul acestor taxe, ca venituri ale fondului rutier în anul 2013 au fost înregistrate 223,9 mil.lei, ce constituie 50% din totalul încasărilor reale. Restul încasărilor în mărime de 50% (223,9 mil.lei) au fost transferate bugetelor UAT, în baza Legii privind finanţele publice locale²⁶. Potrivit prevederilor legale²⁷, responsabilă de administrarea şi utilizarea conform destinaţiei a fondului rutier este autoritatea administraţiei publice centrale în domeniul gospodăriei drumurilor – MTID. Totodată, repartizarea mijloacelor se efectuează în baza Programelor anuale ale lucrărilor de reparaţie şi întreţinere a drumurilor publice (coordonate cu Consiliul fondului rutier), aprobate prin Hotărîri de Guvern, în limitele concrete, pe obiective şi categorii de lucrări. De asemenea, Guvernul publică anual un raport privind utilizarea mijloacelor fondului rutier. În aceste circumstanţe, prevederile regulamentare menţionate nu sînt aplicate în cazul mijloacelor fondului rutier redirecţionate bugetelor UAT, care, conform datelor Trezoreriei de Stat, constituie 223,9 mil.lei. Auditul atestă lipsa unei raportări unice şi integre asupra încasărilor aferente surselor de constituire a fondului rutier şi utilizării lor la destinaţiile legale, fiind create premise privind netransparenţa şi riscurile neconformităţii administrării, utilizării şi raportării acestora.

^{_______________________}

²⁶ Legea nr.397-XV din 16.10.2003 “Privind finanţele publice locale“.

²⁷ Art.8 din Legea fondului rutier nr.720-XIII din 02.02.1996 (în continuare – Legea fondului rutier).

Verificările auditului referitor la corectitudinea datelor raportate de către MTID, în calitate de executor primar de buget, şi Î.S. “Administraţia de Stat a Drumurilor“ (în continuare – ASD), în calitate de beneficiar al mijloacelor fondului rutier, relevă următoarele. Conform dării de seamă a MTID, cheltuielile efective aferente mijloacelor fondului rutier direcţionate ASD constituie 1201,5 mil.lei, pe cînd, potrivit datelor raportate de către ASD, lucrările real executate în perioada de gestiune constituie 1113,3 mil.lei, sau cu o diferenţă de 88,2 mil.lei. Analiza de către audit a diferenţei formate denotă că aceasta include achitarea datoriilor creditoare din anii precedenţi – 30,8 mil.lei, avansurile pentru lucrările care urmau a fi efectuate în anul 2014 – 35,9 mil.lei, mijloacele rămase la contul bancar al ASD – 22,8 mil.lei. Suplimentar celor menţionate, se atestă situaţia referitor la mijloacele transferate Î.S. “Calea Ferată din Moldova“ de către MTID din contul mijloacelor fondului rutier (luna mai 2013) în sumă de 20,0 mil.lei, cu destinaţia “amenajarea intersecţiilor la nivel cu drumurile publice“. În condiţiile nevalorificării a 18,1 mil.lei din totalul sumei alocate, rămase în conturile beneficiarului de alocaţii menţionat, MTID raportează cheltuielile efective în totalul sumei transferate, urmare cărui fapt se constată că din totalul sumelor transferate din contul fondului rutier la finele anului de gestiune au rămas nevalorificate circa 76,8 mil.lei, acestea rămînînd la conturile beneficiarilor în afara sistemului trezorerial. Astfel, se relevă că în cazul cînd mijloacele fondului rutier sînt integrate la componenta de bază a bugetului de stat, modalitatea finanţării cheltuielilor ca linie de transferuri nu permite Ministerului Finanţelor să dispună de pîrghii legale referitor la eventualele disponibilităţi rămase neutilizate la finele anului bugetar, situaţie ce nu este în concordanţă cu normele stabilite prin art.37 din Legea nr.847-XIII din 24.05.1996.

În contextul celor menţionate, auditul denotă necesitatea elaborării de către Ministerul Finanţelor, în conformitate cu atribuţiile legale, a unor modalităţi de raportare a alocaţiilor de la bugetul de stat cu titlu de transferuri, în vederea asigurării transparenţei raportării mijloacelor publice utilizate în scopurile şi la destinaţiile stabilite.

Concluzii:

Cheltuielile bugetului de stat pe anul 2013 au fost executate în sumă de 23901,2 mil.lei, fiind asigurat nivelul de executare de 97,4%. În rezultatul execuţiei bugetare nu au fost valorificate limitele de alocaţii aprobate în sumă totală de 629,3 mil.lei. În aspectul componentelor, nivelul de executare a cheltuielilor bugetului de stat a variat între 82,6% şi 98,9%.

Se atestă că în Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 cheltuielile de casă la componenta proiectele finanţate din surse externe au fost raportate incorect cu 44,4 mil.lei, majorîndu-se în aceeaşi mărime totalul cheltuielilor executate de casă ale bugetului de stat, deficitul bugetar şi totalul împrumuturilor din surse externe.

În aspectul clasificaţiei funcţionale, se atestă că limitele de alocaţii la nici una dintre grupele principale nu au fost valorificate integral. Principalele cauze ale nevalorificării mijloacelor au fost: lipsa unei planificări reale a surselor de finanţare şi a cheltuielilor, capacităţile reduse ale executorilor de buget de valorificare a plafoanelor alocărilor bugetare pentru realizarea deplină a obiectivelor acestora şi de utilizare a mijloacelor, precum şi lipsa de lichidităţi la contul bugetului de stat. Astfel, din 53 de executori primari de buget, doar 2 au utilizat pe deplin alocaţiile, în rest gradul de însuşire a variat de la 69,6% pînă la 99,9%.

Modalitatea actuală de alocare a mijloacelor de la bugetul de stat pentru finanţarea unui program administrat de CNAM nu permite Ministerului Finanţelor să monitorizeze nivelul de utilizare reală a mijloacelor, în vederea corelării finanţării cu nivelul real de execuţie şi posibilitatea rambursării mijloacelor nevalorificate la finele anului.

Rămîne problematică tendinţa de creştere a cheltuielilor bugetului de stat pentru achitarea titlurilor executorii, care în anul 2013 au constituit 42,0 mil.lei, majorîndu-se cu 5,9 mil.lei faţă de anul precedent.

Carenţele constatate de prezentul audit la alocarea, monitorizarea executării, raportării mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului indică faptul neînlăturării/neeliminării factorilor care le condiţionează, deşi aceleaşi carenţe/nereguli au fost constatate şi de auditurile precedente, cu înaintarea recomandărilor corespunzătoare. Direcţiile de repartizare a mijloacelor fondului denotă, în unele cazuri, neconformitatea utilizării acestora, ceea ce face posibilă utilizarea unor fonduri publice fără a fi supuse principiilor generale de planificare şi utilizare a alocaţiilor, cu ocolirea planificării, alocării şi aprobării acestora prin Legea bugetară anuală de către Parlament. Mai mult decît atît, auditul evidenţiază problema nerestituirii mijloacelor alocate din fondul de rezervă al Guvernului neutilizate la finele anului de gestiune, fapt ce generează creşterea datoriilor debitoare.

Ministerul Finanţelor, neţinînd cont de constatările şi recomandările auditului precedent efectuat de Curtea de Conturi, nu dispune de reglementări privind gestionarea situaţiilor de finanţare a fondului rutier în cazul neacumulării surselor de constituire a acestuia, precum şi în cazul acumulării veniturilor peste nivelul planificat. De asemenea, se menţionează lipsa unei raportări unice şi integre asupra încasărilor aferente surselor de constituire a fondului rutier şi utilizării lor la destinaţiile legale, fiind create premise privind netransparenţa şi riscurile neconformităţii administrării, utilizării şi raportării mijloacelor fondului rutier.

Recomandări conducerii Ministerului Finanţelor:

5. Să examineze circumstanţele nevalorificării limitelor de cheltuieli aprobate executorilor primari de buget, în vederea conformării procesului de estimare şi planificare în aspectul tipurilor de cheltuieli şi al executorilor de buget.

6. Să asigure în continuare monitorizarea valorificării integrale a limitelor de alocaţii de către executorii de buget, în special a celor de la componenta proiecte finanţate din surse externe, după caz, cu modificările şi redistribuirile respective.

7. Să examineze oportunitatea elaborării unui mod de finanţare a cheltuielilor cu destinaţie specială (pe programe), care să permită Ministerului Finanţelor să coreleze finanţarea acestora cu nivelul real de execuţie şi/sau pîrghii de rambursare a mijloacelor nevalorificate la finele anului bugetar.

3.4. Executarea mijloacelor şi fondurilor speciale

i) Mijloacele speciale la partea de venituri, în sumă definitivă, au constituit 705,0 mil.lei, iar la partea de cheltuieli – 793,6 mil.lei, cu un deficit de 88,6 mil.lei. Sinteza executării veniturilor şi cheltuielilor din mijloace speciale în anul 2013, în raport cu anul 2012, este prezentată în Tabelul nr.7.

Analiza auditului denotă că bugetul de stat pe anul 2013, la componenta “Mijloace speciale“, a fost executat la venituri în sumă de 701,9 mil.lei, sau cu 3,1 mil.lei mai puţin decît prevederile definitive. Totodată, cheltuielile au fost executate în sumă de 720,8 mil.lei, sau cu 72,8 mil.lei mai puţin. În aceste condiţii, exerciţiul bugetar a fost încheiat cu un deficit de 18,9 mil.lei, faţă de cel definitiv în mărime de 88,6 mil.lei, fapt determinat de planificarea ireală a cheltuielilor.

Verificările auditului referitor la situaţia conturilor componentei mijloace speciale, constată diminuarea veniturilor şi a cheltuielilor din mijloacele speciale, comparativ cu anul 2012, cu circa 471,3 mil.lei. Această situaţie este condiţionată preponderent de trecerea instituţiilor de învăţămînt superior de stat, începînd cu 01.01.2013, la activitatea în condiţii de autonomie financiară²⁸, cu transferarea mijloacelor aferente conturilor trezoreriale ale acestor instituţii pentru gestionare prin intermediul băncilor comerciale. Astfel, auditul a constatat transferarea, în anul 2013, soldurilor de mijloace băneşti în sumă de 156,9 mil.lei aferente instituţiilor de învăţămînt superior de stat la 4 bănci comerciale.

^{_______________________}

²⁸ Art.49 şi art.61 din Legea învăţămîntului nr.547 din 21.07.1995 şi Hotărîrea Guvernului nr.983 din 22.12.2012 “Cu privire la modul de funcţionare a instituţiilor de învăţămînt superior de stat în condiţii de autonomie financiară“.

În aspectul categoriilor de mijloace speciale, ponderea majoră în totalul veniturilor revine celor provenite din “Servicii cu plată“ – 69,4% (498,9 mil.lei), fiind urmate de cele din “Plata pentru chiria bunurilor proprietate publică“ – 15,4% (110,6 mil.lei), “Granturi, sponsorizări/filantropie şi donaţii“ – 8,8% (63,5 mil.lei) şi “Alte mijloace speciale“ – 4,3% (31,2 mil.lei). În anul 2013, veniturile din mijloace speciale, în aspectul categoriilor de venituri, sînt în scădere faţă de anul 2012, cu excepţia veniturilor obţinute din prestarea serviciilor în cadrul asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi a veniturilor provenite din alte mijloace speciale.

Analiza auditului referitor la semnificaţia cuantumului de cheltuieli executate din mijloace speciale, sub aspectul clasificaţiei funcţionale, denotă că partea considerabilă – de circa 70,0%, în totalul cheltuielilor din mijloace speciale revine la 5 grupe: învăţămîntul – 20,1% (145,0 mil.lei), ocrotirea sănătăţii – 15,1% (108,7 mil.lei), serviciile de stat cu destinaţie generală – 15,0% (107,8 mil.lei), justiţia – 10,2% (73,7 mil.lei), menţinerea ordinii publice şi securitatea naţională – 9,6% (69,4 mil.lei), toate fiind în creştere faţă de anul 2012, cu excepţia cheltuielilor pentru învăţămînt, diminuate ca urmare a trecerii instituţiilor de învăţămînt superior de stat la autonomie financiară, cu gestionarea mijloacelor prin intermediul băncilor comerciale. Gradul de executare, în comparaţie cu prevederile definitive ale cheltuielilor pe fiecare grupă principală, a variat între 81,0% şi 100,0%. Astfel, cele mai semnificative sume nevalorificate se constată la grupele: completarea rezervelor de stat – 13,2 mil.lei, menţinerea ordinii publice şi securitatea naţională – 16,3 mil.lei, justiţia – 6,6 mil.lei etc.

ii) Pentru anul 2013, în componenţa bugetului de stat au fost aprobate 5 fonduri speciale²⁹. Conform datelor din Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, veniturile fondurilor speciale au fost executate în sumă totală de 385,6 mil.lei, iar cheltuielile – în sumă de 419,4 mil.lei, sau la nivelul de 101,3% şi, respectiv, 82,6% faţă de prevederile definitive. În aceste condiţii, exerciţiul bugetar la componenta menţionată s-a încheiat cu un deficit de 33,8 mil.lei, faţă de cel prevăzut în mărime de 127,1 mil.lei. Cu excepţia Fondului de manuale şi Fondului ecologic naţional, veniturile altor fonduri au fost executate peste nivelul definitivat. În acelaşi timp, cheltuielile Fondului republican de susţinere socială a populaţiei au fost executate conform nivelului precizat, iar cheltuielile preconizate Fondului viei şi vinului au rămas neexecutate.

^{_______________________}

²⁹ Fondul viei şi vinului, Fondul ecologic naţional, Fondul ecologic local, Fondul special pentru manuale, Fondul republican de susţinere socială a populaţiei.

Se menţionează că Fondul viei şi vinului a fost creat în anul 2013³⁰, în scopul susţinerii financiare a măsurilor de dezvoltare a sectorului vitivinicol, formarea şi gestionarea acestuia fiind puse în sarcina Oficiului Naţional al Viei şi Vinului (în continuare – Oficiu). Sursele de formare a fondului sînt contribuţiile obligatorii ale producătorilor de produse vitivinicole etc., acestea acumulîndu-se pe un cont trezorerial, după ce, la solicitarea Oficiului, sînt transferate la contul bancar al acestuia, iar mijloacele neutilizate – transferate în contul anului următor. Examinările auditului asupra Raportului privind încasarea şi utilizarea mijloacelor Fondului viei şi vinului denotă că, deşi veniturile au fost executate în sumă de 13,0 mil.lei, nu s-au efectuat careva cheltuieli, în condiţiile tergiversării înregistrării instituţiei³¹. Astfel, se atestă procesul de acumulare a mijloacelor în condiţiile de neasigurare a implementării mecanismului de finanţare a măsurilor de dezvoltare a sectorului vitivinicol pînă la finele exerciţiului bugetar 2013.

^{_______________________}

³⁰ Hotărîrea Guvernului nr.726 din 16.09.2013 cu privire la aprobarea Regulamentului Fondului viei şi vinului.

³¹ Statutul instituţiei a fost înregistrat la Camera Înregistrării de Stat la 26.12.2013.

Verificările auditului referitor la conformitatea raportării veniturilor şi cheltuielilor fondurilor speciale prin contrapunerea datelor reflectate în Rapoartele privind încasarea şi utilizarea mijloacelor fondurilor speciale la 31.12.2013 cu datele din Raportul privind executarea bugetului de stat pe venituri, cheltuieli, deficit şi surse de finanţare la componenta fonduri speciale pentru anul 2013 nu au relevat abateri.

Concluzii:

Exerciţiul bugetar la componenta mijloace speciale s-a încheiat cu un deficit de 18,9 mil.lei, faţă de cel definitivat de 88,6 mil.lei, fiind determinat de planificarea ireală a cheltuielilor de către executorii de buget. Decalajul considerabil între deficitul definitivat şi cel executat este, în mare parte, condiţionat de neplanificarea şi, respectiv, nevirarea la veniturile de bază ale bugetului de stat a mijloacelor speciale ce depăşesc necesităţile de cheltuieli pentru anul bugetar de gestiune, acestea rămînînd la dispoziţia executorilor de buget pentru utilizare în anul următor.

La componenta fonduri speciale a fost inclus un nou fond (Fondul viei şi vinului), care are unele elemente noi faţă de cele existente, încasările de pe conturile trezoreriale urmînd a fi transferate pe conturile executorului (Oficiul Naţional al Viei şi Vinului) în băncile comerciale, pentru efectuarea cheltuielilor.

Se atestă o tendinţă de trecere a gestionării mijloacelor bugetare prin intermediul băncilor comerciale, inclusiv urmare trecerii, cu începere din 01.01.2013, a instituţiilor de învăţămînt superior de stat la autonomie financiară. Se menţionează că, pe parcursul anului bugetar, Ministerul Finanţelor atrage surse interne şi externe de finanţare pentru acoperirea decalajului temporar de casă al bugetului de stat, fiind suportate cheltuieli suplimentare, în timp ce în soldul instituţiilor menţionate se înregistrează permanent solduri.

Recomandări conducerii Ministerului Finanţelor:

8. Să asigure, în comun cu ministerele de resort şi executorii mijloacelor şi fondurilor speciale, îmbunătăţirea procesului de planificare a veniturilor şi cheltuielilor acestora.

3.5. Cu privire la rezultatele execuţiei bugetului de stat pe anul 2013

i) Deficitul executării bugetului de stat

Potrivit Legii bugetului de stat pe anul 2013, deficitul bugetar a fost stabilit iniţial, la toate componentele, în sumă de 874,8 mil.lei, iar după rectificări s-a majorat pînă la 1887,0 mil.lei. Totodată, în rezultatul modificărilor efectuate de Ministerul Finanţelor, la cererea executorilor primari de buget, deficitul bugetar a fost majorat cu 98,8 mil.lei, constituind 1985,8 mil.lei. S-a constatat că, potrivit Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, exerciţiul bugetar s-a încheiat cu un deficit de 1464,5 mil.lei, sau cu 521,3 mil.lei mai puţin faţă de nivelul definitivat, fapt condiţionat preponderent de neexecutarea integrală a cheltuielilor. Sinteza executării deficitului bugetului de stat în aspectul componentelor este reflectată în Tabelul nr.4. din Anexa la prezentul Raport de audit.

În aspectul componentelor, exerciţiul bugetar pe anul 2013 s-a încheiat cu un deficit la componenta de bază în sumă de 50,0 mil.lei, la mijloacele speciale – de 18,8 mil.lei, la fondurile speciale – de 33,8 mil.lei, şi la proiectele finanţate din surse externe – de 1361,9 mil.lei.

Deficitul bugetului de stat în anul 2013 a fost finanţat preponderent din: surse interne de finanţare – 620,3 mil.lei, surse externe de finanţare – 587,9 mil.lei, şi din mijloacele de la vînzarea şi privatizarea bunurilor proprietate publică – 92,6 mil.lei.

Verificările auditului asupra conformităţii respectării limitei deficitului bugetului de stat aprobat prin Legea bugetară anuală au relevat că nivelul de executare potrivit Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 este în corespundere cu limitele definitivate.

ii) Soldurile de mijloace băneşti

În rezultatul executării bugetului de stat, soldurile mijloacelor băneşti la conturile bugetului de stat, pe toate componentele, la 31.12.2013, au constituit 1619,9 mil.lei, înregistrînd o descreştere cu 129,9 mil.lei faţă de 01.01.2013. Analiza auditului referitor la dinamica soldurilor mijloacelor băneşti la conturile bugetului de stat, pe toate componentele, este reflectată în Tabelul nr.8.

Analiza datelor prezentate denotă că, în rezultatul executării bugetului de stat, soldul de mijloace la componenta de bază a fost executat cu 26,8 mil.lei sub nivelul preconizat, fapt condiţionat de neacumularea mijloacelor planificate. Totodată, urmare nevalorificării limitelor de alocaţii bugetare, soldul de mijloace la fondurile speciale, mijloacele speciale, proiectele finanţate din surse externe a înregistrat o creştere cu 93,6 mil.lei, 74,2 mil.lei şi, respectiv, cu 113,1 mil.lei, comparativ cu nivelul prevăzut.

Soldul de mijloace ale bugetului de stat a înregistrat o descreştere totală de 129,9 mil.lei, comparativ cu soldul de la începutul anului, din care soldul de mijloace la fondurile speciale – cu 33,7 mil.lei, la mijloacele speciale – cu 10,5 mil.lei, şi la proiectele finanţate din surse externe – cu 89,1 mil.lei, situaţie condiţionată de finanţarea cheltuielilor bugetului de stat din contul soldurilor de mijloace.

Totodată, s-a constatat că, din soldul de mijloace înregistrat la 31.12.2013, circa 168,1 mil.lei sînt soldurile aferente executorilor de buget care se deservesc în afara sistemului trezorerial, din care 133,6 mil.lei – solduri de mijloace la proiectele finanţate din surse externe, executate prin intermediul instituţiilor financiare.

Verificările auditului asupra conformităţii soldurilor de mijloace băneşti la finele anului prin contrapunerea datelor din informaţia privind soldurile mijloacelor bugetului public naţional cu cele din extrasele bancare şi trezoreriale denotă corectitudinea reflectării acestora în Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2013.

iii) Datoriile debitoare şi creditoare

Verificările auditului referitor la conformitatea reflectării datoriilor debitoare şi creditoare au relevat următoarele. Potrivit datelor Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, la situaţia din 31.12.2013, datoriile debitoare au constituit 812,9 mil.lei (inclusiv 116,3 mil.lei – cu termenul de achitare expirat), majorîndu-se, faţă de aceeaşi perioadă a anului 2012, cu 239,8 mil.lei, situaţia respectivă fiind redată în Tabelul nr.9.

Analiza datoriilor debitoare înregistrate în aspectul executorilor primari de buget şi al componentelor denotă că cele mai semnificative datorii debitoare au fost admise la: componenta de bază (Ministerul Dezvoltării Regionale si Construcţiilor – 47,9 mil.lei, şi Consiliul Superior al Magistraturii – 28,7 mil.lei etc.); componenta mijloace speciale (Agenţia Rezerve Materiale – 140,2 mil.lei); componenta fonduri speciale (Ministerul Mediului – 66,2 mil.lei); componenta proiecte finanţate din surse externe (Fondul Provocările Mileniului Moldova – 298,2 mil.lei; Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor – 61,7 mil.lei; Ministerul Economiei – 24,4 mil.lei) etc.

În aspectul clasificaţiei economice, s-a constatat că cele mai semnificative datorii au fost înregistrate la următoarele articole: “Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanţate din surse externe“ – 377,0 mil.lei (46,4%); “Reparaţii capitale“ – 48,2 mil.lei (5,9%); “Crearea rezervelor de stat“ – 140,2 mil.lei (17,2%); “Plata mărfurilor şi serviciilor“ – 54,4 mil.lei (6,7%); “Procurarea mijloacelor fixe“ – 70,1 mil.lei (8,6%).

Auditul indică că una dintre cauzele principale ale generării datoriilor debitoare o constituie plăţile în avans în condiţiile obligaţiilor contractuale. Analiza asupra ritmicităţii finanţării denotă că un alt factor al formării datoriilor debitoare îl constituie finanţarea executorilor de buget în luna decembrie, cu suma de 3372,8 mil.lei, faţă de limita prevăzută de 1809,6 mil.lei, ţinîndu-se cont de soldurile neutilizate în lunile precedente.

Analiza situaţiei datoriilor creditoare denotă că la 31.12.2013 acestea au constituit 532,0 mil.lei (inclusiv 18,1 mil.lei – cu termenul de achitare expirat), fiind în creştere faţă de situaţia din 31.12.2012 cu 83,5 mil.lei. Cele mai semnificative datorii creditoare, în aspectul clasificaţiei economice, s-au înregistrat la următoarele articole: “Retribuirea muncii“ – 242,0 mil.lei (45,5%); “Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanţate din surse externe“ – 145,1 mil.lei (27,3%); “Plata mărfurilor şi serviciilor“ – 63,7 mil.lei (12,0%); “Procurarea mijloacelor fixe“ – 21,8 mil.lei (4,1%).

Executorii primari de buget care au admis înregistrarea celor mai semnificative datorii creditoare (cu excepţia datoriilor la retribuirea muncii, contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii, primele de asigurare obligatorie de asistenţă medicală achitate de patroni) sînt: Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor – de 108,5 mil.lei (din care de 50,7 mil.lei rezultate din efectuarea cheltuielilor peste nivelul prevăzut); Ministerul Sănătăţii – de 25,9 mil.lei (din care circa 13,1 mil.lei – datorii formate în rezultatul efectuării cheltuielilor peste nivelul prevăzut); Ministerul Educaţiei – de 14,3 mil.lei; Ministerul Afacerilor Interne – de 16,6 mil.lei. Examinările auditului denotă că cauzele formării datoriilor creditoare ţin de nivelul finanţării pe perioada de gestiune, precum şi de nefinanţarea integrală a cheltuielilor, datorită cărui fapt, la finele anului, Ministerul Finanţelor a restituit executorilor de buget ordine de plată în sumă totală de 71,1 mil.lei. Un alt factor semnificativ care influenţează creşterea datoriilor este efectuarea cheltuielilor efective peste limita prevăzută, fără a se ţine cont de datoriile creditoare existente la începutul anului, fiind constatată lipsa unui mecanism funcţionabil de monitorizare a respectării prevederilor legale în acest sens³².

^{_______________________}

³² Art.10 din Legea nr.847-XIII din 24.05.1996 “Privind sistemul bugetar şi procesul bugetar“.

Verificările auditului asupra conformităţii raportării datoriilor debitoare şi creditoare prin contrapunerea datelor reflectate în Raportul executării bugetului de stat pe anul 2013 la cheltuieli, pe toate componentele, şi în bilanţurile executării bugetelor autorităţilor publice la 01.01.2014, efectuate pe un eşantion de 21 (din 53) de executori, care deţin 93,6% din datoriile debitoare totale şi 69,3% din datoriile creditoare totale, n-au constatat devieri.

Concluzii:

Exerciţiul bugetar pe anul 2013, în totalul componentelor, s-a încheiat cu un deficit de 1464,5 mil.lei, sau cu 521,3 mil.lei mai puţin decît prevederile definitive.

Soldul de mijloace ale bugetului de stat la finele exerciţiului bugetar 2013 a constituit 1619,9 mil.lei, fiind în descreştere cu 129,9 mil.lei faţă de aceeaşi perioadă a anului precedent, situaţie condiţionată de nivelul de execuţie a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat.

Se atestă creşterea datoriilor creditoare şi debitoare cu 83,5 mil.lei şi, respectiv, cu 239,8 mil.lei, ca rezultat al execuţiei cheltuielilor efective de către executorii de buget peste limitele alocaţiilor stabilite, nefinanţării depline a cheltuielilor, achitării de către executori a bunurilor şi serviciilor în avans.

Recomandări conducerii Ministerului Finanţelor:

9. Să asigure, în comun cu executorii primari de buget, întreprinderea unor măsuri rezultative în vederea excluderii situaţiilor de generare a datoriilor debitoare şi creditoare.

10. Să asigure, în comun cu executorii de buget, implementarea prevederilor legale ce ţin de achitarea datoriilor creditoare, formate în anii precedenţi, în limita alocaţiilor aprobate, din contul şi în limitele bugetelor aprobate pe anul bugetar curent³³.

^{_______________________}

³³ Art.10 din Legea nr.847-XIII din 24.05.1996 “Privind sistemul bugetar şi procesul bugetar“.

3.6. Cu privire la conformitatea raportării situaţiilor patrimoniale

Responsabilitatea pentru corectitudinea consolidării datelor raportate de executorii de buget revine Ministerului Finanţelor, iar executorii primari de buget sînt responsabili de veridicitatea şi plenitudinea datelor ce ţin de executarea cheltuielilor de casă şi efective, situaţia datoriilor şi a patrimoniului, utilizarea conformă a mijloacelor şi conformitatea raportării acestora.

Referitor la conformitatea raportării situaţiilor patrimoniale, s-a constatat că pînă în prezent Ministerul Finanţelor nu asigură consolidarea bilanţurilor autorităţilor publice finanţate de la bugetul public naţional şi a rapoartelor ce ţin de situaţiile patrimoniale, deoarece în sistemul bugetar sînt utilizate 6 planuri de conturi. Totodată, aceasta urmînd a fi posibilă începînd cu anul 2013, în urma unificării planului de conturi şi a evidenţei contabile în instituţiile publice, cu excepţia celor ale CNAM şi CNAS, acţiuni prevăzute în cadrul implementării Proiectului “Managementul Finanţelor Publice“. Se atestă că, deşi proiectul menţionat s-a finalizat, nu au fost executate şi implementate toate modulele Sistemului Informaţional de Management Financiar, inclusiv cele de raportare a executării bugetului şi de contabilitate.

Verificările auditului asupra corectitudinii reflectării patrimoniului public prin contrapunerea datelor din Informaţia generalizatoare privind valoarea patrimoniului public al autorităţilor publice centrale, prezentată de Ministerul Economiei, cu datele privind valoarea patrimoniului public al autorităţilor publice centrale, reflectate în Bilanţurile executării bugetelor acestora, analogic anului precedent, au relevat diferenţe. Astfel, auditul a constatat că datele raportate de Ministerul Economiei sînt cu circa 19,0 mlrd.lei mai mari faţă de datele raportate de Ministerul Finanţelor.

Concluzii:

Pînă în prezent rămîne neschimbată, deşi a fost menţionată şi în cadrul auditului precedent, situaţia incertă privind problematica înregistrării/ evidenţei/raportării de către autorităţile publice centrale (fondatori) în evidenţa contabilă a valorii capitalului social al întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni monitorizate, precum şi a mijloacelor fixe şi obiectelor de mică valoare şi scurtă durată, care condiţionează diferenţe între datele raportate la acest compartiment.

3.7. Cu privire la executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor înaintate prin Hotărîrea precedentă a Curţii de Conturi

Urmare auditului precedent, prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.41 din 18.07.2013, inclusiv Raportul de audit, au fost înaintate 2 cerinţe şi 23 de recomandări în scopul remedierii iregularităţilor/abaterilor şi carenţelor constatate de audit, precum şi pentru îmbunătăţirea managementului finanţelor publice. Astfel, în vederea conformării la cerinţele şi recomandările Curţii de Conturi, Ministerul Finanţelor a aprobat un Plan de măsuri, fiind planificate acţiuni concrete, cu stabilirea termenelor de executare a acestora, precum şi a subdiviziunilor responsabile de implementare/executare.

Verificările auditului asupra executării cerinţelor şi implementării recomandărilor înaintate prin Hotărîrea precedentă a Curţii de Conturi, au constatat că au fost întreprinse anumite măsuri, printre care:

• perfecţionarea cadrului normativ-legislativ (spre ex.: prin Legea nr.324 din 23.12.2013, Codul vamal a fost completat cu secţiunea 21¹ “Executarea silită a obligaţiei vamale“, iar Codul contravenţional a fost completat cu art.287² “Împiedicarea activităţii în cadrul executării silite a obligaţiei vamale“; prin Legea nr.267 din 01.11.2013, au fost aprobate modificări şi completări în Legea nr.397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale, inclusiv referitor la tipul, calculul transferurilor către bugetele UAT din bugetul de stat etc.);

• consolidarea unor elemente ale sistemului de control intern, inclusiv: realizarea unor verificări/inspecţii prin intermediul Inspecţiei Financiare; modificarea/completarea unor acte normativ-metodologice interne; elaborarea şi aprobarea Instrucţiunii privind modalitatea de contestare şi executare a actelor judecătoreşti de încasare a unor mijloace băneşti din contul bugetului de stat etc.

Concomitent, auditul atestă executarea parţială a 12 recomandări şi neexecutarea a 4 recomandări, ceea ce a condiţionat, şi în perioada auditată, persistenţa unor probleme ce ţin de: planificarea relevantă a unor indicatori ai bugetului de stat, conformitatea direcţiilor de utilizare a mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului, admiterea formării datoriilor debitoare şi creditoare, corectitudinea raportării situaţiilor patrimoniale, reducerea restanţelor faţă de bugetul de stat, responsabilizarea executorilor de buget pentru valorificarea limitelor de alocaţii aprobate, ajustarea reglementărilor cu privire la fondul rutier etc.

Auditul relevă că Ministerul Finanţelor nu a abordat problema oportunităţii stabilirii anuale a cotei procentuale a transferurilor în FAOAM, precum şi reglementarea exhaustivă a formulei de calcul al transferurilor menţionate.

În contextul celor expuse, ţinîndu-se cont de caracterul continuu şi de actualitatea problemelor menţionate, unele aspecte au fost abordate în cadrul prezentului audit, fiind înaintate/reiterate, după caz, recomandări relevante în prezentul Raport de audit, la compartimentele corespunzătoare.

Concluzii:

Urmare verificării implementării recomandărilor şi executării cerinţelor Curţii de Conturi, orientate spre lichidarea încălcărilor, remedierea iregularităţilor/ abaterilor şi carenţelor constatate de auditul precedent, în scopul îmbunătăţirii managementului finanţelor publice, se atestă un nivel relativ redus de executare a Hotărîrii precedente a Curţii de Conturi, generat de faptul că, deşi au fost realizate anumite acţiuni, unele probleme semnificative persistă, acestea fiind condiţionate, după caz, de insuficienţa şi/sau ineficienţa măsurilor întreprinse de către factorii de decizie, precum şi de necesitatea de timp mai îndelungat pentru realizarea acestora.

Recomandări conducerii Ministerului Finanţelor:

11. Să examineze oportunitatea stabilirii anuale a cotei procentuale a transferurilor de la bugetul de stat către FAOAM, precum şi reglementarea exhaustivă a formulei de calcul al transferurilor menţionate.

IV. CONCLUZII GENERALE

În baza activităţilor desfăşurate, auditul denotă că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 a fost elaborat potrivit prevederilor legale şi prezintă informaţia financiară bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget.

Verificările auditului confirmă că datele Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 prezintă veridic execuţia de ansamblu a bugetului de stat pe anul 2013, veniturile fiind executate în sumă totală de 22436,7 mil.lei (99,5%), sau cu 108,0 mil.lei mai puţin decît indicatorul stabilit, iar cheltuielile – în sumă de 23901,2 mil.lei (97,4%), sau cu 629,3 mil.lei sub nivelul stabilit.

Exerciţiul bugetar a fost încheiat cu un deficit de 1464,5 mil.lei, sau cu 521,3 mil.lei (73,7%) sub nivelul prevederilor bugetare.

În rezultatul execuţiei bugetare, soldurile disponibile de mijloace băneşti la conturile bugetului de stat, pe toate componentele, la 31.12.2013, au constituit 1619,9 mil.lei, înregistrînd o descreştere cu 129,9 mil.lei faţă de aceeaşi perioada a anului precedent.

Concomitent, auditul a constatat existenţa unor carenţe în aspectul conformităţii proceselor de planificare, executare şi raportare a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat. În special, se atestă repetat carenţele aferente administrării fondului rutier şi fondului de rezervă al Guvernului, raportării situaţiilor patrimoniale, situaţiilor de creştere a restanţelor faţă de bugetul de stat, precum şi a datoriilor debitoare şi creditoare etc.

Se atestă situaţia privind trecerea executării finanţelor publice de către unele instituţii publice prin sistemul instituţiilor financiare, în condiţiile în care Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar prevede exhaustiv executarea de casă a bugetelor de toate nivelurile şi monitorizarea acestora prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor, în special ţinîndu-se cont de faptul că Contul Unic Trezorerial este “un tot întreg şi destinat gestionării mijloacelor bugetului public naţional“, cu condiţia respectării principiilor bugetare.

V. OPINIE DE AUDIT

Opinie fără rezerve la componenta executarea de casă a bugetului de stat pe anul 2013

În opinia echipei de audit, bazată pe activităţile de audit efectuate, indicatorii privind executarea de casă a bugetului de stat pe anul 2013 la partea de venituri şi partea de cheltuieli, sub toate aspectele semnificative, prezintă o imagine fidelă pe anul bugetar încheiat la 31.12.2013, Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 fiind întocmit conform prevederilor legale şi prezentînd informaţia financiară privind executarea de casa bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial.