Hotărîre nr.44 din 20.11.2015 cu privire la Raportul auditului performanţei sistemului administrării veniturilor publice

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la Raportul auditului performanţei sistemului

administrării veniturilor publice

nr. 44  din  20.11.2015

 (în vigoare 15.01.2016) 

Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 2-12 art. 1 din 15.01.2016

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului în exerciţiu al justiţiei dl V. Cebotari, directorului general al Serviciului Vamal dl T. Baliţchi, şefului Departamentului venituri şi control vamal din cadrul Serviciului Vamal dl C. Trofăilă, şefului adjunct al Inspectoratului Fiscal Principal de Stat dl Iu. Lichii, directorului adjunct al Camerei de Licenţiere dl Ed. Hadei, secretarului de stat al Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor dl O. Tofilat, şefului Direcţiei inspecţie tehnică, instruire şi activităţi conexe transportului rutier a Agenţiei Naţionale Transport Auto dl Iu. Gulca, şefului adjunct al Secţiei înmatricularea vehicule a Direcţiei înregistrarea transportului şi calificarea conducătorilor auto a Î.S. “CRIS “Registru” dl I. Codru, specialistului principal al Secţiei politica fiscală şi bugetul de stat în cadrul Ministerului Economiei dna M. Apostu, şefului Direcţiei prognoze şi analiza macroeconomică în cadrul Ministerului Finanţelor dna N. Scleruc, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, a examinat Raportul auditului performanţei sistemului administrării veniturilor publice.

Misiunea de audit s-a desfăşurat în temeiul art.28 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi şi conform Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015¹. Auditul a fost efectuat în conformitate cu Standardele de audit şi bunele practici în domeniu. Pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor, auditul s-a desfăşurat la Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Serviciul Vamal, cu colectarea probelor de audit la Ministerul Finanţelor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, Ministerul Justiţiei, Agenţia Naţională Transport Auto, Î.S. “CRIS “Registru”, Camera de Licenţiere, Departamentul de Administrare Judecătorească, Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti.

_________________________

¹Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015”.

Activitatea de audit a fost orientată spre realizarea obiectivelor de audit: Obiectivul I “Care sînt factorii ce au influenţat nivelul de încasare a veniturilor publice?” şi Obiectivul II “Administratorii veniturilor publice dispun de procese eficiente în administrarea veniturilor publice?”.

Examinînd rezultatele auditului şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Evoluţia economiei naţionale în ultimii ani s-a caracterizat printr-un şir de transformări cu impact direct şi indirect asupra finanţelor publice, care reprezintă ansamblul relaţiilor economice aferente formării şi administrării resurselor componentelor Bugetului Public Naţional. Colectarea deplină a veniturilor ce revin Bugetului Public Naţional este în interesul tuturor cetăţenilor Republicii Moldova, fiind principala sursă de finanţare a necesităţilor statului, context în care rolul de bază revine sistemului de administrare a veniturilor publice.

Principalii indici realizaţi ai veniturilor Bugetului Public Naţional au înregistrat o tendinţă de creştere variabilă cu 13,8% în anul 2012, cu 9,8% în anul 2013 şi cu 12,6% în anul 2014, însumînd 38308,8 mil.lei.

Performanţa sistemului administrării veniturilor publice este afectată de prezenţa unora şi aceloraşi probleme majore, care persistă pe parcursul mai multor ani, cu impact negativ asupra îmbunătăţirii rezultatelor de asigurare a statului cu resursele necesare pentru exercitarea funcţiilor sale.

În vederea eficientizării administrării veniturilor publice, prin prisma atribuţiilor ce le revin, administratorii de venituri urmează să consolideze activităţile aferente proceselor de administrare a veniturilor în Bugetul Public Naţional, cu înlăturarea carenţelor şi problemelor, care afectează semnificativ calitatea fundamentării prognozelor de venituri bugetare, colectarea deplină şi în termenele legale a obligaţiilor calculate, monitorizarea şi controlul facilităţilor fiscale, urmărirea şi aplicarea măsurilor de executare silită etc. Astfel, se evidenţiază prezenţa următoarelor deficienţe şi probleme:

• Carenţele în procesul de estimare/prognozare a unor venituri publice influenţează calitatea indicilor bugetari, cauzînd frecvenţa modificării acestora în dependenţă de gradul de colectare a veniturilor în Bugetul Public Naţional.

• Neasigurarea, în aspectul Inspectoratelor Fiscale de Stat teritoriale şi Birourilor vamale, a încasării la nivelul stabilit a impozitelor şi taxelor indică prezenţa rezervelor în procesul de administrare a veniturilor fiscale/vamale.

• Neevaluarea facilităţilor fiscale în aspectul costurilor acordate, al impactului aşteptat şi realizat asupra creşterii economice a statului, precum şi nerevizuirea termenului îndelungat de beneficiere de către careva grupuri de facilităţi fiscale limitează efectul scontat.

• Administrarea impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător este afectată de modalitatea actuală de achitare şi raportare a obligaţiei fiscale pe acest tip de impozit, iar nivelul scăzut de conformare voluntară a unor contribuabili a generat creşterea esenţială a restanţelor.

• Lipsa unor reglementări, precum şi existenţa reglementărilor incomplete sau insuficiente privind modalitatea de planificare şi organizare a activităţilor de control fiscal şi vamal; clasificarea obligaţiilor calculate, dar neplătite; specificarea/nominalizarea categoriilor de bunuri care pot beneficia de regim preferenţial pentru introducerea în capitalul social; prioritizarea măsurilor de încasare de către executorii judecătoreşti a plăţilor cuvenite Bugetului Public Naţional; modul de raportare de către alte autorităţi a obligaţiilor calculate şi celor neplătite etc. determină apariţia riscurilor majore la care se expun procesele de administrare a veniturilor publice.

• Vulnerabilităţile constatate la aplicarea măsurilor de executare şi asigurare silită; neconlucrarea organelor abilitate cu dreptul de administrare a veniturilor publice; nefuncţionarea unor procese aferente activităţii de licenţiere; administrarea nedeplină de către executorii judecătoreşti a restanţelor la Bugetul Public Naţional au determinat semnificativ creşterea volumului arieratelor faţă de buget.

• Evidenţa actuală a obiectului impozabil nu reflectă o bază rezonabilă pentru estimarea exactă a veniturilor de la taxa de folosire a drumurilor, iar prezenţa vulnerabilităţilor şi a problematicilor în administrarea acestei taxe limitează colectarea integrală a ei la buget.

• Executarea unor sarcini nespecifice organelor fiscale, stipulate în cadrul legal, afectează activitatea de bază a acestora, prin imobilizarea resurselor umane, utilizarea timpului aferent activităţii de bază, implicînd cheltuieli financiare.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului performanţei sistemului administrării veniturilor publice, care se anexează la prezenta Hotărîre.

2. Prezenta Hotărîre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Ministerului Finanţelor, pentru documentare referitor la rezultatele auditului, şi se cere:

2.1.1. să examineze rezultatele auditului în cadrul Colegiului şi să întreprindă măsurile de rigoare, conform competenţelor, în vederea implementării recomandărilor;

2.1.2. să elaboreze propuneri privind reglementarea modului de prioritizare a executării de către instituţiile financiare a ordinelor de incaso înaintate de diferite organe, în vederea încasării primordiale a obligaţiilor faţă de Bugetul Public Naţional;

2.1.3. să revadă atribuţiile nespecifice activităţii de bază, executate de organele fiscale, cu înaintarea în modul stabilit a propunerilor de rigoare;

2.2. Inspectoratului Fiscal Principal de Stat, Serviciului Vamal, pentru documentare, şi se cere:

2.2.1. să examineze rezultatele auditului la şedinţele organelor colegiale de conducere;

2.2.2. să elaboreze şi să pună în aplicare măsuri concrete pentru implementarea recomandărilor şi înlăturarea deficienţelor constatate;

2.3. Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, pentru documentare şi examinarea, după competenţă, a rezultatelor auditului referitor la taxa de folosire a drumurilor, şi se cere, în comun cu Ministerul Finanţelor, să înainteze propuneri în vederea instituirii procedurii de preavizare a subiecţilor impunerii cu taxa de folosire a drumurilor;

2.4. Agenţiei Naţionale Transport Auto, pentru documentare şi examinarea, după competenţă, a rezultatelor auditului şi elaborarea procedurilor automatizate de control la procesarea datelor aferente încasării taxei de folosire a drumurilor şi raportării încasării acestei taxe;

2.5. Întreprinderii de Stat “CRIS “Registru”, pentru documentare şi examinarea, după competenţă, a rezultatelor auditului referitor la taxa de folosire a drumurilor, şi se cere, în comun cu Agenţia Naţională Transport Auto, să întreprindă măsuri în vederea integrării în Registrul de stat al transporturilor a tuturor informaţiilor aferente autovehiculelor care formează obiectul impunerii cu taxa de folosire a drumurilor;

2.6. Camerei de Licenţiere, pentru documentare şi monitorizarea proceselor interne ce ţin de evidenţa, sistematizarea şi administrarea datelor privind taxele calculate, achitate şi soldurile restante ale agenţilor economici, cu elaborarea rapoartelor respective;

2.7. Ministerului Economiei, pentru informare, şi se cere, în comun cu Ministerul Finanţelor:

2.7.1. să reglementeze procedura de monitorizare şi stopare a activităţii agenţilor economici cărora li s-au retras licenţele, în vederea prevenirii obţinerii veniturilor ilicite şi a riscului de diminuare a veniturilor impozabile;

2.7.2. să reglementeze schimbul de informaţii dintre organele care participă la administrarea taxei de licenţă, în vederea eficientizării procesului de colectare a acesteia la Bugetul Public Naţional;

2.8. Ministerului Justiţiei, pentru informare şi determinarea, în comun cu Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti, asupra cadrului de raportare de către executorii judecătoreşti a executării documentelor executorii aferente încasării plăţilor la Bugetul Public Naţional şi soldului restanţelor neexecutate;

2.9. Guvernului Republicii Moldova, pentru informare şi o posibilă examinare a situaţiilor în domeniul administrării veniturilor publice, în special la capitolul restanţe şi facilităţi fiscale acordate, şi se cere:

2.9.1. să dispună, în condiţiile cadrului legal, instituirea Comisiei pentru efectuarea controlului asupra Registrului de stat al transporturilor, în special remedierii tuturor neajunsurilor şi problematicilor constatate de audit în evidenţa obiectului impunerii.

3. Comisiei parlamentare permanente economie, buget şi finanţe, pentru documentare.

4. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpunctelor 2.1.-2.8. din prezenta Hotărîre şi referitor la implementarea recomandărilor auditului se va informa semestrial Curtea de Conturi în termen de 18 luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

5. Se exclud din regim de monitorizare Hotărîrile Curţii de Conturi menţionate la compartimentul respectiv din Raportul de audit, dată fiind reiterarea cerinţelor/recomandărilor implementate parţial.

6. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.44 din 20 noiembrie 2015

RAPORTUL

auditului performanţei sistemului administrării veniturilor publice

Lista abrevierilor

SUMAR EXECUTIV

Curtea de Conturi a Republicii Moldova a realizat misiunea de audit al performanţei sistemului administrării veniturilor publice cu suportul experţilor din cadrul Proiectului Twinning “Consolidarea capacităţilor Curţii de Conturi a Republicii Moldova”, avînd ca scop identificarea problemelor majore care limitează performanţa administrării veniturilor publice. Ca urmare a acţiunilor de audit, au fost identificate punctele slabe care au generat impedimente în realizarea principiilor de eficienţă şi eficacitate în domeniul administrării veniturilor, limitînd atingerea unor obiective strategice.

Astfel:

Referitor la Obiectivul I “Care sînt factorii ce au influenţat nivelul de încasare a veniturilor publice?”, auditul denotă că nivelul performanţei administraţiei fiscale în realizarea funcţiilor de colectare a veniturilor publice este influenţat de mai mulţi factori şi probleme, precum:

♦ Prezenţa carenţelor în procesul de evaluare/fundamentare a unor venituri publice şi conlucrarea insuficientă între MF şi administratorii de venituri/alte autorităţi implicate afectează calitatea estimărilor bugetare ale veniturilor publice.

♦ Atît valoarea nominală, cît şi gradul de colectare a veniturilor publice sînt în creştere, iar variaţiile de majorare/micşorare a indicatorilor aprobaţi iniţial sînt semnificative şi indică existenţa rezervelor în fundamentarea acestora. Astfel, supraevaluarea, precum şi subevaluarea veniturilor pasibile încasării condiţionează necesitatea modificării periodice a indicatorilor bugetari aprobaţi atît la nivelul bugetului de stat, cît şi la nivelul altor bugete.

♦ În aspectul teritorial atît al organelor fiscale teritoriale, cît şi al birourilor vamale, gradul de colectare a veniturilor administrate denotă variaţii semnificative, ca urmare nefiind asigurată la nivelul stabilit colectarea impozitelor şi taxelor.

♦ Costurile estimative ale facilităţilor fiscale acordate continuă să aibă un impact semnificativ asupra veniturilor bugetare, în special în condiţiile austerităţii bugetare. Unele tipuri de facilităţi fiscale au un termen de aplicare mai mare de 20 de ani, iar careva acţiuni de monitorizare a impactului acestora nu au fost identificate. Totodată, deşi nu au impact socioeconomic, jocurile de noroc beneficiază de facilităţi fiscale semnificative. Neefectuarea controalelor cu privire la respectarea cadrului legal privind acordarea unor facilităţi fiscale “individuale” este motivată de administratori prin lipsa reglementărilor specifice privind periodicitatea efectuării acestora. Este necesar de consemnat şi lipsa implementării unui mecanism de raportare a facilităţilor fiscale de către beneficiari autorităţilor de resort (MF, SFS, SV, ME etc.). Nu este efectuată monitorizarea costurilor facilităţilor fiscale obţinute de beneficiari şi nici analiza cauzei-efect privind impactul socioeconomic rezultat din regimul fiscal preferenţial acordat beneficiarilor.

Cît priveşte Obiectivul II “Administratorii veniturilor publice dispun de procese eficiente în administrarea veniturilor publice?”, am identificat următoarele:

♦ Nu au fost asigurate pe deplin de către organele de administrare a veniturilor publice (IFPS şi SV) implementarea şi evaluarea rezultatelor obiectivelor strategice de dezvoltare.

♦ Organele de administrare a veniturilor publice întîmpină deficienţe în colectarea obligaţiilor calculate.

♦ Performanţa gestionării impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător este influenţată de: imperfecţiunea modalităţii de raportare a calculelor la impozitul pe venit din activitatea de întreprinzător, care a determinat raportarea unor supraplăţi nereale; diminuarea gradului de conformare voluntară a unor contribuabili la declararea obligaţiilor fiscale; prezenţa tendinţei de descreştere a rezultatului financiar (profit), precum şi declararea rezultatului financiar negativ (pierderi); monitorizarea insuficientă a plăţilor achitate în avans şi a restanţei creează situaţii de incertitudine privind corectitudinea raportării şi administrării impozitului pe venit; interconexiunea limitată între diferiţi administratori ai veniturilor publice condiţionează formarea supraplăţilor nejustificate.

♦ Colectarea veniturilor vamale din accize a fost afectată de mai mulţi factori, printre care schimbările frecvente în politica fiscală, variaţiile volumului fizic şi instabilitatea monedei naţionale.

♦ Îmbunătăţirea cadrului normativ-metodologic de planificare şi organizare a activităţilor de control fiscal şi vamal nu a asigurat eficienţa şi eficacitatea scontată a acestora. Astfel, eficacitatea controalelor efectuate de către SV a fost limitată de nerevizuirea criteriilor de selectare pe riscuri a subevaluării valorii în vamă a mărfurilor; de nefuncţionalitatea deplină a Modulului “Valoarea în vamă” al SI “Asycuda World”; de recalcularea obligaţiilor vamale în urma controalelor vamale şi de neîncasarea deplină a acestora, care reprezintă cauza principală a formării datoriilor agenţilor economici fată de SV, generînd ulterior litigii. Concomitent, eficienţa şi eficacitatea controalelor efectuate de organele SFS au fost limitate de: nestabilirea relevantă a indicatorilor de rezultat al controalelor fiscale; neplanificarea tuturor tipurilor de controale fiscale; nesistematizarea încălcărilor pe tipuri de impozite şi taxe; lipsa reglementărilor exhaustive referitor la clasificarea obligaţiei fiscale calculate suplimentar urmare controalelor efectuate.

♦ Problema majoră în administrarea veniturilor rămîne a fi în continuare problema restanţelor, acestea constituind sume semnificative, cu un impact major asupra asigurării cu venituri a bugetelor de toate nivelurile. Încasarea restanţelor a fost determinată preponderent de nivelul de conformare a contribuabililor, precum şi de eficienţa măsurilor întreprinse de către organele SFS de achitare a obligaţiei fiscale. Astfel, măsurile de executare silită sînt afectate de mai multe carenţe, precum: lipsa modalităţii de prioritizare a încasării sumelor datorate BPN de pe conturile bancare ale contribuabililor restanţieri, ceea ce reduce semnificativ rezultativitatea acestor măsuri; neaplicarea urmăririi datoriilor debitoare ale restanţierilor datorită neprezentării listei debitorilor şi a modului de identificare a terţilor; procesul anevoios de comercializare a bunurilor sechestrate din cauza nedocumentării conforme a bunurilor sechestrate, neverificării calităţii şi existenţei reale a acestora, sechestrării bunurilor cu risc înalt de necomercializare şi de pierdere rapidă a calităţii, neefectuării inventarierilor obligatorii şi nedispunerii de către organele SFS a instrumentelor eficiente de comercializare a acestor bunuri. Contestarea deciziilor de regularizare de către agenţii economici limitează încasarea deplină a obligaţiilor vamale de către SV.

♦ Imperfecţiunea cadrului de management şi control intern la unele autorităţi de resort, încadrate în procesul de administrare a veniturilor publice, precum Camera de Licenţiere, ANTA etc., limitează eficienţa monitorizării administrării şi încasării depline la bugetele de toate nivelurile a veniturilor ce revin legal acestora.

♦ Menţinerea şi în continuare a vulnerabilităţilor şi problematicilor identificate şi anterior în administrarea TFD limitează colectarea integrală a acestei taxe la BPN. Evidenţa actuală a obiectului impozabil nu reflectă o bază rezonabilă pentru estimarea exactă a veniturilor, generînd formarea decalajului fiscal. Lipsa în legislaţie a unor responsabilităţi clare ale tuturor participanţilor în administrarea TFD limitează performanţa sistemului de administrare a TFD.

♦ Se evidenţiază problema neraportării de către UNEJ a restanţelor privind sumele taxei de stat care urmează a fi încasate şi transferate în BPN. Totodată, lipsa prevederilor referitor la modul de raportare de către UNEJ administratorilor acestora a sumelor ce revin încasării la bugetele de toate nivelurile exclude cunoaşterea situaţiei reale, depline şi transparente privind încasarea efectivă şi soldul restanţei existente.

Referitor la alte constatări, auditul relevă că:

♦ Exercitarea de către organele SFS a unor sarcini nespecifice activităţii de bază afectează mobilizarea resurselor umane, utilizarea timpului calculat pentru activitatea de bază şi implicarea costurilor financiare în aceste scopuri.

♦ Deşi organele SFS şi SV, precum şi MF s-au conformat cerinţelor şi recomandărilor înaintate de Curtea de Conturi urmare auditurilor precedente, asigurînd consolidarea cadrului normativ şi regulator, precum şi intensificarea procedurilor de control intern în vederea eliminării neajunsurilor constatate de audit, mai există unele rezerve. Astfel, auditul constată persistenţa unor problematici şi în perioada auditată, inclusiv ca urmare a neexecutării integrale a unor cerinţe şi recomandări, acestea fiind reiterate în prezentul Raport, la compartimentele corespunzătoare.

Raportul de audit conţine un set de recomandări pentru îmbunătăţirea activităţii de administrare a veniturilor publice.

INTRODUCERE

Evoluţia economiei naţionale în ultimii ani s-a caracterizat printr-un şir de transformări cu impact direct şi indirect asupra finanţelor publice. Finanţele publice, în contextul cadrului legal¹, reprezintă ansamblul relaţiilor economice aferente formării şi administrării resurselor bugetelor componente ale BPN, a datoriei publice şi altor active publice.

BPN reprezintă un sistem unitar de bugete reglementate prin lege, format din: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi bugetele locale. În aspectul componentelor, tipurilor de venituri şi al administratorilor de venituri, BPN se prezintă în Diagrama nr.1.

Diagrama nr.1

Sursă: Cadrul normativ-legislativ relevant domeniului administrării veniturilor.

Potrivit aceluiaşi cadru legal, mijloacele financiare aprobate în buget/încasate la buget, cu excepţia celor aferente operaţiunilor cu activele financiare şi cu datoriile bugetului, reprezintă venituri bugetare. Colectarea deplină a veniturilor la BPN este în interesul tuturor cetăţenilor Republicii Moldova, fiind principala sursă de finanţare a tuturor angajamentelor/funcţiilor asumate de stat. În acest sens, rolul de bază revine sistemului de administrare a veniturilor publice, care este constituit din autorităţile/instituţiile bugetare împuternicite cu dreptul de colectare/restituire, evidenţă şi control al impozitelor, taxelor, contribuţiilor de asigurări sociale, primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, granturilor şi altor plăţi la BPN.

Principalii administratori ai veniturilor publice în BPN, potrivit cadrului legal², sînt: SFS (administrează veniturile: BS, BUAT; o parte din veniturile FAOAM şi ale BASS); SV (administrează veniturile BS); serviciile de colectare a impozitelor şi taxelor locale din cadrul primăriilor, precum şi alţi administratori de venituri publice. Totodată, instituţia statului cu sarcina de gestionare şi asigurare a nivelului optim al resurselor BPN este Ministerul Finanţelor.

Curtea de Conturi, recunoscînd importanţa condiţiilor şi factorilor care pot afecta buna administrare a veniturilor publice, şi-a propus examinarea unor aspecte ale sistemului de administrare a veniturilor publice, pentru a determina riscurile, problemele şi vulnerabilităţile, care au impact asupra eficienţei administrării, precum şi faptul cum sînt gestionate acestea de către părţile responsabile, în vederea creării şi asigurării unor condiţii mai bune şi a unui grad mai mare al încasărilor de venituri la BPN. În acest context, fiind determinate sfera, abordarea şi obiectivele specifice de audit.

Unul dintre scopurile auditului a constat în identificarea şi înţelegerea problemelor de management şi control, astfel încît acestea să poată fi abordate, pentru îmbunătăţire.

În baza celor constatate, auditul propune recomandări prin care ar putea fi asigurate condiţii adecvate pentru ca administrarea veniturilor publice să fie eficientă, funcţională, sugerînd modalităţi prin care acestea ar putea fi asigurate în viitorul apropiat, inclusiv prin îmbunătăţirea proceselor instituţionale privind administrarea veniturilor publice şi responsabilizarea administratorilor veniturilor publice.

_________________________

¹Art.3 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014.

²Art.28 alin.(2) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014, Codul fiscal nr.1163 din 24.04.1997 (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Codul fiscal) şi Codul vamal nr.1149 din 20.07.2000.

Sfera şi abordarea auditului

Curtea de Conturi, fiind motivată de interesul sporit din partea Legislativului, societăţii, organismelor internaţionale, a donatorilor străini privind reformele în domeniul managementului financiar, inclusiv administrarea veniturilor publice, a iniţiat şi a efectuat auditul performanţei sistemului administrării veniturilor publice. Misiunea de audit a fost realizată în conformitate cu Programul activităţii de audit pe anul 2015³ şi potrivit prevederilor Standardelor Internaţionale de Audit, puse în aplicare de către Curtea de Conturi⁴, Manualului de audit al performanţei⁵ şi bunelor practici în domeniul auditului performanţei.

_________________________

³Programul activităţii de audit al Curţii de Conturi pe anul 2015, aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 (cu modificările ulterioare).

⁴ISSAI 100 “Principiile fundamentale ale auditului sectorului public”, ISSAI 300 “Principiile fundamentale ale auditului performanţei”, puse în aplicare prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013.

⁵Manualul de audit al performanţei al Curţii de Conturi, aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.37 din 17.06.2010.

Auditul performanţei sistemului administrării veniturilor publice a fost efectuat cu suportul experţilor din cadrul Proiectului Twinning “Consolidarea capacităţilor Curţii de Conturi a Republicii Moldova”, cu privire la valabilitatea şi fezabilitatea criteriilor de audit, constatărilor, concluziilor şi recomandărilor de audit.

Scopul auditului a constat în evaluarea eficienţei sistemului de administrare a veniturilor publice şi stabilirea problemelor majore care limitează performanţa administrării veniturilor, cu sugerarea unor propuneri de soluţionare pentru eliminarea acestora.

Auditurile anterioare efectuate de Curtea de Conturi au relevat vulnerabilităţi în cadrul sistemului de administrare a veniturilor publice, identificînd mai multe probleme, inclusiv: i) imperfecţiunea cadrului legislativ-normativ în domeniul administrării veniturilor publice; ii) carenţe în planificarea veniturilor fiscale şi vamale; iii) colectarea unor tipuri de venituri sub nivelul indicilor bugetari aprobaţi; iv) creşterea continuă a restanţelor la BPN; v) rezerve în consolidarea managementului administrării fiscale/vamale etc.

Astfel, obiectivul general al auditului a constat în evaluarea faptului dacă administrarea veniturilor publice în Republica Moldova constituie un sistem funcţional şi eficient.

Pentru atingerea obiectivului general de audit, precum şi reieşind din problemele identificate, au fost determinate următoarele obiective specifice auditului:

I. “Care sînt factorii ce au influenţat nivelul de încasare a veniturilor publice?”

II. “Administratorii veniturilor publice dispun de procese eficiente în administrarea veniturilor publice?”

Criteriile de audit şi sursele acestora

Criteriile de audit constituie termeni de referinţă utilizaţi pentru a evalua sau a măsura în mod consecvent şi rezonabil un obiectiv specific al misiunii de audit.

Astfel, în vederea realizării eficiente şi conforme a auditului, criteriile de audit utilizate au fost stabilite din următoarele surse:

♦ cadrul normativ-legislativ aferent domeniului administrării veniturilor publice;

♦ strategiile instituţionale de dezvoltare a acestui domeniu;

♦ cadrul regulator intern al entităţilor publice cu responsabilităţi de administrare a veniturilor publice, inclusiv: planurile de activitate, rapoartele, procesele-verbale, ghidurile etc.;

♦ bunele practici în domeniul administrării veniturilor, precum şi Manualul pentru Evaluarea Cheltuielilor Publice şi a Responsabilităţii Financiare.

Sfera de audit

Activităţile de audit au fost direcţionate spre evaluarea modului de administrare a unor tipuri de venituri de către principalii administratori ai veniturilor publice. Pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor, auditul s-a desfăşurat la Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Serviciul Vamal, cu colectarea probelor de audit la Ministerul Finanţelor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, Ministerul Justiţiei, Agenţia Naţională Transport Auto, Î.S. “CRIS “Registru”, Camera de Licenţiere, Departamentul de Administrare Judecătorească, Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti.

Abordarea de audit a fost orientată pe sistem, pe probleme, precum şi pe principalele rezultate. Auditul s-a concentrat pe determinarea celor mai importante progrese înregistrate în realizarea deciziilor strategice aferente politicii în domeniul administrării veniturilor publice, precum şi pe identificarea problemelor şi a disfuncţionalităţilor de sistem care au afectat eficienţa îndeplinirii unor funcţii.

Concomitent, auditul s-a focusat pe principalele rezultate, identificînd discrepanţele majore între veniturile încasate şi sarcina stabilită, inclusiv cauzele modificării indicatorilor aprobaţi.

Domeniul auditului a cuprins examinarea procedurilor implementate de către administratorii de venituri ce vizează planificarea strategică şi anuală a activităţilor, direcţionarea resurselor către domeniile prioritare, instrumentele de evaluare, monitorizare şi raportare a progreselor obţinute în administrarea anumitor tipuri de venituri (în special: impozitul pe venit, accizele, taxa de licenţă, taxa de folosire drumurilor, taxa de stat etc.) şi a restanţelor faţă de BPN, dar şi facilităţile fiscale. Totodată, auditul s-a axat pe evaluarea costurilor aferente îndeplinirii sarcinilor de competenţă.

Metodologia de audit a cuprins principalele proceduri de audit, precum: examinarea documentelor, studierea literaturii de specialitate, intervievarea şi chestionarea participanţilor la procese, cu analiza, dar şi procesarea ulterioară a rezultatelor, observarea directă etc. În cadrul misiunii de audit au fost colectate, sintetizate, analizate şi interpretate toate probele de audit: fizice, verbale, documentare, analitice.

Curtea de Conturi consideră că rezultatele auditului performanţei sînt relevante pentru:

♦ Parlament şi Guvern, prin utilizarea rezultatelor auditului în luarea deciziilor aferente reformelor şi iniţiativelor din domeniul administrării veniturilor publice;

♦ Ministerul Finanţelor, în procesul de reafirmare a angajamentelor asumate în documentele de politici aferente dezvoltării sistemului de administrare a veniturilor publice, de revizuire şi de ajustare a cadrului legislativ-normativ, necesar pentru eficientizarea acestui sistem;

♦ SFS, SV şi alte instituţii publice cu responsabilităţi de administrare a veniturilor publice, în procesul de ajustare a politicilor şi procedurilor interne aferente proceselor de administrare a veniturilor publice;

♦ mediul de afaceri şi societatea civilă, în vederea asigurării informării şi transparenţei asupra situaţiei reale în procesul de administrare a veniturilor publice.

Rezultatele şi concluziile auditului au fost comunicate responsabililor de la MF, SFS, SV, altor administratori de venituri auditaţi, cu care au fost discutate constatările şi posibilele soluţii de îmbunătăţire, în vederea formulării recomandărilor de audit relevante.

PRINCIPALELE CONSTATĂRI ŞI CONCLUZII ALE AUDITULUI

Obiectivul I “Care sînt factorii ce au influenţat nivelul de încasare a veniturilor publice?”

Datorită evoluţiei economiei naţionale şi a măsurilor de politică bugetar-fiscală, principalii indici realizaţi ai veniturilor BPN au înregistrat o tendinţă de creştere variabilă cu 13,8% în anul 2012, cu 9,8% în anul 2013 şi cu 12,6% în anul 2014, la situaţia din 31.12.2014 însumînd 38308,8 mil.lei. Evoluţia veniturilor publice încasate în BPN în anii 2011-2014 este prezentată în Tabelul nr.1.

Datele din tabel atestă că creşterea majoră a veniturilor în BPN revine celor aferente BS – de la 11,5% în anul 2012 pînă la 19,7% în anul 2014, fiind urmate de veniturile aferente BASS – de la 8,8% pînă la 12,5% etc.

Un indicator al cadrului macroeconomic utilizat de către organismele internaţionale (Fondul Monetar Internaţional, Banca Mondială etc.) în vederea evaluării performanţelor sistemului de management al finanţelor publice este raportul dintre veniturile BPN şi PIB. În acest context, ţările europene tind spre a avea un raport al veniturilor publice în PIB de pînă la 50%.

Auditul, utilizînd datele oficiale referitor la volumul veniturilor BPN şi PIB a efectuat o analiză comparativă în aspectul a 7 state, care, grafic, este prezentată în Diagrama nr.2.

Diagrama nr.2

Sursă: www.tradingeconomics.com şi ziarul “Economist”

nr.33-34 din 21 septembrie – 4 octombrie 2015.

Capacitatea economiei naţionale de a asigura din resurse proprii necesităţile de dezvoltare economico-socială, aşteptate de populaţie, depinde nemijlocit de atingerea completă a potenţialului de colectare a veniturilor BPN în raport cu PIB. Se menţionează că, privind acest indicator, Republica Moldova se plasează pe ultimul loc din cele 7 state analizate.

Astfel, performanţa autorităţilor de administrare fiscală în colectarea impozitelor şi taxelor prezintă un impact semnificativ asupra echilibrului bugetar. Nivelul performanţei administraţiei fiscale în realizarea funcţiilor de colectare este influenţat de mai mulţi factori, unii dintre aceştia fiind elucidaţi de audit în continuare.

Deşi cadrul metodologic aprobat de MF prevede proceduri care să asigure o conlucrare eficientă între participanţii la procesul de estimare/prognozare a veniturilor, auditul relevă anumite rezerve.

Estimarea/prognozarea veniturilor bugetare se realizează în scopul evaluării anuale şi pe termen mediu a volumului BS, BASS, FAOAM şi BUAT, avînd ca bază indicatorii macroeconomici şi financiari elaboraţi de către autorităţile responsabile, în special: ME, BNM şi MF.

Potrivit cadrului legal⁶ relevant, MF este autoritatea centrală în domeniul finanţelor publice, avînd competenţele şi responsabilităţile de bază aferente acestui domeniu, inclusiv elaborarea şi asigurarea implementării politicii bugetar-fiscale, elaborarea CBTM, estimarea şi planificarea cadrului general de venituri ale BS.

Ministerul Finanţelor, la etapa elaborării CBTM, utilizează modelul macrofiscal, care produce prognoza pe principalele tipuri de venituri (impozitele pe venit, TVA, accizele, impozitele asupra comerţului exterior, contribuţiile BASS şi FAOAM etc.). La etapa elaborării proiectului de buget, informaţia detaliată care se referă la BS se introduce în SI al MF, pentru elaborarea anexelor la proiectul de lege pe anul bugetar respectiv.

Auditul denotă că pentru a facilita colaborarea între diferite autorităţi publice în procesul de elaborare a CBTM pe anii 2015-2017, precum şi pentru a asigura consultarea analizelor şi prognozelor CBTM cu alte părţi interesate, a fost instituit⁷ Grupul de lucru responsabil de cadrul macroeconomic, politica fiscală şi vamală, cadrul de resurse. Activităţile acestui Grup de lucru constau în estimarea veniturilor în aspectul componentelor BPN şi pe principalele tipuri de impozite, urmînd toate procedurile descrise în capitolele IV şi VII din Setul metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului.

În conformitate cu calendarul bugetar, MF emite anual circulara pentru APC, CNAM, CNAS cu privire la elaborarea şi prezentarea propunerilor la proiectul BS, BASS, FAOAM şi circulara pentru APL referitor la elaborarea bugetelor anuale.

Analiza şi verificările efectuate de audit denotă că MF conlucrează, în esenţă, cu principalii administratori de venituri, şi anume: SFS, SV, CNAS, CNAM etc.

MF, în calitate de administrator al BS, asigură elaborarea propunerilor de buget pentru veniturile generale ale BS, obţinînd de la unele autorităţi, precum ME (Camera de Licenţiere), ANRE, ANRCETI, propuneri pentru încasările provenite din taxa de licenţă, iar de la MTID şi MTIC – propuneri pentru încasări din taxa de folosire a drumurilor. De asemenea, SV şi SFS prezintă propunerile corespunzătoare pe tipurile de impozite/taxe administrate.

Auditul menţionează că MF, în limita competenţelor sale, examinează şi verifică datele prezentate de către administratorii de venituri, totodată elaborînd şi propriile estimări ale veniturilor BS. Drept criteriu pentru aceste estimări este utilizat modelul bazat pe dinamica datelor pentru prognozarea diferitor variabile fiscale şi economice, cu aplicarea anumitor metode enunţate în Setul metodologic. Astfel, potrivit motivaţiilor MF, criteriile luate în consideraţie la fundamentarea veniturilor viitoare (proiectele legilor bugetare anuale) sînt: consistenţa cadrului de venituri şi celui de resurse, adoptate în CBTM; dacă nu au fost luate alte decizii referitor la obiectivele politicii fiscale şi vamale.

Auditul, în baza examinărilor efectuate, a constatat că, la elaborarea propunerilor de buget pentru perioadele 2012-2014, la partea de venituri, SV nu a fost audiat suplimentar referitor la propunerile de buget prezentate, MF motivînd că “prognozele efectuate de către aceşti administratori de venituri prezintă caracter consultativ, decizia aparţinînd MF”.

Astfel, se evidenţiază că în cazul divergenţelor dintre propunerile administratorilor de venituri şi prognozele de buget ale MF se discută la nivelul DGSB sau, după necesitate, la nivelul conducerii MF (viceministru sau ministru) şi se iau decizii, însă aceste şedinţe de conciliere/examinare nu sînt documentate, propunerile finale revenind MF.

În acelaşi timp, propunerile de buget la partea de venituri în aspectul BASS şi FAOAM sînt discutate între MF, CNAS şi CNAM, şedinţele lor fiind documentate corespunzător.

În contextul celor expuse, se denotă prezenţa unor rezerve în procesul de estimare/prognozare a veniturilor, cauzate de neincluderea tuturor administratorilor de venituri în acest proces, de nedocumentarea dezbaterilor pe marginea propunerilor de estimare/planificare a veniturilor publice parvenite de la principalii administratori de venituri, iar această situaţie reduce din responsabilităţile instituţionale referitor la aceste procese.

_________________________

⁶Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014 şi Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847 din 24.05.1996.

⁷Ordinul Ministerului Finanţelor nr.191 din 31.12.2014 “Cu privire la aprobarea Setului metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului”.

Deşi au fost constatate rezerve în procesul de estimare şi planificare a unor tipuri de impozite şi taxe, la colectarea impozitelor şi taxelor în BPN în anii 2011-2014 se atestă o creştere a valorii nominale a veniturilor colectate de către administratorii de venituri, aceasta fiind influenţată de mai mulţi factori.

Gradul de realizare a sarcinii de colectare a veniturilor de către organele SFS scoate în evidenţă carenţe admise în estimarea indicatorilor bugetari

Unul dintre obiectivele principale de dezvoltare ale SFS, potrivit PDS, pentru anii 2011-2015, este creşterea nivelului de disciplină fiscală a contribuabililor, pentru obţinerea efectelor maxime de reducere a discrepanţelor dintre sarcina de venituri stabilită şi acumulările efective.

În anii 2011-2014, majoritatea actelor legislative şi normative în domeniul fiscal au suportat examinări, revizuiri şi completări semnificative, în special în Codul fiscal fiind operate reglementări referitor la: (1) metodele şi sursele indirecte de estimare a veniturilor impozabile ale persoanelor fizice; (2) reintroducerea cotei impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător; (3) ajustarea accizelor în raport cu nivelul inflaţiei; (4) reducerea cotelor la TVA pe unele categorii etc., aceste prevederi ţinînd să creeze condiţii de stabilitate relativă continuă în funcţionalitatea sistemului fiscal de administrare a unor tipuri de venituri.

(i) Atît valoarea nominală, cît şi gradul de colectare a veniturilor de către organele SFS sînt în creştere.

Analiza efectuată de audit referitor la executarea sarcinii de colectare relevă că valoarea nominală a veniturilor încasate de organele SFS, în perioada anilor 2011-2014, a înregistrat o creştere cu 47,0%, sau cu 7480,8 mil.lei, situaţia privind această evoluţie fiind prezentată în Diagrama nr.3.

Diagrama nr.3

(mil. lei)

Sursă: Informaţiile IFPS privind analiza calculelor la BPN pe anii 2011-2014

şi Dările de seamă privind încasările la BPN pe anii 2011-2014.

Comparativ, o creştere mai sporită a gradului de colectare a veniturilor fiscale în BPN se atestă în anul 2012 - cu 19,4% faţă de anul 2011, aceasta fiind influenţată de introducerea⁸, începînd cu 01.01.2012, a cotei de 12% din venitul impozabil pentru subiecţii impunerii cu impozitul pe venit. Respectiv, deşi, în valoare nominală, volumul veniturilor fiscale în anul 2014 a fost în creştere, ritmul creşterii constatat în anul 2014 faţă de anul 2013 a constituit 17,1%, sau cu 2,3 puncte procentuale mai puţin faţă de perioadele precedente.

(ii) Variaţiile de majorare/micşorare a indicatorilor aprobaţi iniţial sînt semnificative şi indică existenţa rezervelor în fundamentarea acestora.

Analiza nivelului de realizare a sarcinii stabilite iniţial de venituri, aprobate definitiv, şi a încasărilor efective prin prisma aplicării indicatorilor de performanţă, care caracterizează gradul de integritate şi fiabilitate a planificării bugetare⁹, denotă că, în perioada analizată, sarcina bugetară iniţială a suportat modificări substanţiale. Situaţiile analizate sînt prezentate în Tabelul nr.2.

Astfel, în perioada 2012-2014, indicii iniţial aprobaţi ai planurilor anuale au fost precizaţi definitiv în direcţia majorării acestora. Cele mai semnificative majorări s-au atestat în anul 2013 – cu 14,3% (2509,0 mil.lei), şi în anul 2014 – cu 4,3% (957,5 mil.lei), pe cînd variaţia optimă de majorare/micşorare a indicatorilor iniţiali, potrivit indicatorilor din manualul PEFA, este plafonată (de la -3% pînă la +6%).

Situaţia dată indică existenţa rezervelor în estimarea corectă şi deplină a unor venituri, prin: (i) supraevaluarea unor tipuri de venituri şi (ii) subevaluarea altor tipuri de venituri. În consecinţă, supraevaluarea, precum şi subevaluarea veniturilor pasibile de încasare au cauzat necesitatea modificării indicatorilor bugetari aprobaţi, atît la nivelul bugetului de stat, cît şi la nivelul altor bugete care beneficiază de aceste venituri.

(iii) Coraportul veniturilor colectate la numărul de contribuabili deserviţi are o tendinţă de creştere.

Nivelul eficacităţii în realizarea sarcinii de bază a organelor fiscale, precum şi gradul de conformare benevolă a contribuabililor la onorarea obligaţiei fiscale s-au analizat prin coraportul veniturilor colectate de organele SFS la numărul de contribuabili deserviţi. Evoluţia veniturilor achitate, în medie, de către un contribuabil, în perioada 2011-2014, este prezentată în Diagrama nr.4.

Diagrama nr.4

Sursă: Dările de seamă privind încasările la BPN în anii 2011-2014

şi Informaţia SFS privind numărul contribuabililor înregistraţi.

Astfel, coraportul veniturilor colectate la numărul de contribuabili deserviţi, în evoluţia anilor 2011-2014, atestă o tendinţă de creştere a veniturilor fiscale colectate, la un contribuabil, de la 26,5 mii lei în anul 2011 pînă la 33,9 mii lei în anul 2014.

(iv) În aspectul organelor fiscale teritoriale, gradul de colectare denotă variaţii semnificative.

Analiza asupra colectării impozitelor şi taxelor în aspect teritorial a scos în evidenţă situaţii de neasigurare a colectării veniturilor totale aprobate. Astfel, în anul 2014, în aspect teritorial, 31 de IFS teritoriale au supraexecutat sarcina de colectare, iar 4 IFS nu au executat sarcina stabilită (IFS mun. Chişinău - cu 18,6 mil.lei; IFS UTA Găgăuzia – cu 3,1 mil.lei; IFS Taraclia – cu 2,2 mil.lei; IFS Făleşti – cu 1,7 mil.lei.). Analiza efectuată de audit în aspectul organelor fiscale teritoriale este prezentată în Tabelul nr.1 din Anexa nr.1 la prezentul Raport.

Gradul de realizare a sarcinii de colectare a veniturilor de către organele SV, de asemenea, scoate în evidenţă carenţe admise în estimarea indicatorilor bugetari

(i) Veniturile totale încasate de organele vamale sînt în creştere.

Totalul veniturilor vamale în BPN a înregistrat o dinamică în creştere de la 11897,2 mil.lei în anul 2011 pînă la 15425,1 mil.lei în anul 2014, situaţia fiind prezentată în Diagrama nr.5.

Diagrama nr.5

(mil.lei)

Sursă: Rapoartele privind executarea bugetului de stat pe anii 2012-2014.

(ii) Încasările efective deviază semnificativ de la indicatorii aprobaţi, aceştia fiind ulterior ajustaţi la nivelul executat.

Examinarea gradului de realizare a sarcinii stabilite iniţial de venituri, aprobate definitiv prin Legea bugetară anuală, şi a încasărilor efective, cu aplicarea indicatorilor de performanţă¹⁰, denotă că veniturile vamale iniţial stabilite au suportat unele rectificări, situaţia fiind prezentată în Tabelul nr.3.

Diferenţele constatate între prevederile iniţial aprobate ale veniturilor vamale şi încasările efective denotă unele deficienţe în fundamentarea şi estimarea veniturilor vamale. Astfel, deşi planificarea veniturilor vamale se încadrează în variaţia optimă (de la – 3% pînă la +6%), conform manualului PEFA, încasările veniturilor vamale în raport cu indicatorii anuali stabiliţi denotă neexecutarea veniturilor de la 730,4 mil.lei în anul 2012 pînă la 581,2 mil.lei în anul 2014.

(iii) În aspectul birourilor vamale, nivelul de executare a veniturilor diferă semnificativ.

Conform cadrului legal¹¹, SV are dreptul să stabilească locul şi organele vamale la care să se efectueze vămuirea mărfurilor. Astfel, SV, în scopul facilitării traficului de mărfuri şi mijloacelor de transport în vederea organizării eficiente a activităţii subdiviziunilor vamale, a reglementat¹² activitatea posturilor vamale interne, care vor efectua procedurile de vămuire în regim vamal de import/export al mărfurilor pentru toţi agenţii economici, indiferent de locul înregistrării sediului juridic al întreprinderii. Auditul denotă că, în aspect structural, pentru anul 2014, unele birouri vamale, datorită frecvenţei solicitării de către agenţii economici în dependenţă de destinaţiile finale ale mărfurilor, au înregistrat un nivel de supraexecutare a veniturilor vamale, după cum urmează: Biroul Vamal Cahul (118,6%), Biroul Vamal Ungheni (109,0%), Biroul Vamal Leuşeni (100,6%) şi Biroul Vamal Chişinău (100,5%). Totodată, se atestă şi un nivel scăzut de executare a veniturilor vamale de către Biroul Vamal Bălţi (92,0%), Biroul Vamal Bender (82,0%) şi Biroul Vamal Briceni (80,0%).

Gradul de realizare a sarcinii de încasare a taxei de stat şi a taxei de licenţă scoate în evidenţă carenţe cauzate de neparticiparea administratorilor acestora în procesul de planificare bugetară

(i) Analiza gradului de realizare a sarcinii de încasare a taxei de stat pentru anii 2011-2014 denotă o dinamică stabilă de creştere a acesteia de la 134,9 mil.lei în anul 2011 pînă la 155,7 mil.lei în anul 2014. Grafic, evoluţia este prezentată în Diagrama nr.6.

Diagrama nr.6

(mil.lei)

Sursă: Dările de seamă privind încasările la BPN 2011-2014.

Datele prezentate denotă neexecutarea indicatorilor aprobaţi prin Legile bugetare anuale (pe anul 2011 - cu 7,6 mil.lei, şi pe anul 2012 - cu 21,6 mil.lei). Totodată, începînd cu anul 2013, se înregistrează supraîncasări ale taxei de stat faţă de indicatorii aprobaţi cu 3,7 mil.lei, iar în anul 2014 - cu 9,7 mil.lei. Analiza cauzelor acestor variaţii, cu colectarea probelor la unii administratori ai acestei taxe (CSM, MJ, UNEJ), a relevat că aceştia nu sînt implicaţi nici într-un fel în procesul de estimare/planificare a indicatorilor bugetari. Acest proces este executat univoc doar de către MF, avînd la bază dinamica încasărilor pentru ultimii trei ani.

(ii) Încasările executate la capitolul taxa de licenţă pentru anul 2014 au înregistrat o creştere ascendentă făţă de ultimii 3 ani, dinamica acestora fiind prezentată în Diagrama nr.7.

Diagrama nr.7

Sursă: Dările de seamă privind încasările la BPN pe anii 2011-2014.

Majorarea încasărilor la taxa de licenţă se datorează creşterii în anul 2014 a numărului licenţelor eliberate, prelungite şi reperfectate cu 1275 unităţi, sau cu 26,6% în raport cu estimările efectuate iniţial. Totodată, această creştere a fost condiţionată şi de modificările şi completările cadrului legal¹³, care au generat majorarea taxei pentru licenţă cu circa 30% pentru anumite genuri de activitate supuse reglementării prin licenţiere şi cu 60% pentru activitatea în domeniul jocurilor de noroc etc. Participarea Camerei de Licenţiere la procesul de estimare/planificare a acestei taxe se realizează prin intermediul ME, care prezintă informaţiile MF.

Potrivit motivaţiei Camerei de Licenţiere, “exactitatea estimării taxei de licenţă este influenţată de anumiţi factori externi care nu pot fi prevăzuţi la elaborarea indicatorilor anuali, precum fluxul anual al solicitanţilor de licenţă, numărul licenţelor suspendate şi retrase, modificările parvenite în cadrul legal care reglementează acest domeniu”.

_________________________

⁸art.13 şi art.15 din Codul fiscal.

⁹Evaluarea Cheltuielilor Publice şi a Responsabilităţii Financiare în Republica Moldova 2008-2010 (în continuare - manualul PEFA).

¹⁰Manualul PEFA.

¹¹art.132, art.135 din Codul vamal.

¹²Ordinul directorului general al Serviciului Vamal nr.301-o din 27.06.2013 “Cu privire la optimizarea procedurilor de import/export”.

¹³Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr.158 din 05.07.2012.

Facilităţile fiscale¹⁴ reprezintă suma impozitului sau taxei nevărsate la buget, avînd ca scop sprijinirea unui anumit grup de contribuabili sau a unui anumit tip de activitate, şi prezintă o derogare de la sistemul impozitelor şi taxelor de stat, care micşorează veniturile real achitate.

În Republica Moldova evaluarea facilităţilor fiscale se efectuează doar la nivel de costuri/volum al facilităţilor fiscale acordate, nefiind evaluat impactul asupra creşterii economice şi efectul scontat al acestora. Totodată, termenul îndelungat de beneficiere de către careva grupuri şi pe anumite segmente de facilităţi fiscale cauzează netransparenţa şi lipsa perceperii acestora ca suport financiar din partea statului.

Potrivit cadrului legal, facilităţile (înlesnirile) fiscale reprezintă elementele de care se ţine seama la estimarea obiectului impozabil, la determinarea cuantumului impozitului sau taxei, precum şi la încasarea acestora sub formă de: (i) scutire parţială sau totală de impozit sau taxă; (ii) scutire parţială sau totală de plata impozitelor sau taxelor; (iii) cote reduse ale impozitelor sau taxelor; (iv) reducerea obiectului impozabil; (v) amînări ale termenului de achitare a impozitelor sau taxelor; (vi) eşalonări ale obligaţiei fiscale. Responsabilitatea de monitorizare a facilităţilor fiscale revine MF, prin intermediul SFS şi SV.

(i) Costurile estimative ale facilităţilor fiscale acordate atestă o uşoară descreştere, totuşi, acestea au un impact semnificativ asupra veniturilor bugetare.

Conform Rapoartelor cu privire la costurile estimative ale facilităţilor fiscale pe tipuri de impozit şi taxe, prezentate anual MF de către SV şi SFS, se atestă o tendinţă de descreştere a acestora. Astfel, totalul impozitelor şi taxelor nevărsate la buget a variat de la 12107,8 mil.lei în anul 2011 pînă la 10988,1 mil.lei în anul 2014.

Analiza volumului de facilităţi fiscale în evoluţia anilor 2011-2014, precum şi ponderea acestora în PIB şi în veniturile BPN sînt prezentate în Tabelul nr.4.

Datele din tabel relevă un ritm de creştere semnificativă a ponderii facilităţilor administrate de SV (de la 27,9% în anul 2011 pînă la 54,9% în anul 2014) în totalul facilităţilor acordate. Totodată, ponderea facilităţilor administrate de organele SFS în totalul facilităţilor acordate a scăzut de la 72,1% în anul 2011 pînă la 45,1% în anul 2014.

Creşterea valorii nominale a facilităţilor fiscale acordate la import se datorează următorilor factori: (i) includerea unor noi tipuri de scutiri/facilităţi, precum scutirile la importul mărfurilor destinate introducerii în capitalul social (în sumă de 172,6 mil.lei); (ii) creşterea cantitativă a unor importuri de mărfuri, preponderent la zahăr, care este importat cu 40,0 mii tone mai mult faţă de anul precedent; (iii) deprecierea monedei naţionale faţă de principalele valute străine, influenţînd direct valoarea în vamă a mărfurilor importate şi a obligaţiei vamale etc.

În acelaşi timp, diminuarea facilităţilor fiscale administrate de SFS se datorează următorilor factori: (i) reintroducerea, începînd cu anul 2012, a cotelor impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător – de 12%, şi din activitatea operaţională – de 3%; (ii) anularea cotelor reduse la producţia din fitotehnie şi horticultură, la zahărul din sfecla de zahăr, importat şi/sau livrat pe teritoriul Republicii Moldova etc.

Deşi în anii 2011-2014 volumul impozitelor şi taxelor aferente facilităţilor fiscale a avut o tendinţă de descreştere, cantitativ, numărul facilităţilor fiscale a crescut de la 87 de facilităţi în anul 2011 pînă la 105 tipuri de facilităţi în anul 2014, ce constituie o creştere de circa 21%. (Tabelul nr.2 din Anexa nr.1 la prezentul Raport).

(ii) Unele tipuri de facilităţi fiscale au un termen de aplicare mai mare de 20 de ani, iar careva acţiuni de monitorizare a impactului acestora nu au fost identificate.

Auditul a constatat că MF, la momentul actual, nu are stabilită modalitatea de monitorizare/revizuire a facilităţilor fiscale aprobate, referitor la: (i) temeiul şi justificarea necesităţii acordării facilităţii fiscale; (ii) baza de calcul al mărimii/cotelor procentuale ale facilităţilor fiscale; (iii) estimarea valorii costurilor şi a impactului aşteptat de la acordarea acestora; (iv) modul şi periodicitatea raportării facilităţilor fiscale acordate. Aceste situaţii limitează buna evaluare a implementării politicilor fiscale, cu măsurarea efectelor asupra veniturilor bugetare de la acordarea facilităţilor fiscale.

În acest context, menţionăm că unele facilităţi au fost acordate cu peste 20 de ani în urmă, dintre care:

♦ din anul 1997 au fost aprobate scutirile de TVA la serviciile legate de: locuinţă, pămînt, arenda acestora, dreptul de livrare şi arendare a acestora, cu excepţia plăţilor de comision aferente tranzacţiilor respective; jocurile de noroc prestate de către subiecţii care desfăşoară activitatea de întreprinzător în sfera jocurilor de noroc (inclusiv cu folosirea jocurilor automate); serviciile legate de operaţiunile de acordare de licenţe şi de eliberare de brevete (cu excepţia celor legate de intermediere), referitoare la obiectele proprietăţii industriale, precum şi cele referitoare la obiectele dreptului de autor şi alte drepturi conexe etc.;

♦ din anul 2004 au fost aprobate facilităţi la taxele locale, din anul 2005 - la resursele naturale, din anul 2007 - la impozitele pe bunurile imobile, din anii 2007-2008 - la TVA (cotele reduse) la anumite produse etc.

(iii) Deşi nu au impact socio-economic, jocurile de noroc beneficiază de facilităţi fiscale semnificative.

Se evidenţiază că, în perioada anilor 2011-2014, facilităţile acordate serviciilor legate de jocurile de noroc prestate de către subiecţii care desfăşoară activitatea de întreprinzător în sfera jocurilor de noroc au însumat cumulativ circa 80,0 mil.lei. În perioada auditată, piaţa jocurilor de noroc înregistrează un trend de ascensiune. Conform informaţiei solicitate de la Direcţia Generală Comerţ, Alimentaţie Publică şi Prestări de Servicii a mun. Chişinău, în această perioadă, au fost eliberate 135 de autorizaţii pentru desfăşurarea activităţii în domeniul jocurilor de noroc, dintre care 60,7%, sau 82 de autorizaţii - în anul 2014.

Analizele informaţiei din SI al SFS denotă că majoritatea contribuabililor care desfăşoară pe piaţă activitatea “cazinourilor” declară beneficii mici, sau pierderi, respectiv nefiind calculat şi achitat impozitul pe venit din activitatea de întreprinzător, situaţia fiind prezentată în Tabelul nr.5.

Astfel, în perioada menţionată, majoritatea agenţilor economici, sau circa 64,8%, nu au achitat impozitul pe venit din activitatea de întreprinzător.

În acest context, se atestă că, deşi domeniul dat nu are o importanţă vitală pentru societate, facilitatea legată de jocurile de noroc nu a fost revizuită pe toată perioada acordării sub aspectul importanţei şi impactului în dezvoltarea societăţii.

Obţinerea de către careva grupuri şi pe anumite segmente a facilităţilor fiscale fără evaluarea periodică a impactului acestora poate condiţiona situaţii cînd facilităţile nu se mai percep ca un suport din partea statului şi nu ating rezultatele scontate.

Notă: IFPS la data de 12.11.2015, a organizat o şedinţă de lucru întru remedierea situaţiei constatate în domeniul jocurilor de noroc cu participarea Camerei de Licenţiere şi Inspectoratului Naţional de Investigaţii al Inspectoratului General al Poliţiei.

(iv) Nu se efectuează controale asupra respectării cadrului legal prin care au fost acordate unele facilităţi fiscale “individuale”.

În baza Legii nr.8-XV din 17.02.2005¹⁵ şi unor acte normative¹⁶, precum şi prin unele amendamente la legile de punere în aplicare a Titlurilor din Codul fiscal, sînt acordate unele facilităţi “individuale”. Astfel, la momentul auditării s-a constatat că sînt active 4 facilităţi “individuale” acordate anterior. Doar pentru perioada 2011-2014 valoarea estimată de audit a acestor 4 facilităţi a însumat peste 119,0 mil.lei, situaţie redată în Tabelul nr.6.

Prin Legea nr.8-XV din 17.02.2005 au fost acordate facilităţi rezidenţilor Portului Internaţional Liber “Giurgiuleşti” (în continuare – Portul Internaţional), cu termenul de acţiune pînă în anul 2030. Examinările auditului au relevat că facilităţile fiscale la TVA, cumulativ pe anii 2011-2014, au însumat circa 83,5 mil.lei.

Concomitent, investitorul principal al Portului Internaţional, fiind beneficiar de prima facilitate “individuală”, mai beneficiază de o altă facilitate – scutirea de TVA¹⁷, care doar pe perioada anilor 2011-2014 a însumat circa 598,3 mil.lei.

Deşi organele SFS sînt responsabile de asigurarea administrării fiscale şi de controlul asupra activităţii rezidentului, funcţie care îi revine IFPS, acesta nu a efectuat controlul privind respectarea prevederilor legale prin care sînt acordate facilităţile fiscale, ca urmare, neasigurînd respectarea cadrului legal¹⁸ privind obligativitatea de a efectua cel mult un control complex pe an asupra respectării prevederilor legale prin care sînt acordate facilităţile fiscale.

Astfel, auditul relevă că doar în anul 2015 IFPS a efectuat controlul fiscal total¹⁹ privind corectitudinea calculării, achitării impozitelor, taxelor şi plăţilor obligatorii la buget pentru perioada 01.01.2011-31.03.2015 la unul din principalii investitori ai Portului Internaţional Liber “Giurgiuleşti”. Controlul a fost efectuat în perioada 28.04.2015-10.07.2015, reluat la data de 21.10.2015 şi a durat pînă la 30.10.2015, cu înştiinţarea şi acordul reprezentantului Ministerului Economiei în Portul Internaţional Liber “Giurgiuleşti”, pînă la definitivarea misiunii de audit Decizia asupra cazului de încălcare fiscală nu era aprobată.

Urmare controlului fiscal efectuat, s-au constatat următoarele:

(i) În urma încheierii Acordului de investiţii “Cu privire la Portul Internaţional Liber “Giurgiuleşti” la 29.12.2004 cu Guvernul RM, pentru efectuarea investiţiilor capitale, ca rezident al Portului Internaţional Liber “Giurgiuleşti”²⁰, la 28.09.2006, a fost înregistrat ÎCS “Bemol Retail” SRL. Conform modificărilor operate prin Hotărîrea Guvernului nr.1409 din 11.12.2006, contribuabilul menţionat a devenit succesorul de drepturi al “Azpetrol” SRL, care este unul din investitorii semnatari ai Acordului de investiţii. Conform acestui Acord, Guvernul Republicii Moldova intenţiona să faciliteze şi să susţină implementarea şi realizarea investiţiilor pe teritoriul Republicii Moldova şi Portului Internaţional Liber “Giurgiuleşti”. Astfel, potrivit Acordului, investiţiile investitorului semnatar înseamnă toate cheltuielile legate de: evaluarea, elaborarea, proiectarea, achiziţionarea, arenda, construcţia, instalarea, finanţarea, asigurarea, deţinerea în proprietate, operarea, repararea, înlocuirea, renovarea, întreţinerea tehnică, majorarea capacităţii, extinderea şi protecţia Unităţilor de Comercializare a Produselor Petroliere în număr de 50 de unităţi;

(ii) Investitorul, pînă la 31.12.2014, dispunea de 19 staţii de alimentare cu produse petroliere proprii şi 36 de staţii arendate, iar în primul trimestru al anului 2015 - de 20 de staţii proprii şi 24 de staţii arendate, fapt ce confirmă nerespectarea prevederilor Acordului de investiţii, investitorului fiindu-i acordate facilităţile fiscale în ce priveşte dispunerea staţiilor proprii;

(iii) Acest contribuabil - investitor semnatar a beneficiat de scutirea de TVA în conformitate cu prevederile art.4 alin.(15) din Legea nr.1417-XIII din 17.12.1997, potrivit căruia “produsele petroliere destinate realizării prin unităţile comerciale a produselor petroliere, stabilite în cadrul şi în condiţiile Acordului de investiţii, pentru o perioadă de 8 ani, începînd cu data primei transbordări de produse petroliere prin terminalul petrolier situat în Portul Internaţional Liber “Giurgiuleşti”: a) se scutesc de TVA la introducerea acestora pe restul teritoriului Republicii Moldova din Portul Internaţional Liber “Giurgiuleşti”; b) se scutesc de TVA la introducerea acestora pe teritoriul Republicii Moldova şi prin punctele vamale, dar numai în cazul apariţiei situaţiilor de forţă majoră ce vor împiedica introducerea acestora prin Portul Internaţional Liber “Giurgiuleşti”; c) constituie obiecte ale impunerii cu TVA la livrarea acestora pe teritoriul Republicii Moldova, cu scutirea subiecţilor care au efectuat livrările indicate de vărsare la buget a sumei TVA calculate în conformitate cu prevederile legislaţiei fiscale.” Astfel, conform prevederilor art.5.3.3. (b) (iii) ale Acordului de investiţii, pentru o perioadă de 8 ani, începînd cu ziua primei transbordări de marfă prin terminalul petrolier, investitorul semnatar (succesorul de drepturi al “Azpetrol” SRL) va aplica TVA la vînzarea produselor petroliere consumătorilor prin intermediul oricărei unităţi de comercializare a produselor petroliere, dar va avea dreptul de a reţine în proprietatea sa TVA, care în condiţiile fiscale se transfera în BS. Aşa, pentru anii 2011-2015 (trim.I), facilitatea privind TVA rămasă în proprietatea entităţii a constituit 692,5 mil.lei;

(iv) Numărul mediu scriptic al angajaţilor contribuabilului a înregistrat o tendinţă de micşorare de la 886 de angajaţi în anul 2011 pînă la 656 de angajaţi în anul 2014, sau cu 230 de persoane mai puţin;

(v) Investitorul a atribuit neîntemeiat, în perioada anilor 2011-2014, la deduceri unele cheltuieli (cheltuieli exagerate pentru chiria staţiilor de alimentare cu combustibil şi a terenurilor aferente; servicii de asistenţă şi consultanţă juridică; dobînzile lunare aferente creditelor bancare; cheltuieli comerciale; cheltuieli privind plata pentru închirieri de bunuri efectuate în interesul persoanei cu funcţii de răspundere în baza contractului de locaţiune a imobilului etc.) în sumă totală de 109,9 mil.lei, înregistrînd pierderi în scopuri fiscale, care au condiţionat micşorarea venitului impozabil şi, respectiv, neachitarea impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător pentru anii 2012-2014. Din totalul de 109,9 mil.lei, cheltuielile pentru chiria staţiilor de alimentare cu combustibil şi locaţiunea terenurilor aferente constituie 82,2 mil.lei, sau 74,8% din totalul cheltuielilor;

(vi) Vînzările din anii 2011-2014 de produse petroliere cu amănuntul către persoane fizice prin intermediul staţiilor “peco” au însumat circa 2152,1 mil.lei, sau 57,9% din totalul vînzărilor de 3774,9 mil.lei. Suma TVA inclusă în aceste costuri a rămas în proprietatea contribuabilului beneficiar de facilitatea menţionată.

Examinările efectuate de audit denotă că, începînd cu anul 2007 şi pînă la finele anului 2014, acelaşi investitor a mai beneficiat şi de facilităţile acordate la TVA privind importul produselor petroliere destinate realizării prin unităţile de comercializare a produselor petroliere în sumă de 865,4 mil.lei. În total, contribuabilul-investitor semnatar a beneficiat de facilităţi fiscale în sumă de circa 1557,9 mil.lei.

În urma unei analize, auditul a relevat că prima transbordare de produse petroliere efectuată de către contribuabilul-investitor semnatar (SRL “Bemol Retail”) a avut loc pe data de 13.11.2007, iar marfa transbordată, adică produsele petroliere, au fost plasate în destinaţie vamală “zona liberă” în Portul Internaţional Liber “Giurgiuleşti” pe data de 12.09.2007 de către un alt agent economic (“Bemol Trading” SRL), ambii contribuabili avînd unul şi acelaşi fondator, care este înregistrat în Olanda. În aceste circumstanţe, la data de 14.09.2015, în vederea elucidării situaţiei de determinare a datei de încheiere a perioadei de beneficiere de facilitatea fiscală, ME²¹ a solicitat întrunirea în şedinţă a grupului de lucru, cu participarea reprezentanţilor MF, SV, IFPS, ÎCS “Bemol Retail” SRL, în rezultatul şedinţei data primei transbordări fiind considerată 13.11.2007.

Auditul menţionează că SV nu a efectuat la acest beneficiar nici un control asupra facilităţilor acordate la TVA privind importul produselor petroliere. În acest aspect, SV abia în anul 2015 a iniţiat un control asupra facilităţilor acordate la TVA privind importul produselor petroliere, care, potrivit SV, pînă în prezent nu este finalizat.

Prin urmare, instrumentele autorităţilor responsabile de administrarea fiscală şi vamală, precum “controlul fiscal” şi “auditul postvămuire”, nu acoperă pe deplin domeniul facilităţilor fiscale referitor la corectitudinea acordării, calculării şi raportării acestora.

În acest context, este necesar de consemnat că MF, precum şi SFS, SV, alte autorităţi de resort nu dispun de informaţii şi analize, cauze-efect privind impactul socio-economic rezultat din regimul fiscal/vamal preferenţial acordat beneficiarilor.

(v) Lipsa implementării de către MF, SFS şi SV a unui mecanism de raportare a facilităţilor fiscale de către beneficiari afectează estimarea costurilor.

Începînd cu anul 2013, au fost introduse facilităţi fiscale²²“..cu privire la metalele feroase şi neferoase, reziduurile industriale care conţin metale sau aliaje ale acestora…”. Potrivit informaţiei IFPS, prezentată Ministerului Finanţelor, costurile estimative ale facilităţilor fiscale pe parcursul anilor 2013-2014 au însumat 259,3 mil.lei. Auditul, analizînd această informaţie, precum şi datele din SIA al SFS, a constatat că suma reală a facilităţilor fiscale este cu circa 60,6 mil.lei mai mult decît suma raportată de IFPS. Această situaţie indică :

(1) Nemonitorizarea, în unele cazuri, de către organele SFS a costurilor facilităţilor fiscale acordate contribuabililor. Deşi contribuabilul menţionat a fost supus controlului fiscal total privind corectitudinea calculării, achitării impozitelor şi taxelor pentru perioada 01.01.2011-28.02.2014 de către organele SFS, aspectul facilităţilor fiscale introduse în anul 2013 nu a fost verificat.

Cu toate că facilităţile fiscale acordate la mărfurile plasate şi comercializate în magazinele duty-free²³ au înregistrat o creştere semnificativă de circa 13,9 ori, auditul constată că în cadrul controlului fiscal efectuat la alt contribuabil care practică această activitate aspectul facilităţilor fiscale nu a fost verificat. Totodată, costurile facilităţilor fiscale obţinute de către acest contribuabil au crescut impunător de la 1,7 mil.lei în anul 2011 pînă la 23,7 mil.lei în anul 2014.

(2) Necesitatea aprobării şi reglementării privind obligarea raportării de către beneficiar a volumului facilităţilor fiscale obţinute.

Această afirmaţie de audit se bazează pe următoarele constatări.

Scutirea de “TVA pentru activele materiale pe termen lung utilizate nemijlocit la fabricarea produselor, la prestarea serviciilor şi/sau executarea lucrărilor, destinate includerii în capitalul social în modul şi în termenele prevăzute de legislaţie”, potrivit modificărilor operate²⁴, s-a reintrodus începînd de la 01.01.2014. Astfel, în anul 2014, au beneficiat de scutiri de TVA şi taxe vamale 319 agenţi economici, în sumă de circa 172,6 mil.lei, din care doar la 5 agenţi economici revin circa 52,0%, sau 89,9 mil.lei.

Examinările auditului denotă că printre cele mai des importate mijloace fixe destinate includerii în capitalul social au fost autovehiculele pentru transportarea mărfurilor, semiremorcile, tractoarele şi autobuzele, ai căror beneficiari au obţinut scutiri de circa 28,8 mil.lei. Auditul a constatat că, în lipsa unor prevederi legale care să reglementeze existenţa categoriilor de mijloace fixe ce beneficiază de aceste facilităţi în concordanţă cu genul de activitate desfăşurat şi cu destinaţia de utilizare a acestora, spectrul acestui tip de scutiri este unul vast şi diferit în aspectul poziţiilor tarifare. Astfel, se menţionează că unii agenţi economici, în anul 2014, în aceste scopuri au importat diverse bunuri, cum ar fi lustre din sticlă, fotolii, canapele, scaune etc. Totodată, la finele anului 2014, un agent economic a importat un avion în valoare totală de 350,0 mil.lei, destinat includerii în capitalul social, pentru care acesta a beneficiat de scutiri în sumă de 70,0 mil.lei, scutirea respectivă constituind 40,5% din suma totală a scutirilor acordate la acest compartiment (176,2 mil.lei).

Auditul a relevat că, pentru executarea condiţiilor prevăzute în Regulamentul cu privire la modul de aplicare a facilităţilor fiscale, agenţii economici sînt obligaţi să informeze semestrial biroul vamal despre dispunerea de mărfurile respective şi respectarea condiţiilor de utilizare a acestora, prin prezentarea copiilor autentificate de pe documentele contabile relevante. Se menţionează că acest element de control intern a intrat în vigoare în luna august 2014²⁵ şi urmează a fi aplicat de către Direcţia Control Ulterior începînd cu anul 2015. Totodată, ţinînd cont de faptul că activele materiale destinate pentru includere în capitalul social se află sub supraveghere vamală timp de 3 ani de la data validării declaraţiei vamale respective sau eliberării facturii fiscale, auditul relevă că SV urmează să prioritizeze perioada efectuării controalelor ulterioare asupra acestor categorii de mărfuri, inclusiv asupra tranzacţiilor efectuate pînă la intrarea în vigoare a normei menţionate.

De asemenea, se atestă că costurile facilităţilor fiscale raportate anual de MF diferă de costurile facilităţilor estimate de SV şi SFS, iar conţinutul acestor capitole din Raportul privind executarea bugetului de stat, prezentat anual Guvernului, este sub formatul analizei statistice. În opinia auditului, MF ar trebui să asigure evaluarea şi raportarea impactului facilităţilor fiscale acordate, ţinînd cont de bunele practici internaţionale, care conturează 3 metode principale de evaluare: i) veniturile ratate în rezultatul acordării facilităţilor fiscale; ii) potenţialul de creştere economică prin acordarea facilităţilor fiscale şi iii) costurile facilităţilor fiscale.

Potrivit Legii cu privire la ajutorul de stat²⁶, în vigoare din 16.08.2013, modalitatea de autorizare, monitorizare şi raportare a ajutorului de stat include şi facilităţile (scutirile) fiscale. Autoritatea abilitată cu dreptul de autorizare, monitorizare şi raportare a ajutorului de stat este Consiliul Concurenţei. Conform art.21 alin.(4) din aceeaşi lege, Consiliul Concurenţei urmează să întocmească şi să publice în Monitorul Oficial al Republicii Moldova Raportul anual privind ajutoarele de stat. Examinările efectuate de audit au identificat că Raportul privind ajutoarele de stat acordate în Republica Moldova în perioada 2011-2013 a fost publicat pe data de 19.10.2015 pe pagina web a Consiliului Concurenţei.

Auditul, evaluînd doar unele aspecte din spectrul foarte vast şi complex al facilităţilor fiscale existente în Republica Moldova şi ţinînd cont de faptul că unele tipuri de facilităţi au fost acordate începînd cu anul 1997 şi nerevizuite pe durata aplicării acestora, atestă necesitatea efectuării unui audit detaliat privind acordarea/menţinerea facilităţilor fiscale existente.

Concluzii la Obiectivul I:

Deşi sînt descrise proceduri care să asigure o conlucrare eficientă între participanţii la procesul de estimare/prognozare a veniturilor, auditul relevă unele carenţe în procesul respectiv, precum: insuficienţa criteriilor de evaluare/fundamentare a unor venituri publice; neparticiparea tuturor administratorilor de venituri şi nedocumentarea şedinţelor de examinare a propunerilor parvenite de la administratorii de venituri, desfăşurate în cadrul MF etc.

În dinamica anilor 2011-2014, s-a înregistrat o creştere a valorii nominale a veniturilor colectate de administratorii veniturilor publice, totodată fiind constatate discrepanţe între programul iniţial de colectare, programul definitiv şi volumul veniturilor efectiv încasate. Această situaţie este determinată de prezenţa rezervelor în estimarea corectă şi deplină a unor venituri. Drept rezultat, supraevaluarea, precum şi subevaluarea veniturilor pasibile încasării au cauzat necesitatea modificării indicatorilor bugetari aprobaţi, atît la nivelul bugetului de stat, cît şi la nivelul altor bugete care beneficiază de cote din aceste venituri.

Lipsa transparenţei în procesul acordării/beneficierii de facilităţi fiscale, precum şi nestabilirea anuală, prin legea bugetară, a sumei maxime aprobate pentru acordarea acestora cauzează neasigurarea evaluării şi raportării volumului facilităţilor acordate, dar şi impactul acestora. Unele tipuri de facilităţi fiscale, deşi au un termen de aplicare mai mare de 20 de ani, nu au fost revizuite din punctul de vedere al impactului acestora, în special, jocurile de noroc, acest domeniu fiind facilitat din anul 1997. Neimplementarea unui mecanism de raportare a facilităţilor fiscale de către MF, SFS şi SV, precum şi de către beneficiarii acestora afectează estimarea costurilor.

_________________________

¹⁴Codul fiscal, Codul vamal, Acordurile şi Memorandumurile la care Republica Moldova este parte, alte acte legislative şi normative.

¹⁵Legea cu privire la Portul Internaţional Liber “Giurgiuleşti” nr.8-XV din 17.02.2005 (în continuare – Legea nr.8 -XV din 17.02.2005).

¹⁶Hotărîrea Guvernului nr.765 din 20.08.2010 privind aprobarea Regulamentului cu privire la modul de aplicare a facilităţilor pentru lichidarea consecinţelor inundaţiilor din vara anului 2010; Hotărîrea Guvernului nr.949 din 12.10.2010 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de aplicare a cotei zero a taxei pe valoarea adăugată, precum şi a scutirii de la plata impozitelor, taxelor şi altor plăţi obligatorii stabilite de Acordul “Compact”; Hotărîrea Guvernului nr.777 din 25.09.2014 privind angajarea răspunderii asupra proiectului de lege cu privire la unele măsuri referitor la procedura falimentului Societăţii pe Acţiuni “Termocom”.

¹⁷Art.4 alin.(15) din Legea pentru punerea în aplicare a Titlului III al Codului fiscal nr.1417 –XIII din 17.12.1997.

¹⁸Art.3 alin.(9) din Legea nr.8 –XV din 17.02.2005.

¹⁹Actul de control al IFPS nr.675161 din 30.10.2015. Pînă la definitivarea misiunii de audit, Decizia asupra cazului de încălcare fiscală nu era aprobată, în actul de control fiind menţionat că “în cazul constatării aplicării şi interpretării incorecte a prevederilor Acordului de investiţii, Serviciul Fiscal îşi rezervă dreptul de a reexamina corectitudinea utilizării facilităţii date”.

²⁰Hotărîrea Guvernului nr.1409 din 11.12.2006 cu privire la aprobarea modificărilor şi completărilor ce se operează în unele hotărîri ale Guvernului.

²¹Scrisoarea ME nr.04/4/5005 din 16.09.2015.

²²art.103 alin.(9⁴) din Codul fiscal.

²³art.103 alin (6) din Codul fiscal.

²⁴Legea nr.324 din 23.12.2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

²⁵pct. 50¹ din Hotărîrea Guvernului nr.1140 din 02.11.2005 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a destinaţiilor vamale prevăzute de Codul vamal al Republicii Moldova.

²⁶Legea cu privire la ajutorul de stat nr.139 din 15.06.2012.

Obiectivul II “Administratorii de venituri publice dispun de procese eficiente în administrarea veniturilor publice?”

Stabilirea strategiei clare este un factor important pentru a eficientiza activitatea unui sistem. O strategie bună ar trebui să se focuseze pe politici şi scopuri calitative, să fie suficient de clară, pentru a oferi o bază de prioritizare a activităţilor, şi să motiveze/inspire managementul instituţional pentru o activitate cît mai bună.

Programul de dezvoltare strategică al administratorilor de venituri publice este un document de bază, în care sînt descrise direcţiile de activitate ale instituţiei şi care se axează pe priorităţile de politici publice pe termen mediu, deja aprobate de Guvern.

(i) Planul de dezvoltare²⁷ al SFS pentru anii 2011-2015 este un document complex, care trasează priorităţile de dezvoltare a procesului de administrare fiscală în Republica Moldova. Potrivit Planului de dezvoltare, obiectivul fundamental de dezvoltare a SFS a constat în: modernizarea procesului de administrare fiscală prin promovarea continuă a spiritului de conformare benevolă a contribuabililor la declararea şi plata obligaţiilor fiscale, prin formularea a 23 de obiective, 60 de obiective specifice şi 55 de metode/instrumente de implementare a acestora. Cele mai importante obiective ale autorităţii de administrare fiscală a veniturilor publice pentru anii 2011-2015 au fost următoarele: (i) reformarea cadrului legislativ, organizaţional şi instituţional; (ii) modernizarea modalităţii de abordare a conformării contribuabililor; (iii) eficientizarea utilizării tehnologiilor informaţionale în administrarea fiscală; (iv) eficientizarea managementului resurselor umane.

În perioada implementării Planului de dezvoltare a SFS, a fost aprobată Metodologia de elaborare a programelor de dezvoltare strategică ale autorităţilor administraţiei publice centrale²⁸. Astfel, verificările efectuate denotă că IFPS nu a asigurat: stabilirea valorilor-ţintă pentru indicatorii de performanţă ai acestui Plan, ceea ce pune sub dificultate procesul de evaluare a implementării obiectivelor (produsul nu este măsurabil), precum şi a componentei obligatorii “mecanismul de monitorizare şi evaluare”, capitol care urma să descrie instrumentele şi procedurile utilizate la monitorizarea, evaluarea şi raportarea rezultatelor implementării Programului²⁹.

Potrivit cadrului normativ³⁰ şi bunelor practici, planurile anuale reiterează obiectivele stipulate în Planul de dezvoltare, în baza cărora se formulează acţiunile şi rezultatele anuale concrete, prin care sînt organizate activităţile operaţionale ale SFS şi care constituie baza de monitorizare şi evaluare anuală a Planului de dezvoltare.

Verificările efectuate au relevat că în planurile anuale de activitate ale SFS pentru anii 2011-2014 obiectivele specifice au fost implementate parţial, sau s-a tergiversat implementarea acestora, care au o importanţă în activitatea instituţiei şi urmau să contribuie la dezvoltarea strategică a acesteia.

SFS raportează anual MF rezultatele evaluării obiectivelor din Planul de dezvoltare, în care este evaluat gradul de realizare a acestora şi măsurile ce urmează a fi întreprinse pentru realizarea deplină a obiectivelor generale.

(ii) SV dispune de PDS pentru anii 2012-2014, care reflectă angajamentele asumate şi obiectivele prioritare, corelate cu documentele de politici naţionale şi internaţionale, inclusiv cu cele din CBTM (2012-2014)³¹, şi determină direcţiile de dezvoltare a capacităţilor instituţionale. De menţionat că, deşi SV dispune, ca şi SFS, de acelaşi statut instituţional de administrare şi subordonare faţă de MF, PDS al SV a fost elaborat conform cadrului regulator³², aprobat în baza Ordinului directorului general al SV nr.46 din 07.02.2012, pe cînd Planul de dezvoltare a SFS a fost aprobat prin htărîre de Guvern. În acest context, se evidenţiază lipsa unor reglementări fundamentale referitor la aprobarea priorităţilor de dezvoltare a politicilor în domeniul de administrare a veniturilor publice. Prin acest document, SV îşi propune să valorifice o abordare sistemică a procesului de planificare strategică în vederea atingerii scopului primordial – performanţa³³, aceasta fiind şi una dintre acţiunile de bază menţionate în CBTM - privind dezvoltarea sistemului de evaluare a performanţelor SV.

Conform prevederilor PDS, SV şi-a propus spre realizare 3 obiective generale: 1) promovarea conformării voluntare la plata drepturilor de import/export prin implementarea procedurilor vamale moderne, care facilitează comerţul extern şi asigură securitatea lanţului de aprovizionare internaţională; 2) sporirea nivelului de securitate economică a statului; 3) formarea unui efectiv consolidat, cu un nivel înalt de profesionalism şi capabil să realizeze eficient şi în mod transparent misiunea SV.

PDS a fost elaborat pe o perioadă de 3 ani (2012-2014), iar pentru planificarea operaţională a activităţii SV au fost elaborate planuri anuale, care au inclus obiective specifice, măsuri şi activităţi concrete de realizare a PDS, precum şi indicatori de performanţă privind aprecierea nivelului de realizare a obiectivelor propuse. SV, la finalizarea fiecărui an de gestiune, şi-a evaluat gradul de realizare a obiectivelor şi măsurile ce urmează a fi întreprinse pentru realizarea deplină a obiectivelor generale din PDS, cu raportarea anuală a rezultatelor evaluării către MF.

Analiza efectuată de audit constată că, din numărul total de 40 de obiective specifice stabilite pentru realizarea celor 3 obiective generale, 10 au fost realizate parţial. Cele mai semnificative dintre obiectivele parţial realizate se referă la crearea, dezvoltarea şi implementarea unor module din cadrul Sistemului Informaţional Integrat Vamal, ce ţin de: schimbul de informaţii în regim on-line între autorităţile care participă la controlul mărfurilor şi mijloacelor de transport; implementarea unei aplicaţii de schimb de date operative şi automatizate ale SI fiscal cu SI vamal; dezvoltarea schimbului automatizat de informaţii vamale cu alte ţări; implementarea sistemului de monitorizare în regim on-line a procesului de efectuare a controlului ulterior etc.

Cauzele nerealizării pe deplin a acestor obiective, conform rapoartelor anuale de activitate ale SV, au constat în lipsa surselor financiare externe, precum şi în durata îndelungată de testare a unor module, cum ar fi Modulul “Control ulterior” şi Modulul “Valoarea în vamă”.

Totodată, evaluările auditului asupra rapoartelor anuale de activitate ale SV relevă că unele obiective specifice şi unii indicatori de performanţă stabiliţi în PDS au fost supliniţi/modificaţi potrivit necesităţilor curente ale SV, dar neajustaţi în PDS. Conform explicaţiilor SV, “modificările au fost operate ţinînd cont de noile priorităţi apărute în documentele de politici naţionale operate la nivel de planuri de acţiuni anuale în vederea asigurării implementării eficiente la nivel operaţional”.

De asemenea, conform PDS, s-a prevăzut elaborarea unui sistem automatizat de monitorizare a indicatorilor de performanţă şi uniformizarea procesului de raportare a performanţelor instituţionale obţinute. Auditul relevă că obiectivul în cauză a fost realizat parţial. Potrivit explicaţiilor SV, “cauza a fost determinată de lipsa surselor financiare externe disponibile pentru elaborarea şi implementarea sistemului informaţional”.

Totodată, pentru realizarea obiectivului de conformare voluntară la plata drepturilor de import şi export, SV urma să elaboreze programul de promovare a conformării voluntare, care să încurajeze respectarea benevolă a legislaţiei vamale şi să descurajeze comportamentul fraudulos. Conform standardelor³⁴ promovate de Organizaţia Mondială a Vămilor, SV a promovat conceptul de Agent Economic Autorizat, care a fost implementat în anul 2014. Companiile ce deţin certificatul de Agent Economic Autorizat sînt acele companii care au dat dovadă de conformare voluntară la cadrul normativ, beneficiază de un număr redus de controale vamale şi se bucura de traversări mai rapide ale frontierei.

Performanţa unor obiective stipulate în Planurile de dezvoltare se regăseşte în capitolele respective din acest Raport.

_________________________

²⁷Hotărîrea Guvernului nr.1141 din 16.12.2010 cu privire la aprobarea Planului de dezvoltare a Serviciului Fiscal de Stat pentru anii 2011-2015.

²⁸Hotărîrea Guvernului nr.176 din 22.03.2011 cu privire la aprobarea Metodologiei de elaborare a programelor de dezvoltare strategică ale autorităţilor administraţiei publice centrale (în continuare –Metodologia).

²⁹pct.14 din Metodologia aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.176 din 22.03.2011.

³⁰pct.49 din Metodologia aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.176 din 22.03.2011.

³¹Dispoziţia Guvernului nr.129-d din 29.12.2011 privind aprobarea Cadrului Bugetar pe Termen Mediu (2012-2014).

³²Hotărîrea Guvernului nr.176 din 22.03.2011 cu privire la aprobarea Metodologiei de elaborare a programelor de dezvoltare strategică ale autorităţilor administraţiei publice centrale; Hotărîrea Guvernului nr.94 din 01.02.2013 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la evaluarea performanţei colective.

³³Extras din Programul de dezvoltare strategică pentru anii 2012-2014 aprobat prin Ordinul Serviciului Vamal nr.46 din 07.02.2012.

³⁴www.wcoomd.org ort.7.7 of the WTO Agreement on Trade Facilitation.

Atît organele SFS, cît şi organele SV întîmpină deficienţe în colectarea obligaţiilor calculate. Astfel, organele SFS, în procesul de administrare a impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător, au limitat încasarea deplină a acestui impozit, condiţionînd formarea şi creşterea restanţei la acest tip de impozit.

Totodată, lipsa interconexiunii între diferiţi administratori ai veniturilor publici condiţionează formarea supraplăţilor şi restanţelor neveridice la unele taxe şi impozite.

2.2.1. Organele SFS întîmpină problemele în procesul de gestionare a veniturilor publice

Sistemul de impozitare administrat de SFS include impozite şi taxe de stat şi locale. Suplimentar la acestea, SFS administrează şi alte tipuri de venituri la BPN, inclusiv BASS şi FAOAM. În anul 2014, veniturile colectate în BPN de către SFS au constituit 23410,6 mil.lei, înregistrînd o majorare cu 3424,5 mil.lei, sau 17,1% faţă de anul 2013. Dinamica şi structura veniturilor colectate în BPN pentru anii 2012-2014 sînt prezentate în Diagrama nr.8.

Diagrama nr.8

Sursă: Dările de seamă privind încasările la BPN pe anii 2011-2014.

Datele din diagramă relevă că în anul 2014 impozitul pe venit a însumat 4877,5 mil.lei, cu o pondere de 20,9% în BPN, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 619,3 mil.lei (14,0%), şi s-a poziţionat pe locul întîi în lista impozitelor, taxelor şi altor plăţi colectate de SFS, fiind urmat de TVA. Luînd în consideraţie faptul că Curtea de Conturi a auditat în anul 2013 conformitatea administrării TVA de către SFS, auditul s-a focusat pe procesul de administrare a impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător.

Obiectul impozitului pe venit constituie venitul din orice surse aflate în Republica Moldova, precum şi din orice surse aflate în afara Republicii Moldova, cu excepţia deducerilor şi scutirilor la care au dreptul, obţinut de persoanele juridice şi fizice rezidente ale Republicii Moldova care desfăşoară activitate de întreprinzător, precum şi de persoanele care practică activitate profesională etc.

Creşterea semnificativă a impozitului pe venit în perioada auditată a fost determinată de modificarea cotei de la 0% pînă la 12% din venitul impozabil pentru subiecţii impunerii cu impozitul pe venit, stabiliţi de Codul fiscal³⁵ începînd cu 01.01.2012.

Suma totală a impozitului pe venit, pe categorii de plătitori, este determinată în cote procentuale din venitul anual impozabil³⁶ şi venitul din activitatea operaţională³⁷, conform Codului fiscal.

Pe parcursul anilor 2010-2011, persoanele juridice, indiferent de forma de organizare, au beneficiat de cota 0% la impozitul pe venit, iar începînd cu anul 2012 a fost reintrodusă cota impozitului pe venit pentru persoanele juridice – de 12%; gospodăriile ţărăneşti – de 7%; întreprinderile individuale – de 7% şi 18%, şi agenţii economici ai sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii – de 3%. Cotele acestui impozit în Republica Moldova se poziţionează pe locul doi între ţările fostului spaţiu sovietic şi pe locul trei între ţările vecine din UE, analiza comparativă fiind prezentată în Tabelul nr.7.

Analiza gradului de realizare a programului de încasare a impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător indică o dinamică stabilă a încasărilor parvenite din impozitul pe venit din activitatea de întreprinzător – de la 1966,7 mil.lei în anul 2012 pînă la 2430,5 mil.lei în anul 2014.

Concomitent, compararea veniturilor încasate din impozitul pe venit din activitatea de întreprinzător cu veniturile declarate de agenţii economici denotă decalajul între sumele calculate pentru perioada fiscală corespunzătoare şi sumele încasate de 51,4 mil.lei în anul 2012; de 356,7 mil.lei în anul 2013 şi de 61,3 mil.lei în anul 2014. Aceste situaţii au influenţat direct formarea şi creşterea restanţelor la impozitul menţionat de la 44,2 mil.lei în anul 2011 pînă la 128,8 mil.lei în anul 2014, fapt ce prezintă un risc major de generare în continuare a restanţelor la acest capitol cu risc de neîncasare.

(i) Performanţa gestionării impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător este influenţată de unele probleme şi lacune existente în acest proces

Analiza procesului de administrare a impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător, după reintroducerea cotei de 12%, a fost efectuată pe un eşantion de 239 de agenţi economici a căror restanţă la acest capitol este mai mare de 100,0 mii lei, identificînd mai multe carenţe, care influenţează performanţa bunei gestiuni a acestui impozit, precum:

♦ Actuala modalitate de raportare a calculelor la impozitul pe venit din activitatea de întreprinzător determină raportarea unor supraplăţi nereale.

Potrivit normelor legale³⁸, termenul de achitare a impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător este prevăzut “nu mai tîrziu de ultima zi din trimestru în sume egale cu 1/4 din suma calculată a impozitului ce urmează a fi plătit”, iar declaraţia pe venit³⁹ “se prezintă organului fiscal nu mai tîrziu de 31 martie a anului următor anului fiscal de gestiune”. Datorită faptului că suma calculelor este înregistrată mai tîrziu decît termenul de achitare, SI al SFS a înregistrat supraplăţi doar pentru anul 2014, în sumă de 1314,9 mil.lei.

♦ Scăderea nivelului de conformare voluntară a unor contribuabili la declararea obligaţiilor fiscale.

Deşi, potrivit cadrului legal⁴⁰, contribuabilii sînt obligaţi să prezinte în termenul stabilit dări de seamă pentru fiecare tip de impozit sau de taxă pe parcursul anilor 2012-2014, circa 26,0%, sau 51 de contribuabili din eşantionul verificat, nu au prezentat Declaraţia cu privire la impozitul pe venit.

Situaţia dată este cauzată şi de incapacitatea organelor SFS în administrarea fiscală de a întreprinde măsuri eficiente pentru asigurarea informaţiei depline în evidenţa integrală şi conformă a obligaţiilor fiscale⁴¹. Astfel, organele SFS urmau să asigure contactarea fiecărui contribuabil prin: înştiinţarea poştală, vizita fiscală, controale fiscale etc., pentru prevenirea efectelor negative. În opinia auditului, prevenirea efectelor negative este mai eficientă decît corectarea post-factum a situaţiilor create. În acest context, menţionăm că la 62,0% din contribuabilii care nu au declarat obligaţiile fiscale în anii 2011-2014 organele SFS nu au efectuat controale fiscale.

♦ Unii agenţi economici au micşorat rezultatul financiar (profitul), iar în alte situaţii au declarat rezultat financiar negativ (pierderi).

Analiza în dinamică a rezultatului financiar declarat de către contribuabili după reintroducerea impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător se prezintă în Tabelul nr.1 din Anexa nr.2 la prezentul Raport. Analiza efectuată denotă că 71 de contribuabili, care reprezintă 37,0% din eşantionul verificat, în perioada anilor 2012-2014, au declarat diminuarea rezultatului financiar obţinut (profit). Concomitent, 26,4% de contribuabili din acelaşi eşantion, pe parcursul la patru ani, declară un rezultat financiar negativ (pierderi). Din numărul total al contribuabililor care au declarat descreşterea profitului, precum şi al celor care au declarat pierderi, 75 de contribuabili nu au fost supuşi controlului fiscal.

♦ Majorările de întîrziere calculate în rezultatul controalelor fiscale depăşesc cu mult sumele calculate.

În perioada auditată, la 22 de contribuabili din eşantionul analizat, urmare controalelor efectuate de către organele fiscale, le-au fost calculate suplimentar obligaţii fiscale la plăţile de bază în sumă de 53,8 mil.lei şi majorări de întîrziere de 26,4 mil.lei. Se atestă că la unii dintre aceşti contribuabili, pe parcursul anilor 2011-2014, majorările de întîrziere au depăşit cu mult plăţile calculate în baza controalelor fiscale. Spre exemplu, un contribuabil, la data iniţierii controlului fiscal, înregistra o supraplată la impozitul pe venit de 0,2 mii lei. În rezultatul controlului fiscal, au fost calculate suplimentar plăţi de bază în sumă de 391,8 mii lei, iar majorările de întîrziere în sumă de 1262,2 mii lei depăşesc plăţile de bază de 3,2 ori.

Mai mult decît atît, după efectuarea controalelor fiscale, contribuabilii menţionaţi au stopat prezentarea Declaraţiilor cu privire la impozitul pe venit.

♦ Administrarea şi monitorizarea impozitului pe venit pot fi îmbunătăţite prin contrapunerea datelor din diferite rapoarte generate de SI al SFS.

Evaluarea proceselor de monitorizare a acestui impozit denotă insuficienţa utilizării datelor rapoartelor existente în SI al SFS. Auditul, prin contrapunerea datelor din SI “Livrări pe facturi fiscale” cu datele din “Declaraţia cu privire la impozitul pe venit”, a constatat că 31 din 239 de contribuabili au declarat mai multe livrări decît venituri. Astfel, un agent economic, în anul 2014, conform declaraţiei de venit VEN12, a declarat venituri în sumă totală de 426,1 mil.lei, iar livrările pe facturi fiscale împreună cu exporturile efectuate au însumat 441,5 mil.lei, sau cu 15,4 mil.lei mai mult faţă de veniturile declarate. Un alt agent economic, în anul 2013, deşi a declarat livrări pe facturi fiscale în sumă de 10,6 mil.lei, nu a depus declaraţia pe venit VEN12. Această situaţie atestă prezenţa neconformităţilor la declararea impozitului pe venit, cu riscuri de evaziune fiscală.

Auditul denotă că situaţiile menţionate sînt cauzate şi de faptul că SI al SFS nu generează un raport consolidat şi în dinamică pe fiecare contribuabil, care ar cuprinde şi date generale ale cifrei de afaceri, obligaţiei calculate şi achitate, precum şi date relevante privind monitorizarea şi buna conformare benevolă a acestora etc.

Bunele practici expuse de experţii din Finlanda relevă că organele de resort ale acestei ţări deţin informaţii ample în dinamică referitor la contribuabili, cum ar fi: informaţii cu privire la fondatori, cifra de afaceri, mărimea obligaţiei fiscale calculate şi achitate, restanţele etc., care permit o monitorizare eficientă ca rezultat al analizei în dinamică.

♦ Monitorizarea insuficientă a plăţilor în avans şi a restanţei creează situaţii de incertitudine privind corectitudinea raportării şi administrării impozitului pe venit.

Deşi una dintre sarcinile de bază ale organelor fiscale constă în ţinerea evidenţei obligaţiei fiscale, auditul a constatat că, în 43 de cazuri (21,7%) din eşantionul verificat, în contul curent al contribuabililor au fost înregistrate atît restanţa la care s-au calculat majorările de întîrziere, cît şi supraplata. Astfel, în cazul unui contribuabil, pe parcursul anilor 2012-2014, în SIA “Contul curent” sînt înregistrate atît restanţe la impozitul pe venit din activitatea de întreprinzător în sumă de la 264,2 mii lei (anul 2012) pînă la 549,1 mii lei (anul 2014), cît şi supraplata la acelaşi tip de impozit în sumă de la 24,7 mii lei (anul 2012) pînă la 8,9 mii lei (anul 2014).

În contextul constatărilor expuse, auditul concluzionează că, deşi impozitul pe venit din activitatea de întreprinzător, începînd cu anul 2012, a devenit una din cele mai importante surse ale BPN, organele fiscale, la administrarea acestui impozit, nu au monitorizat zonele cu probabilitatea ridicată de risc, precum: i) sumele calculate la impozitul pe venit în raport cu cifra de afaceri a contribuabililor; ii) diminuarea veniturilor în scopuri fiscale urmare adaptării cheltuielilor la nivelul veniturilor; iii) cauzele dinamicii profitabilităţii agenţilor economici în ultimii trei ani; iv) conformarea la termenele de prezentare a dărilor de seamă fiscale; v) formarea şi acumularea restanţelor la impozitul pe venit, precum şi vi) neefectuarea controalelor tematice la capitolul impozitul pe venit din activitatea de întreprinzător.

(ii) Formarea supraplăţilor nejustificate este cauzată şi de interconexiunea limitată între diferiţi administratori ai veniturilor publice

Tratarea neconformă de către SFS a plăţilor în plus a condiţionat nereflectarea calculelor pe unele tipuri de impozite şi taxe încasate de alţi administratori ai plăţilor şi taxelor nefiscale. Potrivit Codului fiscal⁴², “suma plătită în plus poate fi socotită doar suma plătită ca impozit, taxă, majorare de întîrziere (penalitate) şi/sau amendă prin vărsare sau încasare, inclusiv prin executare silită, în cuantumul mai mare decît cel prevăzut în conformitate cu legislaţia fiscală.”

Astfel, în perioada anilor 2012-2014, impozitele, taxele şi alte plăţi au fost raportate de către SFS ca încasate mai mult decît real calculate în anul 2014 cu 2632,2 mil.lei (în 2012 – cu 819,5 mil.lei; în 2013 – cu 1345,2 mil.lei), tratate de SFS ca supraplată. Situaţia detailată referitor la raportarea celor mai semnificative tipuri de taxe şi plăţi planificate, necalculate şi încasate în dinamică se prezintă în Tabelul nr.1 din Anexa nr.2 la prezentul Raport.

În acest context, se menţionează că, în perioada auditată, SFS a prezentat MF Darea de seamă privind încasările la BPN administrate de SFS corespunzător clasificaţiei veniturilor bugetare, fără includerea calculului la 15 tipuri de impozite, taxe şi alte plăţi, dintre care:

taxa de licenţă pentru anumite genuri de activitate – în sumă de 432,1 mil.lei în anul 2012 şi, respectiv, 167,3 mil.lei - în anul 2013, şi 1303,2 mil.lei - în anul 2014;

taxa de stat pentru acţiunile examinate de judecătorii şi de alte organe de resort - în sumă de 77,4 mil.lei în anul 2012 şi, respectiv, 90,6 mil.lei şi 91,1 mil.lei - în anii 2013 şi 2014;

taxa de stat pentru actele notariale întocmite de notari şi alte persoane abilitate prin lege – în sumă de 55,8 mil.lei în anul 2012 şi, respectiv, 61,3 mil.lei şi 64,6 mil.lei - în anii 2013 şi 2014.

Potrivit motivaţiei SFS, situaţia constatată se datorează faptului că: (i) indicatorul “achitat” se formează din datele conturilor trezoreriale de venituri, pe cînd (ii) indicatorul “calculat” este generat de SI al SFS, în baza declaraţiilor prezentate de contribuabili; (iii) administratorii unor taxe nu prezintă SFS informaţii privind volumul taxelor calculate spre încasare.

Auditul denotă că factorii menţionaţi indică lipsa interconexiunii între administratorii de venituri şi sistemele lor informaţionale, ceea ce creează un impact deosebit asupra realităţii restanţelor şi supraplăţilor, care urmează a fi regulamentar raportate.

Aceşti factori au ca impact următoarele: restanţele sînt micşorate cu suma calculelor nereflectate; sumele achitate fără calcul au un efect asupra supraplăţilor; gradul de îndeplinire a sarcinii de colectare a veniturilor publice este nereal; existenţa rezervelor la prognozarea corectă şi deplină a estimării volumului obligaţiilor fiscale spre plată în BPN.

_________________________

³⁵art.13 din Codul fiscal.

³⁶art.15 şi art.54³ din Codul fiscal.

³⁷art.54² din Codul fiscal.

³⁸art.84 alin.(1) din Codul fiscal.

³⁹art.83 alin.(4) din Codul fiscal.

⁴⁰art.83 alin.(12) şi art.187 alin.(1) din Codul fiscal.

⁴¹art.133 alin.(2) lit.c) din Codul fiscal.

⁴²art.129 alin.(18) din Codul fiscal.

2.2.2. Gradul de colectare a veniturilor vamale a fost influenţat de mai mulţi factori

Pentru administrarea conformă a veniturilor vamale la BS, SV implementează politica vamală, asigurînd plenitudinea perceperii drepturilor de import şi export, care constituie partea preponderentă a veniturilor BS. În anul 2014, organele SV au colectat venituri vamale în sumă totală de 15425,1 mil.lei, sau cu 819,0 mil.lei mai mult faţă de anul 2013 (14606,1 mil.lei). Dinamica şi structura veniturilor colectate în BS în anii 2012-2014 sînt prezentate în Diagrama nr.9.

Diagrama nr.9

Sursă: Datele din dările de seamă ale Serviciului Vamal privind

încasările veniturilor vamale în perioada 2012-2014.

Analiza datelor denotă că încasările SV pe parcursul ultimilor 3 ani au înregistrat o creştere continuă cu 18,3% (de la 12612,3 mil.lei pînă la 15425,1 mil.lei). Structura veniturilor administrate de către SV în aceşti ani indică că, în suma veniturilor executate, ponderea majoră a plăţilor vamale o deţine TVA la import, cu valoarea absolută constantă de cca 70,0% din totalul veniturilor, fiind urmată de accize - cu valoarea absolută de cca 20,0%. Ţinînd cont de faptul că Curtea de Conturi a auditat în anul 2013 conformitatea administrării TVA de către SV, prezentul audit s-a focusat pe administrarea accizelor, datorită frecvenţei modificărilor anuale parvenite în politica fiscală privind modificarea cotei accizelor pentru unele categorii de mărfuri.

Accizul reprezintă impozitul de stat stabilit pentru unele mărfuri de consum. Subiecţi ai impunerii sînt persoanele fizice şi juridice care importă mărfuri supuse accizelor⁴³. Baza de calcul al accizului o constituie volumul natural⁴⁴ sau valoarea în vamă a mărfurilor importate⁴⁵. Accizele la mărfurile importate se calculează şi se achită de către subiecţii impunerii odată cu achitarea taxelor vamale. În structura veniturilor publice administrate de către SV, în perioada anilor 2011-2014, accizele deţin o pondere semnificativă de cca 20,0%, fiind surclasată doar de TVA la import. Evoluţia încasării accizelor în raport cu veniturile administrate de către organele SV în anii 2011-2014 este redată în Diagrama nr.10.

Diagrama nr.10

Sursă: Datele statistice ale SV.

Analiza datelor din diagramă relevă că accizele încasate în raport cu veniturile administrate de către SV pe parcursul ultimilor ani a variat de la 18,3% în anul 2011 pînă la 20,9% în anul 2013, pe cînd în anul 2014 acest nivel a fost în diminuare, înregistrînd ponderea de 19,7%. Creşterea ponderii accizelor pînă la 20,9% în totalul veniturilor administrate de SV în anul 2013 se datorează creşterii importurilor mijloacelor de transport cu 6377 unităţi faţă de anul precedent şi majorării cantitativ-valorice a mărfurilor importate, cum ar fi benzina şi motorina - cu 18,2 mii tone şi, respectiv,74,4 mii tone, şi produsele din tutun - cu 146946,4 mii de bucăţi.

Evoluţia în dinamică a nivelului de colectare a accizelor de către organele vamale în perioada 2012-2014 a fost influenţată, în principal, de următorii factori: (i) frecvenţa operării modificărilor în legislaţia fiscală la nivelul de taxare a mărfurilor accizabile şi (ii) fluctuaţia cursului valutar. Situaţia privind impactul factorilor nominalizaţi asupra nivelului de colectare a accizelor de către organele vamale este prezentată în Tabelul nr.8.

Auditul a relevat o evoluţie ascendentă a accizelor încasate de către organele vamale în anul 2013 faţă de anul 2012 cu 20,2%, sau 619,3 mil.lei, ca rezultat al majorării nivelului de taxare şi a conjuncturii economice de moment. Un efect invers se atestă în anul 2014, cînd, pe fundalul creşterii indicatorilor menţionaţi în tabel, inclusiv al presiunii fiscale prin modificarea spre majorare a cotelor accizelor pentru 51 de poziţii tarifare din 62 de poziţii, veniturile colectate din mărfurile accizate la import au înregistrat o uşoară descreştere în valoare absolută cu 0,7% faţă de anul 2013, sau cu 20,0 mii lei mai puţin. Situaţia dată se explică şi prin deprecierea monedei naţionale în raport cu principalele valute străine (dolarul SUA şi Euro) cu cca 11,0%, cu efect direct asupra micşorării volumului mărfurilor de import supuse accizelor.

În acest context, auditul a identificat cazuri cînd în lunile noiembrie şi decembrie ale anului 2013 s-a înregistrat o creştere semnificativă a importului de produse din tutun, care a constituit cca 30,0% din valoarea totală a accizelor încasate în acest an, aceasta fiind cauzată de modificările legislative⁴⁶ privind majorarea cotei accizelor. Aceste schimbări de ordin legislativ au avut un efect negativ asupra încasărilor din accize în anul 2014, care se explică prin faptul că unii agenţi economici, reieşind din situaţia creată, la finele anului, au importat produse în cantităţi mai mici comparativ cu aceeaşi perioadă a anului 2013, fapt ce a generat diminuarea încasărilor din produsele de tutun accizate cu 66,9 mil.lei (7,7%) faţă de anul precedent, totalul încasărilor constituind 799,2 mil.lei.

Totodată, în anul 2014, s-a înregistrat şi un trend negativ privind importul autoturismelor, fiind în descreştere cu 7255 unităţi, ceea ce a influenţat încasarea veniturilor din accize cu 93,3 mil.lei mai puţin faţă de anul precedent, totalul acestui venit constituind 675,1 mil.lei.

Analiza auditului privind evoluţia încasărilor veniturilor vamale din accize, în aspectul poziţiilor tarifare, este prezentată în Tabelul nr.9.

Astfel, încasările veniturilor vamale din accize, în aspectul poziţiilor tarifare, relevă că, în comparaţie cu anul 2013, cînd volumul încasărilor a înregistrat o creştere în dinamică, în anul 2014 au fost înregistrare neîncasări la nivelul unor poziţii tarifare, care au fost acoperite cu supraîncasările din importul mărfurilor strategice ale ţării, cum ar fi produsele petroliere.

_________________________

⁴³art.119 şi art.120 din Codul fiscal.

⁴⁴Baza impozabilă o constituie volumul în expresie naturală, dacă cotele accizelor, inclusiv în cazul importului, sînt stabilite în sumă absolută la unitatea de măsură a mărfii.

⁴⁵Cotele accizelor aplicate în cazul importurilor de mărfuri sînt reglementate de art.122 din Codul fiscal (Anexele nr.1 şi nr.2 ale Titlului IV “Accize”).

⁴⁶art.IX din Legea nr.324 din 23.12.2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (în vigoare- cu începere de la 01.01.2014)

Deşi organele fiscale şi vamale au înregistrat unele progrese în modernizarea şi actualizarea proceselor de control fiscal şi vamal, prin îmbunătăţirea cadrului normativ-metodologic de planificare şi organizare a activităţilor de control şi în baza analizei criteriilor de risc, obiectivele instituţionale stabilite în Planurile de dezvoltare nu au fost atinse nici de SFS, nici de SV.

De asemenea, lipsa reglementărilor referitor la clasificarea obligaţiei fiscale în aspectul metodelor de calcul are impact asupra creşterii arieratelor, în special, a celor cu grad sporit de neîncasare. Concomitent, procesul de determinare a valorii în vamă este afectat de funcţionalitatea limitată a unor module părţi componente ale SI al SV.

2.3.1. Carenţele în efectuarea controalelor fiscale limitează eficacitatea acestora

Potrivit cadrului legal⁴⁷, controlul fiscal are drept scop verificarea modului în care contribuabilul respectă legislaţia fiscală într-o anumită perioadă sau în cîteva perioade fiscale. Planificarea controalelor fiscale se efectuează de către organele SFS pe fiecare structură teritorială, în baza analizei criteriilor de risc⁴⁸. Această modalitate de planificare a controalelor fiscale limitează influenţa factorului uman la selectarea contribuabililor pentru a fi supuşi controlului fiscal şi concentrarea eforturilor asupra celor mai semnificative încălcări fiscale.

Cît priveşte atingerea performanţei la realizarea obiectivului specificat în Planul de dezvoltare a SFS pentru anii 2011-2015 “Modificarea şi eficientizarea controlului fiscal”⁴⁹, prin: majorarea încasărilor la buget; diminuarea arieratelor; creşterea nivelului de încredere a contribuabilului, analiza efectuată de audit denotă că, în perioada anilor 2011-2014, organele SFS au înregistrat o tendinţă de micşorare cu 15,8% a numărului controalelor fiscale efectuate, situaţia fiind prezentată în Diagrama nr.11.

Diagrama nr.11

Sursă: Formele 4 SF ale IFPS pe anii 2011-2014.

Datele prezentate relevă că veniturile calculate suplimentar (impozitele, taxele şi alte plăţi) la BPN au crescut de 2,3 ori, sau de la 516,8 mil.lei în anul 2011 pînă la 1201,2 mil.lei în anul 2014. În acelaşi timp, încasările în urma controalelor fiscale efectuate au rămas la acelaşi nivel, avînd ca efect majorarea arieratelor, pe cînd unul dintre scopurile controalelor fiscale, conform Planului de dezvoltare a SFS pentru anii 2011-2015, este majorarea încasărilor la buget. Această situaţie se datorează şi faptului că IFPS, pentru anul 2014, şi-a stabilit un indicator denumit “Randamentul controalelor”, care este determinat ca micşorarea numărului controalelor fiscale efectuate şi suma obligaţiilor fiscale adăugător calculată faţă de anul precedent.

Notă: Întru remedierea situaţiei constatate, şeful IPFS a emis Ordinul nr.863 din 19.10.2015. “Privind modificarea şi completarea Ordinului IFPS nr.394 din 05.05.2015 “Cu privire la aprobarea Planului de activitate a SFS pentru anul 2015”.

Analiza indicatorilor controalelor efectuate a relevat că 13% din numărul total al organelor SFS (mun. Chişinău, Criuleni, Edineţ, Ialoveni), deşi au micşorat sau au menţinut la acelaşi nivel numărul controalelor efectuate, pe parcursul anului 2014, au majorat semnificativ sumele calculate suplimentar cu 1026,7 mil.lei. Această sumă reprezintă cca 85,5% din totalul calculat integral de toate IFS teritoriale, ponderea semnificativă revenind IFS mun. Chişinău - de cca 95,1%, sau 976,4 mil.lei. Verificările efectuate de audit denotă că, din totalul sumei calculate suplimentar, cca 909,4 mil.lei au fost calificate ca sume cu risc sporit de neîncasare, deoarece acestea includ calculele estimative, calculele obligaţiilor aferente contribuabililor aflaţi în procedura de insolvabilitate şi calculele contestate de contribuabili. De menţionat că mijloacele încasate în aceeaşi perioadă au însumat 180,5 mil.lei, sau cca 15% din sumele calculate suplimentar. Comparativ cu practica altor ţări, coraportul sumelor încasate faţă de cele calculate suplimentar se situează la nivelul de 42% în România; de 45% în Federaţia Rusă; de 50% în Azerbaidjan.

Creşterea nivelului de încredere a contribuabilului se caracterizează şi prin: numărul contestaţiilor depuse de contribuabili la organele SFS împotriva deciziilor acestora; numărul contestaţiilor satisfăcute; numărul litigiilor în instanţa de judecată împotriva SFS, înaintate de contribuabili supuşi controlului fiscal; numărul total al litigiilor cîştigate în instanţă de SFS. Analiza informaţiei prezentate de IFPS relevă că numărul contestaţiilor depuse de contribuabilii la SFS împotriva deciziilor acestora urmare controalelor fiscale efectuate a fost în creştere de la 474 de contestaţii în anul 2011 pînă la 1291 de contestaţii în anul 2013. Totodată, la finele anului 2014, s-a înregistrat o descreştere a acestora de 43,3%, sau cu 731 de contestaţii mai puţin. Evoluţia calculelor contestate este prezentată în Diagrama nr.12.

Diagrama nr.12

Sursă: Datele selectate din informaţia prezentată de IFPS.

Cît priveşte nivelul satisfacerii contestaţiilor depuse, auditul a constatat că acest indicator a variat de la 85 de contestaţii satisfăcute în anul 2011 pînă la 238 de contestaţii - în anul 2013, pe cînd în anul 2014 s-a înregistrat o diminuare semnificativă cu 113 contestaţii. De asemenea, se atestă o creştere stabilă şi a ponderii numărului contestaţiilor satisfăcute de IFPS pînă la 22,3% faţă de numărul contestaţiilor depuse de contribuabili. Această situaţie, deşi indică existenţa unei încrederi pozitive a contribuabililor în managementul de vîrf al SFS, relevă şi prezenţa unor rezerve în îmbunătăţirea calităţii efectuării controlului fiscal.

Numărul litigiilor împotriva SFS aflate la examinare în instanţa de judecată în anul 2014 a atins cifra de 1114, fiind în creştere cu 74%, sau cu 474 de litigii faţă de anul 2011. Totodată, este în creştere şi numărul litigiilor cîştigate de SFS - de la 173 de litigii în anul 2011 pînă la 359 de litigii la sfîrşitul anului 2014.

Verificările auditului atestă că planificarea controalelor fiscale se efectuează doar pentru tipul “control total”. Astfel, în anul 2014, ponderea controalelor planificate (1087) în totalul controalelor efectuate (60523) este de numai 1,8%. Această situaţie este determinată de unele carenţe la planificarea activităţilor de control, care se exprimă prin: neplanificarea unor tipuri de controale (tematice, de contrapunere, camerale, alte tipuri de controale); planificarea post-factum a controalelor deja efectuate (23 de cazuri); planificarea controalelor la contribuabilii care se află în proces de insolvabilitate (7 cazuri) sau la agenţii economici care nu activează (6 cazuri), precum şi prin nestipularea în cadrul normativ a termenelor-limită de efectuare a controalelor, ţinîndu-se cont de complexitatea şi abordarea acestora. Situaţiile constatate de audit indică o performanţă redusă la realizarea scopurilor propuse, în special, ce ţin de: i) majorarea încasărilor în BPN în rezultatul controalelor fiscale efectuate; ii) diminuarea arieratelor (dimpotrivă, a fost condiţionată creşterea acestora); iii) creşterea nivelului de încredere a contribuabilului.

De menţionat că încălcările legislaţiei fiscale depistate în cadrul controalelor fiscale efectuate de către organele SFS nu au fost analizate şi sistematizate pe tipuri de încălcări, pentru identificarea riscurilor şi domeniilor vulnerabile în administrarea fiscală. Potrivit motivaţiei IFPS, situaţia a fost cauzată de lipsa unui produs informaţional care ar asigura valorificarea şi generalizarea informaţiei din actele de control pe tipurile de încălcări constatate, precum şi a calculelor în aspectul tipurilor de impozite şi taxe. În acest context, IFPS a stabilit pentru trimestrul IV al anului 2014 sarcina de elaborare a subsistemului informaţional “Managementul riscurilor de conformare şi planificare a controalelor fiscale” din cadrul SI al SFS. Actualmente, este elaborat Caietul de sarcini al acestui sistem informaţional, acesta fiind la etapa de examinare şi aprobare.

Notă: Întru remedierea situaţiei constatate, şeful IPFS a emis Indicaţia nr.41 din 08.06.2015.cu privire la elaborarea publicaţiei “Practica fiscală în domeniul controlului fiscal”.

În contextul celor constatate, auditul relevă că situaţiile menţionate sînt cauzate de lipsa reglementărilor exhaustive referitor la clasificarea obligaţiei fiscale calculate (prin diferite metode) urmare controalelor efectuate.

_________________________

⁴⁷art.129 alin.(11) din Codul fiscal.

⁴⁸Ordinul şefului IFPS nr.107 din 11.02.2015 “Cu privire la aprobarea Normelor metodologice privind determinarea şi clasificarea riscurilor de conformare fiscală”.

⁴⁹Hotărîrea Guvernului nr.1141 din 16.12.2010 cu privire la aprobarea Planului de dezvoltare a Serviciului Fiscal de Stat pentru anii 2011-2015.

2.3.2. Pentru o mai bună eficienţă în colectarea veniturilor vamale, controalele vamale necesită îmbunătăţiri

Activitatea vamală include şi efectuarea controalelor vamale, care reprezintă una din atribuţiile principale de funcţionare a SV. Potrivit cadrului legal, controlul vamal este efectuat de către colaboratorul vamal şi constă în verificarea documentelor şi informaţiilor prezentate în scopuri vamale; controlul ulterior prin audit postvămuire şi reverificarea declaraţiilor vamale; evidenţa mărfurilor şi mijloacelor de transport, precum şi alte operaţiuni.

Examinările auditului denotă că planificarea controalelor vamale se efectuează anual de către SV, în baza analizei factorilor de risc interni şi externi. În acest scop, SV dispune de proceduri operaţionale descrise şi aprobate privind modul de efectuare a controlului vamal al mărfurilor introduse pe teritoriul vamal al Republicii Moldova. Astfel, reieşind din ansamblul de acţiuni întreprinse de organele vamale pentru aplicarea şi respectarea legilor şi a reglementărilor pe care le au ca sarcină, activitatea vamală se bazează preponderent pe (1) controlul valorii în vamă a mărfurilor la momentul vămuirii şi pe (2) controalele efectuate de către Direcţia Audit Postvămuire.

♦ Eficienţa instrumentelor utilizate la controlul valorii în vamă la momentul vămuirii dispune de rezerve de îmbunătăţire

Una din sarcinile SV constă în asigurarea persoanelor responsabile de vămuirea mărfurilor cu instrumente sigure şi eficiente pentru determinarea corectă a valorii în vamă.

Auditul menţionează că Sistemul Informaţional Integrat Vamal al SV a fost creat în scopul dezvoltării unei platforme integre şi asigurării unui sistem unic de securitate a informaţiei organelor vamale ale Republicii Moldova. Acest sistem funcţionează în jurul nucleului constituit de componentele/modulele incluse în pachetul SI “Asycuda World”. Auditul a constatat că, în vederea realizării controlului eficient al valorii în vamă, SV dispune de următoarele instrumente automatizate: (i) criteriile de selectivitate, ca parte componentă a Modulului selectivităţii al SI “Asycuda World”; (ii) Modulul “Valoarea în vamă” al SI “Asycuda World” şi (iii) Modulul “Accounting” ca parte componentă a SI “Asycuda World”.

(i) Criteriile de selectivitate pe riscul subevaluării valorii în vamă a mărfurilor urmează a fi revizuite

În scopul atingerii unor obiective incluse în Planul de dezvoltare, în cadrul SV a fost creată Direcţia Analiza Riscurilor, care gestionează Criteriile de selectivitate, ca parte componentă a Modulului selectivităţii al SI “Asycuda World”. Activitatea de analiză a riscurilor este menită să administreze un sistem eficient de selectivitate a mărfurilor în baza procedeelor de analiză a riscurilor, să dezvolte şi să modernizeze criteriile controlului vamal, corespunzătoare SI “Asycuda World” şi altor sisteme pentru prelucrarea datelor la nivel local sau internaţional.

Criteriile de selectivitate, inclusiv cele create pe riscul subevaluării mărfurilor, permit selectarea unor declaraţii vamale pe un culoar de control vamal (“verde”, “galben” sau “roşu”)⁵⁰, în funcţie de indicatorii de risc prestabiliţi. Repartizarea declaraţiilor vamale pe culoarele “galben” şi “roşu” se efectuează în baza criteriilor de selectivitate şi a selecţiilor aleatorii. În cazul în care în procesul de perfectare a declaraţiei vamale sînt depistate careva iregularităţi, inspectorul vamal completează Actul de inspecţie.

Auditul relevă că, la efectuarea controlului vamal, inspectorul vamal trebuie să se conducă de principiul selectivităţii şi să se limiteze la formele de control pentru asigurarea respectării legislaţiei vamale.

În vederea evaluării situaţiei respective, auditul a analizat dinamica repartizării automate de către SI “Asycuda World”, în cazul importului definitiv de mărfuri, a declaraţiilor vamale pe culoare, în funcţie de repartizarea aleatorie şi criteriile de selectivitate bazate pe riscurile identificate. Datele referitor la numărul declaraţiilor vamale repartizate de SI “Asycuda World” sînt prezentate în Diagrama nr.13.

Diagrama nr.13

Sursă: Datele selectate din SI “Asycuda World”.

Conform datelor din diagramă, ponderea declaraţiilor vamale repartizate pe culoarul “verde” de către SI “Asycuda World” a scăzut de la 47,4% în anul 2012 pînă la 33,0% în anul 2014. Totodată, auditul relevă că, în funcţie de gradul de risc estimat, declaraţiile vamale repartizate pe culoarul “galben” au înregistrat o creştere cu cca 138,0% în anii 2013 şi 2014, faţă de anul 2012, ceea ce s-a soldat cu efectuarea controlului documentar al mărfurilor la momentul vămuirii. Conform explicaţiilor SV, situaţia dată privind micşorarea ponderii declaraţiilor vamale repartizate pe culoarul “verde” şi majorarea celor repartizate pe culoarul “galben” se explică prin faptul că: “au fost identificate mai multe riscuri şi, respectiv, create criterii de selectivitate bazate pe procedee de analiză a riscurilor, incluse în Modulul selectivităţii al SI “Asycuda World”. Totodată, procesul de selectivitate ca parte componentă a SI “Asycuda World” a permis concentrarea eforturilor SV asupra tranzacţiilor cu risc sporit şi este bazat pe redistribuirea optimală a resurselor pe direcţiile cele mai importante şi prioritare.”

Auditul a considerat oportun de a examina impactul criteriilor de selectivitate create pe riscul subevaluării valorii în vamă asupra repartizării declaraţiilor vamale pe culoare, precum şi rezultatele obţinute în urma aplicării acestora pe parcursul anului 2014. Ţinînd cont de faptul că declaraţiile vamale sînt repartizate pe culoare în funcţie de repartizarea aleatorie efectuată de sistem, precum şi de criteriile de selectivitate, auditul a supus eşantionării doar declaraţiile vamale selectate de către sistem în baza criteriilor de selectivitate. Astfel, din numărul total de 110539 de declaraţii vamale repartizate pe culoarele “galben” şi “roşu” doar în baza criteriilor de selectivitate, 49270 de declaraţii vamale, sau 44,6%, au fost selectate de către sistem în baza a 8 criterii de selectivitate create pe riscul subevaluării valorii în vamă.

În contextul expus, auditul constată că cel mai aplicabil criteriu de selectivitate pe riscul subevaluării valorii în vamă a selectat 25346 de declaraţii vamale din 49270, ce constituie 51,4% din toate declaraţiile de import definitiv selectate pe culoarele “roşu” şi “galben” de vămuire perfectate în perioada de referinţă de către criteriile de selectivitate pe riscul subevaluării.

Analiza efectuată de audit asupra actelor de inspecţie, perfectate de către colaboratorii vamali, la declaraţiile vamale selectate în baza criteriului de selectivitate pe riscul subevaluării valorii în vamă a relevat că riscul s-a confirmat la 6221 de declaraţii vamale (cărora le-au fost efectuate majorări ale valorii în vamă) din 25346, ce constituie 24,5% din totalul declaraţiilor vamale selectate. Celorlalte declaraţii vamale care au fost selectate pe culoarele “galben” şi “roşu” nu le-a fost rectificată valoarea în vamă, aceasta se datorează faptului că la momentul actual criteriile de selectivitate pe riscul subevaluării mărfurilor sînt axate, în general, pe ţări şi poziţii tarifare cu risc în domeniul subevaluării, dar nu pe preţuri per unitate a mărfurilor. Conform explicaţiilor responsabililor din cadrul SV, “mecanismul de aplicare a criteriilor de selectivitate pe riscul subevaluării sînt la moment utilizate în vederea identificării tranzacţiilor cu risc de subevaluare - mecanism care va fi preluat de Modulul “Valoarea în vamă” şi va asigura identificarea automatizată a riscurilor de subevaluare pe baza unor algoritme informaţionale mai complexe.”

Avînd în vedere faptul că efectul criteriului de selectivitate analizat are un impact major asupra procesului de identificare a tranzacţiilor cu risc sporit de subevaluare a valorii în vamă, sînt importante evaluarea şi supravegherea continuă a aplicabilităţii acestui criteriu, unde, în opinia auditului, rezultatele pot fi supravegheate şi ameliorate.

Reieşind din posibilităţile tehnice actuale pe care le oferă SI “Asycuda World” şi din lipsa unui modul funcţional care ar permite identificarea automatizată a riscurilor de subevaluare în baza preţurilor per unitate de marfă acceptate de către SV, criteriile de selectivitate pe riscul subevaluării mărfurilor în prezent reprezintă un mecanism aplicabil de monitorizare a corectitudinii declarării valorii în vamă. Conform analizei informaţiei disponibile în SI privind eficienţa criteriilor de selectivitate asupra impactului veniturilor vamale încasate, s-a constatat că pe parcursul anului 2014, urmare rectificării valorii în vamă, au fost încasate suplimentar la buget peste 148,0 mil.lei.

Cele constatate de audit evidenţiază necesitatea focusării SV asupra eficientizării şi sporirii rezultativităţii controlului valorii în vamă, preponderent în baza riscurilor de subevaluare a valorii în vamă, bazată pe preţurile declarate şi acceptate anterior de către SV. Totodată, fortificarea aplicării depline a Modulului “Valoarea în vamă” va avea un impact sporit asupra identificării automatizate a riscurilor de subevaluare a preţurilor.

(ii) Nefuncţionalitatea deplină a Modulului “Valoarea în vamă” al SI “Asycuda World” şi utilizarea altor sisteme informaţionale creează impedimente în procesul de determinare a valorii în vamă

O altă componentă importantă a SI “Asycuda World”, destinată asigurării unui mecanism eficient de gestionare a riscurilor de subevaluare sau supraevaluare a mărfurilor declarate, este Modulul “Valoarea în vamă”.

Auditul remarcă că, la momentul actual, SV nu utilizează pe deplin toate funcţionalităţile acestui modul. Pînă la asigurarea funcţionalităţii complete a Modulului “Valoarea în vamă”, colaboratorii SV utilizează SI “Portal SV”, care permite generarea rapoartelor referitor la preţurile per unitate a mărfurilor importate pentru aplicare ulterioară acestora în contextul determinării valorii în vamă, cu încasarea ulterioară a plăţilor vamale. În acest context, auditul denotă că, deşi aceste rapoarte generate de SI “Portal SV” cuprind o informaţie complexă, persistenţa factorului uman asupra adoptării deciziei finale referitor la preţurile per unitate a mărfurilor ar putea influenţa asupra corectitudinii stabilirii valorii în vamă, fapt menţionat şi în rapoartele precedente ale Curţii de Conturi. Auditul relevă că, la momentul efectuării auditului, SV a selectat postul vamal “Petricani”⁵¹ pentru testarea Modulului “Valoarea în vamă” de către colaboratorii vamali.

(iii) Modulul “Accounting” a fost integrat în SI “Asycuda World”

Conform rapoartelor precedente ale Curţii de Conturi, auditul a înaintat recomandarea privind integrarea Modulului “Economist” (actualmente redenumit Modulul “Accounting”) în SI “Asycuda World” în vederea excluderii riscului de neîncasare a obligaţiilor vamale la momentul validării declaraţiei vamale. Auditul relevă că, prin Ordinul SV nr.425-o din 30.09.2014, a fost integrat acest sistem prin intermediul Modulului “Accounting”, parte componentă al SI “Asycuda World”. Astfel, colaboratorii vamali urmau să perfecteze încasarea plăţilor vamale doar prin intermediul Modulului “Accounting”.

Întru asigurarea funcţionalităţii Modulului “Accounting”, auditul a efectuat 5 testări integrale în SI “Asycuda World” asupra procedurii de încasare a obligaţiilor vamale. S-a constatat că declaraţiile vamale nu puteau fi validate pînă cînd agentul economic nu suplineşte contul unic cu mijloace băneşti. Totodată, auditul a mai verificat, pe un eşantion de 150 de declaraţii vamale validate în lunile noiembrie şi decembrie, dacă timpul validării declaraţiilor vamale coincide cu timpul încasării plăţilor vamale calculate şi a constatat că aceste acţiuni au loc simultan. În contextul implementării recomandării Curţii de Conturi, auditul constată că Modulul “Accounting” limitează factorul uman în influenţarea acţiunii de încasare deplină şi instantanee a plăţilor vamale.

♦ Organizarea activităţii şi funcţionalităţii Direcţiei control ulterior urmează a fi consolidată

În conformitate cu Codul vamal, controlul ulterior reprezintă verificarea informaţiilor din declaraţia vamală şi din documentele însoţitoare, verificarea existenţei şi autenticităţii documentelor prevăzute pentru derularea unei destinaţii vamale sau regim vamal, examinarea contabilităţii şi a tuturor documentelor sub orice formă, inclusiv computerizată, a mijloacelor de transport, a spaţiilor de depozitare, a mărfurilor, în cazul în care acestea pot fi identificate. Astfel, în vederea exercitării acestor prevederi, în cadrul SV, activitatea de control ulterior este asigurată de către Direcţia control ulterior şi subdiviziunile teritoriale de profil prin realizarea activităţilor de audit postvămuire şi reverificarea declaraţiilor vamale reglementate de Codul vamal. Totodată, conform cadrului regulator intern aprobat⁵², controlul ulterior este realizat în baza analizei de risc şi conform Recomandărilor metodologice pentru efectuarea analizei de risc, care stabilesc domeniile potenţiale de fraudă în domeniul vamal, fiind reglementate formele, procedurile şi metodele de control.

Auditul a relevat că activitatea de control ulterior se organizează şi se desfăşoară în baza unui plan de acţiuni şi a programelor de activitate, realizate în urma aplicării studiilor de analiză de risc şi aprobate de conducerea SV. Obiectivele naţionale prioritare în domeniul controlului ulterior sînt stabilite prin Planul anual de acţiune şi control pentru anul 2014 al Direcţiei control ulterior şi al subdiviziunilor teritoriale de control ulterior. Controalele ulterioare propuse spre executare sînt stabilite prin programele de activitate semestriale la nivel central.

Auditul constată că activitatea Direcţiei control ulterior a fost supusă verificării în anul 2014, de către Direcţia audit intern, în baza ordinelor SV, pe perioada 2012-2014, avînd drept tematici “evaluarea activităţii de control ulterior” şi “evaluarea constatărilor actelor de control emise în procesul desfăşurării acţiunilor de control ulterior prin audit postvămuire”. Astfel, auditul a relevat că, în urma studierii rapoartelor menţionate, Direcţia audit intern a identificat unele rezerve în activitatea Direcţiei control ulterior, cele mai semnificative fiind: (i) carenţe ale cadrului normativ intern aferent procesului de reverificare a declaraţiilor vamale; (ii) prioritizarea unor acţiuni de control ulterior planificate reieşind din termenul de prescripţie pentru determinarea obligaţiilor vamale; (iii) efectuarea manuală a analizei criteriilor de risc în lipsa unui program informaţional specializat, fapt ce ar putea afecta eficienţa planificării selectării tranzacţiilor supuse controlului ulterior; (iv) calitatea constatărilor formulate în unele acte de control emise.

Urmare misiunilor de audit intern realizate, au fost înaintate recomandări în vederea intensificării măsurilor de eficientizare a controlului ulterior, incluse în planurile de acţiuni aprobate de către conducerea SV, cu termenul de implementare pînă la finele anului 2015.

♦ Rezultatele controalelor ulterioare preponderent cauzează formarea datoriilor cu un risc major de neîncasare

Unul dintre obiectivele specifice ale SV, inclus în Programul de dezvoltare strategică pentru anii 2012-2014, constituie optimizarea activităţilor de control şi supraveghere vamală.

Pentru realizarea obiectivului propus, a fost stabilită drept indicator de performanţă ponderea controalelor ulterioare rezultative în cuantum de 55% în anul 2012, de 60% în anul 2013 şi de 65% în anul 2014. Astfel, examinarea de către audit a Rapoartelor anuale de activitate a Direcţiei control ulterior denotă realizarea obiectivului de performanţă propus, cu excepţia anului 2014. Situaţia privind numărul controalelor ulterioare efectuate şi al obligaţiilor vamale recalculate este prezentată în Tabelul nr.10.

Analiza datelor prezentate relevă că nivelul de realizare a indicatorului de performanţă stabilit a fost suprarealizat atît în anul 2012, cît şi în anul 2013, cu 19,5 puncte procentuale. De asemenea, se atestă o creştere a ponderii obligaţiilor vamale încasate în totalul obligaţiilor vamale recalculate în anul 2014 cu cca 20% faţă de anii precedenţi.

Totodată, pe parcursul ultimilor 3 ani, controalele ulterioare s-au finalizat cu recalcularea obligaţiilor vamale în sumă totală de 277,4 mil.lei, fiind încasate 64,2 mil.lei, sau 23,1%. Obligaţiile vamale neîncasate în sumă de 213,2 mil.lei au determinat formarea de noi datorii, care la finele anului 2014 constituiau 63,4% din suma datoriilor totale. Această situaţie evidenţiază faptul că recalcularea obligaţiilor vamale şi neîncasarea deplină a acestora în urma controalelor ulterioare reprezintă cauza principală de formare a datoriilor agenţilor economici faţă de SV.

În anul 2014 s-a constatat o micşorare a rezultativităţii controalelor ulterioare cu 7,3 puncte procentuale pe fundalul scăderii numărului de controale ulterioare - cu 174 misiuni de control faţă de anul 2012 şi cu 51 de misiuni de control faţă de anul 2013. Conform explicaţiilor responsabililor din cadrul SV, “scăderea rezultativităţii controalelor ulterioare şi a numărului de misiuni de control în anul 2014, se datorează faptului că, începînd cu anul 2012, elaborarea centralizată a programelor de activitate a fost integral bazată pe analiza de risc, luîndu-se în consideraţie impactul bugetar al riscurilor, precum şi prioritizarea tranzacţiilor de import în funcţie de termenul de prescripţie de 4 ani. Astfel, analizînd aceeaşi perioadă repetat pe un domeniu de risc anumit, se identifică cazuri cu impact bugetar din ce în ce mai mic, decît cele care au fost identificate şi programate anterior cu impact bugetar mai mare, epuizîndu-se astfel ariile de risc major ce indică asupra încălcărilor.”

Urmare rezervelor identificate de către Direcţia audit intern în activitatea subdiviziunilor de control ulterior teritoriale, a fost înaintată recomandarea privind reorganizarea Secţiei reverificare şi audit postvămuire din cadrul Direcţiei control ulterior, în vederea asigurării monitorizării continue a actelor de control emise şi minimizării carenţelor în activitatea de control ulterior. Această reorganizare a dus la micşorarea numărului de controale efectuate în anul 2014.

_________________________

⁵⁰culoar de control vamal – circuitul automatizat bazat pe analiza de risc, care trebuie urmat de declaraţia vamală pe durata procesului de control vamal. Fiecare culoar reprezintă un nivel de control care trebuie aplicat unei declaraţii vamale, după cum urmează:

culoarul “verde” – culoarul de control vamal care permite acordarea liberului de vamă fără efectuarea controlului documentar şi celui fizic;

culoarul “galben” – culoarul de control vamal care permite acordarea liberului de vamă după efectuarea controlului documentar, fără efectuarea controlului fizic;

culoarul “roşu” – culoarul de control vamal care permite acordarea liberului de vamă după efectuarea controlului documentar şi celui fizic.

⁵¹Ordinul directorului general al Serviciului Vamal nr.139-o din 06.04.2015 “Cu privire la testarea Modulului “Valoarea în vamă” în SI “Asycuda World.”

⁵²Ordinul Serviciului Vamal nr.63-o din 11.01.2013 “Cu privire la aprobarea Normelor metodologice privind realizarea controlului ulterior prin audit postvămuire şi reverificarea declaraţiilor vamale”; Ordinul Serviciului Vamal nr.351-o din 23.07.2013 “Cu privire la aprobarea recomandărilor metodologice pentru programarea activităţii de control ulterior”.

În perioada anilor 2011-2014, administratorii de venituri publice au înregistrat anumite progrese în administrarea arieratelor, totodată, rezultatele obţinute indică existenţa unor vulnerabilităţi, în special la: aplicarea măsurilor de executare şi asigurare silită; conlucrarea insuficientă între organele abilitate cu dreptul de administrare a veniturilor publice; neconformitatea exercitării atribuţiilor funcţionale de către Camera de Licenţiere, precum şi lipsa cadrului legal referitor la restanţa taxei de stat administrată de executorii judecătoreşti.

Restanţa este o sumă pe care contribuabilul era obligat să o plătească la buget ca impozit, taxă sau altă plată, dar pe care nu a plătit-o în termen, precum şi suma majorărilor de întîrziere (penalităţi) şi/sau amenzi. Stingerea obligaţiei fiscale se face prin: achitare, anulare, prescripţie, scădere, compensare sau executare silită.

2.4.1. Restanţele administrate de SFS ale contribuabililor faţă de bugetele de toate nivelurile sînt semnificative, avînd impact asupra asigurării cu venituri a acestora

În anii 2011-2015, SFS a continuat procesele de modernizare a instrumentelor de administrare a restanţelor contribuabililor faţă de bugetele de toate nivelurile. Astfel, urmare acestor activităţi, a fost îmbunătăţit cadrul legal şi normativ privind administrarea arieratelor, au fost înregistrate anumite progrese în utilizarea tehnologiilor informaţionale la administrarea restanţei prin implementarea SIA “Contul curent” şi SIA “Crearea şi circulaţia documentelor electronice” între organele SFS etc. Ridicarea nivelului de conformare voluntară a contribuabililor în domeniul recuperării arieratelor se asigură prin creşterea numărului apelurilor telefonice la contribuabilii restanţieri, desfăşurarea şedinţelor comune cu aceştia şi a şedinţelor cu perceptorii fiscali ai serviciilor de colectare a impozitelor şi taxelor locale din cadrul primăriilor etc.

Deşi în ultima perioadă SFS a înregistrat unele progrese la compartimentul administrarea arieratelor, rezultatele obţinute nu sînt pe măsura aşteptărilor, fiind constatate probleme în administrarea acestora.

Astfel, restanţele agenţilor economici faţă de BPN rămîn a fi semnificative şi constituie o problemă continuă a SFS, deoarece acestea sînt în creştere de la 1866,1 mil.lei în anul 2011 pînă la 2571,3 mil.lei în anul 2014.

În aspectul tipurilor de bugete, auditul constată că creşterea cea mai semnificativă a restanţei a fost înregistrată la BS – de circa 1,8 ori, sau cu 280,4 mil.lei, urmată de restanţa la BASS – cu 111,2 mil.lei, la BUAT – cu 28,0 mil.lei, şi la FAOAM – cu 7,8 mil.lei, situaţia fiind redată în Diagrama nr.14.

Diagrama nr.14

(mil.lei)

Sursă: Datele selectate din dările de seamă privind restanţele la BPN

administrate de SFS pe anii 2011-2014 (plăţile de bază).

În totalul restanţei raportate, ponderea majoră de 49,6% revine restanţei la BASS, fiind urmată de restanţa la BS – 36,9% pe anul 2014.

Analiza în structură a restanţei atestă că cea mai concludentă creştere a fost admisă la TVA – de la 303,5 mil.lei în anul 2011 pînă la 491,9 mil.lei în anul 2014, iar reintroducerea, de la 01.01.2012, a impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător a accelerat creşterea restanţei la acest tip de impozit de la 44,0 mil.lei în anul 2011 pînă la 196,2 mil.lei în anul 2014.

Auditul denotă că, pe parcursul anilor 2011-2014, nu s-a reuşit menţinerea tendinţei de descreştere stabilă a numărului contribuabililor datornici, constituind 2680 de contribuabili în anul 2012 şi 38641 de contribuabili în anul 2013, ci, dimpotrivă, a fost admisă creşterea cu 15515 a restanţierilor în anul 2014. Analiza efectuată de audit referitor la acest aspect este prezentată în Tabelul nr.3 din Anexa nr.1 la prezentul Raport.

Situaţia menţionată este determinată preponderent de nivelul de neconformare benevolă a contribuabililor, precum şi de neîntreprinderea, în unele cazuri, de către organele SFS a măsurilor operative de achitare a obligaţiei fiscale.

(i) Carenţele în aplicarea măsurilor de executare silită limitează eficacitatea acestor acţiuni

Întru atingerea unui nivel mai bun de conformare a contribuabililor, SFS s-a axat pe îmbunătăţirea colectării restanţelor bazîndu-se pe identificarea riscurilor de apariţie a unor noi datorii. Restanţele considerate recuperabile sînt monitorizate permanent de organele SFS, prin (i) întreprinderea măsurilor de prevenire, avertizarea contribuabililor (prin telefon, scrisori etc.) şi publicarea listelor cu restanţieri pe web: www.fisc.md; (ii) aplicarea măsurilor de asigurare (calcularea automată, la apariţia sumei restante, de către SI al SFS a penalităţilor; aplicarea sechestrului; suspendarea operaţiunilor la conturile bancare).

În cazul contribuabililor care nu se conformează benevol la măsurile de prevenire, organele teritoriale ale SFS întreprind măsurile de executare silită, prin: încasarea mijloacelor băneşti de pe conturile bancare ale contribuabililor; ridicarea mijloacelor băneşti în numerar; urmărirea datoriilor debitoare ale contribuabililor; sechestrarea bunurilor; comercializarea bunurilor sechestrate.

În prezent, administrarea datoriei, în general, şi recuperarea restanţelor, în special, întrunesc mai multe carenţe şi dificultăţi.

(ii) Încasările de pe conturile bancare ale contribuabililor restanţieri ar fi cea mai rezultativă măsură de executare silită, dacă nu ar fi afectată de imperfecţiunea cadrului legal

Analiza datelor prezentate de SFS denotă o creştere a ponderii încasărilor efectuate de pe conturile bancare ale restanţierilor în totalul mijloacelor încasate în urma aplicării măsurilor de executare silită – de la 60,0% (217,9 mil.lei) în anul 2011 pînă la 72,6% (350,2 mil.lei) în anul 2014. Acest fapt evidenţiază semnificaţia acestei măsuri de executare silită.

Potrivit art.197 din Codul fiscal, încasarea mijloacelor băneşti de către organele SFS de pe conturile bancare este asigurată prin înaintarea ordinelor de incaso la instituţiile financiare în care se deserveşte contribuabilul restanţier, al căror termen de valabilitate este limitat la 24 de ore din momentul primirii. Analiza efectuată de audit a relevat că aceste circumstanţe au determinat prezenţa mai multor cazuri de înaintare unuia şi aceluiaşi contribuabil restanţier a unui număr mare de dispoziţii de incaso, de la 222 pînă la 315 dispoziţii de incaso, care real rămîn neexecutate.

O altă problemă majoră, cu care se confruntă SFS, în încasarea mijloacelor băneşti de pe conturile bancare este lipsa în cadrul legal a prevederilor referitor la modul de prioritizare a executării de către instituţiile financiare a ordinelor de incaso înaintate de diferite organe, în vederea încasării obligaţiei fiscale faţă de BPN.

Actualmente, Codul de executare⁵³ prevede alăturarea la urmărire de executorii judecătoreşti prin emiterea ordinelor de incaso privind încasarea şi urmărirea mijloacelor băneşti de pe conturile debitorului restanţier, dar nu este indicată modalitatea de încasare în mod prioritar a restanţei faţă de BPN. În acest context, menţionăm că “bunele practici” aplicate de către ţările membre ale Comunităţii Europene se axează în mod prioritar pe încasarea arieratelor la BPN. În viziunea auditului, este oportună completarea cadrului legal şi normativ cu reglementări privind modalitatea de depunere a ordinelor de incaso, termenul de valabilitate a acestora, precum şi prioritatea de încasare a sumelor datorate BPN.

Potrivit informaţiei SFS, la situaţia din 01.09.2015, au fost transmise de către IFS teritoriale, pentru alăturare la urmărire de executorii judecătoreşti, 1902 dispoziţii în sumă de 630,0 mil.lei. Suma obligaţiei fiscale încasate prin intermediul executorilor judecătoreşti a constituit numai 17,2 mil.lei, sau 2,7%.

(iii) Performanţa încasării restanţei prin urmărirea datoriilor debitoare ale contribuabililor indică unele rezerve în aplicare

Descreşterea restanţei încasate prin această metodă de la 26,5 mil.lei, sau 6,2%, în anul 2012 pînă la 4,8 %, sau 23,3 mil.lei, în anul 2014 reprezentă un procent relativ redus în totalul încasărilor obţinute urmare aplicării măsurilor de executare silită. Auditul denotă că creşterea continuă a nivelului restanţei este cauzată de controlul intern slab privind operaţiunile derulate în cadrul procedurii de urmărire a datoriei debitoare şi impune: i) completarea şi specificarea în cadrul legal a termenului de prezentare de către contribuabilul restanţier a listei debitorilor; ii) reglementarea modului de identificare a terţilor; iii) întreprinderea măsurilor ce ţin de intensificarea şi mediatizarea aplicării acestei proceduri de către organele SFS. Aplicarea acestei măsuri (urmărirea datoriei debitoare) este eficientă şi din considerentul că nu generează costuri suplimentare pentru executare.

(iv) Comercializarea bunurilor sechestrate a devenit cea mai dificilă măsură de executare silită aplicată de SFS

Se atestă creşterea continuă a volumului bunurilor sechestrate, care la 31.12.2014 a însumat 312,0 mil.lei, fiind cu 76,4 mil.lei mai mult faţă de perioada similară a anului 2011. Totodată, volumul restanţei încasate ca rezultat al comercializării bunurilor sechestrate are o tendinţă de descreştere de la 1,9% (6,8 mil.lei) în 2011 pînă la 1,0% (4,7 mil.lei) în anul 2014. Această situaţie este condiţionată de procesul anevoios de comercializare a bunurilor sechestrate, precum şi de aplicarea “formală”, în unele cazuri, a sechestrului fără verificarea regulamentară a bunurilor sechestrate.

În acest aspect, auditul exemplifică următoarele cazuri. Astfel, la 18.02.2013, IFS mun. Bălţi a aplicat sechestru pe materiale de construcţie în sumă de 201,6 mii lei, care, potrivit explicaţiilor entităţii, nu pot fi vîndute, din lipsa calităţii acestora, iar IFS Edineţ, încă la data de 11.02.1997, a sechestrat în contul stingerii restanţei acţiuni în sumă de 239,8 mii lei, pe care pînă la 04.06.2008 nu le-a realizat, în această perioada Curtea de Apel iniţiind o procedură de insolvabilitate a restanţierului (care durează pînă în prezent).

O situaţie similară a fost constatată şi la DAF Centru a IFS mun. Chişinău, care la 05.02.2002 a sechestrat acţiuni în valoare de 1956,0 mii lei şi n-a întreprins careva măsuri pentru realizarea acestora pînă la iniţierea procedurii de insolvabilitate. Aceste situaţii îngrădesc comercializarea bunurilor sechestrate, cu încasarea mijloacelor pentru stingerea restanţelor faţă de BPN.

Documentarea neconformă a bunurilor sechestrate reprezintă o problemă cauzată de funcţionalitatea slabă, în unele cazuri, a controlului intern în procesul de aplicare a sechestrului. Deşi cerinţele actului normativ⁵⁴ al IFPS stabilesc nominalizarea obligatorie dacă bunurile sechestrate sînt sigilate, plombate sau fotografiate, descrise, dacă este indicată cantitatea sau specificat preţul pe unitate de articol sechestrat, IFS mun. Chişinău, în 11 cazuri din 13 verificate, şi IFS Taraclia, în toate cazurile verificate, nu au respectat aceste cerinţe.

Neverificarea şi neefectuarea inventarierii obligatorii pe parcursul mai multor ani de către DAF Centru a IFS mun. Chişinău a bunului imobil (depozitul frigorific) amplasat pe str. Ungureanu 1-A, mun. Chişinău, sechestrat la 25.02.2011, în valoare de 2,0 mil.lei, precum şi ignorarea Hotărîrii Curţii de Apel din 02.10.2013 privind intentarea procesului de insolvabilitate au relevat faptul că organul fiscal nu cunoaşte situaţia/starea reală a bunului sechestrat. Astfel, prin ordin, Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare a transmis acest bun de la bilanţul contribuabilului restanţier la bilanţul altui contribuabil din subordinea ministerului, ulterior, prin licitaţie, bunul fiind vîndut. Actualmente, în locul bunului sechestrat (depozitul frigorific) se desfăşoară construcţia unui bloc locativ. Echipa de audit prezintă în imagini situaţia acestui bun.

Sursă: Imaginile făcute de echipa de audit.

Notă: În perioada desfăşurării misiunii de audit, prin Ordinul şefului DAF Centru a IFS mun. Chişinău nr.7 din 24.08.2015, a fost ridicat total sechestrul asupra acestui bun. Restanţa contribuabilului la 30.09.2015, potrivit informaţiei DAF Centru a IFS mun. Chişinău, constituie doar majorări de întîrziere în sumă de 0,2 mil.lei.

Conlucrarea ineficientă între unele IFS teritoriale (IFS mun. Chişinău şi IFS UTA Găgăuzia) a cauzat nevalorificarea bunurilor sechestrate (utilaj) din 08.08.2008, la cererea IFS mun. Chişinău, în valoare de 190,7 mii lei.

Colaborarea slabă între IFS teritoriale şi organele de drept în situaţiile de înstrăinare a bunurilor sechestrate afectează eficacitatea aplicării sechestrului şi a procesului de încasare a restanţei. Astfel, IFS Taraclia, întru stingerea restanţei în sumă de 22,6 mil.lei a unui contribuabil, la 26.11.2012, a aplicat sechestru pe roada anului viitor în sumă de 7,8 mil.lei. Organul fiscal n-a monitorizat existenţa/starea bunurilor sechestrate pînă la 27.06.2013, cînd a fost constatată lipsa roadei sechestrate în evidenţa contabilă a restanţierului. Concomitent, în evidenţa contabilă a acestui contribuabil a fost înregistrat faptul păstrării roadei altui contribuabil, ai cărui fondator, conducător şi contabil sînt aceleaşi persoane ca şi la contribuabilul restanţier. Astfel, IFS Taraclia, dispunînd de informaţiile elucidate mai sus, a tergiversat procesul de tragere la răspundere a persoanelor implicate în schema descrisă şi s-a limitat numai la înaintarea materialelor către organele procuraturii, nemonitorizînd în continuare rezultatele desfăşurării anchetei.

Sechestrarea de către organele teritoriale ale SFS a unor bunuri cu riscul înalt de necomercializare, precum şi pierderea calităţii bunurilor sechestrate, cauzată de aflarea îndelungată sub sechestru. Astfel, IFS Taraclia, la data de 28.04.2009, a aplicat sechestru pe 2300 decalitri de vin în sumă de 115,0 mii lei, actualmente cheltuielile pentru păstrarea acestuia însumînd 124,2 mii lei. Pînă la momentul actual, datoria debitorului nu a fost stinsă şi constituie 558,9 mii lei, iar organele fiscale, prin Decizia nr.08 din 28.07.2015, au anulat sechestrul aplicat pe acest bun, acţiunea fiind argumentată de pierderea calităţii⁵⁵ vinului sechestrat.

Eficienţa măsurilor de executare silită prin sechestrare este afectată şi de neasigurarea de către IFS teritoriale cu măsuri de asigurare silita. Astfel, IFS Taraclia şi IFS mun. Chişinău, deşi au aplicat sechestru pe bunurile agenţilor economici restanţieri, concomitent n-au blocat toate conturile bancare ale acestora, pentru asigurarea încasării restanţei.

În acest context, auditul denotă că schimbarea tendinţei de creştere a restanţei recuperabile, precum şi a celei nerecuperabile, spre scădere este un deziderat, care urmează a fi atins de către SFS, prin aplicarea operativă şi eficientă a măsurilor de asigurare şi executare silită privind stingerea obligaţiei fiscale.

O altă problemă care limitează diminuarea restanţei este neachitarea impozitelor şi taxelor aferente comercializării bunurilor gajate ale contribuabililor restanţieri de către băncile comerciale. Astfel, vînzarea în 2 cazuri a bunurilor gajate de către băncile comerciale a condiţionat formarea restanţei în sumă de 1,3 mil.lei la TVA, care nu va fi încasată.

(v) Lipsa normelor de reglementare a restanţei raportate la finele perioadei de gestiune şi neîntreprinderea acţiunilor prescrise în cazul depistării erorilor afectează realitatea raportării restanţei

Problemele întîmpinate de organele SFS şi agenţii economici restanţieri, cum ar fi: dificultăţile financiare ale întreprinderilor viabile; calcularea obligaţiilor fiscale în urma controalelor fiscale, inclusiv prin metode indirecte; procesul complex şi perioada nedeterminată în administrarea insolvabilităţii, dar şi neoperativitatea aplicării tuturor măsurilor de asigurare şi executare silită au determinat, în unele cazuri, o evoluţie constantă de creştere, în perioada anilor 2011-2014, a restanţei eşalonate a contribuabililor în proces de insolvabilitate şi a celei compromise. Analiza acestei situaţiei este prezentată în Diagrama nr.15.

Diagrama nr.15

Sursă: Datele selectate din informaţiile şi rapoartele organelor SFS.

Verificările auditului denotă că volumul restanţei raportate anual de către SFS a fost influenţat şi de includerea ca restanţă a sumelor eşalonate, sumelor calculate pe act de control la care nu a parvenit termenul de achitare, erorile admise de contribuabili în dările de seamă, achitările incorecte etc. Includerea indicatorilor menţionaţi a majorat în anul 2014 restanţa raportată cu 96,2 mil.lei. Analogic, în anii 2011, 2012 şi 2013, restanţa a fost raportată, respectiv, cu 43,1 mil.lei, 109,8 mil.lei şi 88,8 mil.lei mai mult.

Deşi IFPS, întru asigurarea eficientă a urmăririi restanţei, a asigurat structurile sale teritoriale cu Ghidul metodico-practic privind urmărirea restanţelor la buget, unele organe fiscale n-au asigurat întreprinderea acţiunilor prescrise. Astfel, în cazul cînd erau depistate restanţe ireale (erori) condiţionate de rezervele de management şi control intern, funcţionarii fiscali urmau să aplice proceduri interne (Decizia F115) privind înlăturarea acestora.. Neaplicarea acestor măsuri a condiţionat formarea/raportarea erorilor admise de contribuabili în dările de seamă pe anul 2012 - în sumă de 62,1 mil.lei, pe anul 2013 - în sumă de 47,6 mil.lei şi pe anul 2014 - în sumă de 25,1 mil.lei. Analogic, neîntreprinderea acţiunilor privind stingerea obligaţiei fiscale prin compensare în cazul existenţei supraplăţilor a generat formarea/raportarea achitărilor incorecte de către contribuabil ale obligaţiei fiscale în sumă de la 6,4 mil.lei în anul 2012 pînă la 12,5 mil.lei în anul 2014. S-a constatat o situaţie confuză şi privind neaplicarea operativă de către DGAMC, IFS mun. Chişinău, IFS Ştefan-Vodă, IFS Ialoveni, IFS Cahul şi IFS Hînceşti a acestor măsuri reieşind din numărul nesemnificativ al contribuabililor care au admis erori în dările de seamă şi au efectuat achitări eronate. Potrivit motivaţiei IFPS, situaţia menţionată este condiţionată în unele cazuri de imperfecţiunea SI, care generează darea de seamă privind restanţa la BPN administrată de SFS.

(vi) Performanţa atinsă de organele fiscale în diminuarea restanţei este modestă

Rolul principal în reducerea restanţelor şi creşterea gradului de conformare voluntară la declararea şi plata obligaţiilor fiscale revine organelor teritoriale ale SFS. Restanţele la plăţile de bază faţă de BPN în anii 2011-2014, în aspectul structurilor subordonate IFPS, sînt prezentate în Diagrama nr.16.

Diagrama nr.16.

Sursă: Dările de seamă privind restanţa la plăţile de bază faţă de BPN pe anii 2011-2014.

Ponderea cea mai mare în volumul total al restanţei administrate de IFS teritoriale revine restanţei IFS mun. Chişinău (59,2%) – 990,6 mil.lei, urmată de cea a IFS mun. Bălţi (5,6%) – 93,4 mil.lei, a UTA Găgăuzia (3,2%) – 53,6 mil.lei etc.

Analiza denotă că 12 IFS teritoriale, care reprezintă 33% din totalul organelor subordonate IFPS, au admis creşterea restanţei cu o fluctuaţie de majorare de la 4,5% (UTA Găgăuzia) pînă la 64,1% (IFS Glodeni) şi doar 5 IFS teritoriale (Ocniţa, Rîşcani, Taraclia, Sîngerei, Căuşeni) au asigurat o micşorare continuă a restanţei.

Evoluţia restanţelor fiscale a fost influenţată şi de sumele calculate suplimentar (inclusiv prin metode indirecte) cu circa 998,8 mil.lei de organele SFS în urma controalelor efectuate. Această situaţie denotă un grad scăzut de conformare voluntară de către contribuabili la plata obligaţiilor fiscale calculată suplimentar în rezultatul controalelor fiscale.

Auditul concluzionează că, deşi unul dintre obiectivele strategice ale SFS, în perioada ultimilor ani, este combaterea fenomenului restanţei, precum şi a oricăror fenomene de evitare a declarării şi achitării depline a obligaţiei fiscale, acest fenomen nu numai că nu a fost stopat sau diminuat, ci, dimpotrivă, a avut o tendinţă de majorare. Creşterea restanţei administrate de SFS a fost condiţionată de: i) gradul redus de conformare benevolă a contribuabililor la achitarea deplină şi în termenele stabilite a obligaţiei fiscale; ii) carenţele în cadrul legislativ şi normativ; iii) comercializarea bunurilor gajate ale contribuabililor de către băncile comerciale şi neachitarea impozitelor şi taxelor aferente acestor bunuri (TVA); iv) contestarea rezultatelor controalelor efectuate; v) aplicarea limitată de către organele SFS a instrumentelor de administrare a arieratelor.

_________________________

⁵³art.92 din Codul de executare al Republicii Moldova nr.443 din 24.12.2004.

⁵⁴Ordinul IFPS nr.295 din 08.06.2010 “Privind aprobarea formularelor cu privire la aplicarea măsurilor de asigurare a stingerii obligaţiei fiscale”.

⁵⁵Certificatul nr.81 din 09.07.2015, eliberat de “Combinatul de vinuri din Taraclia” SA.

2.4.2. Restanţa administrată de SV înregistrează o tendinţă de creştere continuă

Obligaţia vamală, potrivit Codului vamal⁵⁶, apare la introducerea mărfurilor pe teritoriul vamal al Republicii Moldova, precum şi în cazurile de efectuare a operaţiunilor de vămuire şi de acordare a liberului de vamă şi ulterior acestor operaţiuni, ca urmare a constatării de către organele vamale că informaţiile cuprinse în declaraţia vamală au dus la stabilirea unei obligaţii vamale diminuate. Temeiul apariţiei restanţelor agenţilor economici faţă de bugetul de stat îl constituie şi recalcularea drepturilor de import/export care urmau a fi achitate pînă la data stingerii acestora.

(i) Datoriile agenţilor economici înregistrează o dinamică de creştere

Analiza informaţilor prezentate de SV denotă că, la 31.12.2014, au înregistrat restanţe 476 de agenţi economici, în sumă de 336,1 mil.lei. La finele anului 2014, se atestă menţinerea unor datorii cu termenul de prescripţie expirat în sumă de 32,6 mil.lei, formate în anii 1995-2008, de către 109 debitori. Comparativ cu anul 2013, restanţele s–au majorat cu 31,2 mil.lei şi, respectiv, cu 78,5 mil.lei faţă de anul 2012. Această majorare se datorează, în mare parte, efectuării controlului ulterior, cu întocmirea deciziilor de regularizare în vederea încasării suplimentare a drepturilor de import/export. Potrivit datelor SV, valoarea datoriilor agenţilor economici la 31.12.2014 include plăţi de bază în sumă de 228,4 mil.lei (inclusiv amenzi – de 26,6 mil.lei) şi penalităţi calculate la datoriile neachitate – de 107,7 mil.lei. Situaţia privind evoluţia datoriilor agenţilor economici, în dinamica anilor 2011-2014, este redată în Diagrama nr.17.

Diagrama nr.17

(mil.lei)

Sursă: Raportul SV privind datoriile agenţilor economici faţă de bugetul

de stat la plăţile administrate de SV la situaţia din 31.12.2014.

Situaţia prezentată relevă că datoriile agenţilor economici faţă de bugetul de stat în anii 2012-2014 au înregistrat o creştere excesivă, comparativ cu evoluţia lentă a datoriilor generate în anul 2011, cauzate preponderent de contestarea deciziilor în instanţele judecătoreşti.

În aspect teritorial, cele mai semnificative datorii la 31.12.2014 s–au înregistrat la: Aparatul central al SV – 141,6 mil.lei, inclusiv cu termenul mai mare de 6 ani – 4,1 mil.lei; BV Chişinău – 131,7 mil.lei, inclusiv cu termenul mai mare de 6 ani – 22,3 mil.lei; BV Bălţi – 14,3 mil.lei, inclusiv cu termenul mai mare de 6 ani – 2,6 mil.lei; BV Ungheni – 10,6 mil.lei; BV Briceni – 9,8 mil.lei, inclusiv cu termenul mai mare de 6 ani – 0,7 mil.lei. Deşi cadrul normativ⁵⁷ prevede expres stingerea obligaţiei vamale cu termenul de prescripţie expirat, auditul menţionează că doar BV Briceni, BV Cahul şi BV Bălţi, pe parcursul anului 2014, au adoptat 9 decizii, în sumă de 2,1 mil.lei, privind stingerea obligaţiilor vamale ale căror termen de prescripţie a expirat. Totodată, la celelalte birouri vamale s-a atestat menţinerea şi în continuare a acestor datorii. Conform explicaţiilor SV, “nestingerea obligaţiilor vamale al căror termen de prescripţie a expirat este cauzată de lista mare a pachetului de documente ce urmează a fi pregătită pentru confirmarea expirării termenului de prescripţie, precum şi de unele neconcordanţe între actele legislative şi normative privind întreruperea cursului termenului de prescripţie”.

Potrivit datelor prezentate de SV pe anul 2014, soldul cumulativ al drepturilor de import/export achitate în avans la 31.12.2014 constituie 194,0 mil.lei, care, în comparaţie cu anul 2013, s-a majorat cu 27,1 mil.lei. În cuantumul total al excedentului din drepturile de import/export plătite în avans, conform fişelor de evidenţă a plătitorilor vamali, la 01.01.2014 erau înregistrate sume creditoare, pentru care, pe parcursul a 6 ani de la data efectuării şi/sau apariţiei acestora, agenţii economici nu au depus cereri de restituire din contul sumelor plătite în avans încă în perioada 2006-2007. În conformitate cu norma legală⁵⁸, pe parcursul anului 2014, SV a aprobat 12 decizii privind stingerea sumelor plătite în plus al căror termen de prescripţie a expirat, transferînd în buget 1,6 mil.lei pentru 7683 de agenţi economici.

(ii) Măsurile aplicate de către SV conform cadrului regulator nu au asigurat colectarea totală a datoriilor agenţilor economici

Deşi organele vamale, întru diminuarea restanţelor, au aplicat, în perioada auditată, măsuri de suspendare a dreptului de efectuare a operaţiunilor vamale, remiterea deciziilor de suspendare a conturilor bancare şi a deciziilor de regularizare, în calitate de titluri executorii către executorii judecătoreşti, în vederea încasării incontestabile a obligaţiei vamale, mai există rezerve la acest capitol.

Această situaţie se explică prin faptul că, în unele cazuri, conturile agenţilor economici nu mai sînt suplinite cu mijloace băneşti, iar în alte cazuri, unii restanţieri nu mai efectuează tranzacţii economice de import/export.

Auditul relevă că, urmare implementării recomandărilor auditurilor precedente, Codul vamal a fost completat cu Secţiunea 21¹ “Executarea silită a obligaţiei vamale”, care, începînd cu 01.01.2014, prevede modalităţi şi reguli generale de executare silită de către organele vamale. În acest sens, potrivit informaţiei SV, pe parcursul anului 2014, au fost emise 20 de decizii cu privire la executarea silită în sumă de 29,1 mil.lei, fiind încasate 6,0 mil.lei şi aplicate 4 sechestre pe bunuri în valoare de 1,3 mil.lei.

Astfel, deşi a fost introdus un nou instrument de urmărire a restanţei, în perioada desfăşurării auditului, SV nu dispunea de proceduri interne elaborate şi aprobate privind aplicarea acestei măsuri, în prezent bazîndu-se doar pe norme generale prevăzute de Codul vamal.

(iii) Contestarea deciziilor de regularizare de către agenţii economici limitează încasarea deplină a obligaţiilor vamale

Analiza efectuată de audit asupra hotărîrilor definitive şi irevocabile ale Curţii Supreme de Justiţie pe marginea litigiilor cu participarea SV pe perioada 2012-2014 relevă că majoritatea acestor litigii au ca obiect recalcularea drepturilor de import şi sînt declanşate de către persoanele juridice. Examinările auditului denotă că, în perioada auditată, au fost pronunţate 183 de decizii definitive şi irevocabile în sumă totală de 87,3 mil.lei. Astfel, 85 de cazuri, în sumă de 30,1 mil.lei (34,4%), au fost pronunţate în defavoarea SV, nefiind elucidate unele aspecte ce ţin de determinarea valorii în vamă, iar restul 98 cazuri, în sumă de 57,1 mil.lei (65,6%), au fost cîştigate de către SV. Din numărul total de cazuri cîştigate, SV a încasat obligaţiile vamale recalculate pentru 89 de cazuri, în sumă de 53,8 mil.lei, iar în 8 cazuri, în sumă de 3,5 mil.lei, materialele au fost remise spre încasare executorilor judecătoreşti şi s-au intentat proceduri de insolvabilitate.

Astfel, auditul relevă că entitatea urmează să identifice cauzele care au influenţat anularea deciziilor de regularizare ale organelor vamale privind recalcularea drepturilor de import în scopul îmbunătăţirii calităţii şi rezultativităţii controalelor efectuate pentru încasarea deplină a obligaţiilor vamale.

_________________________

⁵⁶Obligaţie vamală – obligaţia de plată a drepturilor de import şi de export (inclusiv a amenzilor şi penalităţilor) apărute conform legislaţiei, precum şi a celor constatate ulterior operaţiunilor vamale.

⁵⁷Hotărîrea Guvernului nr.1000 din 28.12.2012 “Cu privire la aprobarea Regulamentului privind stingerea obligaţiei vamale şi/sau a sumelor plătite în plus al căror termen de prescripţie a expirat (în continuare – Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1000 din 28.12.2012).

⁵⁸Art.128 din Codul vamal şi pct.10 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1000 din 28.12.2012.

2.4.3. Problemele constatate în administrarea unor taxe de alţi administratori, inclusiv restanţele

(i) Problemele aferente taxei de licenţiere

Mecanismul legal⁵⁹ condiţionează perfectarea licenţei pentru genurile de activitate supuse reglementării prin licenţiere de către Camera de Licenţiere, cu achitarea prealabilă a taxei de licenţă. Totodată, se menţionează că, prin modificările legislative⁶⁰, au fost reglementate excepţii la achitarea (i) taxei de licenţă pentru exploatarea automatelor de joc cu cîştiguri băneşti, desfăşurarea loteriilor momentane şi întreţinerea cazinourilor, care poate fi achitată trimestrial, în rate egale, pînă la începutul fiecărui trimestru de gestiune; (ii) taxei de licenţă pentru depunerea mizelor la competiţii sportive şi de altă natură şi organizarea loteriilor cifrice, care se achită lunar, pînă la data de 5 a lunii următoare.

Verificările auditului denotă că gestionarea restanţei care apare drept rezultat al procesului diferenţiat de achitare a taxei de licenţă se efectuează de către subdiviziunile structurale ale Camerei de Licenţiere conform domeniilor de competenţă, iar monitorizarea se asigură prin intermediul managementului de conducere.

Potrivit cadrului legal⁶¹, taxa de eliberare a licenţei pentru activitatea în domeniul jocurilor de noroc poate fi achitată trimestrial, în rate egale, pînă la începutul fiecărui trimestru de gestiune. Contrar acestor prevederi, 6 titulari de licenţă nu au achitat pe parcursul anului 2014, conform periodicităţii trimestriale, taxa de licenţă în sumă totală de 2,6 mil.lei. O situaţie analogică se atestă şi în anul 2013, cînd 5 titulari de licenţă nu au achitat taxa de licenţă în sumă de 1,0 mil.lei. Pe marginea acestor situaţii, Camera de Licenţiere a obţinut cîştig de cauză în instanţa de judecată privind retragerea licenţelor şi încasarea taxei de licenţă.

Totodată, din cazurile constatate în anul 2014, se denotă că 2 agenţi economici care nu au achitat taxa de licenţă în sumă de 2,2 mil.lei au desfăşurat activitate de întreprinzător după emiterea deciziilor de retragere a licenţelor de activitate de către Camera de Licenţiere. Privind cazurile respective, SFS a efectuat controale la agenţii economici menţionaţi, în baza scrisorii Camerei de Licenţiere, şi a constatat realizarea venitului ilicit în sumă de 4,4 mil.lei, fiind adoptate deciziile de rigoare. În contextul expus, auditul atestă lipsa unei proceduri reglementate privind monitorizarea activităţii agenţilor economici cărora li s-au retras licenţele, în vederea prevenirii operative a obţinerii veniturilor ilicite şi a stopării riscului de diminuare a veniturilor impozabile.

Deşi cadrul legal⁶² asigură Camera de Licenţiere cu dreptul de a solicita de la executorii judecătoreşti informaţia privind taxa de licenţă încasată urmare executării silite, entitatea, pe parcursul anilor 2013-2014, nu a solicitat informaţia privind sumele încasate şi cele care urmează a fi încasate. Totodată, se denotă lipsa în legislaţie a unor norme care să reglementeze schimbul de informaţii dintre organele care participă la administrarea taxei de licenţă şi procesul de monitorizare a desfăşurării legale a activităţilor supuse reglementării prin licenţiere (Camera de Licenţă, Ministerul Afacerilor Interne, SFS, autorităţile administraţiei publice locale).

Datele din SI al SFS relevă nivelul redus de încasare a taxei de licenţă ca urmare a executării hotărîrilor judecătoreşti, constituind doar 13,9%, sau 0,5 mil.lei din 3,6 mil.lei – taxă de licenţă neachitată în anii 2013-2014.

Evaluările efectuate de audit relevă lipsa automatizării proceselor interne din cadrul Camerei de Licenţiere, ce ţin de evidenţa, sistematizarea şi administrarea datelor privind taxele calculate, achitate şi soldurile restante ale agenţilor economici, cu elaborarea/generarea rapoartelor respective, fapt ce limitează eficacitatea activităţii în administrarea şi raportarea taxei de licenţă.

Totodată, se denotă lipsa reglementărilor ce ţin de prezentarea de către Camera de Licenţiere a dării de seamă privind calculele aferente taxei de licenţă. Ca rezultat, aceste circumstanţe generează supraplăţi ireale în sistemul informaţional al SFS, în special în evidenţa obligaţiei fiscale a contribuabilului, creînd o situaţie ireală a agentului economic privind decontările cu bugetul.

(ii) Lipsa în cadrul legal a reglementărilor privind restanţele administrate de executorii judecătoreşti, inclusiv la taxa de stat

Potrivit Codului de executare⁶³, creditorul, prin intermediul executorilor judecătoreşti, în baza documentului executoriu, realizează executarea silită a obligaţiilor neîndeplinite benevol de debitor. Persoanele juridice urmează să achite taxa de stat⁶⁴ după examinarea cauzei în baza titlurilor executorii eliberate de instanţele judecătoreşti de toate nivelurile şi transmise spre executare executorilor judecătoreşti.

Deşi, potrivit cadrului legal⁶⁵, creanţele privind taxa de stat sînt atribuite la categoria a doua, actele normative interne ale MJ, CSM şi DAJ nu prevăd o modalitate de asigurare a unei evidenţe transparente referitor la sumele taxei de stat calculate în baza titlurilor executorii eliberate de instanţele judecătoreşti de toate nivelurile şi transmise spre executare silită către executorii judecătoreşti.

Verificările auditului atestă că cadrul legal⁶⁶ prevede prezentarea informaţiei doar la solicitarea părţilor interesate, dar nu şi prezentarea/raportarea anuală de către executorii judecătoreşti MF referitor la sumele taxei de stat care urmează a fi încasate, taxei de stat real încasată şi taxei de stat datorată la finele exerciţiului bugetar.

Aceste circumstanţe exclud cunoaşterea situaţiei reale, depline şi transparente privind înregistrarea şi ţinerea evidenţei sumelor calculate la taxa de stat care legal urmează a fi încasată de către executorii judecătoreşti, a volumului taxei de stat efectiv încasate şi a restanţei generate pe parcursul perioadelor de gestiune.

(iii) Taxa pentru folosirea drumurilor

Potrivit cadrului legal⁶⁷, taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova reprezintă o sursă de formare a veniturilor la BPN, distribuită în fondul rutier, avînd destinaţia de întreţinere, reparaţie, construcţie/reconstrucţie a drumurilor publice naţionale şi locale, proiectări de drumuri, administrarea gospodăriei drumurilor, lucrărilor de cercetare ştiinţifică, de proiectare şi construcţie în domeniu, precum şi alte destinaţii ce ţin de infrastructura drumurilor.

În totalul încasărilor taxelor rutiere la BPN în anul 2014 (454,8 mil.lei), TFD deţine o pondere de 96,4% (438,2 mil.lei), fiind cu 6,3 puncte procentuale mai mult faţă de anul 2013 (90,1%) şi cu 15,7 puncte procentuale – faţă de anul 2012 (80,7%). O pondere semnificativă a TFD se atestă şi în totalul mijloacelor fondului rutier⁶⁸, care variază de la 20,4% în anul 2012 pînă la 32,1% în anul 2014.

Auditul a relevat că procesul de elaborare a indicatorilor anuali pentru anul 2014 a fost fundamentat pe analiza obiectului impunerii, cotelor impunerii⁶⁹, precum şi a încasărilor TFD în anul 2013 în urma testării tehnice a autovehiculelor. Obiectul impunerii TFD sînt autovehiculele înmatriculate permanent sau temporar în Republica Moldova, reglementate de Codul fiscal⁷⁰. În scopul creării unui sistem unic de evidenţă a autovehiculelor, susţinerii sistemului fiscal şi sistemului de asigurări, dezvoltării infrastructurii de transporturi, prin Hotărîrea Guvernului nr.1047 din 08.11.1999⁷¹, a fost creat Registrul de stat al transporturilor (în continuare – Registrul de stat), al cărui deţinător este Î.S. “CRIS “Registru”, fondată de MTIC. Registrul transporturilor este un sistem informaţional automatizat unic, care cuprinde informaţia tehnică, economică şi juridică despre mijloacele de transport, precum şi despre posesorii acestora.

Conform informaţiei prezentate de Î.S. “CRIS “Registru”, la situaţia din 31.12.2014, în Registrul de stat au fost înregistrate 841646 unităţi de transport înmatriculate pe teritoriul Republicii Moldova, inclusiv 726702 unităţi înregistrate după persoane fizice şi 114944 - după persoane juridice, fiind în creştere faţă de 31.12.2013 şi, respectiv, 31.12.2012 cu 36375 şi, respectiv, 79793 unităţi. Evaluările efectuate de audit relevă unele problematici în evidenţa obiectului impunerii, care influenţează datele Registrului de stat al transporturilor, avînd un impact direct asupra exactităţii şi plenitudinii estimării anuale a încasărilor TFD la BPN, acestea fiind:

♦ Problematica vizînd neînregistrarea în Registrul de stat a unor unităţi de transport cu paşapoarte tehnice de model vechi ce nu dispun de număr unic de identificare. Astfel, pe parcursul anului 2014, la 32 de staţii de testare tehnică au fost supuse testării tehnice obligatorii 1054 unităţi de transport din cele menţionate, care nu erau înregistrate în Registrul de stat. Persoanele responsabile din cadrul Î.S. “CRIS “Registru” au explicat că evidenţa unităţilor de transport cu paşapoarte tehnice de model vechi ce nu dispun de număr unic de identificare este ţinută în mod separat, fără integrarea datelor în Registrul de stat, din motivul existenţei unor probleme de ordin tehnic la procesarea datelor în sistem.

♦ Situaţii ce vizează lipsa în Registrul de stat a înscrierilor despre capacitatea cilindrică a motorului pentru unele autoturisme, care, potrivit Codului fiscal⁷², reprezintă baza fiscală pentru determinarea cotei impunerii TFD, utilizată la elaborarea indicatorilor anuali. Potrivit informaţiei Î.S. “CRIS “Registru”, la 31.12.2014, în Registrul de stat erau înregistrate 22367 de autoturisme fără indicarea capacităţii cilindrice a motorului. Conform motivaţiei prezentate MTID de către MTIC, aceste autoturisme au fost documentate în condiţiile anterioare, fără indicarea în datele de evidenţă ale acestora a informaţiei cu privire la capacitatea motorului. Potrivit MTID, în scopul neadmiterii supraestimării indicatorilor anuali ai TFD, planificarea sumei încasărilor pentru aceste categorii de autovehicule s-a efectuat reieşind din capacitatea minimă a motorului, fapt care, în viziunea auditului, cauzează un efect de subestimare a indicatorilor anuali.

♦ Nivelul redus de supunere testării tehnice obligatorii a autovehiculelor înmatriculate în Republica Moldova are un impact asupra colectării integrale la BPN a TFD. Conform datelor ANTA, pe parcursul anului 2014, au fost supuse testării tehnice obligatorii 494910 unităţi de transport, ce reprezintă 59% din numărul total înregistrat la 31.12.2014 (841646 unităţi). O situaţie similară s-a constatat şi în anul 2013, cînd nivelul de supunere testării tehnice a constituit 60% (482506 din 805271 de unităţi). Potrivit MTID, Î.S. “CRIS “Registru” şi ANTA, persistă riscul major ca unele autovehicule înregistrate în Registrul de stat care nu au fost supuse testării tehnice obligatorii anuale şi, respectiv, pentru care nu s-a achitat TFD să fie nefuncţionale, însă numărul acestora nu a fost identificat pînă în prezent. În viziunea auditului, neidentificarea numărului real al unităţilor de transport funcţionale înregistrate în Registrul de stat este cauzată de lipsa în legislaţie a unor responsabilităţi şi atribuţii clare în acest scop ale autorităţilor publice şi altor entităţi care participă în procesul de administrare a TFD. Totodată, una dintre cauzele problemei constă în neefectuarea controlului asupra ţinerii Registrului de stat cel puţin o dată la 2 ani, de către comisia aprobată prin Dispoziţia Guvernului, după cum prevăd pct.61 şi pct.64 din Anexa nr.1 a Hotărîrii Guvernului nr.1047 din 08.11.1999.

♦ Baza de calcul pentru elaborarea indicatorilor de venituri ai TFD pe anul 2014 a constituit suma încasărilor în anul 2013 raportată la numărul unităţilor de transport înregistrate în Registrul de stat pentru care s-a achitat taxa. Potrivit datelor ANTA, în anul 2013, a fost încasată TFD în sumă de 453,8 mil.lei la momentul testării tehnice anuale a 450686 de autovehicule, sau 55 % din numărul celor înregistrate în Registrul de stat la 01.06.2014 (450686 de unităţi). Actualmente, pentru planificarea indicatorilor se aplică modalitatea de calcul rezultînd din numărul unităţilor de transport care efectiv au fost supuse testării tehnice.

♦ Problematica inexactităţii datelor Registrului de stat şi, respectiv, a plenitudinii calculării şi achitării TFD la BPN de către unii posesori de autovehicule reieşind din numărul real al celor utilizate. Astfel, exemplificăm situaţia unui agent economic prestator de servicii de transport public, care, potrivit datelor Registrului de stat, la 31.12.2014 avea înregistrate 80 de autovehicule. Conform dării de seamă privind TFD pe anul 2014, prezentată SFS, întreprinderea a calculat şi a achitat la BPN TFD doar pentru 5 autovehicule, în sumă de 14,3 mii lei. În viziunea auditului, această situaţie poate fi determinată de neexploatarea a 75 de autovehicule din cauza stării tehnice nefuncţionale, sau de eschivarea de la calcularea şi achitarea deplină a TFD la BPN. Totodată, auditul denotă că mecanismul actual de administrare a TFD, reglementat de legislaţie, nu asigură încasarea la BPN a TFD în cazul neefectuării testării tehnice obligatorii anuale a autovehiculelor, fapt menţionat şi în Hotărîrea Curţii de Conturi nr.25 din 20.05.2014⁷³.

♦ Potrivit cadrului legal⁷⁴, ANTA este responsabilă de prezentarea către SFS a informaţiei privind TFD achitată de către posesorii de vehicule. Auditul denotă menţinerea în continuare a divergenţelor între informaţiile ANTA şi sumele real încasate la BPN, fapt constatat şi în cadrul unui audit precedent efectuat de Curtea de Conturi⁷⁵. Divergenţele dintre datele ANTA şi sumele real încasate la BPN sînt reflectate în Tabelul nr.11.

Întru implementarea recomandărilor Curţii de Conturi, în anul 2014, SFS a efectuat o analiză, prin contrapunere, a achitărilor TFD la BPN şi datelor sistemului electronic de evidenţă “Automobilistul”. Ca rezultat, s-a constatat înscrierea eronată în sistemul informaţional “Automobilistul” în 13 rapoarte tehnice a TFD în sumă totală de 179,4 mil.lei, precum şi alte divergenţe la eliberarea dublicatelor de rapoarte tehnice în sumă de 19,0 mil.lei. Situaţia descrisă este determinată de factorul uman, precum şi de lipsa unor controale interne în cadrul sistemului electronic de evidenţă “Automobilistul” pentru identificarea datelor procesate eronat, precum şi a admiterii dublării informaţiei.

Mecanismul actual de calculare, evidenţă şi raportare a obligaţiilor fiscale, stabilit de cadrul legal, nu reglementează prezentarea de către persoane fizice a dării de seamă privind TFD, fapt care generează în continuare lipsa evidenţei sumelor restante pentru aceste categorii de contribuabili. Totodată, reieşind din atribuţiile funcţionale, nici alte autorităţi publice antrenate în procesul de administrare a TFD (MTID, ANTA, Î.S. “CRIS “Registru”) nu asigură o evidenţă a restanţelor subiecţilor impunerii la TFD.

Concluzii la Obiectivul II:

IFPS, în Planul de dezvoltare, nu a stabilit valori-ţintă pentru evaluarea implementării obiectivelor, precum şi a mecanismelor de monitorizare, evaluare a rezultatelor implementării Planului. Astfel, nu a fost asigurată corelarea, în unele cazuri, a obiectivelor stipulate în planurile anuale cu obiectivele stipulate în Planul de dezvoltare, ceea ce determină prezenţa unor deficienţe în aprecierea calităţii rezultatelor privind administrarea veniturilor publice.

Nici SV nu a asigurat pe deplin elaborarea şi implementarea obiectivelor din Planul de dezvoltare, în special a programului de promovare a conformării voluntare, care să încurajeze respectarea benevolă a legislaţiei vamale şi să descurajeze comportamentul fraudulos.

Organele SFS, în procesul de administrare a impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător, au întîmpinat deficienţe, care au limitat încasarea deplină a acestui impozit, cu formarea şi creşterea restanţei.

Deşi organele fiscale au înregistrat unele progrese în planificarea şi organizarea controlului fiscal, obiectivele specifice stabilite în Planul de dezvoltare nu au fost atinse, în special la: majorarea încasărilor la buget; diminuarea arieratelor; creşterea nivelului de încredere a contribuabililor care au fost supuşi controlului. Un impact asupra majorării arieratelor ii revine şi faptului că nu este monitorizată “rata de încasare a obligaţiei stabilite suplimentar urmare controlului fiscal”, care urma a fi determinată şi aprobată ca un indicator de performanţă.

Creşterea numărului contestaţiilor privind actele de control, depuse de contribuabili, indică unele rezerve privind calitatea efectuării controlului fiscal.

Instrumentele utilizate de către organele vamale la efectuarea controalelor vamale urmează a fi îmbunătăţite. Eficienţa criteriului de selectivitate pe riscul subevaluării valorii în vamă are un impact în contextul menţinerii procesului de evaluare continuă a acestora, în care pot fi supravegheate şi ameliorate, pe cînd rezultatele urmează a fi îmbunătăţite, iar nefuncţionalitatea deplină a Modulului “Valoarea în vamă” poate crea rezerve în procesul de determinare corectă a valorii în vamă.

Unul dintre scopurile organelor de administrare a veniturilor publice este combaterea fenomenului restanţei şi al nedeclarării şi neachitării depline a obligaţiei fiscale, fapt ce atestă că arieratele nu numai că nu au fost stopate sau micşorate, ci, dimpotrivă, au avut un trend de creştere. Situaţia dată a fost cauzată de dificultăţile financiare ale contribuabililor restanţieri; calculările suplimentare (inclusiv prin metoda indirectă) ale obligaţiilor fiscale/vamale urmare controalelor efectuate; contestarea deciziilor organelor SFS şi SV în instanţa de judecată; eficacitatea redusă a măsurilor de executare silită şi vulnerabilităţile în controlul managerial (intern), precum şi de colaborarea insuficientă între organele/structurile interne ale administratorilor de venituri.

Eficacitatea administrării taxei de stat este afectată de lacunele prezente în cadrul legal, care prevede prezentarea informaţiei doar la solicitarea părţilor interesate, dar nu şi raportarea anuală referitor la taxa de stat care urmează a fi încasată, real încasată şi la restanţa taxei de stat la finele exerciţiului bugetar, administrată de executorii judecătoreşti.

Lipsa unor proceduri reglementate privind monitorizarea activităţii agenţilor economici cărora li s-au retras licenţele afectează prevenirea desfăşurării activităţilor nelicenţiate, obţinerii veniturilor ilicite şi diminuării veniturilor impozabile. Totodată, nereglementarea prin lege a schimbului de informaţii între organele care participă la administrarea taxei de licenţă afectează transparenţa şi eficacitatea administrării acesteia.

Prezenţa vulnerabilităţilor şi problematicilor în administrarea TFD limitează colectarea integrală a acesteia la BPN. Situaţia privind evidenţa obiectului impozabil nu reflectă o bază rezonabilă pentru estimarea exactă a încasărilor TFD la BPN, generînd formarea decalajului fiscal. Lipsa în legislaţie a unor responsabilităţi clare ale autorităţilor publice şi altor entităţi care participă în procesul de administrare a TFD, în elucidarea problemelor sistemice identificate de audit, limitează performanţa sistemului de administrare a TFD.

_________________________

⁵⁹Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător nr.451 din 30.07.2001 ( în continuare – Legea nr.451 din 30.07.2001).

⁶⁰Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr.158 din 05.07.2012.

⁶¹pct.3 din Nota la Anexa nr.1 din Legea nr.451 din 30.07.2001.

⁶²Codul de executare al Republicii Moldova nr.443 din 24.12.2004.

⁶³art.2 şi art.6 din Legea taxei de stat nr.1216 din 03.12.1992.

⁶⁴art.145 alin.(3) lit.b) din Codul de executare.

⁶⁵art.145 alin.(3) lit.b) din Codul de executare.

⁶⁶art.22 alin.(1) lit.k) din Codul de executare.

⁶⁷art.8 alin.(1) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847-XIII din 24.05.1996; art.2 lit.b) din Legea fondului rutier nr.720 din 02.02.1996; pct.1 lit.c) din Regulamentul cu privire la constituirea şi utilizarea fondului rutier, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.893 din 26.06.1996.

⁶⁸Programul privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2014, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.168 din 11.03.2014 (cu modificările şi completările ulterioare); Programul privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2013, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.126 din 19.02.2013 (cu modificările şi completările ulterioare); Programul privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2012, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.172 din 21.03.2012 (cu modificările şi completările ulterioare).

⁶⁹Anexa nr.1 la Titlul IX din Codul fiscal al Republicii Moldova nr.1163-XIII din 24.04.1997.

⁷⁰art.338 alin.(1) din Codul fiscal al Republicii Moldova nr.1163-XIII din 24.04.1997. Notă: potrivit normei legale, prin noţiunea de autovehicule înmatriculate permanent sau temporar în Republica Moldova se subînţelege: motociclete, autoturisme, autocamioane, autovehicule pentru utilizări speciale pe şasiu de autoturism sau de microbuz, autovehicule pentru utilizări speciale pe şasiu de autocamion, autoremorchere, remorci, semiremorci, microbuze, autobuze, tractoare, orice alte autovehicule cu autopropulsie.

⁷¹Hotărîrea Guvernului nr.1047 din 08.11.1999 cu privire la reorganizarea Sistemului informaţional automatizat de căutare “Automobilul” în Registrul de stat al transporturilor şi introducerea testării autovehiculelor şi remorcilor acestora (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.1047 din 08.11.1999).

⁷²Anexa nr.1 la Titlul IX din Codul fiscal al Republicii Moldova nr.1163-XIII din 24.04.1997.

⁷³Hotărîrea Curţii de Conturi nr.25 din 20.05.2014 privind Raportul auditului conformităţii gestionării fondurilor publice de către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor şi unele entităţi subordonate (în continuare - Hotărîrea Curţii de Conturi nr.25 din 20.05.2014).

⁷⁴pct.15 din Regulamentul Agenţiei Naţionale Transport Auto, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.539 din 23.04.2008.

⁷⁵Hotărîrea Curţii de Conturi nr.25 din 20.05.2014.

III “ALTE CONSTATĂRI”

3.1.1. Atît organele SFS, cît şi organele SV raportează în calitate de indicator al performanţei volumul veniturilor BPN ce revin la un angajat

Auditul, analizînd veniturile BPN raportate la un angajat fiscal, costurile de colectare a veniturilor bugetare, precum şi desfăşurarea unor activităţi nonfiscale, atestă următoarele:

i) veniturile BPN, în anii 2012-2014, raportate la un angajat fiscal/vamal, sînt în creştere continuă, ceea ce reflectă o eficienţă stabilă a activităţii SFS şi SV în realizarea sarcinii de colectare a veniturilor bugetare, situaţia fiind prezentată în Diagrama nr.18.

Diagrama nr.18

Sursă: Rapoartele de activitate ale SFS şi SV.

Astfel, cu cît acest indicator este mai ridicat, cu atît performanţa activităţii organelor cu drept de administrare a veniturilor fiscale/vamale este mai mare.

Auditul relevă că actualmente IFS teritoriale sînt entităţi distincte în aspect juridic, avînd o subordonare dublă: atît la nivel local, cît şi la nivel central, ceea ce condiţionează probleme sub aspectul de coordonare pe sistem. Totodată, IFPS şi-a propus revizuirea şi modificarea structurii printr-un proiect de lege (Legea privind SFS), în scopul trecerii la o administrare fiscală unificată, prin crearea unui organ unitar de specialitate, cu oficiu central şi subdiviziuni locale, care nu vor avea statut de persoană juridică. Pe parcursul anilor 1990-2015 de funcţionare a organelor SFS, numărul funcţionarilor angajaţi în SFS s-a redus cu 35%, sau de la 3000 de angajaţi pînă la 1912.

ii) dinamica stabilă a costurilor de colectare a veniturilor bugetare pentru anii 2012-2014, care este prezentată în Diagrama nr.19.

Diagrama nr.19

Sursă: Rapoartele de activitate ale SFS şi SV.

Astfel, datele prezentate atestă o tendinţă de menţinere a acestui indicator, cu o mică fluctuaţie de la 0,011 lei în anul 2012 pînă la 0,010 lei în anul 2014 – de către organele SFS, şi de la 0,019 lei în anul 2012 pînă la 0,018 lei în anul 2014 – de către organele SV. Micşorarea costurilor de colectare a veniturilor fiscale reprezintă un deziderat pentru sporirea eficienţei în administrarea veniturilor publice, prin ce se atestă o creştere a eficienţei încasării veniturilor publice.

3.1.2. Eficienţa activităţii de bază a SFS este afectată de exercitarea altor atribuţii nespecifice organelor fiscale

SFS⁷⁶ prezintă un sistem centralizat de organe fiscale şi activitatea funcţionarilor fiscali care deţin funcţii în aceste organe, orientată spre exercitarea atribuţiilor de administrare fiscală. SFS este constituit din IFPS, care este în subordinea MF, şi 32 de IFS teritoriale.

Potrivit Codului fiscal (art.132), sarcina de bază a organului fiscal constă în exercitarea controlului asupra respectării legislaţiei fiscale, calculării corecte, vărsării depline şi la timp la buget a sumelor obligaţiilor fiscale.

Verificările auditului relevă că, în perioada auditată, SFS a executat un număr semnificativ de atribuţii nespecifice activităţii de bază a organelor fiscale, reglementate de alte acte legislative şi normative. Unele dintre aceste sarcini includ următoarele activităţi:

• Administrarea bunurilor confiscate şi de alte instituţii publice. La 31.12.2014, bunurile confiscate au însumat 15,9 mil.lei, pe parcurs au fost comercializate bunuri în sumă de 3,6 mil.lei. Se atestă că cheltuielile anuale aferente reevaluării bunurilor confiscate, remunerării a 26,7 unităţi de inspectori fiscali implicaţi în această activitate, plăţii chiriei pentru păstrarea acestor bunuri etc. se cifrează la circa 2,0 mil.lei.

• Încasarea împrumuturilor nerambursate, acordate de stat sau de organele statului agenţilor economici. Anual, în această activitate sînt implicate circa 8,8 unităţi de personal şi sînt suportate cheltuieli în sumă de circa 0,4 mil.lei.

• Exercitarea unor sarcini ce ţin de atribuţiile Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare, în special, verificarea şi supravegherea comună a sigiliilor containerelor folosite în producţia alcoolului şi administrarea contribuţiei în Fondul viei şi vinului. Cheltuielile anuale pentru administrarea acestor activităţi însumează circa 0,8 mil.lei, cu implicarea a aproximativ 21,9 unităţi de personal.

• Administrarea unor plăţi de la prestarea serviciilor de telefonie mobilă, precum şi a plăţilor suplimentare de la cumpărarea valutei străine în numerar etc., ceea ce a costat anual organele SFS circa1,0 mil.lei.

• Controlul şi încasarea taxei pentru dezvoltarea bazei normative în construcţie, care anual au antrenat circa 7,3 unităţi de personal, cu costul cheltuielilor de circa 0,6 mil.lei.

• Urmare dizolvării în anul 2010 a Vistieriei de Stat, asigurarea valorificării bunurilor confiscate sau fără stăpîn din categoria metalelor preţioase şi pietrelor preţioase, a articolelor din ele şi a deşeurilor acestora etc. este pusă în sarcina SFS. Această activitate este una specifică şi necesită abilităţi speciale ale personalului, care actualmente se limitează doar la recepţionarea acestor bunuri. Activităţile nominalizate ale SFS sînt executate de inspectorii fiscali concomitent cu atribuţiile de administrare fiscală, ceea ce condiţionează sustragerea resurselor umane, utilizarea timpului prevăzut pentru activităţile de bază şi implicarea cheltuielilor financiare, afectînd utilizarea eficientă a resurselor şi eficacitatea administrării fiscale.

Compărînd situaţia din Republica Moldova privind aspectul organizării evidenţei, evaluării şi vînzării bunurilor confiscate, bunurilor fără stăpîn, bunurilor sechestrate perisabile sau cu termenul de păstrare limitat, corpurilor delicte, bunurilor trecute în proprietatea statului cu drept de succesiune şi a comorilor cu practicile altor ţări din vecinătate, se atestă că în Belgia, Rusia, Republica Belarus şi Finlanda administrarea acestor bunuri ţine de atribuţiile altor instituţii specializate de stat.

_________________________

⁷⁶art.129 alin.(2) din Codul fiscal.

Un obiectiv esenţial al activităţii Curţii de Conturi este de a îmbunătăţi administrarea şi răspunderea sectorului public. Domeniul administrării veniturilor, inclusiv activitatea principalilor administratori de venituri, constituie un subiect semnificativ pentru Curtea de Conturi, care anual auditează şi regularitatea/conformitatea administrării veniturilor publice de către SFS şi SV, identificînd pe parcursul anilor mai multe dificultăţi şi nereguli în administrarea, inclusiv colectarea, veniturilor în BPN. Astfel, în anul 2014, Curtea de Conturi a efectuat 2 misiuni de audit aferente domeniului administrării veniturilor publice (axate pe gestionarea TVA) de către SV şi SFS, precum şi 2 audituri privind gestionarea mijloacelor publice şi a patrimoniului public de către aceste două autorităţi publice, finalizate cu adoptarea a 4 Hotărîri⁷⁷ale Curţii de Conturi privind aprobarea a 4 Rapoarte de audit.

Urmare auditurilor efectuate, au fost constatate disfuncţionalităţi şi carenţe, care limitează eficacitatea activităţii entităţilor auditate, în acest sens fiind înaintate cerinţele şi recomandările corespunzătoare în scopul îmbunătăţirii domeniilor auditate, prin eliminarea neajunsurilor/carenţelor constatate şi consolidarea controlului intern instituţional. Evaluarea impactului rapoartelor de audit reprezintă un element necesar în procesul de asumare a responsabilităţilor.

Verificarea executării cerinţelor şi implementării recomandărilor Curţii de Conturi asigură legătura inversă dintre Instituţiile Supreme de Audit şi autorităţile auditate în ce priveşte rezolvarea problemelor ce ţin de îmbunătăţirea managementului public, respectiv a administrării veniturilor publice. Analiza măsurilor întreprinse de către entităţile responsabile denotă că, în mare parte, acestea au dat dovadă de atitudine conştientă, realizînd în acest sens un şir de acţiuni în vederea îmbunătăţirii activităţii lor. Astfel, se relevă că măsurile întreprinse au fost orientate, primordial, spre îmbunătăţirea cadrului normativ-legislativ în domeniu, consolidarea activităţilor de control intern, precum şi implementarea şi/sau iniţierea dezvoltării unor sisteme informaţionale/aplicaţii în vederea unei mai bune gestionări a proceselor relevante.

Totodată, auditul relevă că, deşi au fost întreprinse anumite acţiuni, unele probleme aferente proceselor, precum: gestionarea restanţelor, facilităţile fiscale, controalele fiscale/vamale etc., nu au fost soluţionate definitiv, generînd deficienţe/carenţe şi în perioada auditată. Aceste aspecte au fost, în detaliu, abordate în cadrul prezentului Raport şi înaintate/reiterate recomandările corespunzătoare. De asemenea, se atestă că unele cerinţe/recomandări ale auditurilor precedente, care nu au constituit obiectivele de bază ale prezentului audit, necesită un timp mai îndelungat de implementare, astfel fiind necesară reiterarea acestora în prezentul Raport.

O sinteză a principalelor măsuri realizate de către entităţile responsabile în vederea conformării la cerinţele şi recomandările înaintate de Curtea de Conturi este prezentată în Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Concluzii la compartimentul III “Alte constatări”:

Organele SFS şi SV au înregistrat o dinamică constantă de diminuare a “costurilor de colectare a veniturilor”.

Totodată, activitatea organelor SFS rămîne afectată de unele sarcini suplimentare nespecifice activităţii de bază, ceea ce cauzează sustragerea resurselor de muncă, de timp, financiare ale IFS teritoriale.

Concomitent, se atestă că, deşi aceste autorităţi s-au conformat la cerinţele şi recomandările de audit precedente, constatările prezentului audit relevă persistenţa constantă a unor probleme/deficienţe.

_________________________

⁷⁷Hotărîrea Curţii de Conturi nr.40 din 22.07.2014 “Privind Raportul auditului conformităţii administrării taxei pe valoarea adăugată de către Serviciul Vamal în anul 2013”; Hotărîrea Curţii de Conturi nr.44 din 24.07.2014 “Cu privire la Raportul auditului conformităţii administrării taxei pe valoarea adăugată de către Serviciul Fiscal de Stat în anul 2013”; Hotărîrea Curţii de Conturi nr.41 din 22.07.2014 “Cu privire la auditul conformităţii privind utilizarea mijloacelor financiare publice şi gestionarea patrimoniului public de către Serviciul Vamal şi unele birouri vamale pe anul 2013”; Hotărîrea Curţii de Conturi nr.45 din 24.07.2014 “Cu privire la Raportul auditului conformităţii privind utilizarea mijloacelor publice şi gestionarea patrimoniului public de către Inspectoratul Fiscal Principal de Stat şi unele inspectorate fiscale de stat teritoriale pe anul 2013”.

Recomandările auditului

Recomandări conducerii Ministerului Finanţelor:

1. Să fortifice acţiunile în procesul de estimare şi planificare a veniturilor aferente Bugetului Public Naţional prin participarea tuturor autorităţilor care au tangenţă cu procesul de estimare a veniturilor publice.

2. În comun cu Inspectoratul Fiscal Principal de Stat şi Serviciul Vamal, să asigure identificarea/evaluarea exhaustivă a bazei fiscale pentru fundamentarea prognozării/planificării conforme a veniturilor bugetare pe toate categoriile de taxe/impozite.

3. Să examineze oportunitatea reglementării modului de raportare a calculelor aferente taxei de licenţă, taxei de stat, în vederea excluderii supraplăţilor ireale la Bugetul Public Naţional şi a situaţiei condiţionate la decontările cu bugetul.

4. Să asigure revizuirea, monitorizarea, evaluarea şi raportarea impactului facilităţilor fiscale acordate ţinînd cont de bunele practici internaţionale în domeniu.

5. În comun cu Serviciul Fiscal de Stat şi Serviciul Vamal, să instituie un mecanism de raportare de către beneficiari a facilităţilor fiscale.

Recomandări conducerii Inspectoratului Fiscal Principal de Stat:

6. Să implementeze instrumente funcţionale în vederea administrării eficiente a impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător, cu diminuarea evaziunii fiscale.

7. Să monitorizeze executarea sarcinii de colectare a impozitelor şi taxelor de către organele fiscale teritoriale, în vederea asigurării încasării depline a acestora.

8. Să reglementeze modalitatea de calificare a supraplăţilor prin delimitarea acestora de sumele plătite în avans.

9. Să instituie proceduri pentru clasificarea obligaţiilor fiscale calculate suplimentar urmare controalelor efectuate, în aspectul perioadelor istorice, metodelor de calcul etc.

10. Să implementeze instrumente, inclusiv informaţionale, în vederea planificării eficiente a controalelor fiscale, cu reglementarea indicatorilor de performanţă şi a termenelor de efectuare a acestora.

11. Să elaboreze un clasificator al încălcărilor depistate în cadrul controalelor fiscale, în aspectul tipurilor de impozite şi taxe, cu sistematizarea acestora.

12. Să asigure corelarea planurilor anuale de activitate cu priorităţile cuprinse în Planul de dezvoltare, stabilind indicatori de performanţă vizînd implementarea obiectivelor acestora, cu asigurarea unui mecanism de monitorizare şi evaluare a lor.

Recomandări conducerii Serviciului Vamal:

13. Să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea colectării depline a veniturilor de către birourile vamale.

14. Să asigure funcţionalitatea deplină a Modulului “Valoarea în vamă” ca instrument eficient utilizat în procesul de determinare a valorii în vamă.

15. Să asigure evaluarea şi revizuirea periodică a eficienţei criteriilor de selectivitate pe riscul subevaluării valorii în vamă, precum şi pe alte riscuri.

16. Să asigure implementarea unor instrumente eficiente privind sporirea calităţii controalelor ulterioare.

17. Să aplice eficient modalităţile de executare silită în vederea încasării restanţelor agenţilor economici.

18. Să revizuiască modalitatea de stingere a obligaţiilor vamale cu termenul de prescripţie expirat, cu înaintarea propunerilor de rigoare.

19. Să aprobe reglementări interne referitor la procesul şi procedurile de executare silită a obligaţiei vamale în vederea eficientizării acestora.

Recomandări conducerii Serviciului Fiscal de Stat şi Serviciului Vamal:

20. Să asigure efectuarea, cu stabilirea periodicităţii, controalelor asupra facilităţilor fiscale acordate beneficiarilor, în special asupra celor acordate în mod “individual”.

Recomandări conducerii Camerei de Licenţiere:

21. Să elaboreze şi să implementeze un sistem automatizat al proceselor interne aferente evidenţei, sistematizării şi administrării taxei de licenţă, cu generarea rapoartelor privind calculele şi soldurile restante ale agenţilor economici.

Recomandări conducerii Ministerului Justiţiei:

22. Să elaboreze, în comun cu Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti, reglementări privind modalitatea de informare a Camerei de Licenţiere despre rezultatele procedurii de executare silită a documentelor executorii privind încasarea taxei de licenţă.

Recomandări conducerii Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor:

23. Să examineze, în comun cu Î.S. “CRIS “Registru”” situaţiile privind lipsa în Registrul de stat al transporturilor a înscrierilor aferente unităţilor de transport care au fost supuse testării tehnice şi să înainteze Guvernului propuneri în vederea reglementării mecanismului şi procedurii de achiziţionare a acestora.

24. În comun cu Ministerul Finanţelor, să examineze şi să înainteze Guvernului propuneri în vederea modificării cadrului legal privind modalitatea de achitare la Bugetul Public Naţional a taxei pentru folosirea drumurilor, cu instituirea procedurii de preavizare a subiecţilor impunerii.

Recomandări ale auditurilor precedente implementate parţial şi reiterate în prezentul Raport de audit, inclusiv:

Recomandări conducerii Ministerul Finanţelor să asigure:

25. să asigure examinarea şi înaintarea, în modul stabilit, Guvernului a propunerilor referitor la modificarea cadrului normativ-legal privind:

25.1. normele care au admis, în situaţii specifice, formarea supraplăţilor nereale;

25.2. înştiinţarea obligatorie şi în termene proxime de către notari a organelor SFS privind modificarea fondatorilor;

25.3. instituirea conturilor trezoreriale destinate TVA a contribuabililor, în scopul stopării evaziunilor fiscale în procesul de administrare a taxei respective;

25.4. revizuirea statutului juridic al IFPS şi inspectoratelor fiscale teritoriale, cu optimizarea şi centralizarea instituţională;

26. să revizuie cadrului regulator aferent evidenţei contabile în instituţiile publice, cu includerea prevederilor ce ţin de ajustarea valorii contabile la valoarea cadastrală a bunurilor imobile gestionate de instituţiile publice.

Recomandări conducerii Inspectoratul Fiscal Principal de Stat:

27. Să definitiveze implementarea sistemului de management financiar şi control la nivelul SFS, în vederea asigurării gestionării conforme a resurselor bugetare şi patrimoniului public;

28. să asigure ţinerea evidenţei şi raportarea reală a situaţiei patrimoniale, prin eliminarea neajunsurilor constatate de auditul precedent;

29. să dezvolte produsele informaţionale existente ale SFS pentru asigurarea ţinerii evidenţei facturilor fiscale eliberate contribuabililor, transparenţei circulaţiei şi stocurilor de facturi fiscale aflate în gestiunea contribuabililor plătitori de TVA;

30. să instituie un mecanism care să stipuleze termenele concrete de anulare a înregistrării contribuabilului ca plătitor de TVA.

Recomandări conducerii Serviciul Vamal:

31. Să asigure definitivarea înregistrării la oficiile cadastrale, evaluării cadastrale şi ajustării costului bunurilor reflectate în evidenţa contabilă a entităţilor, cu eliminarea neajunsurilor constatate de auditul precedent;

32. să întreprindă măsurile necesare în vederea executării în termenele prevăzute a activităţilor stabilite pentru implementarea Proiectului IMPEFO, cu utilizarea eficientă a mijloacelor acordate din sursele externe, în scopul realizării obiectivelor acestuia.

Concluzia generală a auditului

Sistemul administrării veniturilor publice este, în mare parte, funcţional, însă fenomenul de menţinere pe parcursul mai multor ani a aceloraşi probleme şi vulnerabilităţi afectează calitatea proceselor de estimare/evaluare/fundamentare a prognozelor de venituri bugetare şi de colectare deplină a obligaţiilor calculate în termenele legale. Astfel, problema restanţelor rămîne a fi una majoră şi destul de gravă, care are impact semnificativ asupra nivelului de asigurare a statului cu resursele necesare pentru executarea funcţiilor. De asemenea, un impact deosebit asupra veniturilor publice are menţinerea cadrului facilităţilor fiscale în lipsa evaluării şi analizei cauzei-efect privind impactul socio-economic rezultat din acordarea către beneficiari a regimurilor fiscale/vamale.

Lipsa unor reglementări, dar şi existenţa unor reglementări incomplete sau insuficiente privind (i) modalitatea de planificare şi organizare a activităţilor de control fiscal şi vamal; (ii) clasificarea obligaţiilor calculate, dar neplătite; (iii) specificarea/nominalizarea categoriilor de bunuri care pot beneficia de regim preferenţial pentru introducerea în capitalul social; (iv) prioritizarea măsurilor de încasare de către executorii judecătoreşti a plăţilor cuvenite Bugetului Public Naţional; (v) modul de raportare de către alte autorităţi a obligaţiilor calculate şi celor neplătite etc. determină apariţia riscurilor la care se expun procesele de administrare a veniturilor publice.

Aspectele menţionate, precum şi altele, elucidate în Raport, creează premise care favorizează apariţia fenomenelor de evaziune fiscală, încălcarea atribuţiilor şi normelor aplicabile în procesele de administrare a veniturilor publice.