Hotărîre nr.48 din 07.10.2014 cu privire la aprobarea Raportului asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raportul anual 2013)

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Raportului asupra administrării şi

întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului

public (Raportul anual 2013)

nr. 48  din  07.10.2014

 (în vigoare 20.11.2015) 

Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 311-316 art. 36 din 20.11.2015

* * *

În conformitate cu art.133 alin.(4) din Constituţia Republicii Moldova, art.8 alin.(1) lit.b), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.h) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raportul anual 2013) şi se prezintă Parlamentului Republicii Moldova.

2. Prezenta hotărîre şi Raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raportul anual 2013) se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în termen de 15 zile din data examinării în Parlament.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.48 din 7 octombrie 2014

RAPORT

asupra administrării şi întrebuinţării resurselor

financiare publice şi patrimoniului public

(Raportul anual 2013)

LISTA ABREVIERILOR

INTRODUCERE

“Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sînt garantate”¹. Astfel, principala îndatorire a statului este asigurarea echitabilă pentru toţi cetăţenii a condiţiilor favorabile pentru educaţie, sănătate, securitate, mediul de afaceri etc. Preocuparea autorităţilor publice trebuie să fie materializată într-o activitate rezultativă, pe măsura aşteptărilor cetăţenilor.

Rolul Curţii de Conturi în promovarea eficienţei activităţii sectorului public este semnificativ deoarece, avînd statut de independenţă² faţă de sistemul de administraţie publică, aceasta îşi organizează activitatea în numele şi pentru beneficiul societăţii. Graţie instituţiei supreme de audit, societatea şi organele interesate, inclusiv Parlamentul, sînt informate despre rezultatele reale ale activităţii autorităţilor administraţiei publice, în rapoartele de audit fiind abordate cele mai importante probleme şi deficienţe în gestionarea fondurilor publice.

Curtea de Conturi joacă un rol esenţial în utilizarea cu maximă eficienţă şi deplină transparenţă a banului public, avînd şi un rol de importanţă critică, în special în prezent cînd Republica Moldova parcurge o perioadă de criză economică, caracterizată prin austeritate bugetară şi evoluţie destul de incertă a principalilor indicatori macroeconomici, care impun concentrarea managementului financiar pe optimizarea cheltuielilor publice şi monitorizarea evoluţiei acestora.

În perioada de referinţă, rapoartele de audit ale Curţii de Conturi au reflectat o gamă largă de subiecte, toate oferind suport pentru îmbunătăţirea eficienţei, consolidarea responsabilităţii autorităţilor publice în vederea protejării intereselor contribuabililor şi cetăţenilor. În activitatea de audit Curtea de Conturi se axează pe problemele administraţiei publice centrale şi locale şi, nu în ultimul rînd, pe performanţa implementării în instituţiile publice a managementului financiar şi controlului intern, ca element fundamental în asigurarea unor standarde înalte în activitatea acestora.

Curtea de Conturi îşi planifică şi desfăşoară activitatea în mod independent, orientîndu-se de prevederile legale şi standardele internaţionale de audit, efectuînd următoarele tipuri de audit: auditul financiar, auditul conformităţii, auditul performanţei şi alte tipuri de audit, care au drept scop:

• sporirea gradului de încredere al utilizatorilor raportului financiar prin atestarea faptului că situaţiile financiare ale entităţilor sînt întocmite şi prezentate în conformitate cu cadrul general de raportare financiară;

• obţinerea asigurării că activităţile entităţilor din sectorul public sînt conforme actelor legislative şi regulatorii care le guvernează etc.;

• oferirea unei asigurări că programele şi activităţile guvernamentale sînt implementate cu respectarea principiilor economicităţii (minimizarea costului resurselor), eficienţei (maximizarea utilizării resurselor), eficacităţii (atingerea rezultatelor planificate) şi propunerea soluţiilor de îmbunătăţire.

Curtea de Conturi, conform mandatului său, nu dispune de competenţe investigaţionale şi judiciare, totuşi, în cazul în care descoperă fraude, nereguli sau încălcări a căror examinare nu ţine de competenţa sa, informează organele de drept sau alte organe de resort.

Avînd drept obiectiv evaluarea şi promovarea managementului financiar şi controlului intern, Curtea de Conturi prin monitorizarea şi cuantificarea impactului de implementare a recomandărilor înaintate urmăreşte progresul înregistrat pe parcursul anilor în acest domeniu. În această ordine de idei, ţinem să menţionăm că deşi recomandările sînt formulate şi monitorizate de Curtea de Conturi, răspunderea privind implementarea unui management eficient al fondurilor publice rămîne în seama autorităţilor publice.

Scopul Raportului asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public este de a prezenta Parlamentului, Guvernului şi societăţii civile principalele constatări şi concluzii rezultate din activitatea de audit şi unele posibile soluţii care ar contribui la promovarea corectitudinii şi eficientizarea utilizării banului public.

Prezentul Raport se referă în principal la exerciţiul bugetar 2013 şi include cele mai semnificative rezultate ale misiunilor de audit realizate în perioada noiembrie 2013 – septembrie 2014, fiind structurat în 9 capitole:

Primul capitol cuprinde o sinteză a activităţii de audit şi a impactului implementării recomandărilor înaintate prin Hotărîrile Curţii de Conturi incluse în Raportul precedent;

Capitolul doi oferă o viziune generală asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor Bugetului Public Naţional;

Capitolul trei reprezintă sinteza constatărilor cu privire la administrarea şi gestionarea patrimoniului de către autorităţile publice locale şi întreprinderile municipale;

Capitolul patru conturează principalele caracteristici ale auditului situaţiilor financiare, cu elucidarea celor mai importante probleme atestate în cadrul acestui tip de audit;

Capitolul cinci defineşte auditul conformităţii şi integrează principalele constatări de conformitate a managementului financiar şi gestionării fondurilor publice de către autorităţile publice;

Capitolul şase se referă la auditul de performanţă şi include trei teme de rezonanţă, care au făcut obiectul acestui tip de audit;

Capitolul şapte cuprinde auditul sistemelor informaţionale, progresele şi perspectivele dezvoltării lor;

Capitolul opt conţine o sinteză a evaluării modului de implementare a proiectelor finanţate din surse externe şi un rezumat al constatărilor şi problemelor ce ţin de protecţia şi utilizarea durabilă a apelor din rîuri şi fluvii, precum şi a terenurilor agricole;

Capitolul nouă integrează un rezumat al principalelor constatări din rapoartele de audit realizate la solicitarea fracţiunilor parlamentare;

Anexa nr.1 prezintă lista hotărîrilor adoptate de Plenul Curţii de Conturi în perioada noiembrie 2013 – septembrie 2014 şi entităţile supuse auditului;

Anexa nr.2 conţine un sumar al opiniilor exprimate de auditorii Instituţiei Supreme de Audit ca rezultat al misiunilor de audit.

Capitolul I

REZULTATELE ŞI IMPACTUL ACTIVITĂŢII DE AUDIT

I.1. Evaluarea controlului intern din cadrul entităţilor auditate

Prezentul capitol oferă o imagine de ansamblu asupra implementării controlului intern în autorităţile şi instituţiile publice auditate pe parcursul perioadei de referinţă, fiind reflectate cele mai importante constatări din rapoartele de audit.

Prin sinteza din acest capitol se reliefează importanţa şi nivelul de implementare a controlului intern în entităţile publice auditate, cît şi necesitatea de ameliorare a unor aspecte relevante în procesul respectiv.

Conform prevederilor Legii nr.229 din 23 septembrie 2010 privind controlul financiar public intern, entităţile publice sînt obligate să se orienteze spre un sistem modern de gestiune a finanţelor publice, care să armonizeze ansamblul politicilor şi procedurilor concepute şi implementate de către managementul şi personalul entităţii publice, în vederea furnizării unei asigurări rezonabile pentru atingerea obiectivelor entităţii publice într-un mod economic, eficient şi eficace; respectarea regulilor externe, a politicilor şi regulilor managementului; protejarea bunurilor şi a informaţiilor; prevenirea şi depistarea fraudelor şi greşelilor; asigurarea calităţii documentelor de contabilitate şi producerea în timp util a informaţiilor de încredere privind segmentul financiar şi de management.

Obiectivul general al controlului financiar public intern este promovarea unui grad avansat de răspundere managerială în utilizarea fondurilor publice. Răspunderea este nucleul unei bune guvernări, iar Curtea de Conturi, prin activitatea pe care o desfăşoară, devine un element indispensabil al procesului complex de bună guvernare³, una dintre cele mai pregnante aşteptări ale societăţii civile în privinţa activităţii desfăşurate de managerii din sectorul public.

Controlul intern este un proces integrat, organizat de managerul entităţii publice şi de personalul acesteia, incluzînd auditul intern pentru gestionarea riscurilor şi oferirea unei asigurări rezonabile privind atingerea obiectivelor şi rezultatelor planificate, în scopul garantării bunei guvernări. Răspunderea managerială⁴ reprezintă un instrument puternic care, atunci cînd este aplicat în mod constant, asigură eliminarea riscului de fraudă, corupţie sau alte iregularităţi şi derivă din responsabilitatea managerului pentru toate cele 5 componente ale sistemului de MFC în sectorul public: mediul de control, managementul performanţelor şi al riscurilor, activităţile de control, informarea şi comunicarea, monitorizarea şi evaluarea, precum şi de auditul intern⁵. Astfel, definirea şi implementarea conceptului de responsabilitate managerială în sectorul public, prin elaborarea raportului anual asupra sistemului de control intern/managerial, are drept consecinţă responsabilizarea conducerii entităţilor publice privind implementarea şi dezvoltarea controlului intern.

Printre atribuţiile Curţii de Conturi este şi cea de auditare a sistemelor de control intern⁶ din cadrul entităţilor care intră în competenţa sa de verificare, respectiv, a MFC, precum şi a auditului intern în vederea identificării şi îmbunătăţirii controlului intern neperformant. În acest context, în cadrul misiunilor de audit desfăşurate în perioada de referinţă de către auditorii publici externi unul dintre obiectivele de audit a constituit evaluarea modului de organizare, implementare şi menţinere a sistemului de MFC, a auditului intern şi stabilirea legăturii de cauzalitate între rezultatele obţinute şi deficienţele/iregularităţile constatate în cadrul activităţii entităţilor auditate.

Dat fiind că organizarea corespunzătoare a sistemului de control intern vizează în mod direct calitatea gestionării financiare şi economice a entităţii, s-a urmărit identificarea carenţelor acestui sistem cauzatoare de erori sau disfuncţionalităţi în administrarea fondurilor publice ale entităţilor verificate.

Sintetizînd constatările şi concluziile de audit privind conformitatea şi eficienţa implementării controlului intern în cadrul entităţilor auditate, se relevă că deşi evoluţia controlului financiar public intern, inclusiv a activităţii de audit intern şi sistemului MFC în sectorul public, a cunoscut în ultima perioadă de timp un trend ascendent vizibil, mai există rezerve/deficienţe ce au generat o serie de probleme în organizarea, implementarea şi dezvoltarea/consolidarea acestui proces. Astfel, se pot menţiona următoarele:

√ deşi conform Declaraţiei privind buna guvernare, emise de managerii entităţilor publice, s-a afirmat că sistemul MFC la nivelul instituţiei este organizat, implementat şi funcţionabil, în cadrul misiunilor de audit s-a constatat că, în mare parte, instituţionalizarea sistemului este la etapa de pregătire sau de implementare, fiind constituite grupuri de lucru în acest sens, identificate şi iniţiată descrierea unor procese de bază/operaţionale, stabilite şi descrise unele proceduri, activităţi de control;

√ tendinţa de implementare formală a controlului intern în unele entităţi, fiind elaborate doar cîteva documente (proceduri operaţionale, registrul riscurilor etc.) care nu sînt aplicate în practică ori sînt nefuncţionale, condiţionează o eficacitate scăzută a acestuia şi, respectiv, a elementelor sale componente;

√ deşi managementul riscurilor reprezintă un instrument de necesitate stringentă conducerii entităţilor publice pentru luarea deciziilor corecte şi optime în condiţii de risc şi incertitudine economică, neinstituirea sau insuficienta dezvoltare a procesului respectiv în cadrul sistemelor de MFC al unor instituţii are drept consecinţă tendinţa de a fi unul static, neasigurînd obiectivele stabilite;

√ au fost identificate cazuri de instituire a unităţilor de audit intern în cadrul entităţilor publice, potrivit structurii organizatorice, care, din diverse motive (insuficienţa capacităţilor profesionale, salarii mici) pe parcursul perioadei de referinţă nu au fost funcţionale, nefiind suplinite cu personal calificat;

√ au fost constatate cazuri de dublă subordonare a auditului intern ca urmare a includerii acestuia în cadrul altor subdiviziuni, fapt ce contravine prevederilor legale şi afectează obiectivitatea, independenţa şi eficienţa activităţii auditului intern;

√ au fost atestate situaţii cînd activitatea auditului intern a inclus şi sarcini operaţionale, incompatibile cu atribuţiile legale, ceea ce sugerează că nu au fost înţelese corect esenţa şi importanţa activităţii auditului intern.

În acest context se remarcă că, deşi este aprobat cadrul normativ de bază aferent dezvoltării sistemului MFC, acesta nu este pe deplin funcţional, iar conceptul de răspundere managerială nu este implementat în totalitate, sistemul actual de management al finanţelor publice, de cele mai multe ori, funcţionînd într-un cadru centralizat de luare a deciziilor de control. În vederea remedierii prezentei situaţii, este absolut necesar ca entităţile publice prin conducătorii acestora să asigure instituirea unui sistem de management orientat spre atingerea rezultatelor şi asigurarea gestionării corecte a finanţelor publice alocate, cu eliminarea riscurilor majore şi punerea accentului pe performanţă. În acest scop, este necesar ca entităţile publice să aibă clar definite atît obiectivele anuale şi strategice de activitate, cît şi rezultatele şi impacturile scontate, iar managerii lor trebuie să asigure interdependenţa clară între activităţile anuale desfăşurate şi obiectivele stabilite. Astfel, concomitent cu dezvoltarea controlului intern în entităţile publice, responsabilitatea pentru implementarea unor proceduri de verificare a corectitudinii/performanţei managementului financiar şi proceselor economico-financiare ce ţin de gestionarea fondurilor publice o poartă conducătorii entităţilor respective.

Auditul intern este considerat ultimul nivel al sistemului de control intern al entităţii şi este o activitate independentă şi obiectivă, care oferă unei organizaţii o asigurare în ceea ce priveşte gradul de control deţinut asupra operaţiunilor, o ghidează pentru a-i îmbunătăţi activitatea şi contribuie la adăugarea unui plus de valoare. Auditul intern, prin activităţile pe care le desfăşoară, adaugă valoare atît prin evaluarea sistemului de control intern şi analiza riscurilor asociate activităţilor auditabile, cît şi prin recomandările cuprinse în raportul întocmit şi transmis în scopul asigurării atingerii obiectivelor organizaţiei.

Activitatea de audit intern este foarte complexă. Un auditor intern trebuie să cunoască specificul entităţii publice în care activează, cadrul normativ relevant auditului intern, sistemul MFC. Auditorul intern trebuie să posede cunoştinţe, abilităţi şi alte competenţe necesare pentru a-şi exercita responsabilităţile individuale, în acelaşi timp să contribuie la dezvoltarea, implementarea, menţinerea şi îmbunătăţirea acestui sistem. Competenţele profesionale ale auditorului intern produc adevărate beneficii pentru entitate, printr-o evaluare, pe baza standardelor de audit şi a celor mai bune practici, a politicilor, procedurilor şi operaţiunilor realizate de entitate.

Activitatea eficientă a auditorilor interni depinde, pe de o parte, de abilitatea lor profesională, iar pe de altă parte, de motivare, care în prezent este net inferioară sarcinilor şi responsabilităţilor înaintate pentru funcţia lor.

În contextul celor expuse, Curtea de Conturi, prin rapoartele sale de audit, a înaintat un şir de recomandări referitoare la măsurile necesare de întreprins în vederea remedierii deficienţelor/lacunelor constatate în organizarea, implementarea şi/sau dezvoltarea/consolidarea controlului intern, care fiind realizate vor contribui esenţial la îmbunătăţirea gestiunii fondurilor publice.

Recomandări Parlamentului:

• Să solicite Guvernului revizuirea statutului şi mecanismului de remunerare a auditului intern.

____________________________

¹ Art.1 din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.1994.

² Art.6 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (în continuare – Legea Curţii de Conturi).

³ buna guvernare – mod de a guverna prin care se asigură atingerea obiectivelor cu respectarea principiilor de transparenţă şi răspundere, economicitate, eficienţă şi eficacitate, legalitate şi echitate, etică şi integritate (Legea nr.229 din 23.09.2010).

⁴ răspundere managerială – conştientizare şi asumare de către managerul entităţii publice a responsabilităţii pentru acţiunile, deciziile şi politicile promovate, inclusiv pentru maximizarea rezultatelor prin optimizarea resurselor, pe baza principiilor bunei guvernări, precum şi obligaţia de a raporta despre obiectivele şi rezultatele atinse (Legea nr.229 din 23.09.2010).

⁵ Art.5 alin.(2) din Legea nr.229 din 23.09.2010 privind controlul financiar public intern.

⁶ Art.28 alin.(1) lit.h) din Legea Curţii de Conturi.

I.2. Rezultatele activităţii de audit a Curţii de Conturi

Potrivit Programului anual al activităţii de audit⁷, CCRM, în perioada noiembrie 2013 – septembrie 2014, a realizat 40 misiuni de audit, inclusiv 4 misiuni conform angajamentelor internaţionale şi 2 misiuni la solicitarea fracţiunilor parlamentare.

În scopul alinierii/armonizării activităţii de audit a Curţii de Conturi la Standardele Internaţionale ale Instituţiilor Supreme de Audit (în continuare – ISSAI) şi bunele practici în domeniu, începînd cu decembrie 2013 Curtea a decis punerea în aplicare a Standardelor Internaţionale de Audit ISSAI de nivelul 3⁸ şi a Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999)⁹ în cadrul efectuării misiunilor de audit al situaţiilor financiare, de conformitate şi de performanţă.

În perioada de referinţă, CCRM a adoptat 37 de hotărîri privind aprobarea a 40 rapoarte de audit, din care: 25 de rapoarte de audit al conformităţii (62%), 7 rapoarte de audit financiar (18 %), 5 rapoarte de audit al performanţei (13%), 3 rapoarte de audit TI (7 %), fiind auditate 392 de entităţi¹⁰ şi colectate probe de la 238 de entităţi, la unele dintre acestea – în cadrul mai multor misiuni de audit (Anexa nr.1). Activitatea de audit din perioada de referinţă a fost orientată spre efectuarea unor misiuni de audit mai complexe, cu o arie de auditare mai extinsă, ceea ce a contribuit la o majorare a numărului de entităţi supuse auditării şi la abordarea unor probleme/aspecte semnificative din domenii de importanţă social-economică.

Datele din Tabelul nr.1 denotă că preponderent entităţile verificate au fost supuse auditului conformităţii, care a avut drept scop atestarea respectării cadrului legislativ-normativ ce vizează gestionarea fondurilor publice. Din totalul entităţilor supuse auditului conformităţii, 77 % constituie autorităţile administraţiei publice locale şi întreprinderile municipale, fiind aprobate 7 rapoarte de audit cu privire la evaluarea conformităţii procesului bugetar şi administrării întreprinderilor municipale. De asemenea, au fost supuse auditului conformităţii 8 APC, 85 de instituţii publice şi 18 Întreprinderi de Stat/Societăţi pe Acţiuni, fiind aprobate 18 rapoarte de audit.

Concomitent, în perioada de referinţă au fost supuse auditului de performanţă 61 de entităţi, dintre care 2 – APC, 27 – AAPL, 27 – IP şi 5 comisii speciale, obiectivul acestor audituri fiind evaluarea eficienţei şi eficacităţii administrării fondurilor publice de către ei.

La încheierea misiunilor de audit, pe baza probelor de audit obţinute, auditorii şi-au exprimat opiniile asupra situaţiilor financiare şi au formulat concluzii referitor la conformitatea gestionării fondurilor publice, inclusiv a patrimoniului public. Opiniile/concluziile de audit au fost formulate în conformitate cu ISSAI aplicate de Curtea de Conturi, în scopul obţinerii unei asigurări rezonabile, şi nu absolute, că rapoartele/situaţiile financiare nu sînt afectate de erori semnificative, iar administrarea patrimoniului public a fost realizată în concordanţă cu scopul, obiectivele şi atribuţiile entităţii auditate. Astfel, din totalul de 11 opinii exprimate ce ţin de acurateţea şi corectitudinea rapoartelor (situaţiilor) financiare, 5 opinii au fost cu rezerve şi 6 – fără rezerve. Este de menţionat că în perioada de referinţă, comparativ cu anii precedenţi, nu au fost cazuri de exprimare a opiniilor contrare sau de refuz de exprimare a opiniei de audit. De asemenea, în funcţie de tematica şi scopul auditului, au fost formulate 35 concluzii de audit. Informaţiile privind opiniile/concluziile auditorilor Curţii de Conturi urmare a activităţilor de audit desfăşurate sînt prezentate în Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Rezultatele verificărilor efectuate în cadrul activităţilor de audit

Acţiunile de audit efectuate pe parcursul perioadei vizate au reliefat cazuri de nerespectare a reglementărilor legale, constatîndu-se abateri şi nereguli atît în gestionarea fondurilor publice, inclusiv a patrimoniului public, cît şi la raportarea financiară care au influenţat semnificativ calitatea gestiunii economico-financiare a entităţilor verificate, valoarea neregulilor şi abaterilor însumînd circa 8596,2 milioane lei.

Analiza comparativă a datelor relevă că, similar anilor precedenţi, cele mai evidente şi frecvente nereguli s-au constatat la organizarea contabilităţii şi raportării financiare, constituind 4720,9 milioane lei, sau 55% din valoarea totală a deficienţelor, dintre care circa 77,7%, sau 3668,9 milioane lei ţin de admiterea erorilor în datele evidenţei contabile şi în raportarea situaţiilor financiare, iar 22,3%, sau 1052,0 milioane lei – de neînregistrarea corespunzătoare în evidenţa contabilă a patrimoniului public şi a altor bunuri materiale. De menţionat că deficienţele respective au un caracter persistent, ceea ce denotă o preocupare insuficientă a factorilor de decizie în vederea îmbunătăţirii managementului financiar contabil, care să ofere informaţii complete şi corecte, aceste nereguli fiind constatate atît în cadrul auditării UAT, cît şi a APC.

O pondere substanţială în totalitatea neregulilor şi deficienţelor o formează şi abaterile de ordin legislativ-normativ pentru care nu poate fi cuantificat impactul valoric. În acestea se înscriu deficienţele şi neregulile admise la efectuarea achiziţiilor publice – 824,3 milioane lei, administrarea veniturilor bugetare – 852,0 milioane lei, neînregistrarea patrimoniului public la OCT – 613,2 milioane lei etc. Neregulile admise sînt cauzate de nerespectarea unor proceduri stabilite de cadrul normativ-legislativ şi, deşi nu generează venituri suplimentare şi nici nu au determinat producerea de prejudicii directe, pot afecta, pe termen mediu şi lung, managementul financiar şi buna gestionare a banului public.

Analogic anilor precedenţi, executorii primari de buget din cadrul APL nu au asigurat un management eficient privind stabilirea, evidenţa şi încasarea veniturilor bugetare. Astfel, pe parcursul misiunilor de audit s-au constatat abateri şi erori în procesul de elaborare şi planificare bugetară în sumă totală de 47,2 milioane lei.

Concomitent, se denotă întreprinderea pe parcursul desfăşurării misiunilor de audit de către entităţile auditate a unor măsuri/acţiuni în scopul remedierii neregulilor şi abaterilor constatate, cele din urmă însumînd circa 750,6 milioane lei. Astfel,

• a fost restabilit în evidenţa contabilă/ înregistrat corespunzător patrimoniul în valoare de 670,1 milioane lei, precum şi din contul lucrărilor de construcţie şi reparaţie în valoare de 41,0 milioane lei;

• au fost corectate erorile admise în evidenţa contabilă în ceea ce priveşte operaţiunile economice efectuate sau unele elemente contabile în valoare de 29,1 milioane lei;

• a fost înregistrat la OCT patrimoniul proprietate publică în valoare de 9,5 milioane lei;

• au fost aduse în concordanţă valoarea şi suprafeţele imobilelor înregistrate în evidenţa contabilă cu datele oficiului cadastral (27 imobile şi terenuri cu suprafaţa de 12,5 ha);

• au fost încasare în BPN taxe şi impozite în valoare de 0,3 milioane lei;

• au fost restituite mijloace financiare achitate neregulamentar în sumă de 0,1 milioane lei şi recuperate pierderi, pagube în sumă de 0,2 milioane lei;

• au fost recalculate impozite, taxe, alte plăţi în sumă de 0,3 milioane lei.

În concluzie, ţinem să remarcăm că deficienţele şi neregulile menţionate persistă din an în an, pentru redresarea situaţiei fiind absolut necesară întreprinderea următoarelor acţiuni:

• revizuirea şi modernizarea cadrului legislativ şi regulator în vederea eliminării carenţelor şi ambiguităţilor pentru implementarea unor politici şi proceduri clare, eficiente şi transparente;

• armonizarea cadrului legal în materie de proces bugetar, îmbunătăţirea capacităţilor de planificare bugetară a veniturilor şi cheltuielilor;

• consolidarea continuă a capacităţilor de administrare fiscală şi vamală în vederea acumulării eficiente a veniturilor în BPN, inclusiv la componenta reducerea restanţelor, ţinîndu-se cont de faptul că acestea au tendinţa de majorare;

• consolidarea capacităţilor de asimilare a fondurilor publice, inclusiv a granturilor şi mijloacelor obţinute ca suport bugetar;

• urgentarea implementării sistemului MFC şi a auditului intern, care ar asigura buna gestionare a banilor publici;

• consolidarea continuă a autonomiei decizionale şi financiare în cadrul autorităţilor publice locale;

• identificarea soluţiilor şi mijloacelor în scopul înregistrării la organul cadastral a patrimoniului proprietate publică;

• îmbunătăţirea managementului la gestionarea, transmiterea în locaţiune, înstrăinarea/privatizarea patrimoniului public etc.

____________________________

⁷ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.54 din 04.12.2012 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2013” (cu modificările şi completările ulterioare) şi Hotărîrea Curţii de Conturi nr.61 din 11.12.2013 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2014” (cu modificările şi completările ulterioare).

⁸ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”.

⁹ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

¹⁰ Numărul total de entităţi care au fost supuse auditării în perioada de referinţă a fost stabilit luînd în calcul principiul “o entitate o singură dată”, indiferent de numărul şi tipul auditului efectuat la aceasta.

I.3. Impactul activităţii de monitorizare a executării cerinţelor înaintate prin hotărîrile Curţii de Conturi incluse în Raportul anual 2012

Cuantificarea impactului activităţii Curţii de Conturi, a măsurilor întreprinse de entităţi reprezintă un element necesar în procesul de asumare şi intensificare a responsabilităţii conducătorilor administraţiilor şi instituţiilor publice.

În perioada de referinţă unele entităţi auditate au dat dovadă de atitudine conştientă la executarea hotărărilor Curţii de Conturi incluse în Raportul anual 2012¹¹, prin întreprinderea măsurilor de rigoare în vederea remedierii deficienţelor şi iregularităţilor constatate de audit. Cel mai frecvent sînt remediate neregulile ce ţin de organizarea şi raportarea financiară. Astfel, în perioada raportată entităţile auditate au restabilit în evidenţa contabilă bunuri, imobile, terenuri proprietate publică în valoare de 101,6 milioane lei, au asigurat înregistrarea la OTC a patrimoniului proprietate publică în valoare de 51,1 milioane lei, inclusiv 3 imobile cu suprafaţa de 88,5 m². Totodată, au întreprins măsuri de corectare a erorilor admise în evidenţa contabilă privind operaţiunile economice efectuate sau unele elemente contabile, valoarea acestora constituind 329,8 milioane lei, au calculat taxe, impozite şi alte plăţi în sumă de 0,4 milioane lei, au întreprins măsuri de încasare la BPN a sumei de 0,3 milioane lei şi de restituire a plăţilor achitate neregulamentar în sumă de 0,3 milioane lei; au întreprins măsuri de încasare a creanţelor de la darea în arendă a patrimoniului public în sumă de 1,0 milioane lei.

Prin urmare, suma totală a deficienţelor remediate – 1235,1 milioane lei (inclusiv a neregulilor remediate în timpul misiunii de audit), a depăşit de 41 de ori bugetul CCRM pe anul 2013.

Curtea de Conturi, prin identificarea problemelor/carenţelor pe parcursul misiunilor de audit, înaintarea recomandărilor şi monitorizarea executării lor, contribuie şi la armonizarea cadrului legal şi regulator în domeniile auditate. Printre cele mai semnificative se remarcă următoarele:

În domeniul bugetar-fiscal:

• aprobarea Legii privind finanţele publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale;

• reglementarea modului de urmărire a restanţelor la buget;

• elaborarea unui nou mecanism de monitorizare şi administrare a veniturilor în vederea asigurării încasării depline şi în termen a datoriilor agenţilor economici;

• aprobarea modificărilor şi completărilor la Regulamentul cu privire la modul de declarare a valorii în vamă a mărfurilor incluse pe teritoriul Republicii Moldova;

• operarea modificărilor în Legea privind finanţele publice locale şi în Codul fiscal, în contextul estimării transferurilor către bugetele UAT;

În sistemul public de asigurări medicale:

• operarea modificărilor în Regulamentul cu privire la modul de constituire şi administrare a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală, în contextul revizuirii cadrului normativ ce reglementează procurările din fondul de dezvoltare, în special ce ţin de transportul sanitar;

În domeniul administrării şi gestionării patrimoniului de către entităţile economice:

• revizuirea condiţiilor de remunerare a muncii administratorilor/conducătorilor întreprinderilor cu capital majoritar de stat şi ai întreprinderilor monopoliste, cuantumului lunar total al salariului şi a altor drepturi salariale;

În domeniul tehnologiilor informaţionale:

• aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare a societăţii informaţionale “Moldova digitală 2020”;

În domeniul mediului:

• elaborarea şi aprobarea Strategiei energetice a Republicii Moldova pînă în anul 2030 şi a Planului naţional de acţiuni în domeniul energiei din surse regenerabile pentru anii 2013-2020;

• aprobarea Regulamentului privind furnizarea serviciilor energetice;

• aprobarea Regulamentului cu privire la biocombustibilul solid care stabileşte noţiunile, clasele şi cerinţele de calitate, precum şi condiţiile de plasare pe piaţă şi supraveghere a produselor din biomasă atît de producţie autohtonă, cît şi din import, destinate pentru utilizare în gospodăriile şi clădirile mici din sectorul rezidenţial, comercial şi public.

Totodată, deşi se atestă o tendinţă relativ pozitivă pe parcursul perioadei raportate, există unele rezerve la capitolul executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor înaintate autorităţilor publice, altor entităţi verificate. În mare parte, situaţia este determinată de lipsa consecvenţei persoanelor cu funcţii de răspundere în vederea implementării bunelor practici la gestionarea resurselor şi patrimoniului public, dar şi de implicarea insuficientă a Guvernului şi Parlamentului în acest proces. Printre cauzele ce determină situaţia creată sînt lipsa unor decizii ferme din partea aparatului administrativ privind implementarea bunelor practici în gestionarea fondurilor publice, neidentificarea tuturor posibilităţilor de realizare a unor acţiuni concrete, corelate cu cerinţele şi recomandările CCRM orientate la remedierea deficienţelor constatate şi, ce-i mai important, excluderea acestora pe viitor.

Unii dintre factorii care influenţează negativ procesul de realizare integrală a cerinţelor şi recomandărilor pot fi:

• iresponsabilitatea factorilor de decizie din cadrul entităţilor verificate, precum şi lipsa pîrghiilor de responsabilizare a acestora;

• neimplicarea APC şi AAPL în cazurile în care entităţile din subordine nu execută hotărîrile CCRM;

• pregătirea profesională insuficientă a personalului din cadrul acestor entităţi etc.

Un exemplu elocvent de atitudine neconformă vizavi de concluziile şi recomandările Curţii de Conturi serveşte Agenţia “Moldsilva”. În această autoritate publică, al cărei management are ca responsabilitate buna guvernare a fondurilor publice, hotărîrile Instituţiei Supreme de Audit sînt ignorate, modul de cooperare cu misiunile de audit fiind unul neadecvat, respectiv, substanţa acţiunilor de remediere a iregularităţilor fiind una deficitară.

În consecinţă, în cadrul Agenţiei “Moldsilva” sînt perpetuate aceleaşi deficienţe/neregularităţi, mai cu seamă:

• active neinventariate, neînregistrate, necadastrate, subevaluate şi înstrăinate;

• activităţi economice neracordate la rezultate conform principiului cost-beneficiu. La originea unui asemenea mod degradant de gestiune economică fiind: managementul (instituţional, corporativ şi financiar) nesistemic şi contraperformant, implicit iresponsabil şi defectuos; sistemul de control intern nefuncţional.

În contextul celor menţionate, conchidem că neconformarea integrală a entităţilor prin întreprinderea măsurilor de eliminare a neregulilor şi carenţelor constatate în cadrul misiunilor de audit poate condiţiona şi pe viitor disfuncţionalităţi în gestionarea resurselor şi patrimoniului public, precum şi perpetuarea aceloraşi încălcări. Excluderea acestor fenomene negative, cu siguranţă, va avea impact asupra procesului de implementare a recomandărilor CCRM şi, respectiv, asupra procesului de utilizare corectă şi performantă a resurselor financiare publice, spre beneficiul întregului stat.

Analogic anilor precedenţi, situaţia constatată privind executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor a îngrijorat atît CCRM, cît şi societatea civilă, care în perioada raportată a avut o implicare constantă în sprijinirea acţiunilor de implementare a recomandărilor Curţii, pentru a sensibiliza opinia publică şi autorităţile statului în ce priveşte necesitatea unei abordări cu mult mai responsabile în utilizarea mijloacelor şi a patrimoniului public.

În scopul sporirii impactului activităţii de audit, îmbunătăţirii managementului finanţelor publice, depăşirii situaţiei create, prin intensificarea responsabilităţii factorilor de decizie ai entităţilor în vederea executării cerinţelor şi implementării recomandărilor CCRM, prin Legea nr.41 din 27.03.2014¹² au fost operate modificări în Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹³ şi în Codul contravenţional al Republicii Moldova¹⁴, potrivit cărora neexecutarea hotărîrilor Curţii atrage răspunderea contravenţională, în condiţiile legii.

Ridicarea nivelului de responsabilitate al managerilor la acumularea şi utilizarea mijloacelor publice, precum şi la sporirea eficienţei activităţii de audit public extern, obţinerea impactului dorit în îmbunătăţirea managementului finanţelor publice sînt posibile numai în contextul conlucrării cu toate autorităţile responsabile, inclusiv cu Parlamentul.

De subliniat că, comparativ cu anul precedent, s-a ameliorat situaţia privind prezenţa persoanelor invitate la şedinţele publice ale Plenului CCRM, în cadrul cărora se examinează rezultatele misiunilor de audit, ceea ce ne face să credem că responsabilii de gestionarea eficientă a banului public încep să conştientizeze necesitatea şi importanţa implementării în entităţile pe care le conduc a unui management financiar conform şi eficient. Astfel, la cele 37 de şedinţe publice ale Plenului CCRM convocate în perioada raportată au fost prezenţi circa 88% din totalul persoanelor invitate, sau cu 31% mai mult faţă de perioada precedentă.

____________________________

¹¹ Hotărîrea Parlamentului nr.51 din 28.03.2014 privind Raportul Curţii de Conturi asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi a patrimoniului public în anul 2012.

¹² Legea nr.41 din 27.03.2014 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

¹³ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

I.4. Parteneriatul cu organele de drept şi alte organe de resort

Pe parcursul perioadei de referinţă, Curtea de Conturi, în scopul gestionării şi raportării faptelor care au avut la bază suspiciuni rezonabile de fraudă/infracţiuni/indici de corupţie, în corespundere cu prevederile Legii Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 a remis organelor de drept 5 materiale ale auditurilor realizate, în urma examinării acestora fiind pornite 16 cauze penale, emise 4 ordonanţe de refuz în pornirea urmăririi penale şi înaintat 1 proces contravenţional. Totodată, unele materiale remise au fost comasate cu 2 dosare penale pornite anterior. În prezent, un material se află în proces de examinare.

Astfel, în perioada de raportare, interacţiunea Curţii de Conturi cu organele de drept s-a bazat pe auditurile aprobate prin următoarele hotărîri.

1. Hotărîrea Curţii de Conturi nr.59 din 25.11.2013 “Privind Raportul auditului regularităţii managementului financiar pe anul 2012 în cadrul Ministerului Mediului şi Fondului Ecologic Naţional”

În scopul verificării încălcărilor constatate de misiunea de audit, Procuratura Generală a Republicii Moldova a supus investigării 38 de proiecte ecologice finanţate din mijloacele financiare ale FEN şi implementate pe întreg teritoriul Republicii Moldova pe parcursul anului 2012. Urmare a verificărilor efectuate, a fost dispusă pornirea a 7 cauze penale în baza art.191 (delapidarea averii străine), art.327 (abuzul în serviciu), art.328 (depăşirea atribuţiilor de serviciu) şi art.329 (neglijenţa în serviciu) din Codul penal.

Actualmente se întreprind măsurile necesare în vederea investigării complete şi sub toate aspectele a cauzelor penale, identificării persoanelor vinovate şi asigurării reparării daunelor cauzate FEN.

Totodată, materialele auditului au fost examinate de către Centrul Naţional Anticorupţie în cadrul cauzei penale intentate conform art.329 alin.(2) lit.b) din Codul penal (neglijenţa în serviciu) în privinţa persoanelor responsabile de la Ministerul Mediului.

2. Hotărîrea nr.63 din 13.12.2013 “Privind Raportul auditului gestionării patrimoniului public de către Agenţia “Moldsilva” şi întreprinderile din subordine pe anii 2011–2012”

În urma examinării materialelor auditului, Procuratura Generală a constatat gestionarea frauduloasă de către Agenţia “Moldsilva” şi subdiviziunile teritoriale a fondului silvic, manifestată prin:

√ încălcarea legislaţiei la transmiterea în arendă a terenurilor fondului silvic;

√ edificarea construcţiilor ilegale care nu fac parte din categoria celor uşor demontabile, în unele cazuri în lipsa documentelor permisive;

√ utilizarea ilegală de către factorii de decizie ai întreprinderilor teritoriale pentru silvicultură a mijloacelor financiare, inclusiv prezenţa restanţelor considerabile la achitarea plăţii de arendă etc.

În baza rezultatelor investigaţiilor, în privinţa factorilor de decizie ai Agenţiei “Moldsilva” şi subdiviziunilor teritoriale au fost pornite 6 urmăriri penale, după cum urmează:

√ urmărirea penală conform art.328 alin.(1) Cod penal pe faptele comise în procesul desfăşurării de către Agenţia “Moldsilva” a licitaţiei în cadrul căreia au fost transmise în arendă 90 loturi de teren din fondul silvic, cu încălcarea prevederilor Regulamentului privind licitaţiile cu strigare şi cu reducere, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.136 din 10.02.2009;

√ urmărirea penală conform art.328 alin.(1) Cod penal pe faptul atribuirii terenurilor din fondul silvic pentru edificarea unor construcţii capitale de proporţii de către Institutul de Cercetări şi Amenajări Silvice. Cauza este instrumentată de Procuratura mun. Chişinău;

√ urmărirea penală conform art.191 alin.(2) lit.b) şi lit.d) Cod penal pe faptul delapidării de către persoanele responsabile din cadrul Întreprinderii pentru Silvicultură Bălţi a 402 litri de benzină şi a 274 m³ de gaze naturale. Cauza este instrumentată de Procuratura mun. Bălţi;

√ urmărirea penală conform art.191 alin.(4) Cod penal pe faptul delapidării producţiei forestiere cu valoarea de 67969 lei. Cauza este instrumentată de Procuratura mun. Bălţi;

√ urmărirea penală în baza art.327 alin.(1) Cod penal pe faptul acordării ilegale a salariilor şi concediilor suplimentare plătite angajaţilor, în valoare de 131,1 mii lei, în privinţa factorilor de decizie ai Întreprinderii pentru Silvicultură Edineţ. Cauza este instrumentată de Procuratura raionului Edineţ;

√ urmărirea penală în baza art.329 alin.(1) Cod penal pe faptul neglijenţei în serviciu privind imposibilitatea recuperării de către Întreprinderea pentru Silvicultură Soroca a datoriei în valoare de 73600 lei de la un agent economic. Cauza este instrumentată de Procuratura raionului Soroca.

Totodată, Procuratura raionului Dubăsari, referitor la sesizarea Procuraturii Generale privind încălcările constatate în cadrul auditului efectuat de Curtea de Conturi, în urma examinării încălcărilor constatate în cadrul a 3 procese penale, a dispus de a refuza pornirea urmăririi penale din motivul existenţei circumstanţelor care exclud urmărirea penală. Astfel, Procuratura raionului Dubăsari a refuzat în pornirea urmăririi penale în partea faptelor privind:

√ încheierea de către Primăria com. Ustia, r-nul Dubăsari cu un agent economic a unui contract de superficie a 8,9 ha de terenuri din fondul silvic pe o perioadă de 99 ani, în scopul edificării unor construcţii de menire socială;

√ suprapunerea a 31 de terenuri proprietate privată a persoanelor fizice, destinate pentru grădini şi construcţii, cu terenurile fondului silvic situat în trupul de pădure Holercani Mohnata (s. Holercani, r-nul Dubăsari);

√ transmiterea în arendă a terenului din fondul forestier cu suprafaţa de 0,1 ha, situat în extravilanul s. Holercani, r-nul Dubăsari unei persoane fizice care este membră a familiei unui funcţionar public din efectivul de conducere al Agenţiei “Moldsilva”, fiind totodată şi membru al Comisiei de licitaţie.

Ca urmare a sesizării Procuraturii raionului Rezina, Agenţia “Moldsilva” a înaintat o cerere de chemare în judecată privind demolarea construcţiilor neautorizate edificate de un agent economic şi restabilirea terenului fondului forestier. Concomitent, Procuratura raionului Rezina a pornit un proces contravenţional în baza art.179 din Codul contravenţional, a cărui sancţiune prevede obligatoriu demolarea construcţiilor neautorizate. Cauza contravenţională a fost expediată în instanţa de judecată pentru examinare în fond.

3. Hotărîrea Curţii de Conturi nr.1 din 04.02.2014 “Privind Raportul auditului performanţei în domeniul mediului “Protecţia şi utilizarea durabilă a apelor din rîuri şi fluvii”

În baza materialelor auditului, a fost dispusă pornirea a 3 cauze penale:

√ conform art.329 alin.(2) lit.b) Cod penal, pe faptul îndeplinirii necorespunzătoare de către factorii de decizie ai Consiliului raional Străşeni a obligaţiilor de serviciu, ca rezultat al atitudinii neglijente sau neconştiincioase, care a cauzat urmări grave FEN. Cauza este instrumentată de Procuratura Generală;

√ conform art.191 alin.(5) Cod penal, pe faptul delapidării averii străine, săvîrşite în proporţii deosebit de mari în legătură cu utilizarea neconformă şi nejustificată de către FEN a mijloacelor publice în valoare de 10,6 milioane lei. Cauza este instrumentată de Procuratura Generală;

√ conform art.244 alin.(2) lit.b) Cod penal, la compartimentul achiziţiilor nejustificate, cu referire la încălcările admise de un agent economic pe faptul evaziunii fiscale a întreprinderilor ce a condiţionat neachitarea impozitului în proporţii deosebit de mari. Cauza este instrumentată de Centrul Naţional Anticorupţie.

4. Hotărîrea Curţii de Conturi nr.21 din 08.04.2014 “Privind Raportul auditului conformităţii administrării fondurilor publice în cadrul întreprinderilor municipale pe anul 2013”

În urma examinării materialelor auditului, Procuratura municipiului Chişinău a dispus refuzul în pornirea urmăririi penale şi clasarea procesului penal în privinţa ÎMSL “Buiucani”, ÎM “Liftservice”, ÎM “Parcul Urban de Autobuse”, ÎM “Chişinău proiect”, ÎM “Piaţa Centrală”, din motivul lipsei elementelor constitutive ale infracţiunii.

În ceea ce priveşte ÎM “Infocom”, materialele respective ale auditului au fost comasate cu cauza penală pornită anterior, conform semnelor constitutive ale infracţiunii prevăzute de art.191 alin.(5) Cod penal, pe faptul delapidării averii străine în proporţii deosebit de mari de către directorul întreprinderii.

5. Hotărîrea Curţii de Conturi nr.22 din 06.05.2014 “Privind Raportul auditului operaţional al Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială pentru perioada 2011-2013”

Materialele aferente auditului menţionat au fost remise Centrului Naţional Anticorupţie, actualmente aflîndu-se în proces de examinare.

Pe parcursul anului 2014, în scopul sporirii eficacităţii procesului de prevenire şi combatere a faptelor ilicite ce rezultă din administrarea şi utilizarea frauduloasă a resurselor financiare publice, precum şi din administrarea neconformă a patrimoniului public au fost elaborate, coordonate şi semnate acorduri de colaborare între Curtea de Conturi şi organele de drept.

Totodată, în temeiul prevederilor art.9 alin.(1) din Legea Curţii de Conturi, pentru eficientizarea conlucrării şi interacţiunii, Instituţia Supremă de Audit, Procuratura Generală, Ministerul Afacerilor Interne şi Centrul Naţional Anticorupţie au aprobat Regulamentul Consiliului de colaborare din care fac parte specialişti calificaţi ai organelor de drept nominalizate.

În contextul colaborării cu alte organe de resort, pe parcursul anului 2014 au fost transmise spre examinare Comisiei Naţionale de Integritate 3 hotărîri ale Curţii de Conturi privind eventualele încălcări ale regimului juridic al conflictului de interese, dintre care o hotărîre pe exerciţiul bugetar 2013¹⁵. În prezent materialele remise se află în proces de examinare.

____________________________

¹⁴ Codul contravenţional al Republicii Moldova nr.218-XVI din 24.10.2008.

¹⁵ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.25 din 20.05.2014 “Privind Raportul auditului conformităţii gestionării fondurilor publice de către Ministerul Transportului şi Infrastructurii Drumurilor şi unele entităţi subordonate”.

Capitolul II

FORMAREA, ADMINISTRAREA ŞI ÎNTREBUINŢAREA

RESURSELOR BUGETULUI PUBLIC NAŢIONAL

II.1 Auditul Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat

Potrivit prevederilor legale¹⁶, Curtea de Conturi efectuează anual, în mod obligatoriu, auditul Raportului Guvernului privind executarea din exerciţiul bugetar expirat a bugetului de stat.

Misiunea de audit al Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 a fost efectuată la Ministerul Finanţelor, care este responsabil de executarea de casă a bugetelor de toate nivelurile, prin intermediul sistemului trezorerial, asigurînd evidenţa veniturilor în baza încasărilor efective în ordinea colectării, efectuarea de cheltuieli în conformitate cu Legea bugetară anuală, administrarea veniturilor şi cheltuielilor prin conturi distincte bazate pe clasificaţia bugetară şi asigurarea serviciului datoriei de stat, cu întocmirea şi prezentarea Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul bugetar încheiat conform cadrului legal de reglementare.

Exerciţiul bugetar pe anul 2013 a înregistrat nivelul de executare a veniturilor de 99,5%, sau 22436,7 milioane lei, şi a cheltuielilor – de 97,4%, sau 23901,2 milioane lei. Drept urmare, nu au fost încasate venituri în sumă de 108,0 milioane lei şi nu au fost valorificate limitele de alocaţii aprobate prin Legea bugetară anuală în sumă de 629,3 milioane lei.

Comparativ cu anul 2012, se relevă tendinţa de creştere a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, concomitent atestîndu-se descreşterea deficitului bugetar. Ca rezultat al execuţiei anuale, a fost înregistrat un deficit bugetar de 1464,5 milioane lei, sau cu 521,3 milioane lei mai puţin decît nivelul precizat. Ponderea deficitului bugetar în PIB pe anul 2013 a atins nivelul de 1,5%, înregistrînd o descreştere faţă de anul 2012 cu 0,3 puncte procentuale. Soldurile disponibile de mijloace băneşti (pe toate componentele) în conturile trezoreriale la 31.12.2013 au constituit 1619,9 milioane lei.

Obiectivul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, elaborat de MF, în aspectele semnificative este întocmit conform prevederilor legale, prezintă informaţia financiară bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi pe datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget.

Principalele constatări

Sinteza constatărilor auditului Curţii de Conturi asupra execuţiei de ansamblu a bugetului de stat pe anul 2013 a relevat următoarele.

• Prezenţa unor carenţe/rezerve în procesul elaborării bugetului, în special la justificarea prognozelor în aspectul tipurilor veniturilor bugetului de stat. Aceste circumstanţe au determinat modificări bugetare prin identificarea veniturilor suplimentare şi altor surse de finanţare şi revizuirea cheltuielilor. Devierile cele mai semnificative între veniturile precizate şi încasările efective se înregistrează în fiecare an la unele şi aceleaşi tipuri de venituri (TVA, accizele la produsele din tutun, impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător, granturi etc.).

• Neraportarea unor venituri în conformitate cu clasificaţia bugetară şi neîncasarea altor tipuri de venituri. Astfel, veniturile bugetului de stat au fost majorate cu 17,5 milioane lei, urmare a reflectării neregulamentare a mijloacelor achitate de B.C. “Investprivatbank” S.A. în proces de lichidare, fapt ce a determinat majorarea veniturilor bugetului de stat şi diminuarea deficitului bugetar în aceeaşi mărime. De asemenea, nu s-au încasat la bugetul de stat mijloacele aferente includerii în tariful la gazele naturale a 4 dolari SUA pentru 1000 m³ de gaze în sumă de 3,4 milioane lei, destinate recuperării cheltuielilor bugetului de stat.

• Menţinerea unei evoluţii de creştere a restanţelor agenţilor economici la bugetul de stat constituie o problemă continuă a bugetului de stat, fapt ce denotă necesitatea consolidării capacităţilor MF, în comun cu organele cu atribuţii de administrare fiscală, în vederea colectării integrale a veniturilor. Astfel, la finele anului 2013 restanţele agenţilor economici au constituit 1432,6 milioane lei (din care plăţile de bază – 721,9 milioane lei), care, comparativ cu situaţia din 31.12.2012, s-au majorat cu 239,5 milioane lei (20,0%).

• În aspectul componentelor, cheltuielile au fost executate sub nivelul prevăzut. Astfel, executarea la componenta fonduri speciale a înregistrat nivelul de 82,5%; la mijloace speciale – de 90,8%; la proiecte finanţate din surse externe – de 91,7%; la componenta de bază – de 98,9%.

• Gradul de însuşire a alocaţiilor bugetare aprobate, în aspectul executorilor primari de buget, a variat de la 69,6% pînă la 99,9%, ca rezultat nefiind utilizate alocaţii în sumă de 629,3 milioane lei.

• Modul actual de finanţare a transferurilor bugetelor de alt nivel nu permite MF să monitorizeze gradul de utilizare reală a mijloacelor alocate conform destinaţiilor preconizate în vederea corelării finanţării cu nivelul real de execuţie şi/sau întreprinderii măsurilor de rambursare a mijloacelor finanţate, dar nevalorificate. Astfel, din totalul transferurilor la FAOAM de 2161,2 milioane lei, 25,1 milioane lei au fost alocate CNAM pentru Programul naţional de profilaxie şi combatere a diabetului zaharat, real fiind valorificate (cheltuieli efective) doar 8,8 milioane lei, diferenţa de circa 16,3 milioane lei rămînînd în conturile CNAM, suma respectivă fiind raportată ca datorii debitoare.

Analogic, din mijloacele alocate de la bugetul de stat pentru prestaţiile sociale şi achitarea pensiilor prin BASS au rămas neutilizate 20,7 milioane lei, fapt condiţionat de solicitarea în exces a necesarului de alocaţii, suma respectivă aflîndu-se în conturile CNAS şi fiind raportată ca datorie debitoare.

O situaţie similară se menţine şi în cazul alocării transferurilor bugetelor UAT, fiind atestate discrepanţe semnificative între datele privind executarea reală a indicatorilor care au stat la baza calculării mărimii transferurilor pentru atenuarea disproporţiilor şi armonizarea posibilităţilor financiare ale bugetelor UAT.

• Rămîne problematică tendinţa de creştere a cheltuielilor bugetului de stat pentru achitarea titlurilor executorii, care în anul 2013 au constituit 42,0 milioane lei, majorîndu-se cu 5,9 milioane lei faţă de anul precedent.

• Distribuirea şi utilizarea mijloacelor alocate din fondul de rezervă al Guvernului se efectuează în unele cazuri cu abateri de la normele regulamentare, iar nerestituirea soldurilor neutilizate are ca impact generarea datoriilor debitoare.

• Lipsa unor reglementări unice privind gestionarea situaţiilor de finanţare a fondului rutier în cazul neacumulării şi/sau supraacumulării surselor de constituire a acestui fond, concomitent fiind atestată lipsa unei raportări unice şi integre vizînd administrarea unei părţi a fondului rutier de către autorităţile publice locale.

• Menţinerea situaţiei de creştere a datoriilor creditoare şi debitoare, ca rezultat al execuţiei de către executorii de buget a cheltuielilor efective peste limitele alocaţiilor stabilite, nefinanţării depline a cheltuielilor şi achitării în avans de către executori a bunurilor şi serviciilor. Totodată, se remarcă lipsa unui mecanism funcţionabil de monitorizare a respectării prevederilor legale¹⁷ referitoare la efectuarea cheltuielilor efective ţinînd cont de datoriile creditoare existente la începutul anului. Drept urmare, la 31.12.2013 datoriile debitoare au constituit 812,9 milioane lei, iar cele creditoare – 532,0 milioane lei.

• Neînregistrarea în evidenţă/neraportarea de către autorităţile publice centrale (fondatori) în evidenţa contabilă a valorii capitalului social al întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni monitorizate, precum şi a mijloacelor fixe şi obiectelor de mică valoare şi scurtă durată. Astfel, pentru că MF nu consolidează bilanţurile instituţiilor publice finanţate de la BPN, unele rapoarte şi dări de seamă ce ţin de situaţiile patrimoniale nu asigură plenitudinea datelor raportate la acest capitol.

• Prezenţa tendinţei de trecere a gestionării mijloacelor bugetare prin intermediul sistemului instituţiilor financiare, inclusiv urmare a trecerii, cu începere din 01.01.2013, a instituţiilor de învăţămînt superior de stat la autonomie financiară, în condiţiile în care Legea nr.847-XIII din 24.05.1996 prevedea exhaustiv executarea de casă a bugetelor de toate nivelurile şi monitorizarea acestora prin sistemul trezorerial al MF, în special ţinîndu-se cont de faptul că Contul Unic Trezorerial este destinat gestionării mijloacelor publice, cu condiţia respectării principiilor bugetare. Se menţionează că, pe parcursul anului bugetar, MF atrage surse interne şi externe de finanţare pentru acoperirea decalajului temporar de casă al bugetului de stat, fiind suportate cheltuieli suplimentare, în timp ce în conturile instituţiilor menţionate se înregistrează permanent solduri de mijloace publice.

Concluzii

În baza activităţilor desfăşurate s-a atestat că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013 a fost elaborat şi prezentat de MF în conformitate cu prevederile legale, conţinînd informaţii bazate pe datele evidenţei trezoreriale şi pe datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget. Indicatorii privind executarea de casă a bugetului de stat pe anul 2013 la venituri şi cheltuieli, sub toate aspectele semnificative, oferă o imagine fidelă pentru anul bugetar încheiat la 31.12.2013.

Concomitent, se remarcă existenţa unor carenţe în aspectul conformităţii proceselor de planificare, executare şi raportare a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat. În special, se atestă repetat deficienţe aferente administrării fondului rutier şi fondului de rezervă al Guvernului, raportării situaţiilor patrimoniale, situaţiilor de creştere a restanţelor faţă de bugetul de stat, precum şi a datoriilor debitoare şi creditoare etc.

Se remarcă tendinţa privind trecerea executării finanţelor publice de către unele instituţii publice prin sistemul instituţiilor financiare, în situaţia în care Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar prevede exhaustiv executarea de casă a bugetelor de toate nivelurile şi monitorizarea acestora prin sistemul trezorerial al MF, în special ţinîndu-se cont de faptul că Contul Unic Trezorerial este “un tot întreg şi destinat gestionării mijloacelor bugetului public naţional”, cu condiţia respectării principiilor bugetare.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• asigurarea calităţii planificării indicatorilor bugetului de stat în aspectul tipurilor de venituri şi monitorizarea regularităţii exercitării de către organele de competenţă a funcţiilor de administrare fiscală, în vederea asigurării plenitudinii încasării plăţilor aferente veniturilor bugetului de stat;

• responsabilizarea executorilor de buget pentru estimarea reală a necesităţilor de cheltuieli şi buna guvernare a fondurilor publice;

• asigurarea înregistrării, evidenţei şi raportării de către fondatori în evidenţa contabilă a valorii capitalului social al întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni monitorizate;

• revizuirea, aprobarea reglementărilor privind finanţarea cheltuielilor fondului rutier, în cazul neacumulării/supraacumulării veniturilor provenite din sursele de constituire a acestuia, precum şi raportării integre, ţinînd cont de administrarea unei părţi a fondului rutier de către autorităţile publice locale;

• monitorizarea situaţiilor privind datoriile debitoare şi creditoare, cu implementarea unei discipline bugetare eficiente pentru excluderea tendinţei de formare şi creştere a acestora;

• examinarea situaţiei referitor la trecerea executării mijloacelor bugetare de către unele instituţii publice prin sistemul instituţiilor financiare, în condiţiile în care Legea nr.847-XIII din 24.05.1996 prevede exhaustiv executarea de casă a bugetelor de toate nivelurile şi monitorizarea acestora prin Trezoreria de Stat a Ministerului Finanţelor, cu asigurarea racordării normelor legale;

• monitorizarea soluţionării situaţiei privind încasarea la bugetul de stat a mijloacelor aferente includerii în tariful la gazele naturale a 4 dolari SUA pentru 1000 m³ de gaze, destinate recuperării cheltuielilor suportate de bugetul de stat;

• asigurarea conformităţii repartizării mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului.

____________________________

¹⁶ Art.31 din Legea Curţii de Conturi.

¹⁷ Art.10 din Legea nr.847-XIII din 24.05.1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (în continuare – Legea nr.847-XIII din 24.05.1996).

Auditul managementului datoriei publice pe anul 2013 la Ministerul Finanţelor şi Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor

Auditul managementului datoriei publice efectuat la Ministerul Finanţelor şi Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor a avut drept scop oferirea unei asigurări rezonabile asupra faptului că managementul datoriei publice este realizat conform cadrului legal.

În vederea unei bune administrări a datoriei de stat, a fost elaborat Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2013-2015)”, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.221 din 25.03.2013¹⁸, stabilind ca obiective prioritare: (i) asigurarea finanţării măsurilor prevăzute în bugetul de stat cu minimum de cheltuieli pe termen mediu şi lung şi la nivel optim de risc; (ii) dezvoltarea pieţei valorilor mobiliare de stat, prioritate fiind acordată instrumentelor cu termen mai lung de circulaţie; (iii) monitorizarea continuă a riscurilor şi a indicatorilor de sustenabilitate a datoriei de stat.

• Raportul privind situaţia în domeniul datoriei publice, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2013, ca parte componentă a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2013, a fost elaborat în conformitate cu datele înregistrate în Registrele de stat privind datoria de stat, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, cu datele generate de S.I. “DMFAS”, precum şi cu datele privind executarea de casă a bugetului de stat din sistemul Trezoreriei de Stat.

• Potrivit datelor raportate, soldul datoriei publice la 31.12.2013 a constituit 31891,1 milioane lei, înregistrînd o creştere cu 2613,5 milioane lei faţă de soldul din 31.12.2012. Nivelul datoriei publice în PIB, la 31.12.2013, reprezintă 31,8%, sau cu 1,2 puncte procentuale mai puţin faţă de anul precedent.

• Datoria de stat deţine o pondere de 73,8% din totalul datoriei publice, urmată de datoria Băncii Naţionale a Moldovei (în continuare – BNM) de 18,2%, datoria întreprinderilor din sectorul public – 7,2%, şi datoria UAT – 0,8%.

Obiectivul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile asupra faptului că managementul datoriei publice este realizat conform cadrului legal de către Ministerul Finanţelor şi Directoratul Liniei de Credit de pe lîngă Ministerul Finanţelor.

Principalele constatări

• Sinteza constatărilor auditului managementului datoriei publice pe anul 2013 la Ministerul Finanţelor şi Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor a relevat următoarele.

• MF a stabilit parametrii de risc pe anul de gestiune reieşind din structura curentă a portofoliului datoriei de stat în vederea monitorizării continue a riscurilor şi evitării expunerii majore a portofoliului datoriei de stat faţă de anumite tipuri de risc.

• Demararea restructurării emisiunii valorilor mobiliare de stat cu termen de circulaţie mai îndelungat, avînd ca scop dezvoltarea pieţei primare a valorilor mobiliare de stat. De asemenea, MF, în comun cu BNM, a ajustat cadrul normativ aferent valorilor mobiliare de stat la condiţiile de implementare a platformei unice de tranzacţionare a instrumentelor monetar-valutare.

• Corectarea soldului datoriei publice pe anii 2011 şi 2012 cu 160,4 milioane lei şi, respectiv, cu 259,9 milioane lei la compartimentul datoria întreprinderilor din sectorul public şi UAT, ca rezultat al măsurilor întreprinse în cadrul auditului.

• Nevalorificarea în termen a resurselor provenite din împrumuturile externe, condiţionată de tergiversarea procedurilor de implementare, neîndeplinirea unor condiţii contractuale, neutilizarea tuturor instrumentelor financiare stabilite în acordurile de finanţare.

• Anularea de către unii creditori externi a unor părţi din împrumuturile externe contractate, care, cumulativ, pînă la 31.12.2013 au însumat circa 1094,3 milioane lei aferente unor părţi din 29 de împrumuturi. Din acest total, în perioada exerciţiului bugetar 2013 au fost anulate circa 58,3 milioane lei aferente a 6 împrumuturi externe.

• Extinderea perioadei de valorificare pentru unele împrumuturi externe, condiţie în care s-a majorat rata dobînzii la aceste împrumuturi, condiţionînd costuri suplimentare bugetului.

• Nerecuperarea deplină la bugetul de stat a datoriilor debitorilor garantaţi pentru împrumuturile interne şi externe acordate, cît şi a datoriilor beneficiarilor recreditaţi, care, la 31.12.2013, constituiau circa 4160,6 milioane lei, inclusiv 810,2 milioane lei, sau 19,5% care reprezintă datoria cu termen de achitare expirat.

• În pofida măsurilor întreprinse de MF, rămîne problematică respectarea conformităţii raportării de către întreprinderile din sectorul public şi UAT a soldului datoriei publice. Astfel, prin prisma responsabilităţilor ce le revin, se atestă că unele dintre acestea nu s-au responsabilizat în acest sens. În aşa mod, neraportarea de către 10 subiecţi ai datoriei publice care aveau înregistrate datorii pînă la finele anului 2011 în sumă de 160,4 milioane lei şi pînă în anul 2012 – în sumă de 259,9 milioane lei, au condiţionat modificarea pe parcursul anului 2013 a soldului datoriei publice cu 420,3 milioane lei.

• Unele întreprinderi din sectorul public şi UAT nu s-au conformat prevederilor regulamentare privind prezentarea MF a rapoartelor privind înregistrarea împrumuturilor şi a rapoartelor trimestriale privind soldul datoriei, prezentînd aceste rapoarte cu întîrziere de pînă la 236 de zile. În aceste circumstanţe, MF nu deţine informaţii veridice referitoare la monitorizarea situaţiei cu privire la datoria publică, în special ce ţine de structura datoriei întreprinderilor din sectorul public şi UAT.

• Din totalul creanţei de 428,5 milioane lei preluate de MF prin emiterea obligaţiilor de stat urmare a procesului de lichidare a B.C. “Investprivatbank” S.A., pînă la momentul actual au fost transferate la bugetul de stat din valorificarea activelor acesteia doar 51,5 milioane lei.

• Examinările auditului au relevat conformitatea administrării mijloacelor financiare destinate recreditării de către Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor, nefiind stabilite iregularităţi datorită implementării şi respectării proceselor şi procedurilor conform condiţiilor stabilite în manualele de operaţiuni coordonate cu donatorii externi.

Concluzii

Activităţile MF în anul de gestiune 2013 au fost conforme cadrului legal privind managementul datoriei publice, totodată acestea necesită îmbunătăţiri în vederea eliminării deficienţelor constatate atît de prezentul audit, cît şi de auditurile precedente. MF a asigurat respectarea limitelor stabilite prin Legea bugetului de stat pe anul 2013¹⁹, soldului datoriei de stat interne şi externe, cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat şi soldului garanţiilor de stat.

În anul 2013 a fost constatată persistenţa problemelor ce ţin de nerespectarea modului şi termenului de raportare a soldului datoriilor întreprinderilor din sectorul public şi UAT, situaţie ce influenţează conformitatea şi veridicitatea raportării soldului datoriei publice. Este stringentă problema nerecuperării la bugetul de stat a datoriilor debitorilor garantaţi şi ale beneficiarilor recreditaţi, care ar fi o sursă considerabilă a bugetului de stat. Astfel, soldul debitorilor garantaţi faţă de MF pentru împrumuturile interne şi externe acordate, conform datelor raportate la 31.12.2013, constituie 388,3 milioane lei, sau cu 15,9 milioane lei mai puţin decît la începutul anului. Din suma datoriei totale, 316,1 milioane lei, sau 81,4%, reprezintă datoriile cu termenul de achitare expirat. Soldul datoriei beneficiarilor recreditaţi constituie totalul echivalent a 3772,3 milioane lei, din care datoria expirată – 494,1 milioane lei. Se reiterează problematica nevalorificării în termen a resurselor împrumuturilor externe, tergiversarea procedurilor de implementare a proiectelor finanţate din aceste surse datorită neîndeplinirii condiţiilor contractuale, neutilizării tuturor instrumentelor financiare stabilite în acordurile de finanţare, ceea ce determină anularea de către unii creditori externi a unor părţi din împrumuturile externe contractate, iar în cazurile de extindere a perioadei de valorificare – costuri suplimentare bugetului.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• intensificarea, prin intermediul Cancelariei de Stat şi Ministerului Finanţelor, a măsurilor de monitoring faţă de autorităţile publice centrale responsabile de conformarea managementului datoriei publice reglementărilor aprobate, inclusiv prin consolidarea elementelor sistemului de control intern aferente proceselor de administrare, monitorizare şi raportare a datoriei publice;

• asigurarea monitorizării continue a situaţiei portofoliului datoriei de stat şi evitarea riscurilor de afectare a managementului datoriei publice, ca rezultat al nevalorificării integrale şi în termen a resurselor alocate pentru implementarea proiectelor finanţate din surse externe;

• examinarea situaţiei şi întreprinderea măsurilor rezultative în vederea recuperării la bugetul de stat a datoriilor debitorilor garantaţi şi recreditaţi, în special a datoriilor cu termenul de achitare expirat.

____________________________

¹⁸ Hotărîrea Guvernului nr.221 din 25.03.2013 “Cu privire la aprobarea Programului “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2013-2015)” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.221 din 25.03.2013).

¹⁹ Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr.249 din 02.11.2012.

II.2 Auditul Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat

Raportul Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat (în continuare – BASS) pe anul 2013 a fost emis potrivit cerinţelor MF şi integrează veniturile şi cheltuielile aprobate, precizate, executate şi achitate în perioada de referinţă. Raportarea s-a bazat pe datele înregistrate în Sistemul Informaţional al Casei Naţionale de Asigurări Sociale (în continuare – CNAS) şi reflectă indicatorii prevăzuţi în Legea nr.250 privind bugetul asigurărilor sociale de stat pe anul 2013 şi în cadrul de raportare aplicabil.

Examinarea procesului de elaborare a BASS a relevat că bazele şi politicile bugetar-fiscale de constituire a acestui buget au rămas neschimbate, CNAS elaborînd planul anual în temeiul obiectivelor de politici în domeniul protecţiei sociale, analizei tendinţelor şi performanţelor înregistrate în anii precedenţi şi conform prognozei indicilor macroeconomici.

BASS pe anul 2013, urmare a completărilor şi modificărilor bugetare, a fost stabilit la venituri în sumă de 10685,8 milioane lei şi la cheltuieli – de 10765,8 milioane lei, cu un deficit de 80,0 milioane lei.

Pe parcursul anului de referinţă, în BASS au fost acumulate venituri în sumă de 10589,9 milioane lei, cu o neexecutare a prevederilor anuale în sumă de 95,9 milioane lei şi executate cheltuieli în sumă de 10716,2 milioane lei, fiind înregistrat un deficit de 126,3 milioane lei.

Analiza şi evaluarea posibilităţilor de acoperire a necesităţilor privind achitarea drepturilor de prestaţii de asigurare socială din resursele proprii atestă în anul 2013 o insuficienţă de mijloace financiare în sumă de 1131,9 milioane lei.

Obiectivul auditului a constat în verificarea şi evaluarea proceselor operaţionale aferente situaţiilor financiare din Raportul privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2013, prezentat Guvernului de către CNAS, şi oferirea unei asigurări rezonabile că acesta nu prezintă denaturări semnificative, oferind o imagine reală şi fidelă a situaţiilor existente.

Principalele constatări

Referitor la indicatorii şi factorii ce au determinat nivelul executării acestora, Curtea de Conturi a constatat:

√ la capitolul venituri – unele rezerve în evidenţa contribuabililor, precum şi în acţiunile întreprinse pentru asigurarea prezentării şi verificării veridicităţii declaraţiilor obligatorii ale contribuabililor;

√ la capitolul cheltuieli – unele aspecte nesemnificative de neconformitate privind calcularea cuantumului iniţial al pensiei, întocmirea necorespunzătoare a unor dosare de pensionare, deficienţe la confirmarea venitului asigurat şi la documentarea procesului de stabilire a indemnizaţiilor.

În aspectul surselor de formare, se relevă că veniturile BASS au fost acumulate din venituri proprii (7761,8 milioane lei) şi transferuri de la bugetul de stat (2828,1 milioane lei). Evoluţia ponderii veniturilor BASS atît în PIB, cît şi în veniturile BPN în anii 2011-2013 sînt în descreştere, ceea ce creează o situaţie incertă pentru sistemul protecţiei sociale.

Totodată, analiza şi evaluarea acţiunilor de identificare şi înregistrare a posibilelor obligaţiuni la BASS şi de obţinere a unor venituri a relevat că există rezerve la planificarea, executarea şi raportarea veniturilor BASS, care se exprimă prin:

• nedeţinerea informaţiilor complete privind potenţialii contribuabili care au obligaţia de a participa la formarea veniturilor BASS, cauza fiind necontrapunerea datelor deţinute de CNAS cu referire la contribuabili cu datele privind posibilii plătitori la BASS, înregistraţi de unele autorităţi centrale de specialitate. Astfel, în comparaţie cu datele unor autorităţi centrale de specialitate, la CNAS sînt înregistrate mai puţine: persoane juridice/ întreprinzători individuali – cu 17326 de unităţi (cu excepţia filialelor şi reprezentanţelor); notari, cabinete de avocaţi, birouri asociate de avocaţi, executori judecătoreşti şi mediatori – cu 368 de unităţi; gospodării ţărăneşti şi persoane fizice deţinătoare de patentă de întreprinzător – cu 13934 de unităţi. De asemenea, pentru contribuabilii înregistraţi pînă în anul 2010 de către Camera Înregistrării de Stat persistă riscul evidenţei incomplete a acestora în SI al CNAS şi, respectiv, neidentificării posibilelor venituri în BASS;

• neprezentarea/prezentarea cu depăşirea termenului stabilit de către contribuabili a declaraţiilor obligatorii, ceea ce afectează înregistrarea conformă a contribuţiilor şi veniturilor în BASS²⁰. Totodată, lipsa informaţiilor complete în conturile personale ale asiguraţilor afectează acordarea drepturilor la prestaţiile de asigurări sociale;

• prezenţa datoriilor contribuabililor faţă de BASS, soldul la începutul anului de referinţă constituind 918,8 milioane lei, iar la finele anului – 965,6 milioane lei, dintre care cu risc de nerecuperare ţinute în evidenţă specială – 116,6 milioane lei (12,1%). Astfel, datoriile luate în evidenţă specială au fost generate de întreprinderile aflate în procedură de insolvabilitate (404 contribuabili), în cadrul cărora activau salariaţi care, indiferent de faptul achitării creanţelor faţă de BASS, vor beneficia pe viitor de toate drepturile pentru prestaţiile de asigurări sociale. Situaţia în cauză determină formarea indirectă a dezechilibrului între veniturile şi cheltuielile acestui buget.

În aspectul cheltuielilor, se relevă că cheltuielile efective în perioada de raportare au constituit 10710,5 milioane lei, fiind în creştere, comparativ cu anul precedent, cu 950,9 milioane lei, situaţie generată de majorarea numărului de beneficiari de prestaţii sociale şi de indexările anuale ale unor tipuri de prestaţii. Cheltuielile BASS în ultimii 3 ani (2011-2013) atestă o tendinţă de descreştere atît în PIB, cît şi în cheltuielile BPN, ceea ce denotă o neconcordanţă între ritmul de creştere a cheltuielilor BASS şi ritmul de creştere a indicatorilor macroeconomici.

În anul de referinţă, 83,4% din mijloacele BASS au fost destinate prestaţiilor de asigurări sociale (inclusiv beneficiarilor de pensii – 70,4%), prestaţiilor de asistenţă socială revenindu-le 16,6%. Verificările auditului nu au identificat erori semnificative ce ar influenţa veridicitatea raportării financiare, totodată fiind constatate unele neconformităţi în procesul de acordare, documentare şi determinare a unor prestaţii sociale. Aceste situaţii au fost cauzate în special de insuficienţa controlului intern la documentarea şi calcularea plăţilor sociale de către CTAS-uri.

Totodată, este de menţionat că din anul 2013 CNAS a iniţiat procesul de confirmare a venitului asigurat utilizat la calcularea pensiilor doar în baza datelor din contul personal de asigurări sociale, ceea ce va stabili coraportul dintre mărimea contribuţiei la BASS şi mărimea prestaţiei acordate.

La capitolul prestaţii acordate cetăţenilor care au participat la lichidarea urmărilor avariei de la C.A.E. Cernobîl, se remarcă lipsa unui sistem complex de gestionare a prestaţiilor aferente, înregistrările fiind efectuate în 3 SI diferite şi, respectiv, în 3 dosare, ceea ce nu asigură integritatea datelor.

Concomitent, au fost atestate carenţe la acordarea indemnizaţiei lunare pentru creşterea copilului pînă la vîrsta de 3 ani, fiind generate de lacunele în activitatea responsabililor de declararea şi verificarea contribuţiilor la BASS, ceea ce a permis obţinerea de către beneficiari a indemnizaţiilor majorate. În acest context, au fost atestate nereguli în procesul de stabilire, argumentare şi documentare a acestor prestaţii.

Concluzii

Procesul de formare a veniturilor BASS în anul 2013 a fost afectat de subestimarea veniturilor şi de creşterea deficitului, ceea ce indică necesitatea intensificării procesului de administrare şi control la capitolul venituri, inclusiv la restanţe.

Cheltuielile în perioada de referinţă au fost influenţate de creşterea numărului de beneficiari de prestaţii sociale şi de indexările anuale a unor tipuri de prestaţii, precum şi de unele neconformităţi ce nu au afectat veridicitatea raportării financiare.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• întreprinderea măsurilor în vederea implementării şi asigurării unei discipline bugetare eficiente, cu responsabilizarea şi intensificarea activităţilor autorităţilor implicate în procesul de formare, administrare şi control al bugetului asigurărilor sociale de stat, atît la venituri, cît şi la cheltuieli.

____________________________

²⁰ În perioada de referinţă, 59871 de contribuabili nu au prezentat declaraţia privind calcularea şi utilizarea contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii, din care pentru 46667 de contribuabili CNAS le-a atribuit categoria “inactiv”, ceea ce poate afecta cuantumul contribuţiilor în BASS.

II.3 Auditul Raportului Guvernului privind executarea fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală

Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală reprezintă un sistem autonom, garantat de stat de protecţie financiară a populaţiei în domeniul ocrotirii sănătăţii, prin constituirea unor fonduri băneşti destinate acoperirii cheltuielilor pentru tratarea stărilor condiţionate de survenirea evenimentelor asigurate (maladie sau afecţiune). În anul 2013, fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală au fost aprobate la venituri în sumă de 4119,3 milioane lei, fiind executate la nivel de 101,1% (4161,0 milioane lei) şi la cheltuieli – 4319,3 milioane lei, executate la nivel de 97,9% (4226,1 milioane lei), deficitul constituind suma de 65,1 milioane lei, care a fost acoperit din contul soldurilor înregistrate la conturile CNAM.

Executarea peste nivelul planificat a veniturilor FAOAM în anul 2013 a fost determinată de intensificarea activităţii instituţiilor de stat abilitate cu atribuţii de încasare, monitorizare şi control al acestora, în special din încasarea primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală de la angajatori şi angajaţi (cu 26,1 milioane lei), a primelor încasate de la persoanele fizice care au obligaţia de a se asigura în mod individual (cu 17,9 milioane lei) şi a dobînzii aferente mijloacelor temporar disponibile (cu 5,4 milioane lei).

Obiectivul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că Raportul Guvernului privind executarea fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2013 în aspectele semnificative a fost întocmit conform cerinţelor stabilite, iar mijloacele publice acumulate în FAOAM au fost administrate conform prevederilor legale.

Principalele constatări

Auditul a identificat următoarele:

• imposibilitatea evaluării de către misiunea de audit a progresului şi impactului utilizării banilor publici în realizarea obiectivelor programelor şi subprogramelor, generată de lipsa indicatorilor măsurabili prestabiliţi la aprobarea cheltuielilor fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală;

• utilizarea mijloacelor financiare din FAOAM la nivel de 97,9%, cauzată de nevalorificarea în deplină măsură de către beneficiarii contractaţi a acestor mijloace şi, respectiv, de menţinerea soldurilor semnificative la conturile CNAM (284,5 milioane lei). Astfel, se denotă valorificarea fondului de rezervă la nivel de 58,1%, a fondului măsurilor de profilaxie – de 73,1%, a fondului de dezvoltare şi modernizare a prestatorilor publici de servicii medicale – de 76,0%;

• nereflectarea indicatorilor facturaţi şi realizaţi în facturile pentru serviciile medicale prestate şi livrate de către instituţiile medico-sanitare a determinat imposibilitatea evaluării volumului de servicii medicale real acordat, comparativ cu cel contractat;

• lipsa/nereflectarea indicatorilor realizaţi şi criteriilor clare ce au stat la baza distribuirii suplimentare, la finele anului 2013, a mijloacelor din fondul de bază (86,4 milioane lei) au determinat repartizarea aleatorie a acestor mijloace;

• formarea şi/sau majorarea nefundamentată şi nejustificată a stocurilor de medicamente costisitoare, generată de lipsa unor argumentări ale necesităţii acestora din partea MS şi instituţiilor medicale. În acest context, se relevă că mijloacele destinate procurării produselor antivirale în sumă de 40,0 milioane lei, transferate IMSP “Spitalul Clinic Republican”, au generat majorarea soldului de medicamente la finele anului de raportare (90,4 milioane lei) cu 44,9 milioane lei faţă de soldul înregistrat (45,5 milioane lei) la începutul perioadei de gestiune;

• lipsa destinaţiei şi indicatorilor măsurabili bazaţi pe rezultate ai mijloacelor din bugetul de stat pentru realizarea programelor naţionale de ocrotire a sănătăţii, în sumă de 25,1 milioane lei, nu a permis evaluarea utilizării acestora conform destinaţiei şi obiectivelor stabilite;

• atribuţiile Comisiei mixte (formată preponderent şi condusă de reprezentaţii MS) de gestiune a mijloacelor fondului de dezvoltare şi modernizare a IMSP în procesul de selectare şi aprobare a proiectelor investiţionale a determinat suprapunerea administrativă a acestor atribuţii, care, potrivit prevederilor legale, sînt delegate CNAM;

• aprobarea de către Comisia mixtă a proiectelor investiţionale în sume ce depăşesc semnificativ (244,8 milioane lei) mijloacele financiare aprobate pentru fondul de dezvoltare, nestabilirea tranşelor în funcţie de perioada anului bugetar condiţionează situaţii de incapacitate de plată în viitor a contractelor încheiate şi de realocare a mijloacelor din alte fonduri pentru acoperirea deficitului;

• derularea proiectelor investiţionale în lipsa monitorizării şi controlului din partea Comisiei mixte şi CNAM, precum şi neatragerea experţilor în domeniu în scopul evaluării utilizării conforme a mijloacelor fondului creează situaţii de nerealizare a obiectivelor stabilite;

• nevalorificarea mijloacelor financiare din fondul de profilaxie, determinată de realizarea la un nivel redus a scopurilor propuse, a generat majorarea soldurilor la acest capitol.

În cadrul auditului situaţiilor financiare şi conformităţii gestionării fondurilor publice la IMSP “Institutul Oncologic” şi IMSP “Centrul Naţional Ştiinţifico-Practic de Medicină Urgentă” au fost relevate unele nereguli şi abateri de la normele legale ce ţin de planificarea şi utilizarea mijloacelor FAOAM, gestionarea patrimoniului public, efectuarea procedurilor de achiziţie publică şi alţi factori ce au generat unele rezerve ale managementului instituţiilor auditate.

Astfel, se relevă:

• planificarea necesităţilor reale ale instituţiei şi valorificarea mijloacelor FAOAM în limita alocărilor disponibile nu a asigurat o activitate durabilă în prestarea serviciilor medicale, determinînd situaţii de insuficienţă a mijloacelor financiare şi formarea pierderilor (7,2 milioane lei IMSP CNŞPMU şi 9,7 milioane lei la IMSP IO). Concomitent, majorarea finanţării la finele anului cu 2,5 milioane lei (IMSP IO) în lipsa unor criterii şi indicatori măsurabili stabiliţi regulamentar denotă o distribuire aleatorie şi nejustificată a mijloacelor FAOAM;

• implicarea factorului de decizie extern (fondatorul) în lipsa atribuţiilor statuate şi nerespectarea cadrului normativ au determinat organizarea licitaţiei publice (63,4 milioane lei) pentru reconstrucţia unor edificii, expunînd riscului de neasigurare a calităţii la realizarea proiectului investiţional şi nefiind justificată valoarea achiziţiei organizate prin neverificarea devizelor actualizate. În aceste circumstanţe, IMSP CNŞPMU şi-a asumat angajamente în lipsa acoperirii financiare (3,4 milioane lei), fiind generate şi cheltuieli suplimentare/neprevăzute în sumă de 2,1 milioane lei;

• neatingerea unor obiective ce ţin de modernizarea patrimoniului (IMSP CNŞPMU) şi nedeţinerea în gestiune permanentă a unor spaţii pentru amplasarea staţiilor de asistenţă medicală urgentă generează situaţii de risc privind neasigurarea continuităţii acordării asistenţei medicale de urgenţă populaţiei, precum şi funcţionalităţii adecvate a instituţiei;

• deficienţele în realizarea atribuţiilor ce ţin de desfăşurarea achiziţiilor publice au condiţionat: depăşirea limitelor de mijloace disponibile la achiziţionarea bunurilor (cu 3,2 milioane lei la IMSP CNŞPMU şi, respectiv, cu 4,7 milioane lei la IMSP IO); lipsa datelor exacte în planul de procurări; neasigurarea principiilor de transparenţă; întocmirea neconformă a proceselor-verbale ale grupului de lucru şi a dosarelor de achiziţii publice; neasigurarea depunerii regulamentare a garanţiei de bună execuţie; nerespectarea principiului de utilizare eficientă a mijloacelor financiare;

• lipsa de reglementări privind procesul de coordonare şi înregistrare a contractelor de achiziţie a medicamentelor şi produselor parafarmaceutice condiţionează, în unele cazuri, tergiversarea perioadei de livrare a acestora şi, ca rezultat, generează riscul neaprovizionării în termen a instituţiilor cu medicamente;

• gestionarea insuficientă a procesului de aprovizionare cu medicamente a IMSP IO a generat neasigurarea necesarului de medicamente pentru tratamentul specific prescris pacienţilor, iar la IMSP CNŞPMU a condiţionat acumularea stocurilor de medicamente şi procurarea de produse farmaceutice în lipsa acoperirii financiare (2,3 milioane lei);

• neconcordanţa cadrului regulator privind evidenţa şi raportarea financiară de către instituţiile publice ce activează pe principiul nonprofit a generat denaturări evidente vizînd înregistrarea capitalului social (la IMSP CNŞPMU – 77,4 de milioane lei, şi la IMSP IO – 65,3 de milioane lei);

• recuperarea tardivă de către fondator (MS) a achitărilor efectuate de IMSP IO pentru tratamentul pacienţilor în instituţiile medicale de peste hotarele republicii a cauzat imobilizarea mijloacelor financiare;

• lipsa procedurilor de control intern clare şi distincte pentru procesele de remunerare a muncii a condiţionat: necompletarea statelor de personal, situaţie în care entităţile menţin un număr semnificativ de funcţii vacante (205 unităţi la IMSP CNŞPMU şi 270 unităţi la IMSP IO), ceea ce a determinat cumularea acestora şi a generat riscul acordării asistenţei medicale necalitative; achitarea plăţilor, sporurilor suplimentare în lipsa evaluării performanţelor profesionale; neplanificarea adecvată a cheltuielilor aferente compensării drepturilor pentru concediul de odihnă anual neutilizat.

Concluzii

Executarea mijloacelor din FAOAM în anul 2013, în aspectele semnificative, a fost raportată integral, potrivit cerinţelor, totodată fiind reliefate unele neconformităţi în administrarea mijloacelor şi patrimoniului public.

Curtea de Conturi relevă persistenţa unor probleme de sistem constatate din an în an, care nu se soluţionează de autorităţile centrale de specialitate şi influenţează plenitudinea şi uniformitatea înregistrării şi raportării financiare şi patrimoniale de către IMSP, cum ar fi: neajustarea metodologiei de evidenţă şi raportare pentru instituţiile publice încadrate în sistemul asigurării obligatorii de asistenţă medicală, care ar fi compatibilă cu forma organizatorico-juridică a instituţiilor nonprofit; nerevizuirea cadrului normativ existent pentru stabilirea unor criterii de performanţă în cadrul contractării serviciilor medicale din contul mijloacelor FAOAM; lipsa politicilor durabile în domeniul resurselor umane.

Recomandări Parlamentului

Să solicite autorităţilor centrale de specialitate:

• ajustarea metodologiei de evidenţă şi raportare pentru instituţiile publice încadrate în sistemul asigurării obligatorii de asistenţă medicală, care ar fi compatibilă cu forma organizatorico-juridică a instituţiilor nonprofit; stabilirea unor criterii de performanţă la aprobarea cheltuielilor FAOAM, precum şi în cadrul contractării serviciilor medicale din contul mijloacelor acestor fonduri.

II.4 Auditul bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

Auditul public extern al autorităţilor publice locale rămîne în continuare axat pe problemele ce ţin de relevanţa managementului resurselor publice, exercitat de către AAPL conform competenţelor şi responsabilităţilor aferente în condiţiile legii.

Astfel, activitatea de audit a fost orientată pe aspectele adiţionale consolidării autonomiei financiare a AAPL; fundamentarea relaţiilor interbugetare; gestiunea alocaţiilor bugetare; administrarea patrimoniului sub aspect de integritate şi, în acelaşi timp, în calitate de generator de resurse financiare.

Obiectivul auditului bugetelor locale a fost evaluarea conformităţii exerciţiului bugetar, plenitudinii şi respectării calendarului procesului bugetar, fundamentării proiecţiilor fiscal-bugetare şi administrării integrale a impozitelor/taxelor, raportării autentice a veniturilor şi cheltuielilor; verificarea modului de administrare şi integritate a patrimoniului public.

Activităţile-cheie desfăşurate de autorităţile publice locale pentru promovarea intereselor şi soluţionarea problemelor colectivităţilor locale şi prestarea serviciilor publice populaţiei, de regulă, pot fi realizate numai în baza unei autonomii locale reale. Acest deziderat deocamdată nu poate fi cu certitudine atestat drept unul avansat. Astfel, Curtea de Conturi se pronunţă şi îşi reafirmă opţiunea de consolidare a autonomiei decizionale şi financiare locale, inclusiv prin descentralizarea economico-financiară şi responsabilizarea managementului autorităţilor publice, care rămîne un obiectiv-ţintă pentru încurajarea tuturor ramurilor puterii în consolidarea eforturilor de aliniere la bunele practici.

În această ordine de idei, Instituţia Supremă de Audit şi-a propus drept obiectiv nu numai elucidarea (i)legalităţilor şi (i)regularităţilor în gestiunea banului public, dar şi identificarea cauzelor/efectelor, rezervelor/soluţiilor privind remedierea aspectelor ce vizează formarea şi administrarea resurselor financiare. Astfel, activitatea de audit a fost direcţionată asupra:

• funcţionalităţii şi relevanţei procedurilor de fond în materie de evaluări/monitorizări ale potenţialului economic aferent bazei de impozitare şi, respectiv, plenitudinii impozitelor/taxelor per ansamblu, inclusiv a celor locale;

• identificării şi administrării integrale a veniturilor fiscale/nefiscale destinate bugetelor locale;

• conformării subproceselor de fundamentare/alocare/gestiune a mijloacelor bugetare în limitele resurselor financiare disponibile şi normelor legale/regulamentare;

• regularităţii şi eficienţei administrării patrimoniului public;

• exigenţei managementului financiar-contabil;

• eficienţei controlului financiar public intern;

• conformării AAPL recomandărilor (anterioare) auditului public extern.

Prezentul compartiment conţine constatările şi concluziile auditurilor privind regularitatea exerciţiului bugetar 2013 în cadrul AAPL din raioanele Anenii Noi, Făleşti, Leova şi Teleneşti.

Principalele constatări

Curtea de Conturi reiterează că, în pofida evaluărilor precedente ale auditului public extern şi recomandărilor specifice activităţilor de gestionare a resurselor şi fondurilor publice în cadrul UAT, abaterile şi neregulile nu numai că persistă, dar şi rămîn semnificative, practic în toate AAPL supuse procedurilor de audit.

Astfel, se rezumă:

• absenţa/irelevanţa/inaplicabilitatea cadrului regulator de proceduri şi instrumente analitice privind fundamentarea indicilor fiscal-bugetari în evaluarea/stabilirea bazei de venituri şi alocaţiilor de resurse financiare;

• (ne)interacţiunea (i)relevantă a autorităţilor de profil (economice, financiare, fiscale, statistice, cadastrale) în materie de identificare/evaluare/monitorizare a materiei de impozitare aferente bazei veridice/integrale de venituri publice;

• perpetuarea practicii de subestimare a bazei de venituri şi supradimensionarea cheltuielilor solicitate din bugetul de stat. În acest sens, Curtea de Conturi în mod constant a atras atenţia MF asupra disfuncţionalităţilor de rigoare, fapt ce amplifică dezechilibrele bugetare per ansamblu;

• tolerarea de către autorităţile publice de toate nivelurile a cheltuielilor neregulamentare şi neracordate la principiul cost-eficienţă, încurajarea fenomenului de irosire a banilor publici în scopuri investiţionale şi de achiziţii neeconomicoase.

Abaterile şi iregularităţile de la reglementările legale semnalate la nivelul UAT şi consemnate în rapoartele de audit (în mod repetat) au elucidat:

• o gestiune subperformantă ce ţine de cuantificarea şi administrarea veniturilor bugetelor locale, ca urmare a necunoaşterii (sau a unui grad insuficient de cunoaştere) de către ordonatorii de credite la nivel local a procedurilor privind evaluarea, angajarea şi utilizarea resurselor publice locale;

• o preocupare irelevantă şi ineficientă a factorilor de decizie din cadrul AAPL în materie de evaluare şi monitorizare a potenţialului economic aferent formării bazei de impozitare, precum şi lipsa de interacţiune a autorităţilor de resort (economice, financiare, fiscale, statistice, cadastrale) în derularea punctuală a subprocesului în cauză;

• lipsa sau neconcludenţa bazei de date privind veniturile aferente bugetelor UAT, ca urmare a neinventarierii şi evaluării incorecte a materiei/bazei de impozitare aferente impozitelor şi taxelor locale;

• un cadru normativ şi metodologic neactualizat şi, implicit, irelevant în materie de transferuri de la bugetele ierarhic superioare către cele de nivel inferior pentru uniformizarea gradului de asigurare financiară, devieri semnificative referitor la numărul de beneficiari ai serviciilor publice, precum şi un mecanism inadecvat de stabilire a normativelor de cheltuieli;

• disfuncţionalităţi în angajarea cheltuielilor fără suport de resurse financiare disponibile şi admiterea aprobării de bugete nereale; necorespunderea managementului cheltuielilor exigenţelor şi normelor legale/regulamentare; utilizarea neregulamentară şi/sau ineficientă a mijloacelor financiare;

• o stare nesatisfăcătoare a managementului financiar-contabil;

• disfuncţionalităţi în organizarea şi exercitarea controlului financiar şi auditului intern.

Curtea de Conturi relevă că deficienţele în cadrul exerciţiului bugetar persistă din an în an, întrucît instituţiile de resort, inclusiv cele desconcentrate în teritoriu, ignoră şi se eschivează de la responsabilităţile aferente formării resurselor financiare, mai cu seamă a bugetelor locale. Astfel, se denotă că:

√ autorităţile economice, statistice, cadastrale şi fiscale nu au fost implicate şi, respectiv, nu s-au dedicat punctual acţiunilor de importanţă locală în materie de evaluări/prognozări/consolidări ale resurselor financiare pasibile dezvoltării teritoriilor administrate de către AAPL;

√ oficiile cadastrale teritoriale nu dispun de o informaţie exhaustivă care ar permite evaluarea corespunzătoare a bazei de impozitare pentru impozitul pe bunurile imobile; nu dispun de o sinteză fundamentată şi credibilă a datelor privind valoarea şi numărul bunurilor imobile neevaluate în scopuri fiscale, precum şi de date sistematizate privind valoarea şi numărul bunurilor imobile (ne)evaluate în aspect teritorial;

√ informaţiile autorităţilor fiscale teritoriale nu oferă în dinamică date concludente privind indicatorii de venituri pe localităţi; în unele cazuri, informaţiile autorităţilor fiscale nu întrunesc gradul plauzibil de încredere, urmare a cărui fapt nu poate servi criteriu relevant pentru determinarea veniturilor în bugetele UAT. Totodată, produsul informaţional destinat evaluării bazei de impozitare în aspect teritorial, elaborat în urma recomandărilor Curţii de Conturi şi plasat în baza de date a Serviciului Fiscal, urmează a fi dezvoltat, perfectat şi liber oferit pasibililor utilizatori;

√ instituţiile statistice teritoriale nu deţin informaţii pentru fiecare UAT de nivelul I (oraşe şi sate) privind agenţii economici (locul desfăşurării activităţii de antreprenoriat, numărul complet al persoanelor antrenate în cîmpul muncii, date exhaustive pentru fiecare subdiviziune a agentului economic, salariile acestora etc.); nu dispun de datele necesare întocmirii calculelor stabilite de MF; mărimea grilelor de venit, conform datelor statistice, nu corespunde rigorilor cadrului normativ.

Referitor la fundamentarea şi elaborarea bugetelor UAT

Misiunile de audit realizate la AAPL au constatat principalele iregularităţi tipice în materie de estimări/prognoze fiscal-bugetare, acestea fiind condiţionate de următoarele tendinţe.

În cadrul autorităţilor financiare s-a elucidat absenţa sau irelevanţa:

• unui sistem clar de proceduri în subprocesul de analiză/prognoză fiscal-bugetară, inclusiv prin realizarea acţiunilor organizatorice în materie de evaluări/fundamentări economico-financiare şi fiscal-bugetare, conform unui calendar pentru elaborarea bugetului cu implicarea tuturor structurilor responsabile;

• procedurilor tehnico-analitice privind subprocesul de evaluări şi proiecţii bugetare;

• fundamentării prognozelor fiscal-bugetare, estimările efectuate la unele categorii de venituri (UAT de nivelul I) limitîndu-se doar la evoluţiile realizărilor efective;

• instrumentelor analitice şi informaţionale relevante pentru evaluarea potenţialului economic aferent formării unei baze de impozitare concludente şi, implicit, a veniturilor publice generale, inclusiv a celor proprii.

De asemenea, autorităţile financiare nu au asigurat/manifestat:

• perseverenţa necesară pentru a impune autorităţilor de resort şi AAPL exigenţe privind neadmiterea subestimării/diminuării veniturilor prognozate;

• un sistem eficient de comunicare cu agenţii economici care contribuie semnificativ la formarea bugetului UAT; disponibilitatea unui set de instrumente necesare pentru responsabilizarea agenţilor economici în scopul prezentării informaţiilor de rigoare pentru evaluarea şi planificarea veniturilor.

Ca şi în anii precedenţi, misiunile de audit public extern au identificat în cadrul AAPL un şir de slăbiciuni instituţionale, impactul fiind neasigurarea/nemanifestarea:

• creării unui sistem MFC eficient, conform rigorilor regulamentare, nefiind elaborate şi implementate unele proceduri aferente controlului intern menite să responsabilizeze părţile implicate în procesul de evaluare/prognozare bugetară;

• identificării şi evaluării materiei generatoare de venituri şi consolidării bazei financiare, implicit a celei fiscal-bugetare; creării unei baze analitico-informaţionale aferente identificării/evaluării/monitorizării bazei de impozitare relevante (privind obiectele şi subiecţii impunerii);

• prezentării către autorităţile financiare a unor indici relevanţi, precum şi conlucrării corespunzătoare cu autorităţile economice, statistice, cadastrale şi fiscale din teritoriu în acest sens;

• unui cadru adecvat şi rezultativ de comunicare a autorităţilor publice de resort cu agenţii economici din teritoriu, astfel nefiind interesate de monitorizarea acestora;

• evidenţei cantitativ-valorice şi cadastrarea fondului imobiliar în scopuri fiscale;

• respectării cadrului regulator în sfera gestiunii fondurilor publice; exercitării corespunzătoare a atribuţiilor de către personalul angajat în procesul de fundamentare şi elaborare a bugetelor UAT.

Astfel:

• urmare a procedurilor de fond în cadrul auditurilor în materie de verificări/recalculări, s-a constatat că autorităţile de profil îşi reduc acţiunile de prognoză fiscală utilizînd doar previziunile scontate, axate preponderent pe indicii dinamici din perioada precedentă, fără a ţine cont de factorii ce influenţează evoluţiile structurale, la elaborarea şi fundamentarea bugetelor UAT fiind admise subevaluări/diminuări ale veniturilor (provenite din: impozitele pe venit; impozitele pe proprietate; plata pentru folosirea terenurilor şi impozitul funciar; taxele locale), care au însumat în raioanele: Anenii Noi – 6,0 milioane lei; Făleşti – 2,8 milioane lei; Leova – 3,8 milioane lei; Teleneşti – 3,5 milioane lei;

• practic, toate AAPL supuse auditării continuă să realizeze veniturile bugetare cu devieri semnificative între indicii stabiliţi şi cei efectiv realizaţi, ceea ce semnalează tendinţe alarmante în subprocesul de evaluare şi prognozare a veniturilor, condiţionate de lipsa unor date concludente şi veridice privind materia/baza de impozitare;

• AAPL, autorităţile fiscale şi cadastrale au demonstrat o preocupare necorespunzătoare privind identificarea şi evaluarea bazei de impozitare şi, respectiv, colectarea veniturilor provenite din impozitele pe proprietate (funciar şi pe bunurile imobile). Ca urmare a absenţei unui registru complet al deţinătorilor de bunuri imobiliare existente într-o UAT, cu indicarea valorii evaluate sau neevaluate (costului acestora), persoanelor care sînt scutite de achitarea impozitului, nu au fost asigurate estimările autentice privind veniturile provenite din impozitele funciare şi pe bunurile imobiliare;

• misiunile de audit realizate la AAPL au constatat amplificarea deficienţelor în elaborarea/prognozarea veniturilor din taxele locale. Proiecţiile de venituri provenite din taxele locale s-au efectuat în lipsa informaţiilor respective privind baza de impozitare. Astfel, în această categorie pot fi menţionate:

- veniturile din taxa pentru unităţile comerciale şi/sau de prestări servicii de deservire socială, în absenţa informaţiilor generalizate privind suprafaţa ocupată de aceste unităţi, amplasarea lor, tipul de mărfuri comercializate şi de servicii prestate; lipsa unei evidenţe complete şi relevante a informaţiilor cu privire la eliberarea autorizaţiilor şi ţinerea evidenţei reţelei de comerţ şi prestări servicii;

- contrar prevederilor Codului fiscal, AAPL nu au stabilit cota, ci mărimea în sumă fixă a taxei pentru fiecare unitate comercială şi/sau de prestări servicii de deservire socială, mai cu seamă în lipsa unei fundamentări corespunzătoare, precum şi a unei metodologii bazate pe: principiul de egalitate, criterii unice de evaluare a activităţii comerciale a agenţilor economici, veniturile realizate din această activitate, necesităţile populaţiei etc.;

- veniturile din taxa de piaţă au fost planificate în absenţa informaţiilor privind suprafaţa totală a terenului şi a imobilelor amplasate pe teritoriul pieţei;

- veniturile din taxa pentru amenajarea teritoriului au fost determinate în lipsa numărului mediu scriptic trimestrial al salariaţilor şi/sau al fondatorilor întreprinderilor;

- veniturile provenite din taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova au fost planificate neţinînd cont de informaţiile prezentate de autoritatea de resort cu privire la numărul autovehiculelor înregistrate în aspect teritorial;

• urmare a cuantificării şi planificării defectuoase a veniturilor bugetelor UAT, a cadrului normativ-metodologic irelevant privind determinarea transferurilor între bugetul de stat şi bugetele de nivelul I sau II pentru uniformizarea gradului de asigurare financiară a acestora, precum şi a mecanismului de stabilire a normativelor de cheltuieli necorelat la indicii fizici efectivi, bugetele raioanelor supuse auditurilor au beneficiat nejustificat de transferuri din bugetul de stat (Făleşti – 0,8 milioane lei; Leova – 9,1 milioane lei; Teleneşti – 13,0 milioane lei);

• corectitudinea fundamentării bugetelor UAT a fost afectată şi de: supraprogramarea veniturilor de unele AAPL (atît de nivelul I, cît şi de nivelul II), fără a ţine cont de posibilităţile reale de realizare, precum şi de solicitările exagerate de alocaţii bugetare; includerea în programul de investiţii publice a unor obiective pentru care lipsesc sursele de finanţare şi care nu au la bază documentaţia tehnico-economică necesară şi informaţiile fundamentate privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor investiţionale.

Referitor la practicile de (ne)identificare şi administrare a veniturilor bugetelor UAT

Neregulile şi abaterile în materie de (ne)identificare şi administrare a veniturilor bugetelor locale constatate de misiunile de audit în anii precedenţi au fost perpetuate şi în perioada de raportare, factorii de decizie în AAPL evitînd luarea de atitudine faţă de constatările, concluziile şi recomandările misiunilor de audit realizate, inclusiv la alte autorităţi publice locale. Astfel, urmare a procedurilor de audit aplicate, au fost identificate categoriile de abateri care au condiţionat nerealizarea integrală a veniturilor bugetelor UAT, exprimîndu-se prin următoarele:

• stabilirea în mod neexpertizat/nefundamentat a impozitelor/taxelor locale prin aplicarea unor cote diminuate de impunere sau prin subdimensionarea bazei impozabile; necorelarea nivelului veniturilor proprii efectiv realizate cu potenţialul economico-financiar real al UAT;

• neimpunerea şi neîncasarea regulamentară a plăţilor bugetare pentru terenurile aferente obiectivelor private şi întreprinderilor, terenurile cu altă destinaţie decît cea agricolă, precum şi cele agricole;

• neadministrarea regulamentară a veniturilor din impozitele pe bunurile imobile şi a plăţilor din locaţiunea acestora;

• neînregistrarea regulamentară a contribuabililor pasibili plăţii taxei pentru amenajarea teritoriului;

• neaplicarea şi neîncasarea regulamentară a taxelor pentru folosirea drumurilor de către automobilele înmatriculate în Republica Moldova;

• neurmărirea regulamentară a contribuabililor pasibili plăţii taxelor pentru amplasarea unităţilor comerciale şi/sau de prestări servicii (de piaţă, parcările auto);

• stabilirea incorectă şi neîncasarea taxelor pentru prestarea serviciilor de evacuare a deşeurilor menajere solide.

În acest context, se exemplifică cazurile care indică o slabă preocupare a AAPL pentru valorificarea cu precădere a veniturilor ce pot rezulta din activităţile economice sau din valorificarea unor bunuri din patrimoniul public şi cel privat al UAT. Astfel:

• gestiunea neconformă a fondului funciar, exprimată prin: nerespectarea reglementărilor referitor la impozitul funciar; necalcularea şi neîncasarea regulamentară a plăţilor pentru terenurile aferente obiectivelor private şi întreprinderilor; diminuarea neîntemeiată a suprafeţelor de terenuri transmise în arendă, precum şi a celor comercializate; diminuarea nejustificată a cuantumului plăţii pentru arenda terenurilor şi a plăţilor provenite din comercializarea acestora, ca urmare a neaplicării regulamentare a tarifelor prevăzute de legislaţia în vigoare; folosirea suprafeţelor de terenuri în lipsa plăţilor corespunzătoare şi scutirea neîntemeiată de plata pentru arenda terenurilor; aplicarea eronată a indicilor cadastrali; neaplicarea corectă a bonităţii medii a solului, a coeficientului de amplasare a terenului, precum şi a tarifului pentru un grad-hectar; neindexarea regulamentară a preţurilor în cazul eşalonării plăţilor pentru terenurile comercializate; necalcularea penalităţilor pentru neefectuarea plăţilor în termen etc., a condiţionat neînsuşirea de către autorităţile locale a veniturilor pasibile formării resurselor proprii, estimate de audit în sumă totală de la 6,9 pînă la 26,0 milioane lei (raioanele Anenii Noi, Făleşti, Leova, Teleneşti);

• unele AAPL din raionul Făleşti nu au întreprins măsurile de rigoare în vederea comercializării imobilelor (construcţiilor) cu terenurile aferente conform prevederilor legii, lipsind bugetele proprii de venituri pasibile încasării în sumă de 1,4 milioane lei;

• ca urmare a lipsei de perseverenţă a AAPL pentru identificarea patrimoniului public şi conformarea folosirii obiectelor publice prevederilor legale, inclusiv pe cale judiciară, unele terenuri aferente bazinelor acvatice sînt utilizate în lipsa contractelor de arendă şi fără achitarea plăţilor respective estimate de audit în sumă de la 0,7 pînă la 3,6 milioane lei (raioanele Anenii Noi, Făleşti);

• din cauza neurmăririi modului de efectuare a calculelor şi plăţilor pentru locaţiune, absenţei unor contracte de locaţiune, diminuării suprafeţelor aflate în locaţiune, neaplicării corecte a coeficienţilor regulamentari etc., bugetele locale au fost lipsite de unele venituri. Astfel de cazuri au fost identificate în raioanele Anenii Noi, Făleşti (1,2 milioane lei), Leova (0,1 milioane lei), Teleneşti (0,3 milioane lei);

• nerespectarea prevederilor regulamentare privind impozitul pe bunurile imobiliare, neexercitarea controlului respectiv din partea AAPL din raionul Anenii Noi asupra obiectelor impunerii şi îndeplinirea necorespunzătoare a funcţiilor de către autoritatea fiscală din teritoriu au generat carenţe la impozitarea imobilelor utilizate pentru activitatea de antreprenoriat, fiind stabilite cote neregulamentare;

• neasigurarea unei monitorizări şi administrări conforme, precum şi nerespectarea prevederilor cadrului normativ-regulator privind înregistrarea pasibililor contribuabili, cuantificarea şi perceperea veniturilor bugetare au lipsit bugetele UAT şi de alte venituri aferente taxelor pentru amplasarea unităţilor comerciale şi/sau de prestări servicii (2,2 milioane lei), taxelor pentru amenajarea teritoriului (0,6 milioane lei), taxelor pentru prestarea serviciilor de evacuare a deşeurilor menajere solide, ale altor servicii (raioanele Anenii Noi, Făleşti, Leova, Teleneşti);

• ca şi în perioadele precedente, un impact negativ asupra exerciţiului bugetar îl constituie restanţele fiscale ale contribuabililor faţă de sistemul bugetar (în raionul Anenii Noi – restanţe faţă de BPN în sumă totală de 30,1 milioane lei, inclusiv 9,0 milioane lei către bugetele locale; raionul Leova – 9,3 milioane lei şi, respectiv, 2,5 milioane lei).

Cu privire la gestiunea cheltuielilor bugetare

Neregulile şi lacunele constatate de misiunile de audit la AAPL referitor la angajarea şi efectuarea cheltuielilor au relevat un management neexigent şi ineficient al fondurilor publice; necunoaşterea prevederilor legale/regulatorii privind gestiunea fondurilor publice au determinat cheltuirea ineficientă a banului public, neracordată la criterii de cost-eficienţă şi neorientată cu precădere la satisfacerea necesităţilor colectivităţilor locale. În această ordine de idei, auditul public extern menţionează perpetuarea:

• nerespectării prevederilor privind elaborarea şi aprobarea angajamentelor de cheltuieli, ceea ce a generat utilizarea neconformă a transferurilor pentru uniformizarea gradului de asigurare financiară a UAT, planificarea şi finanţarea neregulamentară a unor entităţi;

• cheltuielilor neregulamentare, neîntemeiate şi ineficiente;

• nerespectării prevederilor regulamentare privind cheltuielile capitale;

• practicilor defectuoase de efectuare a achiziţiilor publice, contrar cadrului normativ-regulator;

• managementul contabil vicios şi imprudent, care a generat necontabilizări şi înregistrări eronate ale situaţiilor economice.

a) Carenţe constatate privind cheltuielile curente ale UAT:

• în procesul de elaborare şi aprobare a angajamentelor de cheltuieli, unele AAPL nu s-au conformat prevederilor legale. Astfel, iregularităţile admise în procesul de stabilire şi alocare a transferurilor din bugetul de stat pentru uniformizarea gradului de asigurare financiară au determinat redistribuirea şi utilizarea neregulamentară a acestora în alte scopuri, cu nerespectarea rigorilor de transparenţă (cazuri constatate în raioanele Făleşti, Leova şi Teleneşti);

• contrar prevederilor legale (cu privire la intangibilitatea mijloacelor financiare alocate pentru învăţămînt) şi ca urmare a planificării defectuoase a cheltuielilor, AAPL din raionul Făleşti au redistribuit neregulamentar la alţi beneficiari mijloace bugetare în sumă de 2,3 milioane lei;

• la executarea cheltuielilor, unele AAPL nu au reuşit să menţină cheltuielile efective în limitele maxim aprobate conform prevederilor legale, fiind admise depăşiri la unele articole de cheltuieli, care au însumat circa 2,3 milioane lei (raionul Teleneşti);

• nerespectarea de către unele AAPL a prevederilor cadrului legal/regulamentar privind stabilirea drepturilor salariale ale personalului angajat a generat costuri neîntemeiate, neregulamentare şi ineficiente pentru retribuirea muncii, precum şi pentru întreţinerea unităţilor de personal suplimentar (raioanele Făleşti – 0,1 milioane lei; Leova – 1,2 milioane lei);

• unele AAPL din raionul Teleneşti nu au reuşit să asigure un management conform în sfera asistenţei sociale. Abaterile consemnate la acest capitol de cheltuieli au evidenţiat un mod deficitar de gestionare a domeniului de asistenţă/protecţie socială, fiind efectuate compensaţii pentru călătoriile în transport şi pentru serviciile de transport din bugetele locale în absenţa documentelor care ar confirma atribuirea persoanelor beneficiare la una din categoriile de populaţie prevăzute regulamentar. Totodată, AAPL de nivelul II nu au asigurat stabilirea (conform prevederilor legale) şi acordarea de compensaţii persoanelor care însoţesc o persoană cu dizabilitate severă sau un copil cu dizabilităţi;

• gestionarea imprudentă a cheltuielilor bugetare, lipsa unui sistem de control intern eficient în cadrul AAPL supuse auditării, precum şi nerespectarea actelor legislative şi normative în vigoare au generat şi alte iregularităţi semnificative la cheltuirea banilor publici, printre care: cheltuieli ce nu ţin de competenţele atribuite (conform prevederilor legale) AAPL, contrar destinaţiei (pentru entităţi nefinanţate din bugetele locale), în sumă totală de 0,2 milioane lei (raionul Teleneşti); cheltuieli neregulamentare, urmare a neabandonării pe parcursul mai multor ani a practicilor de utilizare neconformă a mijloacelor din fondul de rezervă, această situaţie fiind condiţionată de lipsa de claritate/coerenţă în actele normative emise de autorităţile publice locale referitor la categoriile de cheltuieli care pot fi efectuate din contul fondului respectiv (raioanele Anenii Noi – 0,4 milioane lei; Leova – 0,4 milioane lei; Teleneşti – 0,1 milioane lei); cheltuieli neregulamentare şi ineficiente pentru exercitarea atribuţiilor de serviciu ale AAPL (raioanele Făleşti – 0,3 milioane lei; Teleneşti – 0,4 milioane lei).

b) Iregularităţi de gestionare a alocaţiilor capitale:

• misiunile auditului public extern au relevat că domeniul de investiţii şi reparaţii capitale rămîne în continuare afectat de nereguli, nefiind consemnate îmbunătăţiri în acest sens. Abaterile, iregularităţile şi încălcările identificate în sfera respectivă sînt o consecinţă a faptului că la AAPL:

- lipsesc strategii, politici şi proceduri reglementate/standardizate în materie de investiţii publice; nu sînt întocmite programe de investiţii publice, racordate la disponibilul de surse financiare;

- modul de determinare a obiectivelor finanţate din bugetele locale este netransparent şi defectuos, amplificînd în continuare dezechilibre şi imobilizări de mijloace bugetare, cu un impact negativ asupra dezvoltării infrastructurii economico-sociale a UAT;

- nu sînt organizate sisteme de monitorizare a achiziţiilor publice; nu se monitorizează punctual şi riguros derularea lucrărilor capitale, potrivit clauzelor contractuale;

- proiectele investiţionale nu sînt axate pe impact financiar şi social, nu întrunesc criterii de economicitate, eficienţă şi eficacitate;

- nu se asigură contabilizarea regulamentară atît a lucrărilor de construcţie, cît şi a obiectelor finisate/reparate; nu se întocmesc actele necesare transmiterii conforme pentru gestionarea ulterioară a obiectelor edificate.

De notificat, în acest sens, că unele AAPL se eschivează şi continuă practica vicioasă privind neasigurarea studiilor de impact/fezabilitate/oportunitate în cazul iniţierii proiectelor investiţionale, iar cele efectuate sînt de o calitate scăzută, urmare a cărui fapt unele obiecte valorificate (conducte de gaz) nu pot fi date în exploatare din lipsa consumatorilor. Practic, absenţa priorităţilor în ramura respectivă (construcţii, reconstrucţii şi/sau reparaţii) reprezintă un flagel încetăţenit la scară naţională.

• Se atestă o tradiţie încetăţenită privind neasigurarea mobilizării de către AAPL a resurselor financiare în scopul finisării şi dării în exploatare a obiectivelor cu un grad înalt de pregătire, neelaborarea şi neaprobarea, la nivel de UAT, a unor reguli de alocare a mijloacelor pentru investiţiile/reparaţiile capitale, în funcţie de priorităţi. Contrar principiilor bunei guvernări şi ignorînd bunul simţ, în republică a devenit “o modă” iniţierea unor construcţii noi, fără a fi date în exploatare cele demarate anterior, fapt ce generează imobilizarea (îngheţarea)/dezafectarea mijloacelor bugetare în construcţii în curs de execuţie, care, selectiv (aleatoriu) evaluate, constituie în total 187,5 milioane lei (raioanele Anenii Noi – 24,1 milioane lei; Făleşti – 121,0 milioane lei; Leova – 23,8 milioane lei; Teleneşti – 18,6 milioane lei);

• nerespectarea cadrului legal/normativ în domeniul investiţiilor/reparaţiilor capitale a cauzat:

- achiziţionarea şi executarea lucrărilor în lipsa documentaţiei de proiect şi a calculelor de deviz, elaborate şi verificate regulamentar, astfel de iregularităţi fiind constatate în raioanele Anenii Noi – 0,5 milioane lei, Făleşti – 1,0 milioane lei, Leova – 0,2 milioane lei, Teleneşti – 1,9 milioane lei. Totodată, neluarea în considerare a prescripţiilor Raportului de verificare, potrivit căruia s-a recomandat o altă variantă de construcţie a reţelei de alimentare cu apă decît cea urmată de AAPL din Făleşti, a generat irosirea şi ineficienţa cheltuielilor executate în sumă de 6,0 milioane lei;

- iniţierea obiectelor şi executarea lucrărilor de construcţii în lipsa acoperii financiare, ceea ce nu asigură un management exigent şi generează dezechilibre bugetare (raionul Anenii Noi);

- neconformarea prevederilor legal-normative şi imprudenţa managementului AAPL manifestată la angajarea antreprenorilor, exprimată prin nesolicitarea/neprezentarea garanţiilor de bună execuţie, fapt ce limitează capacitatea AAPL de a influenţa/despăgubi prejudiciile pasibile ca urmare a neexecutării contractelor de antrepriză. Astfel de cazuri au fost identificate în raioanele Anenii Noi, Făleşti şi Teleneşti;

- netransmiterea regulamentară a valorii investiţiilor (construcţii şi reparaţii capitale) beneficiarilor finali – 1,3 milioane lei, astfel de iregularităţi fiind constatate în raionul Anenii Noi. În acelaşi timp, AAPL din raionul Leova nu au asigurat contabilizarea conformă a 18 obiecte edificate (ca mijloace fixe) şi date în exploatare în valoare totală de 7,7 milioane lei;

- neatribuirea conformă a cheltuielilor capitale la majorarea valorii de bilanţ a mijloacelor fixe în sumă totală de 1,8 milioane lei (raionul Anenii Noi);

- necontabilizarea cheltuielilor destinate investiţiilor şi reparaţiilor capitale (a volumului de lucrări executate), asemenea iregularităţi fiind admise în raioanele Anenii Noi (0,2 milioane lei) şi Făleşti (0,2 milioane lei);

c) (Ne)respectarea cadrului legal/regulator în materie de achiziţii publice:

• ca şi în anii precedenţi, procesul achiziţiilor publice din cadrul AAPL continuă să fie afectat de practici contraindicate şi netransparente, ceea ce contravine principiului concurenţei loiale/neutre. S-au constatat, în acest sens, frecvente cazuri de nerespectare a prevederilor legale privind achiziţiile publice de mărfuri (lucrări şi servicii) cu consecinţe negative asupra eficienţei, economicităţii şi eficacităţii achiziţiilor. Prin urmare, încălcările admise în procesul de efectuare a achiziţiilor publice au afectat buna gestiune a mijloacelor publice şi au determinat:

- neîntocmirea programelor (planurilor) corespunzătoare privind achiziţiile publice şi nepublicarea anunţurilor de intenţie;

- aplicarea procedurii necorespunzătoare de atribuire a contractelor de achiziţii publice de bunuri (lucrări şi servicii), precum şi nerespectarea regulilor de estimare a valorii contractelor şi de selectare a procedurii de atribuire a contractului de achiziţie;

- superficialitate în evaluarea ofertelor la atribuirea contractelor de lucrări şi implicarea insuficientă a membrilor grupurilor de lucru în verificările de rigoare în această privinţă;

- angajarea neregulamentară a lucrărilor şi modul defectuos de monitorizare a executării contractelor;

- majorarea nejustificată a valorii contractului de lucrări prin încheierea de acte adiţionale de lucrări suplimentare apărute pe parcurs (inclusiv majorarea preţurilor), stabilite supradimensionat faţă de cantităţile necesare executării obiectivului;

- neinstituirea procedurilor privind iniţierea, derularea şi monitorizarea proceselor de achiziţii publice, cu atribuţii şi responsabilităţi exhaustive pentru personalul implicat în activităţile din acest domeniu; desfăşurarea achiziţiilor cu nerespectarea legalităţii şi principiilor de transparenţă, liberă concurenţă, tratament egal şi eficienţă a fondurilor publice;

- eludarea rigorilor în materie de verificări şi coordonări extrainstituţionale privind corectitudinea efectuării procedurilor de achiziţii publice, ca urmare a neprezentării dărilor de seamă autorităţii de resort;

- neconstituirea şi/sau neînregistrarea garanţiilor de bună execuţie.

d) Neregulile şi abaterile de la cadrul legal/regulator în domeniul achiziţiilor publice au generat:

- efectuarea de achiziţii publice cu nerespectarea reglementărilor în vigoare privind programarea/planificarea acestora; în lipsa publicării anunţurilor de intenţie; fără înregistrarea invitaţiilor şi ofertelor; cu neracordarea la principiile de transparenţă, liberă concurenţă, precum şi privind conflictul de interese (raioanele Făleşti – 13,6 milioane lei, Leova – 5,9 milioane lei, Teleneşti);

- angajarea de lucrări şi servicii cu evitarea procedurilor de achiziţii publice şi fără desfăşurarea licitaţiilor (raioanele Făleşti – 1,8 milioane lei; Teleneşti – 1,0 milioane lei);

- achiziţii fără suport financiar corespunzător, inclusiv angajarea de lucrări neasigurate financiar (raionul Făleşti – 43,8 milioane lei);

- divizarea achiziţiilor în scopul evitării (ocolirii) procedurilor legale de achiziţii publice, astfel de iregularităţi fiind constatate în raioanele Anenii Noi (3,2 milioane lei) şi Făleşti (1,0 milioane lei);

- majorarea neregulamentară a valorii lucrărilor contractate şi a preţurilor; efectuarea lucrărilor suplimentare; modificarea elementelor ofertei şi a altor clauze contractuale, cu introducerea unor elemente noi (raionul Făleşti – 4,0 milioane lei);

- neprezentarea sau prezentarea eronată şi cu întîrziere la Agenţia Achiziţii Publice a dărilor de seamă privind contractele de achiziţie publică (raioanele Anenii Noi, Leova).

e) Calitatea şi (im)prudenţa managementului financiar-contabil:

• în materie de gestiune contabilă, auditul extern continuă să ateste un cumul de iregularităţi şi iresponsabilitate cu impact asupra fidelităţii situaţiilor financiare efective. Printre cauzele principale sînt: lipsa şi/sau fluctuaţia sporită a lucrătorilor contabili, necunoaşterea reglementărilor legale în domeniul financiar-contabil, interpretarea eronată a prevederilor legale, lipsa unor proceduri de control intern bine determinate, precum şi neposedarea abilităţilor profesionale în domeniul financiar, în general, şi în cel contabil, în particular, mai ales la primăriile satelor, comunelor, oraşelor. Cele mai frecvente abateri constatate de misiunile de audit vizează:

- neînregistrarea în evidenţa contabilă a operaţiunilor/tranzacţiilor financiar-economice în momentul efectuării sau înregistrării neconforme a acestora;

- neînregistrarea în contabilitate a tuturor operaţiunilor de intrare şi/sau ieşire a unor bunuri din patrimoniu;

- înregistrări contabile neveridice care, evident, denaturează situaţiile financiare/patrimoniale raportate;

- lipsa evidenţei analitice a unor conturi contabile, care sînt obligatorii conform normelor în vigoare, ceea ce a determinat imposibilitatea urmăririi destinaţiei unor cheltuieli.

Concluzii

Prin prezentele constatări Curtea de Conturi îşi propune să sensibilizeze forurile supreme ale statului, precum şi publicul larg referitor la faptul că banul public nu este gestionat în modul corespunzător, la origine fiind un şir de slăbiciuni/incapacităţi instituţionale, inclusiv de natură umană, în special:

• vidul normativ-metodologic în materie de identificare/evaluare/monitorizare a potenţialului economic aferent formării bazei de impozitare concludente;

• preocuparea neadecvată a AAPL privind inventarierea şi evaluarea masei impozabile aferente proiecţiilor fiscal-bugetare, implementarea, în acest sens, a unor sisteme eficiente şi adiţionale cuantificării, evaluării, administrării şi colectării integrale a veniturilor bugetare;

• lipsa şi/sau irelevanţa interacţiunii dintre autorităţile/entităţile de resort în materie de evaluare, prognozare şi percepere a impozitelor, taxelor şi altor plăţi bugetare;

• deficitul de comunicare al autorităţilor publice de resort cu agenţii economici din teritoriu, care contribuie semnificativ la formarea veniturilor bugetare, în scopul evaluării şi prognozării veniturilor din activitatea acestora;

• absenţa unui mecanism bazat pe criterii fundamentate de stabilire a normativelor de finanţare bugetară; lipsa de preocupare pentru utilizarea eficientă şi în condiţii de economicitate a bunurilor şi fondurilor AAPL; nerespectarea prevederilor legale la efectuarea cheltuielilor finanţate din mijloacele financiare publice;

• perpetuarea practicii păguboase de utilizare a mijloacelor bugetare pentru investiţiile capitale; absenţa analizelor asupra raporturilor cost-beneficiu şi cost-eficienţă pentru evaluarea impactului angajamentelor de cheltuieli investiţionale;

• nerespectarea legislaţiei privind achiziţiile publice;

• ignorarea exigenţelor managementului financiar-contabil, nerespectarea legislaţiei în materie de control financiar şi audit public intern şi lipsa/fluctuaţia sporită de personal contabil. În acest sens, se relevă că AAPL tergiversează implementarea prevederilor Legii privind controlul financiar public intern, în consecinţă acestea (inclusiv entităţile din subordine) nu dispun de regulamente interne şi proceduri scrise cu privire la controlul intern, nu au descrise procesele de lucru şi nu au stabilite riscurile aferente.

Recomandări Parlamentului

În contextul celor consemnate, Curtea de Conturi reiterează recomandările anterioare privind angajarea plenară a comisiilor parlamentare permanente şi a Guvernului în vederea:

• consolidării competenţelor, autonomiei decizionale şi a responsabilităţilor autorităţilor publice locale;

• descentralizării fiscal-bugetare şi creării premiselor pentru sporirea durabilă a bazei economico-financiare a UAT de toate nivelurile, evaluarea, în acest sens, a mecanismelor de redistribuire a impozitelor regularizatoare pentru stimularea APL în generarea/extinderea bazei fiscale;

• stabilirea unor criterii fundamentate, transparente şi sustenabile de determinare a cuantumului transferurilor cu destinaţie specială pentru atenuarea disproporţiilor în dezvoltarea socioeconomică şi uniformizarea capacităţilor AAPL în scopul prestării serviciilor publice de calitate.

Capitolul III

FONDURILE PUBLICE ŞI GESTIUNEA ECONOMICĂ

III.1. Administrarea patrimoniului public local

Curtea de Conturi monitorizează consecvent evoluţia managementului patrimoniului aflat în gestiunea autorităţilor publice locale. Această preocupare rămîne în agenda auditului public extern deoarece activele respective (în special, fondul imobiliar) sînt şi trebuie să servească o sursă importantă de venituri bugetare. De reiterat, în acest sens, că o parte însemnată din active/fonduri care au fost preluate în gestiune de către administraţiile puterii locale nu au fost supuse procedurilor de rigoare (evidenţă, cadastrare, (re)evaluare), respectiv, nu pot fi utilizate/valorificate la justa lor valoare, suportînd, în acelaşi timp, o dezintegrare fizică în lipsa de mijloace aferente întreţinerii lor. Acest “cerc vicios” are la origine şi un cadru normativ necorespunzător, precum şi un management instituţional contraperformant, tolerat de către autorităţile centrale, cît şi de cele locale (executive/deliberative).

În această ordine de idei, este necesar de menţionat următoarele deficienţe/iregularităţi:

• monitorizarea necorespunzătoare de către autorităţile publice centrale privind respectarea de către AAPL a cadrului legal-normativ în materie de patrimoniu public local;

• neimplicarea punctuală a autorităţilor de profil în asigurarea cadastrării integrale a patrimoniului imobiliar, evaluarea şi evidenţa cantitativ-valorică a fondurilor respective;

• nepreocuparea corespunzătoare a AAPL privind înregistrarea, evidenţa şi gestiunea operaţională a patrimoniului imobiliar în scopuri de integritate per ansamblu;

• lipsa şi/sau neconcludenţa cadrului regulator-metodologic în materie de evidenţă contabilă şi raportare financiară a patrimoniului imobiliar preluat şi administrat de UAT;

• nefinalizarea procesului de identificare, delimitare, înregistrare şi evidenţă a patrimoniului public (inclusiv funciar) local, de stat şi privat;

• necuprinderea în operaţiunea de inventariere a tuturor elementelor patrimoniale, precum şi ne(re)evaluarea corespunzătoare a acestora în vederea înregistrării conforme în evidenţă a valorii lor;

• ineficienţa procedurilor de control intern, precum şi absenţa unei evidenţe concludente a patrimoniului public şi a raportării veridice a situaţiilor patrimoniale.

Confruntîndu-se cu o varietate de carenţe/nereguli la originea cărora sînt factorii nominalizaţi, AAPL, în consecinţă, realizează contraperformanţe, şi anume:

• nu au asigurat înregistrarea drepturilor patrimoniale asupra patrimoniului public în Registrul bunurilor imobile, valoarea totală estimată constituind circa 627,0 milioane lei, precum şi a terenurilor cu suprafaţa de cel puţin 38,7 mii ha;

• nu au înregistrat şi contabilizat corespunzător patrimoniul proprietate publică, inclusiv a celui transmis în gestiune IMSP şi ÎM;

• nu au înregistrat regulamentar la autoritatea cadastrală conductele de gaz şi nu au asigurat evidenţa conformă a unor astfel de conducte, ceea ce reprezintă un pericol pentru exploatarea conformă a acestora;

• au admis o administrare neconformă şi un monitoring ineficient atît asupra activităţii entităţilor fondate, cît şi a patrimoniului transmis în gestiunea acestora;

• nu au asigurat gestionarea conformă şi evidenţa corespunzătoare a fondului funciar etc.

Principalele constatări

Cumulul de slăbiciuni şi carenţe evocate continuă să genereze iregularităţi şi lacune, cele mai semnificative exprimîndu-se prin:

• neînregistrarea obligatorie a drepturilor asupra patrimoniului public în Registrul bunurilor imobile în sumă totală de peste 627,0 milioane lei (raioanele Teleneşti – 167,3 milioane lei; Leova – 155,8 milioane lei; Făleşti – 113,1 milioane lei; Anenii Noi –193,8 milioane lei); neînregistrarea drepturilor asupra terenurilor proprietate publică locală cu suprafaţa de 38,7 mii ha (raioanele Leova – 18,9 mii ha; Făleşti – 2,9 mii ha; Anenii Noi – 16,9 mii ha);

• înregistrarea la OCT a drepturilor patrimoniale asupra unor imobile după alte persoane/autorităţi decît cele care real sînt proprietarii acestora, ceea ce relevă o activitate neconformă a organelor cadastrale. În acest context, se relevă că neidentificarea, nedelimitarea şi neînregistrarea regulamentară a patrimoniului public proprietate locală din domeniul public şi domeniul privat, precum şi neînregistrarea conformă a drepturilor patrimoniale la entitatea cadastrală constituie un impediment semnificativ în gestiunea eficientă a patrimoniului şi acumularea veniturilor pasibile, ceea ce evident generează un risc major de integritate/pierdere a patrimoniului respectiv. Totodată, deşi AAPL încearcă să-şi justifice inacţiunile privind înregistrarea conformă a patrimoniului public prin lipsa mijloacelor financiare, în acelaşi timp misiunile de audit nu atestă preocuparea de rigoare a administraţiilor locale în soluţionarea, inclusiv cu concursul/aportul Guvernului, a problemei propriu-zise;

• necontabilizarea şi contabilizarea neconformă a bunurilor/situaţiilor patrimoniale (imobile, reţele inginereşti etc.) în valoare totală de peste 164,5 milioane lei (raioanele Teleneşti – 56,1 milioane lei; Leova – 36,5 milioane lei; Făleşti – 38,5 milioane lei; Anenii Noi – 33,4 milioane lei). Totodată, AAPL supuse auditării nu deţin informaţii privind fondul locativ neprivatizat rămas în proprietatea acestora şi nu au întreprins măsuri privind încasarea chiriei de la locatari şi întreţinerea corespunzătoare a imobilelor respective;

• transmiterea, în lipsa deciziilor respective ale consiliilor locale şi documentelor confirmative, patrimoniului în gestiunea IMSP şi ÎM, precum şi fără stabilirea drepturilor şi obligaţiilor gestionarului patrimoniului şi proprietarului acestuia;

• necontabilizarea şi netransmiterea în modul corespunzător la deservire a reţelelor de gaz, ceea ce nu permite determinarea persoanelor responsabile de întreţinerea acestora (cu risc semnificativ de exploatare);

• efectuarea necalitativă a inventarierilor, exprimată prin atitudinea iresponsabilă a comisiilor de inventariere, care nu au efectuat confruntarea existenţei faptice cu cea scriptică, prin ce s-a admis eliminarea din procesul de inventariere a unei părţi importante din patrimoniul local, în special a terenurilor şi fondului locativ de imobile;

• neutilizarea patrimoniului public şi neîntreprinderea măsurilor de conservare a lui, acesta continuînd să degradeze rapid, aflîndu-se la etapa de demolare, iar AAPL nu au întreprins măsuri eficiente pentru soluţionarea situaţiei vizate, totodată fiind constatate cazuri de efectuare a investiţiilor în obiective similare deja existente;

• transmiterea neregulamentară a patrimoniului public, inclusiv în parteneriat public-privat, precum şi neasigurarea utilizării eficiente a acestuia, recuperării investiţiilor publice şi prestării calitative a serviciilor de interes public local (mai cu seamă în domeniul serviciilor de aprovizionare cu apă şi canalizare), ceea ce a condiţionat utilizarea fondurilor publice în scopuri private;

• decontarea neregulamentară a patrimoniului public cu riscul înstrăinării abuzive a fondurilor publice;

• prezentarea APP a unor rapoarte denaturate (neveridice) privind patrimoniul public aflat în proprietatea AAPL.

Neregulile ce ţin de fondul funciar sînt de natura:

• lipsei la AAPL a registrelor exhaustive privind deţinătorii, suprafaţa şi tipul terenurilor, ceea ce determină riscul întocmirii incorecte a dărilor de seamă funciare (totodată registrele cadastrale existente ale deţinătorilor de terenuri nu oferă o imagine veridică a situaţiilor funciare privind terenurile aflate în proprietatea UAT şi nici privind repartizarea lor către deţinători);

• neevaluării şi necontabilizării terenurilor proprietate publică locală;

• neasigurării unei evidenţe conforme a decontărilor pentru arenda/vînzarea terenurilor şi neîntreprinderea măsurilor necesare pentru încasarea acestora;

• nefinalizării procesului de delimitare a terenurilor proprietate publică a statului, a UAT şi a celor private, ceea ce determină posibilitatea de folosire neconformă a lor;

• deficitului de reglementări clare privind atribuirea terenurilor pentru construcţia locuinţelor, ceea ce permite realizarea ulterioară a acestora de către beneficiari, fără obţinerea unor avantaje de către APL;

• exercitării unui control ineficient asupra integrităţii şi folosirii eficiente a fondului funciar, inclusiv al celui silvic;

• neasigurării unui control şi a unei coordonări exhaustive privind activitatea specialiştilor pentru reglementarea regimului funciar al primăriilor satelor/comunelor şi oraşelor din UAT, precum şi executarea necorespunzătoare de către aceştia a funcţiilor de bază.

Concluzii

Monitorizarea neadecvată din partea autorităţilor publice centrale de resort a activităţii administraţiei locale a creat un vid în materie de instrumente regulatorii şi administrative, care se soldează cu deficienţe, cum ar fi:

• exercitarea formală şi nesistemică a atribuţiilor de serviciu de către corpul de funcţionari din administraţia locală, pîrghiile de responsabilizare a acestora fiind neadecvate;

• deficitul de comunicare (pe verticală şi orizontală), asistenţa inconsistentă/inconsecventă din partea autorităţilor publice centrale de profil şi a celor cu funcţii regulatorii privind implementarea la nivel local a strategiilor şi mecanismelor aferente politicilor publice (naţionale, sectoriale, regionale);

• necunoaşterea şi/sau aplicarea eronată de către factorii responsabili a prevederilor legale privind administrarea/gestionarea, angajarea şi utilizarea patrimoniului public local;

• ignorarea exigenţelor managementului financiar-contabil privind inventarierea şi evidenţa patrimoniului imobiliar şi neconformarea factorilor decizionali cadrului legal în materie de control financiar şi audit intern.

Recomandări Parlamentului

În susţinerea celor consemnate, Curtea de Conturi reiterează mesajul de sensibilizare a Legislativului asupra problemelor de fond aferente gestionării de către AAPL a patrimoniului public local, a căror remediere devine posibilă doar în contextul:

• impulsionării înregistrării, cadastrării şi evidenţei fizice/valorice a patrimoniului imobiliar, determinînd sursele de finanţare şi/sau eşalonarea plăţilor pentru aceste acţiuni;

• revizuirii/reevaluării/completării cadrului legal/regulator pentru consolidarea autonomiei patrimoniale a AAPL, în special prin urgentarea delimitării exprese a proprietăţii;

• acordării administraţiilor puterii locale a asistenţei şi suportului (tehnic/juridic) în apărarea/promovarea intereselor lor patrimoniale.

III.2 Administrarea fondurilor publice în cadrul întreprinderilor municipale

Întreprinderile municipale (ÎM) reprezintă un spectru larg de activităţi economice, mai cu seamă servicii prestate populaţiei de autorităţile locale în teritoriul administrat. Acest segment foarte important, conform evaluărilor auditului public extern, încă nu a devenit o preocupare stringentă a administraţiilor locale în materie de gestiune conformă şi eficientă a fondurilor materiale şi nemateriale alocate ÎM, respectiv, aportul valoric al AAPL nu generează sinergie şi plusvaloare.

Obiectivul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile asupra faptului că administrarea ÎM de către AAPL a fost exercitată în spiritul exigenţelor şi standardelor aferente unui management corporativ şi financiar performant, precum şi eficienţei antreprenoriale în gestiunea fondurilor publice.

Principalele constatări

Probele de audit acumulate prin chestionarea managementului a 225 de ÎM fondate de AAPL din mun. Chişinău şi raioanele Edineţ, Drochia, Floreşti, Sîngerei, Făleşti, Ungheni, Orhei, Teleneşti, Hînceşti, Anenii Noi, Cahul, inclusiv a 118 unităţi economice supuse auditării selective, precum şi prin evaluarea sistemului de management corporativ şi financiar, aplicarea testelor în detaliu asupra operaţiunilor economico-financiare denotă că cadrul legal şi normativ, cu prevederi contradictorii şi carenţe de funcţionalitate, aferent administrării proprietăţii publice, inclusiv transmise în gestiune economică corporativă la nivel local, preocuparea nesistemică şi neadecvată a administraţiei publice locale în materie de funcţionare regulamentară şi eficientă a subiecţilor de antreprenoriat constituiţi pentru dezvoltarea infrastructurii şi prestarea serviciilor publice au generat o stare de lucruri absolut intolerantă în continuare. Perpetuarea fenomenelor negative în administrarea patrimoniului de stat, inclusiv a celui gestionat de AAPL, este şi o consecinţă a deficitului de responsabilitate managerială atestat de auditul public extern la nivelul autorităţilor publice centrale de resort. Astfel, Instituţia Supremă de Audit a identificat un şir de slăbiciuni instituţionale, iregularităţi şi eventuale riscuri, în special:

• abordarea fragmentară de către autorităţile publice centrale de profil a politicilor şi reglementărilor administrării patrimoniului public per ansamblu, inclusiv a gestionării de către ÎM a fondurilor transmise de AAPL. La originea unei asemenea situaţii se află, în primul rînd, un cumul de deficienţe ale cadrului legislativ, care, în opinia auditului public extern, necesită o revizuire esenţială pentru remedierea coliziunilor şi lacunelor generatoare de ambiguităţi şi controverse în aplicarea normelor de rigoare;

• managementul corporativ şi financiar din cadrul ÎM este recunoscut drept unul nesistemic, neperformant şi neorientat spre rezultate şi eficienţă. Practicile defectuoase de gestiune economică a fondurilor publice denotă lipsa de preocupare şi supraveghere de către fondatori, în persoana AAPL, a acestui domeniu. În consecinţă, se atestă că ÎM reprezintă un aspect al economiei naţionale cu potenţial nevalorificat, respectiv, subevaluat, managementul entităţilor nefiind interesat de realizarea obiectivelor cost-beneficiu, precum şi a standardelor de cultură a serviciilor în detrimentul intereselor cetăţenilor;

• managementul financiar-contabil nu contribuie la consolidarea disciplinei financiare şi nu asigură integritatea bunurilor publice din gestiunea ÎM.

Referitor la cadrul juridic de activitate a ÎM

Cadrul legal-normativ de reglementare a activităţii ÎM necesită a fi supus unei expertize, respectiv, unei revizuiri punctuale, pentru a fi actualizat în spiritul creaţiei legislative. Acest deziderat reiese din faptul că normele actuale conţin multiple suprapuneri regulatorii, care creează incertitudini şi interpretări neuniforme/contradictorii. Astfel:

• unele prevederi legale ce ţin de înregistrarea ÎM (inclusiv a filialelor şi reprezentanţelor acestora), înfiinţate de AAPL, privind elaborarea regulamentului ÎM, precum şi privind modul de exercitare a dreptului de proprietate publică al UAT fac referire la prevederi legale abrogate, respectiv, acest cadru juridic fiind depăşit şi anacronic;

• anumite prevederi legal-normative stabilesc efectuarea unor activităţi/tranzacţii în baza deciziilor consiliilor de administrare ale ÎM, însă nici un act legislativ nu prevede obligativitatea creării consiliilor respective în cadrul ÎM;

• se atestă un vid regulator de norme/prescripţii relevante şi aferente reglementării modului de constituire, reorganizare şi lichidare a ÎM;

• cadrul legal-normativ nu conţine o definiţie exhaustivă a noţiunii gestiune economică, ca urmare nu este clar care din atributele dreptului de proprietate (posesiune, folosinţă, dispoziţie) exercită ÎM asupra bunurilor publice, ceea ce condiţionează un risc în administrarea bunurilor transmise în gestiune economică entităţii, inclusiv de înstrăinare neconformă şi/sau de dezintegrare a proprietăţii publice a UAT;

• conform cadrului legal, ÎM urmează să asigure evidenţa contabilă distinctă a bunurilor proprietate din domeniul public aflate în gestiunea lor, călăuzindu-se în acest sens de normele aprobate de MF, care pînă în prezent nu a asigurat implementarea prevederilor de rigoare;

• lipsesc reglementări exhaustive privind evidenţa contabilă la AAPL a bunurilor aflate în gestiunea economică a ÎM;

• suprapunerile şi neclarităţile regulatorii privind evidenţa patrimoniului public transmis în gestiune ÎM, precum şi unele noţiuni utilizate (care nu specifică concret dreptul de proprietate) generează interpretări de natură fiscală, mai cu seamă controverse privind modul de calculare şi deducere în scopuri fiscale a uzurii şi cheltuielilor de reparaţie a bunurilor.

Această “radiografie” denotă absenţa şi/sau incoerenţa/irelevanţa unor politici publice în domeniul administrării proprietăţii statului (în special, a celei transmise în gestiune ÎM), consecinţele exprimîndu-se şi prin neconvergenţa acestora cu atribuţiile/competenţele delegate autorităţilor centrale de resort (Guvernul, responsabil de aprobarea actelor normative; Ministerul Economiei – de promovarea politicii statului în acest domeniu; Ministerul Finanţelor – în calitate de regulator naţional în materie de contabilitate şi raportare financiară; Agenţia Proprietăţii Publice – responsabilă de ţinerea Registrului patrimoniului public). În acelaşi timp, suprapunerile şi confuziile atestate în cadrul legal-normativ, precum şi neîntreprinderea măsurilor de rigoare în vederea armonizării adecvate a actelor legale/normative au generat iregularităţi, neconformităţi şi lacune în administrarea bunurilor proprietate publică a UAT transmise în gestiune ÎM.

Referitor la regularitatea constituirii ÎM şi la relaţiile cu fondatorul

Coliziunile juridice stabilite în materie de cadru legal-normativ privind constituirea şi activitatea ÎM, nerespectarea de către AAPL, în calitate de fondatori ai entităţilor respective, a prevederilor în vigoare, deficitul/absenţa de supraveghere din partea autorităţilor publice locale asupra activităţii economico-financiare a ÎM, inclusiv disfuncţionalităţile sistemelor de management, supraveghere şi inspecţie financiară, au produs iregularităţi în întregul ciclu de activităţi ale unităţilor economice în cauză, drept rezultat fiind constatate:

• neiniţierea studiilor de impact (economic, social etc.) privind fezabilitatea fondării ÎM;

• necorespunderea (neconformarea) actelor de constituire (statutelor) ale ÎM prevederilor cadrului legal-normativ în vigoare;

• monitorizarea contraindicată, respectiv, neasigurarea gestionării eficiente a activităţii economico-financiare în cadrul ÎM din partea fondatorilor (CL);

• nestandardizarea managementului corporativ şi operaţional al proceselor de business;

• nestabilirea/neaprobarea indicilor de gestiune economico-financiară a ÎM raportaţi la rezultate;

• activitatea administratorilor ÎM în lipsa şi/sau cu clauze neracordate la rezultate şi eficienţă în contractele individuale de muncă încheiate cu fondatorul;

• nejustificarea transmiterii patrimoniului în gestiune economică ÎM (lipsa actelor de inventariere anexate la statutele entităţilor);

• delegarea ÎM a unor activităţi de interes public, care nu ţin de domeniul antreprenoriatului, precum şi dotarea necorespunzătoare a ÎM cu resursele financiare/materiale necesare desfăşurării activităţilor de antreprenoriat.

În contextul celor menţionate, se atestă că:

• la momentul creării ÎM, nu toate AAPL dispuneau de o fundamentare tehnico-economică privind necesitatea constituirii unităţilor economice, precum şi nu dispuneau de resursele financiare/materiale necesare dotării acestora în scop de antreprenoriat. Ca urmare, o parte din entităţile fondate, nefiind asigurate de către autorităţile respective cu capitalul social corespunzător, au fost inactive (de la momentul înfiinţării şi pînă în prezent), iar altele şi-au încetat activitatea din diverse motive, în primul rînd din cauza serviciilor/produselor nesolicitate de consumator;

• unele reglementări din statutele ÎM nu întrunesc rigorile legal-normative, ceea ce generează premise pentru fondatori de a se eschiva de la responsabilităţile aferente unei gestionări conforme/prudente a patrimoniului public în detrimentul comunităţii în ansamblu;

• unele reglementări din contractele individuale de muncă ale administratorilor ÎM sînt neactualizate, nu conţin clauze administrative aferente unei gestiuni economice orientate spre cost-beneficiu, creînd astfel condiţii pentru înregistrarea unor rezultate păguboase;

• lipsa unor reglementări exhaustive în statutele ÎM privind modul de utilizare a profitului net creează riscul de risipă financiară, exprimat prin utilizarea beneficiilor economice contrar intereselor colectivităţilor locale.

Referitor la organizarea managementului corporativ şi financiar în cadrul ÎM

Atît fondatorii (CL), cît şi administratorii ÎM nu au manifestat respect şi prudenţă privind implementarea sistemelor de management corporativ şi financiar, gestiunea economică nefiind axată pe rezultate şi eficienţă a fondurilor materiale/financiare administrate. Drept rezultat, auditul a identificat multiple incompetenţe instituţionale, la a căror origine sînt:

• neformularea/absenţa viziunilor/strategiilor de dezvoltare a ÎM;

• absenţa business-planurilor corporative, respectiv, neracordarea obiectivelor ÎM spre o gestiune economică relevantă în beneficiul comunităţii;

• administrarea nesistemică şi neaxată pe reguli şi norme, în spiritul standardelor de calitate ale managementului corporativ;

• nefundamentarea şi netransparenţa politicilor tarifare în cadrul ÎM, pentru realizarea unui echilibru rezonabil între interesele economice ale fondatorilor şi cele ale beneficiarilor de servicii prestate;

• managementul financiar-contabil necorespunzător, de o credibilitate deficitară şi generator de indisciplină şi risipă.

În acest sens, se relevă:

• deficitul de viziuni cuprinzătoare ale fondatorului şi ale managementului ÎM referitor la modul de dezvoltare a entităţilor, gradul de conformare intereselor publicului, cu costuri justificate/raţionale/acceptabile, eficienţa folosirii fondurilor publice, care denotă o stare nesatisfăcătoare în activitatea ÎM;

• atît fondatorii (CL), cît şi managementul ÎM nu au asigurat aprobarea şi implementarea strategiilor de dezvoltare pe termen mediu şi lung a entităţilor, care ar reflecta situaţia actuală şi de perspectivă a pieţei în domeniul de activitate şi ar stabili principalele direcţii/priorităţi de dezvoltare a ÎM;

• ÎM nu dispun de planuri de afaceri (pe termen scurt şi mediu), fapt ce denotă incapacitatea managementului de a prognoza business-activităţile şi de a gestiona riscurile aferente. Totodată, ÎM nu dispun nici de planuri investiţionale, orientate spre extinderea, modernizarea şi formarea unui nou model de prestare a serviciilor, care ar asigura creşterea calităţii acestora şi generarea beneficiilor economice;

• neimplementarea de către conducerea ÎM a principiilor de bază ale administrării proprietăţii publice, ceea ce denotă lipsa unui sistem de procese şi proceduri în spiritul bunei guvernări;

• ÎM nu au constituite business-procese şi proceduri clare, cum ar fi: evaluarea şi înregistrarea riscurilor ce pot afecta îndeplinirea obiectivelor şi realizarea performanţelor planificate, asigurarea integrităţii patrimoniului prin încheierea contractelor de răspundere materială, divizarea sarcinilor prin întocmirea fişelor de post, organizarea evidenţei contabile şi respectarea prevederilor legale la efectuarea operaţiunilor contabile, efectuarea inventarierii anuale a activelor etc.;

• ţinerea evidenţei contabile a operaţiunilor economice s-a efectuat fără politici de contabilitate elaborate corespunzător, astfel nefiind stabilită plenitudinea normelor, regulilor şi procedeelor adoptate de managementul entităţilor pentru ţinerea contabilităţii şi întocmirea rapoartelor financiare;

• politicile tarifare aplicate de către fondatori (CL) şi managementul ÎM nu întrunesc rigorile privind fundamentarea analitică şi, corespunzător, reglementarea justificată a costurilor şi veniturilor operaţionale aferente serviciilor (produselor) prestate de întreprinderi, ceea ce necesită ca managementul ÎM să-şi revizuiască atribuţiile şi responsabilităţile în scopul realizării beneficiilor economice la costuri optime;

• controlul asupra respectării procedurilor de achiziţii de mărfuri, lucrări şi servicii necesită îmbunătăţire. În context, achiziţia de mărfuri, lucrări şi servicii în cadrul ÎM a afectat eficienţa şi eficacitatea utilizării mijloacelor financiare şi bunurilor publice.

Modul de administrare a patrimoniului public din gestiunea economică a ÎM

Evaluările de audit denotă că practicile atestate în activitatea ÎM contravin principiilor şi normelor prudenţiale în materie de gestiune economică corporativă, la origine aflîndu-se o atitudine necorespunzătoare din partea atît a fondatorilor (AAPL), cît şi a autorităţilor publice centrale de resort, care, prin neimplicarea/nesupravegherea de rigoare, şi-au neglijat astfel atribuţiile prin lăsarea lucrurilor la discreţia (cheremul) managementului respectiv. În acest sens, consecinţele unei asemenea situaţii sînt determinate de:

- neconformarea managementului normelor regulamentare şi prudenţiale;

- transmiterea în gestiune ÎM a patrimoniului în lipsa sau cu un deficit de resurse financiare;

- arenda/locaţiunea bunurilor imobile în lipsa contractelor în cauză;

- preocuparea insuficientă a factorilor de decizie ai AAPL şi ai ÎM de gestionarea eficientă şi conformă a patrimoniului public local şi de prestarea unor servicii publice calitative;

- neimplementarea recomandărilor anterioare ale Curţii de Conturi.

În acest context, se relevă că:

• ÎM nu au asigurat utilizarea eficientă şi întreţinerea corespunzătoare a bunurilor imobile proprietate municipală aflate în gestiunea sa, ceea ce determină degradarea/dezintegrarea acestora;

• darea în arendă/locaţiune a bunurilor imobile şi a terenurilor proprietate publică locală, aflate în gestiunea ÎM, s-a efectuat cu un şir de deficienţe, care cauzează neîncasarea veniturilor publice aferente, ce se exprimă prin: lipsa acordului fondatorului ÎM privind darea în arendă/ locaţiune, lipsa unui concurs transparent la selectarea arendaşului/locatarului, nefundamentarea mărimii plăţii de arendă/locaţiune, lipsa unui control eficient din partea ÎM la asigurarea respectării condiţiilor contractuale. Totodată, se atestă o lipsă de consecvenţă privind relaţiile economice dintre ÎM şi consumatori, şi anume: prestarea de servicii preponderent sau integral în lipsa contractelor încheiate cu consumatorii şi cu alte ÎM şi/sau neasigurarea întocmirii corespunzătoare a contractelor, în acestea nefiind prevăzute mărimea tarifelor, termenele de achitare, mărimea penalităţii etc.;

• lipsa procedurilor de control intern suficiente şi nivelul necorespunzător al disciplinei financiare au condiţionat formarea creanţelor cu termenul de prescripţie expirat. Totodată, ÎM supuse auditării nu dispun de reglementări interne privind modul de constatare, urmărire şi încasare a acestor creanţe;

• unele ÎM nu au asigurat o administrare prudentă a bunurilor publice, acumulînd datorii creditoare semnificative care periclitează activitatea operaţională a ÎM, inclusiv cu riscul generării incapacităţii de plată;

• administrarea neriguroasă şi imprudentă a bunurilor proprietate publică din gestiunea ÎM a implicat entităţile respective în multiple litigii judiciare, cu riscul pierderii/dezintegrării patrimoniului.

Referitor la managementul financiar-contabil

Curtea de Conturi relevă o stare defectuoasă a managementului financiar-contabil, exprimată prin evidenţă şi raportare neautentică, care nu oferă o imagine fidelă a fondurilor gestionate de către ÎM. Situaţia menţionată a fost generată de:

- neînregistrarea regulamentară a drepturilor patrimoniale în Registrul bunurilor imobile;

- necunoaşterea reglementărilor legale în domeniul contabilităţii şi raportării financiare, interpretarea eronată a prevederilor legale, precum şi pregătirea insuficientă a personalului angajat în domeniu, atît din cadrul ÎM, cît şi din AAPL (de nivelul I şi nivelul II);

- absenţa unei evidenţe conforme a patrimoniului public şi a raportării veridice a situaţiilor patrimoniale;

- lipsa unor Norme metodologice privind evidenţa patrimoniului public al UAT (responsabil MF);

- necuprinderea în operaţiunea de inventariere a tuturor elementelor patrimoniale, precum şi ne(re)evaluarea corespunzătoare a activelor fixe în vederea înregistrării conforme în evidenţă a valorii acestora;

- nerespectarea prevederilor regulamentare, ceea ce condiţionează înregistrări neconforme ale operaţiunilor economice efectuate, deţinerea de bunuri materiale fără contabilizarea corespunzătoare a valorii acestora, deficienţe în evidenţa decontărilor, precum şi o raportare eronată a situaţiilor patrimoniale;

- neîntreprinderea măsurilor de rigoare în vederea remedierii erorilor şi deficienţelor stabilite conform recomandărilor auditurilor/controalelor anterioare, ceea ce amplifică indisciplina şi iregularitatea.

În consecinţă:

• AAPL şi ÎM fondate de acestea nu au asigurat înregistrarea în registrul cadastral a drepturilor de proprietate asupra bunurilor imobile transmise în gestiune întreprinderilor, ceea ce a cauzat pierderea drepturilor de proprietate asupra unor bunuri imobile şi menţinerea riscului de pierdere a altor proprietăţi;

• formarea neregulamentară a fondului statutar al ÎM, lipsa la fondator a evidenţei investiţiilor alocate, neînregistrarea conformă în evidenţa contabilă a patrimoniului aflat în gestiunea acestor entităţi generează prezentarea unor date eronate referitor la activele ÎM, care are ca efect dispariţia evidenţei patrimoniului public şi, ca urmare, condiţionează pierderea (prin înstrăinare) a drepturilor de proprietate asupra acestora;

• evidenţa haotică şi raportarea neveridică a informaţiilor privind numărul ÎM fondate, capitalul statutar şi situaţiile financiare ale acestora sînt consecinţe ale faptului că unele ÎM nu au prezentat, iar fondatorii (CL) nu au solicitat prezentarea rapoartelor financiare, nu au întocmit acte de verificare a patrimoniului gestionat;

• gestionarea de către ÎM a fondurilor fixe de menire socială nu le oferă posibilitatea de a adopta o politică de contabilitate menită să asigure atribuirea raţională a cheltuielilor directe şi indirecte, precum şi formarea rezultatului financiar credibil şi argumentat;

• la unele ÎM conservarea şi casarea mijloacelor fixe s-a efectuat cu abateri de la prevederile actelor normative în vigoare, fapt ce creează riscul de neintegritate a patrimoniului proprietate publică aflat în gestiunea ÎM şi generează deficienţe la ţinerea evidenţei contabile a acestora;

• contrar prevederilor legal-normative (Legea contabilităţii, Standardele Naţionale de Contabilitate, Regulamentul privind inventarierea), la desfăşurarea inventarierii anuale ÎM nu efectuează evaluarea corespunderii valorii de bilanţ a activelor pe termen lung, mărfurilor şi materialelor, preţurilor de piaţă ale acestora, nefiind trecute înregistrările corespunzătoare în evidenţa contabilă, precum şi nefiind înregistrate propunerile privind decontarea unor bunuri ca urmare a uzurii acestora (fizice şi morale).

Concluzii

Autorităţile publice locale continuă să manifeste atitudine contraindicată în materie de funcţionalitate a ÎM, respectiv, de gestiune defectuoasă a fondurilor publice aflate în posesie. Se invocă perpetuarea, iar în unele cazuri amplificarea factorilor generatori de gestiune economică ineficientă, management corporativ nestandardizat şi contraperformant, cu efecte păguboase intereselor publice. Aceste situaţii sînt cauzate de:

• un cumul de deficienţe ale cadrului legislativ, care, în opinia auditului public extern, necesită o revizuire esenţială pentru remedierea deficienţelor ce creează ambiguităţi şi controverse în aplicarea prevederilor legal-normative de rigoare;

• absenţa şi/sau incoerenţa/irelevanţa unor politici publice în domeniul administrării proprietăţii statului (mai cu seamă a celei transmise în gestiune ÎM), efectele exprimîndu-se şi prin neconvergenţa acestora cu atribuţiile/competenţele delegate autorităţilor centrale de resort;

• deficitul/absenţa de supraveghere din partea autorităţilor publice locale asupra activităţii economico-financiare a ÎM, inclusiv disfuncţionalităţile sistemelor de management, supraveghere şi inspecţie financiară;

• necunoaşterea şi/sau aplicarea eronată de către factorii responsabili atît din cadrul AAPL, cît şi al ÎM a prevederilor legal-normative ce reglementează domeniul ÎM, precum şi administrarea, gestionarea, angajarea şi utilizarea patrimoniului public local transmis în gestiune economică acestora;

• ignorarea exigenţelor managementului financiar-contabil şi neconformarea factorilor decizionali cadrului legal în materie de control financiar şi audit intern;

• lipsa asistenţei şi controlului din partea autorităţilor publice centrale de profil şi a celor cu funcţii regulatorii privind starea de lucruri în această sferă delegată administraţiei locale.

În context, se relevă că administrarea defectuoasă a proprietăţii publice în cadrul ÎM nu a fost reclamată nici de Oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, responsabile de controlul administrativ asupra relevanţei actelor aprobate de AAPL, inclusiv în domeniul gestiunii fondurilor publice de către ÎM.

Recomandări Parlamentului

Să atragă atenţie Guvernului la necesitatea unei autosesizări, în comun cu autorităţile centrale de resort şi administraţiilor locale, privind impactul gestionării economice în cadrul ÎM, iniţiind în acest sens audieri publice pentru redresarea situaţiei atestate, o atenţie sporită acordînd relevanţei:

• revizuirii şi reactualizării cadrului legal/regulator privind administrarea bunurilor proprietate publică (mai cu seamă a celor transmise în gestiune ÎM) pentru consolidarea autonomiei patrimoniale a APL şi delimitarea expresă a proprietăţii;

• reglementării certe a competenţelor locale privind administrarea de către UAT a patrimoniului din gestiune, precum şi stabilirii unor prevederi exhaustive privind evidenţa proprietăţii publice a UAT;

• sistemului de monitoring financiar al ÎM aplicat, în condiţiile legislaţiei, de către autorităţile de profil.

Capitolul IV

AUDITUL SITUAŢIILOR FINANCIARE

Auditul situaţiilor financiare constă în examinarea situaţiilor financiare pe bază de teste de audit, pentru stabilirea conformităţii, elaborării şi prezentării situaţiilor financiare anuale în raport cu normele naţionale şi internaţionale de contabilitate general acceptate. Prin efectuarea auditului financiar Curtea de Conturi contribuie la sporirea gradului de încredere al utilizatorilor situaţiilor financiare. Acest lucru este obţinut prin exprimarea unei opinii de către auditori cu privire la faptul dacă situaţiile financiare sînt întocmite sub toate aspectele semnificative corect şi oferă o imagine fidelă şi reală asupra raportului financiar. În funcţie de semnificaţia neregulelor constatate, pot fi exprimate opinii:

• fără reserve – în cazul cînd auditorul concluzionează, în urma obţinerii de probe de audit suficiente şi adecvate, că situaţiile financiare sînt întocmite, sub toate aspectele semnificative, în conformitate cu cadrul financiar aplicabil;

• cu rezerve – în cazul cînd auditorul concluzionează, în urma obţinerii de probe de audit suficiente şi adecvate, că denaturările, individuale sau cumulate, sînt semnificative, dar nu permanente pentru situaţiile financiare;

• contrară – atunci cînd auditorul, în urma obţinerii de probe de audit suficiente şi adecvate, concluzionează că denaturările individuale sau cumulate sînt atît semnificative, cît şi permanente pentru situaţiile financiare;

• imposibilitatea exprimării unei opinii – atunci cînd auditorul nu este capabil să obţină suficiente probe de audit adecvate pe care să-şi fundamenteze opinia şi concluzionează că efectele posibile ale denaturărilor nedetectate asupra situaţiilor financiare ar putea fi atît semnificative, cît şi permanente.

IV.1 Inspectoratul Fiscal Principal de Stat

Pentru întreţinerea organelor Serviciului Fiscal de Stat (în continuare – SFS), în anul 2013 au fost planificate din bugetul de stat alocaţii în sumă totală de 268,0 milioane lei, dintre care: de la componenta de bază – 228,7 milioane lei, şi mijloace speciale – 39,3 milioane lei. Veniturile din mijloace speciale au fost precizate în sumă de 38,2 milioane lei, fiind acumulate 39,7 milioane lei, ceea ce constituie 103,9%, sau cu 1,5 milioane lei mai mult faţă pe prevederile anuale.

Obiectivul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că activităţile, tranzacţiile şi informaţiile reflectate în situaţiile financiare pe anul 2013 de către organele auditate ale SFS, sub toate aspectele semnificative, prezintă real situaţiile financiare şi patrimoniale, bazate pe datele evidenţei contabile, iar gestionarea fondurilor publice este conformă prevederilor legale, cu formularea concluziei de audit asupra conformităţii şi a opiniei de audit asupra raportului financiar consolidat.

Reieşind din rezultatele activităţilor de audit, Curtea de Conturi a expus o opinie fără rezerve prin care se atestă că raportul financiar consolidat al IFPS la situaţia din 31.12.2013, sub toate aspectele semnificative, cu excepţia efectelor posibile ce decurg din reflectarea reală a situaţiilor patrimoniale, acestea fiind generate de perioadele precedente, oferă o imagine reală şi fidelă a situaţiei financiare şi a celei patrimoniale ale organelor SFS, fiind întocmite în conformitate cu cadrul de raportare financiară aplicabil entităţilor publice.

Principalele constatări

Sinteza constatărilor auditului Curţii de Conturi a relevat:

• prezenţa problematicii condiţionate de acordarea concomitentă a statutului de executori secundari de buget atît IFPS, cît şi IFST, urmare a cărui fapt, în condiţiile actualei structuri organizatorice a organelor SFS, se atestă situaţia suportării unor cheltuieli suplimentare, ceea ce determină întreprinderea măsurilor de optimizare, inclusiv prin posibilă centralizare instituţională;

• necesitatea reglementării disponibilului mijloacelor de transport, prin stabilirea numărului-limită al acestora pentru organele SFS, a căror activitate include frecvente deplasări în teritoriu;

• nereglementarea constituirii mijloacelor speciale provenite din prestarea serviciilor de dare în locaţiune a spaţiilor de către organele SFS;

• nerespectarea, în unele cazuri, a reglementărilor privind înregistrarea în evidenţa contabilă şi legalizarea drepturilor asupra bunurilor gestionate de organele SFS, ceea ce afectează raportarea reală a situaţiei patrimoniale;

• lipsa spaţiilor proprii pentru IFPS şi 12 IFST, fapt ce condiţionează luarea în locaţiune a spaţiilor de la diverşi agenţi economici, în acest aspect auditul atestînd necesitatea creării condiţiilor de lucru optime şi optimizării cheltuielilor aferente întreţinerii acestora, inclusiv prin întreprinderea măsurilor de asigurare cu spaţii proprii.

De asemenea, auditul menţionează nerespectarea de către Î.S. “Fiscservinform” a propriei Metodologii de calculare a preţurilor la serviciile prestate şi bunurile livrate, precum şi admiterea mai multor nereguli şi carenţe în administrarea fondurilor financiare şi patrimoniale ale întreprinderii.

Concluzii

Inspectoratul Fiscal Principal de Stat a asigurat în anul 2013 conformitatea utilizării mijloacelor publice şi gestionării fondurilor publice, cu excepţia neconformităţilor admise la executarea cheltuielilor pentru retribuirea muncii, întreţinerea mijloacelor de transport, efectuarea achiziţiilor publice, gestionarea situaţiei patrimoniale, precum şi la formarea preţurilor pentru serviciile prestate de către Î.S. “Fiscservinform”, al cărei fondator este IFPS.

Raportul financiar consolidat al IFPS la situaţia din 31.12.2013, sub toate aspectele semnificative, oferă o imagine reală şi fidelă a situaţiei financiare şi a celei patrimoniale ale organelor SFS, fiind întocmite în conformitate cu cadrul de raportare financiară, aplicabil entităţilor publice.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• examinarea situaţiei referitor la necorespunderea atribuirii statutului, drepturilor şi obligaţiunilor, în calitate de executori secundari de buget, concomitent IFPS şi IFST, cu înaintarea propunerilor de reglementare în modul stabilit, inclusiv cu optimizarea şi centralizarea instituţională, după caz;

• revizuirea cadrului regulator aferent evidenţei contabile în instituţiile publice, cu includerea prevederilor ce ţin de: (i) reflectarea cheltuielilor aferente dezvoltării şi mentenanţei adaptive a sistemelor informaţionale la majorarea costului acestora; (ii) ajustarea valorii contabile la valoarea cadastrală a bunurilor imobile gestionate de instituţiile publice.

IV.2 Serviciul vamal

Pentru anul 2013, Serviciului Vamal i-au fost alocate mijloace de la bugetul de stat, pe toate componentele, în sumă totală de 299,0 milioane lei, cheltuielile de casă şi cele efective constituind 296,0 milioane lei (99,0%) şi, respectiv, 310,5 milioane lei (103,7%). Alocaţiile de la componenta de bază au constituit 94,5%, care reprezintă ponderea majoră în totalul resurselor de finanţare a executării de casă a cheltuielilor. Pentru perioada auditată au fost precizate venituri de mijloace speciale în sumă de 3,3 milioane lei şi cheltuieli în sumă de 3,4 milioane lei, fiind executate venituri în sumă de 3,8 milioane lei (115,6%) şi cheltuieli în sumă de 3,3 milioane lei (99,5%).

Obiectivul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că activităţile, tranzacţiile şi informaţiile reflectate în raportul financiar consolidat pe anul 2013 al SV, în toate aspectele semnificative, prezintă real situaţiile financiare şi patrimoniale bazate pe datele evidenţei contabile, iar gestionarea fondurilor publice este conformă prevederilor legale.

Reieşind din rezultatele activităţilor de audit, Curtea de Conturi a atestat că SV a admis carenţe în elaborarea şi aprobarea reglementărilor interne, în procesul de efectuare a unor cheltuieli, precum şi deficienţe în sistemul de control intern la compartimentul gestionarea patrimoniului. Astfel, gestionarea fondurilor publice este conformă prevederilor legale, cu excepţia unor deficienţe în aspectul conformităţii proceselor de executare a mijloacelor financiare şi raportare a situaţiei patrimoniale. În special, se atestă nevalorificarea mijloacelor acordate din surse externe, neconformităţi la administrarea patrimoniului public şi gestionarea procesului de achiziţii publice.

Totodată, echipa de audit a exprimat o opinie cu rezerve asupra raportului consolidat, prin care se atestă că acest raport, sub toate aspectele semnificative, oferă o imagine reală şi fidelă a situaţiilor financiare şi patrimoniale ale SV, cu situaţia la 31.12.2013, fiind întocmit conform cadrului aplicabil de raportare financiară, cu excepţia aspectelor ce ţin de plenitudinea înregistrării în evidenţa contabilă a valorii imobilelor.

Principalele constatări

Deşi unele procese operaţionale ale SV au asigurat respectarea cadrului legislativ-normativ, altele generează anumite neconformităţi, precum:

• carenţe în elaborarea şi aprobarea reglementărilor interne, fapt ce reduce gradul de informare a salariaţilor despre drepturile lor şi poate crea dificultăţi în sancţionarea abaterilor disciplinare, precum şi poate influenţa deciziile judiciare pe cazurile legate de conflictele de muncă şi recuperarea prejudiciilor;

• efectuarea cheltuielilor cu depăşirea limitelor aprobate, ca rezultat al formării şi utilizării stocurilor mari de materiale, neasigurînd astfel o raportare veridică a mijloacelor publice;

• neînregistrarea în evidenţa contabilă a 29 de imobile cu suprafaţa totală de 1894,6 m² şi la OCT a 30 de imobile cu suprafaţa totală de 6900 m²; incorectitudinea raportării unor imobile; abordarea nesistemică a regulilor privind inventarierea şi evidenţa patrimoniului, generînd raportarea neveridică a situaţiei patrimoniale şi riscul neasigurării integrităţii acestuia, concomitent nefiind înaintate propuneri de conformare a prevederilor Hotărîrii Guvernului nr.351 din 23.03.2005²¹ la situaţia reală;

• nevalorificarea în anul 2013 a mijloacelor financiare acordate din surse externe, în sumă de 11,9 milioane lei, sau 91,0% din totalul sumei alocate în cadrul proiectului IMPEFO, cauzată de desfăşurarea pe o perioadă îndelungată a procedurilor de achiziţii;

• neasigurarea în deplină măsură a regularităţii procesului de achiziţii, fapt ce relevă nivelul redus al activităţii grupurilor de lucru pentru achiziţii la organizarea şi documentarea procedurilor de achiziţii, precum şi la întocmirea dosarelor de achiziţii,

se atestă şi unele situaţii problematice, inclusiv generate de desfăşurarea pe o perioadă îndelungată a procedurilor de achiziţii, nevalorificarea în anul 2013 a mijloacelor financiare acordate din surse externe, în sumă de 11,9 milioane lei, sau 91,0% din totalul sumei alocate în cadrul proiectului IMPEFO.

Concluzii

Efectuarea, cu unele abateri, a cheltuielilor de către SV, nerespectarea procedurilor reglementate la contabilizarea unor imobile şi a normelor de inventariere, unele carenţe admise la efectuarea achiziţiilor şi neînregistrarea drepturilor asupra patrimoniului gestionat denotă necesitatea de identificare a remediilor adecvate şi eficiente pentru corectarea abaterilor constatate şi înlăturarea problemelor existente, în scopul consolidării managementului financiar şi sistemului de audit intern.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• propuneri privind modificarea Hotărîrii Guvernului nr.351 din 23.03.2005, ţinînd cont de situaţia reală privind patrimoniul administrat de SV.

____________________________

²¹ Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005 “Cu privire la aprobarea listelor bunurilor imobile proprietate publică a statului şi la transmiterea unor bunuri imobile”.

IV.3 Ministerul Tineretului şi Sportului

Pentru anul 2013 Ministerului Tineretului şi Sportului i-au fost aprobate mijloace financiare de la bugetul de stat (pe toate componentele) în sumă totală de 88985,4 mii lei, fiind executate 87484,8 mii lei (98,3%). Comparativ cu anul 2010, MTS i-au fost majorate alocaţiile bugetare cu 38071,9 mii lei. Peste 87,5% din mijloace au fost alocate măsurilor sportive, 6,6% – acţiunilor pentru tineret, iar 5,9% – cheltuielilor administrative.

Obiectivul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că raportul financiar consolidat, întocmit de MTS şi de unele instituţii din subordine pe anul 2013, în toate aspectele semnificative prezintă o imagine reală şi fidelă asupra situaţiilor financiare şi patrimoniale raportate.

Reieşind din rezultatele activităţilor de audit, Curtea de Conturi a atestat disfuncţionalităţi şi neajunsuri de organizare şi funcţionare a sistemului financiar-contabil, nerespectarea prevederilor legale, acest fapt evidenţiind carenţe în procesul de planificare bugetară, iregularităţi la executarea şi raportarea cheltuielilor, în organizarea şi ţinerea evidenţei contabile, precum şi un control insuficient asupra sistemului general de gestiune a patrimoniului public. Neregulile menţionate au servit temei pentru exprimarea opiniei cu rezerve asupra Raportului consolidat.

Principalele constatări

Sinteza constatărilor auditului a relevat următoarele.

• Nerespectarea cadrului regulator şi neasigurarea în deplină măsură a managementului ministerial asupra procesului de achiziţii, fapt ce a permis admiterea unor nereguli.

• Nivelul insuficient al sistemului de control intern în cadrul MTS şi instituţiilor subordonate a cauzat gestionarea irelevantă a patrimoniului, exprimată prin: neînregistrarea la OCT a unor imobile; neidentificarea apartenenţei unor imobile; transmiterea în locaţiune a unor imobile cu includerea în contract a unor clauze în defavoarea instituţiei; abordarea superficială şi nesistemică a regulilor privind inventarierea şi evidenţa patrimoniului.

• Nerespectarea cadrului legal la desfăşurarea măsurilor sportive şi acţiunilor pentru tineret, fapt ce a condiţionat nivelul redus de monitorizare a mijloacelor alocate în aceste scopuri.

• Managementul insuficient în derularea proiectelor finanţate în cadrul Programului de granturi a afectat conformitatea modului de finanţare a proiectelor, organizarea şi funcţionarea comisiilor de evaluare şi selectare a solicitanţilor, procedura de evaluare şi selectare a proiectelor, executarea contractului de finanţare, procedura de raportare şi justificare a cheltuielilor.

• Managementul financiar şi controlul intern neadecvat constatat la unele instituţii din subordine nu a asigurat încasarea veniturilor la componenta mijloace speciale, conform calculelor efectuate.

• Nu a fost asigurată inventarierea tuturor elementelor de activ şi pasiv, nefiind efectuată inventarierea patrimoniului, a decontărilor şi nici determinate, la timp şi corect, rezultatele inventarierii, fapt ce afectează corectitudinea rapoartelor financiare.

• Nu a fost respectată disciplina financiară, ceea ce a determinat efectuarea unor cheltuieli cu depăşirea devizului aprobat.

• În lipsa unei planificări reale a cheltuielilor, nu au fost respectate principiile de bază şi caracteristicile calitative ale contabilităţii, care prevăd separarea patrimoniului şi datoriilor.

• Datoriile debitoare, la 31.12.2013, la toate componentele, au constituit suma de 12656,4 mii lei, sau cu o majorare faţă de începutul anului de 10492,2 mii lei, acestea fiind formate ca rezultat al plăţilor în avans pentru mărfuri, lucrări şi servicii, conform contractelor încheiate, şi al neprezentării rapoartelor privind justificarea cheltuielilor în cadrul desfăşurării acţiunilor pentru tineret şi măsurilor sportive, precum şi deconturilor de avans de către unii titulari de avans.

• De asemenea, s-a relevat o problemă majoră privind situaţia în care pregătirea şi participarea sportivilor, antrenorilor şi tehnicienilor la competiţiile sportive internaţionale se realizează din sursele financiare acordate de structurile internaţionale şi europene de profil etc., prin prisma cadrului legislativ naţional care conţine prevederi contradictorii referitor la impozitarea acestor mijloace, precum şi la calcularea contribuţiilor de asigurări sociale de stat şi primelor de asigurări obligatorii de asistenţă medicală.

Concluzii

Managementul insuficient şi lipsa elementelor de control intern în cadrul MTS şi instituţiilor subordonate au condiţionat neconformitatea utilizării unor mijloace financiare. Neregularităţile şi abaterile constatate denotă carenţe la toate etapele procesului bugetar. În special, se atestă deficienţe la etapele de planificare, executare şi raportare a cheltuielilor, precum şi de alocare şi utilizare a mijloacelor publice destinate acţiunilor pentru tineret şi măsurilor sportive.

Prin managementul financiar şi controlul intern neadecvat stabilit la unele instituţii din subordine nu a fost asigurată încasarea veniturilor de mijloace speciale conform calculelor efectuate, reflectarea în evidenţa contabilă a unor imobile, fiind efectuată superficial inventarierea elementelor de activ şi pasiv. Nerespectarea disciplinei financiare a determinat efectuarea unor cheltuieli cu depăşirea devizului aprobat.

Totodată, rămîne deschisă problema calculării şi achitării unor contribuţii, devenind stringentă necesitatea revizuirii cadrului legal în vederea soluţionării situaţiei create.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• examinarea situaţiei privind necesitatea elaborării cadrului normativ referitor la uniformizarea normelor de drept aferente raporturilor sociale ce ţin de impozitarea mijloacelor financiare acordate de structurile sportive internaţionale şi europene federaţiilor naţionale de profil şi Comitetului Naţional Olimpic.

IV.4. Auditul situaţiilor financiare ale Centrului pentru Drepturile Omului²²

Centrul pentru Drepturile Omului este o instituţie publică independentă, funcţiile de bază ale căruia constau în garantarea respectării drepturilor şi libertăţilor constituţionale ale omului în Republica Moldova, perfecţionarea legislaţiei ce ţine de domeniul apărării drepturilor omului, instruirea juridică a populaţiei.

Obiectivul auditului a constat în atestarea corectitudinii întocmirii şi prezentării, în toate aspectele semnificative, a situaţiilor financiare raportate de entitate la situaţia din 31.12.2013, cu expunerea opiniei asupra raportului financiar.

În baza activităţii de audit desfăşurate, au fost constatate deficienţe în instituirea sistemului de evidenţă contabilă al instituţiei, care au generat un şir de erori şi neconformităţi în contabilizarea mijloacelor publice şi au afectat semnificativ veridicitatea informaţiilor prezentate în Raportul financiar al instituţiei la situaţia din 01.01.2014. Astfel, echipa de audit a exprimat opinia cu rezerve a situaţiilor financiare auditate.

Principalele constatări

Auditul a atestat situaţii problematice generate de prevederile contradictorii ale cadrului legal instituţional, cele din urmă referindu-se la structura organizatorică cu subordonări duble a Centrului şi delegarea confuză a responsabilităţilor.

Totodată, au fost constatate unele neconcordanţe între diferite prevederi ale cadrului legislativ-normativ ce reglementează procedura de evaluare a performanţei funcţionarilor publici, care restricţionează tratarea echitabilă a acestora.

Recomandări Parlamentului

• să revadă cadrul legislativ instituţional al Centrului pentru Drepturile Omului în vederea creării unii structuri organizatorice bine determinate şi transparente;

Să solicite Guvernului:

• armonizarea cadrului legislativ-normativ ce reglementează procedura de evaluare a performanţei funcţionarilor publici.

____________________________

²² Legea cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul) nr.52 din 03.04.2014.

Capitolul V

AUDITUL CONFORMITĂŢII

Auditul conformităţii este o parte integrantă a mandatului Curţii de Conturi, acesta avînd drept obiectiv verificarea conformităţii activităţilor din cadrul entităţilor sectorului public în raport cu cadrul legislativ-normativ, implicînd raportarea cu privire la gradul în care entitatea auditată este responsabilă pentru acţiunile sale şi pentru exercitarea bunei guvernări.

Conform principiilor fundamentale de audit, auditul conformităţii este important prin faptul că organismele guvernamentale, programele şi activităţile întreprinse sînt deseori create în virtutea unor legi speciale sau regulamente. Factorii de decizie trebuie să ştie dacă baza legală şi normativă a fost respectată, dacă are rezultatele dorite şi dacă nu – ce revizuiri sînt necesare.

V.1 Procesul de deetatizare a proprietăţii publice şi a activităţilor postprivatizare

Politica statului în domeniul administrării şi deetatizării proprietăţii publice este promovată de Ministerul Economiei, iar realizarea activităţilor de administrare şi deetatizare a proprietăţii publice de stat este exercitată de către Agenţia Proprietăţii Publice (în continuare – APP), în limitele competenţelor atribuite legal, inclusiv prin colaborarea cu organele centrale de specialitate ale administraţiei publice şi cu AAPL.

Obiectivul auditului a constat în evaluarea dacă acţiunile APP au fost conforme cadrului legal, în scopul respectării şi monitorizării proceselor de evidenţă şi privatizare a proprietăţii publice prin modalităţile de privatizare, legal stabilite.

Principalele constatări

În perioada auditată APP, în calitatea sa de instituţie responsabilă pentru asigurarea exercitării conforme a activităţilor de deetatizare şi postprivatizare a proprietăţii publice, a întreprins măsuri de realizare şi monitorizare a acestor activităţi, inclusiv prin aprobarea proceselor sistemului de control intern, totodată fiind identificate unele nereguli şi carenţe la deetatizarea proprietăţii publice şi în activităţile postprivatizare. Astfel:

• în aspectul evidenţei patrimoniului public, s-a constatat neconformitatea ţinerii Registrului patrimoniului public, care nu conţine date privind terenurile aferente. De asemenea, a fost identificată necorespunderea datelor privind suprafaţa bunurilor imobile din Registrul patrimoniului public, Registrul bunurilor imobile şi din listele bunurilor imobile proprietate a statului, aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005²³, ceea ce nu oferă o informaţie veridică/exhaustivă despre bunurile proprietate publică;

• cu referire la vînzarea acţiunilor statului la Bursa de Valori şi la privatizarea bunurilor proprietate publică de stat prin licitaţii cu strigare, nu au fost stabilite neconformităţi semnificative. În acelaşi timp, privatizarea bunurilor statului prin aceste modalităţi nu a favorizat dezvoltarea bunurilor privatizate;

• la privatizarea bunurilor prin concursuri comerciale şi investiţionale, auditul a stabilit că desfăşurarea acestor modalităţi este însoţită uneori de neconformităţi şi dificultăţi cauzate de aplicarea insuficientă a elementelor de control intern, precum: admiterea participanţilor la concurs ce nu întrunesc condiţiile regulamentare; lipsa de monitorizare a îndeplinirii condiţiilor suplimentare asumate prin contractele de vînzare-cumpărare; lipsa reglementărilor pentru situaţiile de reducere a preţurilor iniţiale de vînzare a bunurilor expuse la privatizare etc. La capitolul monitorizarea executării obligaţiilor stabilite în contractele de vînzare-cumpărare a bunurilor proprietate publică, APP nu dispune de procese complexe de control intern, ceea ce, în unele cazuri, determină nerealizarea scopurilor propuse în vederea dezvoltării economice durabile a entităţilor;

• privatizarea încăperilor nelocuibile date în locaţiune este însoţită de carenţe şi situaţii problematice, exprimate prin: lipsa, în unele cazuri, a acordului gestionarului; înstrăinarea patrimoniului public în baza deciziilor instanţei de judecată, fapt ce condiţionează un eventual risc de neobţinere a unor posibile venituri în buget ca rezultat al diminuării valorii acestuia etc.;

• verificarea conformităţii privatizării terenurilor aferente a identificat situaţii problematice, condiţionate de lipsa unor reglementări exhaustive. Astfel, preţul normativ al pămîntului, determinat conform actualelor reglementări, este în discordanţă semnificativă cu preţul de piaţă, fapt ce determină neobţinerea posibilelor venituri la buget. De asemenea, normele legale privind bunurile întreprinderilor de stat incluse în lista bunurilor nepasibile de privatizare nu stabilesc expres posibilitatea comercializării unor părţi separate de bunul inclus în listă. În astfel de circumstanţe, s-a permis comercializarea acestora, care sînt parte integrantă a bunului nepasibil de privatizare;

• cu referire la proiectele de parteneriat public-privat, auditul a constatat unele probleme şi neconformităţi la etapele de iniţiere, implementare şi raportare a rezultatelor executării proiectelor, situaţie ce impune necesitatea consolidării mai multor acţiuni, în special ce ţin de elaborarea proceselor de control intern privind exercitarea competenţelor de monitorizare şi evaluare a parteneriatelor public-private;

• normele legale privind bunurile întreprinderilor de stat, incluse în lista bunurilor nepasibile de privatizare, nu stabilesc expres posibilitatea comercializării unor părţi separat de bunul inclus în lista celor nepasibile de privatizare, iar în cazul comercializării – care ar fi acestea.

Concluzii

Sistemul de control intern insuficient privind evidenţa şi privatizarea patrimoniului public nu asigură în deplină măsură: plenitudinea datelor din Registrul patrimoniului public; conformitatea privatizării bunurilor prin concurs comercial şi concurs investiţional şi a încăperilor nelocuibile date în locaţiune; monitorizarea executării obligaţiilor stabilite în contractele de vînzare-cumpărare a bunurilor proprietate publică.

Reglementările actuale privind determinarea preţului normativ al pămîntului nu echilibrează/ajustează preţul de piaţă, ceea ce determină o discrepanţă între aceste două preţuri, situaţie ce influenţează la neobţinerea veniturilor în buget.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• ajustarea datelor privind bunurile imobile proprietate a statului din Registrul patrimoniului public, Registrul bunurilor imobile şi listele bunurilor imobile proprietate a statului, aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005;

• elaborarea şi aprobarea, în modul stabilit, a reglementărilor privind obligativitatea comercializării bunurilor statului, în special a încăperilor nelocuibile date în locaţiune şi a terenurilor aferente, cu echilibrarea valorii acestora expuse spre vînzare la preţul de piaţă.

____________________________

²³ Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005 “Cu privire la aprobarea listelor bunurilor imobile proprietate publică a statului şi la transmiterea unor bunuri imobile” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005).

V.2 Procesul de avizare, aprobare şi formare a preţurilor la medicamente

Ministerul Sănătăţii, prin intermediul Agenţiei Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale, avizează, aprobă şi înregistrează preţurile de producător la medicamente în conformitate cu metodologia aprobată de Guvern. Conform cadrului legal²⁴, AMDM îi revin responsabilităţile de avizare a preţului de producător la medicamente, precum şi de administrare a Catalogului naţional de preţuri de producător la medicamente.

Obiectivul auditului a constat în evaluarea conformităţii aplicării cadrului legal la exercitarea/realizarea proceselor de avizare, aprobare şi formare a preţurilor la medicamente prin prisma responsabilităţilor atribuite AMDM, precum şi MS.

Principalele constatări

Reieşind din rezultatele activităţilor de audit, Curtea de Conturi a atestat că, deşi în procesul de aprobare şi înregistrare a preţurilor de producător la medicamente nu au fost constatate abateri semnificative, cu excepţia nerespectării, în unele cazuri, a termenului de publicare în Monitorul Oficial al Republicii Moldova a ordinelor MS privind înregistrarea preţului de producător la medicamente, totuşi nivelul redus al sistemului MFC privind aplicarea cadrului legal în exercitarea/realizarea proceselor de avizare, aprobare şi formare a preţurilor la medicamente prin prisma responsabilităţilor atribuite AMDM, precum şi MS, a avut ca efect admiterea stabilirii unor costuri suplimentare pentru populaţie.

Sinteza constatărilor auditului Curţii de Conturi a relevat următoarele.

• Monitorizarea neconformă a procesului privind avizarea preţurilor de producător la medicamente, fiind identificate unele nereguli şi abateri de la prevederile legale.

• Nerespectarea de către AMDM a conformităţii procedurii de verificare a setului de documente prezentat pentru evaluarea preţului de producător la medicamente, iar de către MS – a procedurii de avizare a cererii şi documentelor depuse de solicitanţi.

• În acest context, auditul a identificat: 332 de medicamente la care preţurile au fost stabilite în lipsa fişei de evaluare; aprobarea neregulamentară a preţurilor de producător la 36 de medicamente generice în raport cu preţurile medicamentelor originale; nerespectarea normelor legale la avizarea preţurilor de producător pentru medicamentele produse în ţările-membre ale Comunităţii Statelor Independente; nerespectarea prevederilor legale privind calcularea conformă a preţurilor de producător la unele medicamente.

• AMDM nu dispune de toate Cataloagele naţionale de preţuri pentru perioadele precedente anului de gestiune, ceea ce confirmă lipsa evidenţei sistemice a preţurilor aprobate la medicamente pentru perioadele precedente.

• Necalcularea conformă a preţurilor de producător la unele medicamente şi aprobarea altor preţuri de producător decît cele calculate, ceea ce a avut ca efect stabilirea unor costuri suplimentare pentru populaţie, doar în cazurile identificate de audit acestea constituind suma estimativă de 4,9 milioane lei.

• Nerespectarea procedurii de avizare a cererii şi documentelor de însoţire depuse de solicitanţi.

• Stabilirea contrar prevederilor legale a preţurilor la unele medicamente în lipsa fişei de evaluare.

• Neregularitatea aprobării preţurilor de producător a unor medicamente generice în raport cu preţurile medicamentelor originale.

• Nefuncţionalitatea deplină a SI automatizat “Nomenclatorul de stat al medicamentelor”, fapt ce a condiţionat ţinerea manuală a evidenţei cantitativ-valorice a medicamentelor pe piaţa farmaceutică a Republicii Moldova.

• Nerespectarea normei legale la avizarea preţului de producător pentru medicamentele produse în CSI.

De asemenea, se remarcă prezenţa unor situaţii problematice rezultate din incertitudinile cadrului legal aferent procesului de avizare a preţurilor de producător la medicamente, ceea ce condiţionează următoarele.

• Baza de comparare a preţurilor de producător la medicamentele produse în ţările-membre ale CSI nu este una relevantă, dat fiind faptul că se operează cu noţiuni diferite după conţinut.

• Nu sînt prevăzute acţiunile ce urmează să fie întreprinse de către AMDM în cazurile în care producătorul nu acceptă preţul calculat conform Regulamentului cu privire la modul de aprobare şi înregistrare a preţurilor de producător la medicamente şi altele.

• Deşi implementarea integrală a SI automatizat “Nomenclatorul de stat al medicamentelor” era preconizată începînd cu anul 2006, nefuncţionalitatea deplină a acestuia a determinat lipsa: informaţiilor despre controlul asupra acumulării, păstrării şi utilizării resurselor informaţionale privind circulaţia medicamentelor; controlului importului/exportului medicamentelor înregistrate şi al celor neînregistrate; monitorizării vînzărilor cu amănuntul a medicamentelor din farmacii; monitorizării livrărilor angro către farmaciile IMSP; controlului asupra producerii medicamentelor la întreprinderile autohtone de producţie farmaceutică; analizei multiaspectuale a informaţiilor calitativ-cantitativ-valorice despre medicamentele aflate legal pe piaţa farmaceutică.

• În aceste circumstanţe survine riscul nemonitorizării totale a situaţiei pe piaţa farmaceutică din ţară.

Totodată, buna realizare a proceselor de avizare, aprobare şi formare a preţurilor la medicamente este afectată şi de nivelul existent de implementare a elementelor sistemului de control intern. Acest fapt lipseşte conducerea MS şi a AMDM de oferirea unei asigurări rezonabile asupra îndeplinirii obiectivelor instituţionale, potrivit competenţelor delegate, din cauza: irelevanţei mediului de control din cadrul AMDM asupra îndeplinirii de către angajaţi a sarcinilor şi obligaţiilor delegate; neidentificării şi negestionării riscurilor care pot afecta sistemic procesele de avizare, aprobare şi formare a preţurilor la medicamente; lipsei procedurilor de monitorizare a procesului de formare a preţului de producător, exprimată prin neimplicarea conducerii AMDM în punctele-cheie ale sistemului de control intern.

Se constată insuficienţa comunicării şi coordonării interinstituţionale în cadrul proceselor de avizare, aprobare şi formare a preţurilor de producător la medicamente, inclusiv lipsa verificărilor periodice din partea MS, fapt ce a condiţionat deficienţe în realizarea acestor procese şi care supune riscului asigurarea conducerii MS privind conformitatea aplicării de către AMDM a prevederilor legale.

Concluzii

Cu toate că MS, prin intermediul AMDM, a întreprins măsuri vizînd crearea unui mecanism de stabilire a modului de avizare, aprobare şi formare a preţurilor de producător la medicamente, se atestă unele deficienţe şi probleme ce influenţează conformitatea desfăşurării acestor procese, cu prezenţa unor situaţii privind incertitudinile cadrului legislativ-normativ aferent procesului de avizare a preţurilor de producător la medicamente, perfecţionarea căruia ar trebui orientată spre stimularea reducerii preţurilor la producţia de medicamente pe piaţa farmaceutică din Republica Moldova şi ar determina un nivel conform de realizare a politicii statului în domeniul produselor medicamentoase.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• intensificarea monitorizării proceselor de avizare, aprobare şi formare a preţurilor la medicamente în vederea realizării politicilor de domeniu, în special pentru asigurarea calităţii şi accesibilităţii populaţiei la sistemul de asistenţă cu produse medicamentoase;

• examinarea situaţiei privind relevanţa cadrului legal aferent proceselor de avizare, aprobare şi formare a preţurilor la medicamente, cu perfectarea şi înaintarea propunerilor de rigoare;

• consolidarea acţiunilor de asigurare a controlului asupra respectării modalităţii de formare a preţurilor la medicamentele comercializate şi plasate pe piaţa internă.

____________________________

²⁴ Hotărîrea Guvernului nr.71 din 23.01.2013 “Cu privire la aprobarea Regulamentului, structurii şi efectivului-limită ale Agenţiei Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale”.

V.3 Administrarea taxei pe valoarea adăugată

Responsabilitatea conducerii organelor cu atribuţii în reglementarea şi administrarea TVA constă în organizarea unui sistem eficient de control intern, care ar asigura conformitatea administrării TVA, cu respectarea principiilor transparenţei şi răspunderii, eficienţei, eficacităţii şi legalităţii, precum şi elaborarea unor proceduri documentate privind prevenirea, descoperirea şi raportarea suspiciunilor de fraudă.

Importanţa TVA şi impactul deosebit al variaţiilor încasărilor din TVA asupra bugetului de stat sînt demonstrate de cota ridicată pe care această taxă o deţine în totalul surselor bugetare în anul 2013, precum şi în anii precedenţi.

Misiunile de audit asupra conformităţii administrării TVA în anul 2013 s-au desfăşurat la Serviciul Fiscal de Stat şi la Serviciul Vamal.

Obiectivul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile că sistemul de management şi control intern organizat de către aceste organe garantează conformitatea administrării TVA cu reglementările aprobate.

Auditul conformităţii administrării taxei pe valoarea adăugată de către Serviciul Fiscal de Stat

Veniturile din TVA administrate de organele SFS în anul 2013 au constituit 20% din totalul veniturilor încasate în BPN, înregistrînd o tendinţă de creştere faţă de anul 2012 cu 1,6 puncte procentuale. Potrivit datelor raportate, TVA administrată de organele SFS a fost încasată în sumă totală de 3989,8 milioane lei, inclusiv 3945,1 milioane lei TVA încasată în BS, şi 44,6 milioane lei – la nivel de UTA Găgăuzia. Veniturile executate la capitolul TVA (3989,8 milioane lei) au atins un nivel de realizare faţă de indicii planificaţi de 99,8%, sau cu 13,8% mai mult faţă de anul 2012, iar faţă de calculul obligaţiei fiscale a contribuabililor la capitolul TVA – un nivel de realizare de 95,5%. Ca rezultat al acestui grad de execuţie faţă de BPN, a fost formată o diferenţă neachitată dintre calculat şi încasat în sumă de 187,4 milioane lei.

Principalele constatări

Sinteza constatărilor auditului Curţii de Conturi a relevat următoarele.

• Evoluţia restanţelor fiscale la capitolul TVA ce atestă o tendinţă continuă de creştere a acestora de la 303,5 milioane lei în anul 2011 pînă la 488,9 milioane lei în anul 2013, fiind condiţionată în unele cazuri de măsurile insuficiente de încasare a acestora de către organele SFS.

• Unele carenţe privind administrarea supraplăţilor a determinat micşorarea sumelor calculate şi îmbunătăţirea nivelului de execuţie a indicatorilor planificaţi şi raportaţi cu circa 37,8 milioane lei.

• Neconlucrarea operativă a structurilor din cadrul organelor SFS responsabile de administrarea produsului informaţional “Lista agenţilor economici înregistraţi ca plătitori de TVA, ce nu au prezentat Declaraţia privind TVA” a afectat veridicitatea şi actualitatea informaţiilor prezentate.

• Abordarea diferită de către IFS teritoriale a administrării facturilor fiscale restituite de către agenţii economici cărora li s-a anulat înregistrarea ca plătitori de TVA a fost condiţionată de nestabilirea de către IFPS a mecanismului de restituire a facturilor fiscale de către agenţii economici cărora li s-a anulat înregistrarea ca plătitori de TVA.

• Nerespectarea de către organele SFS a regulilor cadrului normativ ce reglementează procesul de anulare a înregistrării contribuabilului ca plătitor de TVA a cauzat, în unele cazuri, neinformarea şi necalcularea TVA la stocul de mijloace fixe şi mărfuri la procurarea cărora TVA a fost trecută în cont.

• Eliberarea de către organele SFS a formularelor de documente primare cu regim special agenţilor economici cărora deja li s-a anulat înregistrarea în calitate de plătitori de TVA sau în termene proxime datei de anulare a fost condiţionată de monitorizarea insuficientă, în unele cazuri, a contribuabililor care prezintă risc pentru administrarea TVA.

• Lipsa unui produs informaţional de asigurare a organelor SFS cu informaţii/date privind facturile fiscale declarate nevalabile ale contribuabililor cărora li s-a anulat înregistrarea ca plătitori de TVA a cauzat trecerea în cont a TVA (în cazurile constatate de audit) în sumă de 22,3 milioane lei.

• Imperfecţiunea cadrului legal cu privire la înregistrarea obligatorie în RGEFF a facturilor fiscale ce depăşesc 100,0 mii lei a cauzat lipsa unei evidenţe prompte a tranzacţiilor efectuate de agenţii economici plătitori de TVA, în vederea depistării de către organele SFS a unor evaziuni fiscale şi a pseudoactivităţii de întreprinzător, care au impact negativ asupra încasărilor în BPN, IFPS înaintînd, în acest sens, de nenumărate ori propuneri de depăşire a situaţiei respective, inclusiv prin modificarea Codului fiscal.

• În anul 2013, potrivit datelor raportate de SFS, au fost identificate şi declarate 28 de firme-fantomă (cu valoarea estimată a obligaţiei de 76,1 milioane lei), faţă de cele 38 înregistrate în anul 2012 (cu valoarea estimată a obligaţiei de 127,0 milioane lei).

• Transmiterea neoperativă a informaţiilor de către IFS teritoriale către IFPS; obţinerea cu întîrziere a răspunsurilor de la IFPS referitor la solicitările parvenite din IFS teritoriale; tergiversarea efectuării controalelor şi a vizitelor fiscale, a instituirii posturilor fiscale, precum şi lacunele cadrului legal şi normativ la acest compartiment au determinat efectuarea tranzacţiilor de către contribuabilii care prezintă risc pentru administrarea TVA cu efectuarea tranzacţiilor per ansamblu în volum de circa 749,1 milioane lei, nefiind achitată TVA la buget.

• Neexecutarea de către MF a documentelor de plată aferente restituirii TVA a avut o tendinţă de creştere, majorîndu-se cu 72,7 milioane lei faţă de anul 2012.

Concluzii

Administrarea TVA de către SFS în anul 2013, în linii generale, a fost conformă cadrului legal, însă unele procese necesită îmbunătăţiri în vederea asigurării tuturor rigorilor conformităţii. Existenţa mai multor carenţe se datorează imperfecţiunii cadrului legislativ-normativ în domeniu, prezenţei unor rezerve în consolidarea managementului administrării fiscale în vederea reducerii evaziunii fiscale şi excluderii factorilor generatori de condiţii favorabile pseudoactivităţii de întreprinzător, care au impact negativ asupra încasărilor la BPN. Totodată, activităţile auditului confirmă: (i) neregularităţi la formarea şi raportarea supraplăţilor aferente TVA; (ii) existenţa rezervelor la capitolul înregistrarea şi anularea înregistrării agenţilor economici în calitate de plătitori de TVA; (iii) carenţe în procesul de administrare a facturilor fiscale; (iv) deficienţe în procesul de monitorizare a contribuabililor plătitori de TVA; şi (v) neconformităţi în procesul de restituire a TVA.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• eliminarea normelor ce au admis situaţii specifice la formarea supraplăţilor nereale;

• înregistrarea obligatorie în Registrul general electronic al facturilor fiscale a facturilor fiscale cu totalul valorii impozabile ce nu depăşeşte 100,0 mii lei;

• înştiinţarea obligatorie şi în termene proxime de către notari a organelor SFS privind modificarea fondatorilor;

• instituirea conturilor trezoreriale destinate TVA a contribuabililor, în scopul stopării evaziunilor fiscale în procesul de administrare a taxei respective.

Auditul conformităţii administrării taxei pe valoarea adăugată de către Serviciul Vamal

Veniturile administrate de către Serviciul Vamal în raport cu veniturile fiscale ale bugetului de stat au înregistrat o creştere continuă, partea semnificativă a acestora revenind tranzacţiilor de import. Sub aspectul funcţiilor de bază de administrare a TVA de către organele vamale, auditul a fost efectuat la Aparatul central al SV, ţinîndu-se cont de faptul că totalitatea tranzacţiilor de import sînt stocate în Sistemul Informaţional Integrat Vamal.

Veniturile administrate de către SV în anul 2013 au fost executate în sumă de 14606,1 milioane lei, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 1993,8 milioane lei (15,8%) şi, respectiv, cu o depăşire de 105,3 milioane lei (0,7%) faţă de planul indicativ anual stabilit de MF, ponderea majoră a plăţilor vamale fiind deţinută de TVA la import, care a constituit 10106,1 milioane lei (69,2%).

Principalele constatări

Reieşind din rezultatele activităţilor de audit, Curtea de Conturi a atestat următoarele.

• Deşi veniturile au înregistrat o creştere şi, în ansamblu, indicii de colectare a veniturilor BS pe anul 2013 real au fost executaţi, planul indicativ de încasare a veniturilor în aspectul unor categorii de plăţi nu a fost executat.

• Administrarea TVA de către SV a fost conformă cadrului legal, însă unele activităţi necesită îmbunătăţiri în vederea asigurării eliminării deficienţelor identificate.

• Astfel, auditul a confirmat că: (i) există rezerve la determinarea valorii în vamă, conform metodelor de vămuire, cu o posibilă ratare a unor venituri la BS, inclusiv la TVA; (ii) completarea lacunară a declaraţiilor valorii în vamă DVV-2 generează riscuri privind corectitudinea calculării valorii în vamă a mărfurilor, cu determinarea drepturilor de import aferente acţiunilor de majorare a valorii în vamă; (iii) menţinerea restanţelor agenţilor economici, inclusiv la TVA formate în baza deciziilor de regularizare, denotă rezerve la disciplina de plată şi un risc sporit de neîncasare a acestora; (iv) scutirile şi facilităţile vamale acordate la plata drepturilor de import, inclusiv la TVA au un impact asupra volumului veniturilor bugetare.

• Ca rezultat al majorării la finele anului 2013 a planului indicativ de încasare a unor venituri, în aspectul categoriilor de plăţi, nu au fost colectate accize în sumă totală de 14,1 milioane lei, inclusiv la gazul lichefiat – 6,7 milioane lei, la bere – 5,8 milioane lei, şi la autoturisme – 1,6 milioane lei.

• Administrarea TVA de către SV dispune de unele rezerve la capitolul determinarea valorii în vamă, ceea ce condiţionează ratarea unor venituri pasibile (TVA) în bugetul de stat, situaţiile identificate de audit însumînd circa 926,4 mii lei.

• Restanţele agenţilor economici faţă de BS au fost în creştere cu 47,3 milioane lei, care, la 31.12.2013, au constituit 304,9 milioane lei, inclusiv 75,2% din totalul restanţelor o constituie taxa pe valoarea adăugată, care reprezintă plăţile în baza deciziilor de regularizare adoptate urmare a controalelor efectuate de subdiviziunile SV, ceea ce denotă rezerve la plata restanţelor.

• La onorarea angajamentelor de plată s-a format un sold creditor cumulativ al agenţilor economici, care, la 31.12.2013, constituia 166,9 milioane lei – excedentul din drepturile de import/export plătite în avans în perioada 2008-2013.

• Facilităţile fiscale şi vamale acordate în temeiul cadrului legal la plata drepturilor de import, inclusiv la TVA, au înregistrat o creştere cu 26,7%, la 31.12.2013 constituind 36,6% din totalul veniturilor administrate de SV în perioada de referinţă, influenţînd încasările în BS.

• Tergiversarea integrării modulului “Economist” în Sistemul Informaţional Integrat Vamal condiţionează în continuare riscul raportării eronate a soldurilor debitoare şi creditoare ale agenţilor economici.

Concluzii

Administrarea TVA a fost conformă cadrului legal, însă SV dispune de rezerve de îmbunătăţire a sistemului MFC la determinarea valorii în vamă a mărfurilor, administrarea restanţelor agenţilor economici formate în baza deciziilor de regularizare, precum şi la acordarea scutirilor şi facilităţilor vamale unor rezidenţi la plata drepturilor de import, cu impact asupra veniturilor BS.

Se atestă un nivel satisfăcător de conformare la recomandările şi cerinţele expuse în Hotărîrile precedente ale Curţii de Conturi, fapt ce a contribuit la îmbunătăţirea controlului intern în cadrul proceselor de administrare a TVA, cu unele rezerve de ameliorare.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• intensificarea controlului vamal asupra respectării cadrului legislativ-normativ la trecerea mărfurilor, mijloacelor de transport şi persoanelor peste frontiera vamală a Republicii Moldova şi la perceperea drepturilor de import/export în BS;

• întreprinderea măsurilor de rigoare pentru fortificarea procesului de administrare a veniturilor, în vederea diminuării şi/sau stopării creşterii restanţelor agenţilor economici la BS;

• revizuirea politicilor de acordare a facilităţilor fiscale şi vamale la plata drepturilor de import, în scopul sporirii încasărilor în BS, cu prioritizarea celor destinate dezvoltării activităţilor de producţie şi creării locurilor de muncă;

• prezentarea propunerilor privind includerea produselor medicamentoase în lista mărfurilor importate, în scopul monitorizării lanţului valoric în comerţul interior.

V.4 Managementul financiar la Comisia Naţională a Pieţei Financiare

În condiţiile extinderii şi aprofundării reformelor bazate pe principiile economiei de piaţă, un rol decisiv în asigurarea creşterii economice aparţine pieţei financiare în ansamblu şi participanţilor acesteia. Piaţa financiară este unul din principalele mecanisme de atragere a investiţiilor şi de redistribuire a capitalului, servind drept furnizor principal al resurselor investiţionale prin transformarea economiilor în investiţii.

Comisia Naţională a Pieţei Financiare, responsabilă faţă de Parlament în calitate de autoritate unică de reglementare şi control a mai multor sectoare ale pieţei financiare nebancare, inclusiv a valorilor mobiliare, asigurărilor, asociaţiilor de economii şi împrumut şi organizaţiilor de microfinanţare, este învestită cu putere de decizie, de dispensă, de interdicţie, de intervenţie, de control şi de sancţionare disciplinară şi administrativă, în limitele stabilite de cadrul legislativ-normativ.

Obiectivul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile că sistemul MFC organizat de către CNPF garantează că administrarea patrimoniului, precum şi efectuarea operaţiunilor financiare poartă un caracter legal şi regulamentar, iar rapoartele financiare întocmite nu prezintă denaturări semnificative, oferind o imagine fidelă asupra situaţiei financiare şi patrimoniale.

Principalele constatări

În baza activităţii de audit desfăşurate s-a constatat că diversitatea prevederilor actelor legislativ-normative, care reglementează activitatea CNPF, deseori sînt contradictorii şi fac obiectul unor interpretări diferite din partea autorităţilor statului. Totodată, neimplementarea unui sistem suficient MFC nu permite îndeplinirea în totalitate a obiectivelor de bază ale CNPF prin respectarea principiilor de economicitate, eficienţă, transparenţă, siguranţă a activelor şi pasivelor. Această simbioză de situaţii generează inconvenienţe în procesul de administrare eficientă a patrimoniului public de către CNPF, materializate prin:

• planificarea neveridică a veniturilor şi cheltuielilor în lipsa procedurilor descrise/metodologiilor de elaborare a bugetului;

• utilizarea tuturor mijloacelor financiare acumulate pentru întreţinerea instituţiei şi aprobarea bugetului anual cu deficit bugetar, a cărui sursă de finanţare servesc soldurile acumulate din an în an, acest fapt fiind determinat de lipsa unor reglementări privind formarea şi utilizarea soldurilor acumulate, precum şi nedelimitarea cu destinaţie precisă şi limitată a mijloacelor financiare aferente cheltuielilor de întreţinere a entităţii de cele necesare pentru dezvoltarea domeniului financiar nebancar;

• instituirea unui cadru normativ-regulator intern de salarizare netransparent, geneza acestui fenomen fiind caracterul neuniform şi recomandabil al normelor legale ce reglementează salarizarea angajaţilor autorităţilor cu autonomie financiară şi aplicarea de către CNPF a unor metodologii de salarizare caracteristice diferitor ramuri de activitate şi instituţii/organizaţii, cu diverse tipuri de proprietate şi forme de organizare juridică;

• întocmirea rapoartelor financiare cu abateri de la SNC, fără o descriere exhaustivă în Politica de contabilitate, fapt ce a condiţionat denaturarea situaţiilor financiare.

Totodată, noţiunea autoritate publică autonomă, nefiind definită de Codul civil, generează neclarităţi în aplicarea cadrului legislativ-normativ ce reglementează activitatea CNPF, inclusiv în modul de organizare a evidenţei contabile.

Concluzii

Implementarea insuficientă a sistemului MFC, instituit în cadrul CNPF, nu garantează pe deplin conformitatea administrării patrimoniului de stat şi efectuării operaţiunilor financiare, iar întocmirea rapoartelor financiare cu abatere de la SNC, fără o descriere exhaustivă în Politica de contabilitate, generează denaturarea situaţiilor financiare.

În vederea excluderii deficienţelor atestate, sînt necesare: definirea formei organizatorico-juridice; elaborarea unui cadru normativ-metodologic de activitate compatibil cu statutul CNPF; determinarea metodologiei evidenţei contabile aplicabilă domeniului şi activităţii autorităţii; implementarea corespunzătoare a sistemului MFC în cadrul CNPF, care va contribui la remedierea aspectelor negative atestate şi la obţinerea performanţelor în activitate.

Recomandări Parlamentului

În scopul remedierii situaţiilor constatate, să pună în sarcina Comisiilor parlamentare de profil, precum şi a Guvernului examinarea problemelor ce ţin de conformitatea managementului financiar la Comisia Naţională a Pieţii Financiare, în vederea:

• luării de atitudine privind statutul CNPF, inclusiv identificarea fondatorului acesteia;

• examinării posibilităţii de revedere a cadrului legislativ-normativ de reglementare a activităţii CNPF şi delimitării cheltuielilor cu destinaţie precisă şi limitată, în funcţie de necesităţile publice de dezvoltare a domeniului financiar nebancar;

• dispunerii autorităţilor de resort elaborarea politicilor naţionale şi cadrului legislativ privind remunerarea în sectorul public, inclusiv uniformizarea principiilor şi criteriilor de salarizare în autorităţile cu funcţii regulatorii şi activităţi noncomerciale.

V.5 Managementul financiar în cadrul Fondului Ecologic Naţional

Anual statul vizibil sporeşte alocaţiile financiare (bugetare şi provenite din fonduri străine) pentru dezvoltarea infrastructurii aferente securităţii ecologice şi mediului ambiant. Gestiunea resurselor publice destinate acestor scopuri este exercitată de unitatea operaţională – Fondul Ecologic Naţional.

Obiectivul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile că sistemul MFC organizat de Ministerul Mediului (inclusiv la utilizarea FEN) garantează conformitatea proceselor aferente elaborării, executării şi raportării fondurilor publice cu reglementările existente.

Principalele constatări

Urmare a activităţilor de audit desfăşurate în domeniul vizat, mai cu seamă în cadrul FEN şi la 12 beneficiari de granturi ecologice (alocate din resursele FEN), precum şi probelor de audit acumulate prin evaluarea sistemului de control intern, testarea controalelor-cheie, aplicarea testelor în detaliu asupra operaţiunilor economico-financiare au fost stabilite abateri şi nereguli, la originea cărora fiind un sistem managerial neracordat principiilor bunei guvernări, precum şi absenţa unor strategii/obiective bine definite privind finanţarea acţiunilor de protecţie a mediului, fapt ce a generat deficienţe şi nereguli, condiţionate de:

• neimplementarea de către Ministerul de resort a măsurilor aferente rigorilor legale privind sistemele de control intern;

• absenţa unor proceduri standardizate şi formalizate privind evaluarea impactului, aprobarea, implementarea şi monitorizarea proiectelor finanţate din resursele FEN, inclusiv privind criteriile de preselectare a proiectelor;

• iniţierea, fără concurs adiţional/autentic, a proiectelor investiţionale per domeniu în lipsa studiilor de (pre)fezabilitate şi de oportunitate, respectiv, fără cuantificarea impactului financiar şi social;

• alocarea mijloacelor financiare unor persoane neavînd calitatea de beneficiari finali ai proiectelor, cu riscul eludării de către acestea a clauzelor legale/procedurale, neluării în evidenţă şi/sau pierderii drepturilor de proprietate asupra bunurilor rezultate din implementarea proiectelor;

• aprobarea finanţării etapizate a unor proiecte, ceea ce determină tergiversarea implementării acestora şi riscul nefinalizării lor, respectiv, amplificarea fenomenului de irosire a resurselor materiale şi financiare;

• neconformarea beneficiarilor de proiecte prevederilor Legii achiziţiilor publice şi neasigurarea de către aceştia a executării calitative a lucrărilor;

• manifestarea conflictelor de interese la aprobarea şi implementarea unor proiecte investiţionale;

• neîntreprinderea unor măsuri prudente şi coerente pentru recuperarea datoriilor debitoare cu termen expirat de achitare, ceea ce determină riscul nerecuperării acestora etc.

Evaluări punctuale privind aprobarea proiectelor

Auditul public extern atestă un spirit dominat de ineficientă şi de administrare/monitorizare neconformă a mijloacelor FEN, exprimat, în special, prin faptul că:

• aprobarea proiectelor spre finanţare din contul mijloacelor FEN se efectuează contrar cadrului normativ (în lipsa procedurilor de concurs), fără a fi efectuat un studiu relevant privind justificarea finanţării şi/sau respingerii unui proiect;

• procesele-verbale nu sînt însoţite de concluziile de rigoare privind analiza cost-eficienţă a proiectelor, care ar servi drept fundamentare pentru aprobarea/respingerea proiectelor ecologice iniţiate; avizele experţilor, în acest sens, sînt preponderent formale, cu titlu recomandabil, expertizele de natură tehnică şi financiară fiind neconcludente;

• lipsa de monitorizare din partea MM asupra calităţii implementării proiectelor, a criteriilor de selectare a proiectelor şi a beneficiarilor determină neasigurarea finalităţii (realizării scopurilor) acestora şi, respectiv, riscul imobilizării resurselor financiare;

• practicile de fragmentare a proiectelor (fiecare etapă fiind înregistrată ca proiect separat) nu oferă o imagine fidelă per ansamblu şi per proiect, creînd astfel premise/riscuri de deficit al resurselor financiare, implicit amplificînd fenomenul imobilizării şi/sau irosirii acestora, iar obiectivul sectorial fiind compromis;

• irelevanţa şi/sau vidul cadrului normativ-metodologic/procedural privind modul de gestionare a digurilor de protecţie şi de raportare a valorii lor determină alocarea mijloacelor aferente proiectelor ecologice de reparaţie a acestora, fără a ţine cont că sînt bunuri de interes public, care nu pot fi urmărite şi sechestrate şi nu sînt folosite în activitatea de antreprenoriat, unii beneficiari fiind concomitent şi antreprenori la aceste obiecte, respectiv, condiţionează un risc semnificativ de neconformitate în procesul de realizare a proiectelor în cauză.

Referitor la etapa de implementare şi monitorizare a proiectelor

Deşi Consiliul de administrare (CA) are competenţe de elaborare a regulamentelor şi instrucţiunilor interne în domeniu, în prezent lipseşte o metodologie cu privire la procesul de monitorizare a derulării proiectelor finanţate din FEN. Auditul extern a constatat că CA nu a examinat nici o chestiune privind proiectele monitorizate, precum şi privind atingerea scopului proiectelor finanţate. În cadrul MM lipseşte un registru exhaustiv al proiectelor monitorizate, cu specificarea la ce stadiu de implementare se află acestea. Procesul de monitorizare se derulează fără stabilirea procedurilor de control intern.

În contextul celor menţionate, se atestă că:

• monitorizarea proiectelor finanţate din mijloacele FEN a fost efectuată de către Serviciul evidenţă şi control al FEN cu unele carenţe, printre care: modificarea frecventă a documentaţiei de proiect şi desenelor tehnice pe parcursul implementării proiectelor; lipsa unui mecanism eficient de monitorizare a calităţii lucrărilor de construcţii, precum şi lipsa de personal calificat în această privinţă; lipsa proiectelor-tip care ar permite utilizarea lor în proiectele similare din mai multe localităţi etc.;

• lipsa unor reglementări exhaustive privind documentele necesare pentru prezentare de către beneficiar la etapa de executare şi finalizare a proiectului, în funcţie de tipul lucrărilor executate, precum şi a modului de confirmare a recepţionării documentelor; neperfectarea în modul corespunzător a dosarelor adiţionale;

• CA al FEN nu a aprobat regulamentar modul de confirmare a recepţionării documentelor de la beneficiar. Contabilitatea FEN nu dispune de nici o descriere (listă) a documentelor primare care au stat la baza înregistrării cheltuielilor, acestea nefiind sistematizate în ordine cronologică. Ca urmare, lipsa unui mecanism clar, aprobat regulamentar, de acceptare şi înregistrare a cheltuielilor aferente proiectelor generează riscul utilizării ineficiente a mijloacelor FEN;

• FEN a acceptat cheltuieli realizate de beneficiarii de proiect fără a deţine documentele justificative necesare, fără a se asigura de realitatea valorii lucrărilor executate, precum şi fără a avea confirmarea că acestea au fost utilizate conform destinaţiei proiectului;

• deşi procesul de execuţie a lucrărilor este monitorizat de mai multe persoane şi organizaţii, aceasta nu asigură realizarea calitativă a lucrărilor şi ca urmare a generat diferenţe privind volumele de lucrări executate;

• diluarea responsabilităţii privind verificarea volumului lucrărilor executate a condiţionat unele cheltuieli suplimentare pentru verificarea calităţii în construcţii, precum şi a determinat riscul privind conflictele de interese;

• controalele de rigoare din partea IES privind verificarea corectitudinii de utilizare a mijloacelor financiare şi lucrărilor efectuate, corectitudinea întocmirii documentelor justificative poartă un caracter formal şi lipseşte acest domeniu de monitorizările din partea acestei instituţii;

• lipsa unui control intern adecvat la beneficiarii proiectelor, precum şi deficienţele existente în cadrul autorităţilor centrale de profil şi FEN în procesul de monitorizare a implementării proiectelor au cauzat majorarea neregulamentară a valorii lucrărilor executate şi bunurilor procurate, prin includerea unor cheltuieli neconfirmate documentar privind: clădirile şi edificiile provizorii; plata pentru conectarea la reţelele electrice, transportarea muncitorilor, deplasări; perioada rece a anului; consumul de energie electrică; întreţinerea direcţiei, supravegherea tehnică, alte cheltuieli neprevăzute;

• achiziţiile publice aferente proiectelor FEN au fost efectuate cu abateri semnificative de la prevederile cadrului legal-normativ în domeniu (efectuarea achiziţiilor în condiţii de conflict de interese; divizarea neregulamentară a contractelor de achiziţii; descalificarea neargumentată a unor oferte; încheierea contractelor, precum şi modificarea esenţială a ofertei fără desfăşurarea licitaţiilor publice; majorarea nejustificată a valorii lucrărilor de deviz, precum şi majorarea preţurilor la lucrările executate, fără a modifica valoarea lucrărilor contractate; modificări în devizele contractate, fără a întocmi acorduri adiţionale; nesolicitarea garanţiei bancare pentru buna execuţie a lucrărilor/contractelor; neasigurarea perfectării şi păstrării dosarelor achiziţiei publice).

Managementul financiar-contabil şi control intern

Se relevă o stare neconformă a managementului financiar-contabil, exprimată prin evidenţă şi raportare neautentică, care nu oferă o imagine fidelă privind utilizarea mijloacelor financiare publice. Situaţia menţionată a fost generată de faptul că:

- MM nu a demarat acţiunile de rigoare aferente implementării sistemului MFC;

- cadrul normativ privind metodologia de reflectare a utilizării mijloacelor FEN şi a asistenţei tehnice nerambursabile este imperfect şi nu asigură raportarea tuturor situaţiilor financiare;

- nu a fost organizată o comunicare eficientă între structurile implicate în implementarea proiectelor finanţate de FEN, iar Regulamentul UMP nu prevede distribuirea sarcinilor şi atribuţiilor între membrii acesteia în vederea asigurării unui control intern adecvat; statutul juridic al oficiilor şi unităţilor de implementare a proiectelor formate pe lîngă MM nu corespunde cadrului juridic existent;

- nu au fost elaborate proceduri formalizate şi eficiente de monitorizare a unor activităţi finanţate din contul mijloacelor FEN;

- sistemul de raportare şi de consolidare a situaţiilor financiare aplicat de către MM nu este unul sincronizat la cel internaţional;

- reglementările privind raportarea transferurilor/alocaţiilor sînt irelevante, iar sistemul de evidenţă şi raportare financiară utilizat de către instituţiile/organizaţiile beneficiare de mijloace financiare sub formă de transferuri nu este compatibil cu cel al instituţiilor publice.

În consecinţă:

• MM nu dispune de proceduri formalizate cu privire la controlul intern, nu are descrise procesele de lucru şi nu are stabilite riscurile activităţii pentru toate domeniile de activitate, ceea ce afectează buna funcţionare a MM şi a subdiviziunilor acestuia (inclusiv FEN), precum şi prestarea calitativă a serviciilor publice;

• lipsa unor proceduri (controale-cheie) standardizate şi formalizate privind asigurarea conformităţii procesului de aprobare, implementare şi monitorizare, finalizare şi evaluare a impactului proiectelor finanţate din FEN a determinat existenţa mai multor abateri de la cadrul legal/normativ în vigoare, prezentarea unor informaţii neveridice, precum şi utilizarea ineficientă a mijloacelor alocate din FEN;

• ca urmare a faptului că UMP din cadrul MM nu au dispus de proceduri formalizate şi eficiente de monitorizare a activităţilor preconizate, a fost admisă autorizarea plăţilor pentru serviciile de consultanţă fără a se asigura de conformitatea şi prestarea efectivă a acestora, precum şi de oportunitatea rambursării unor cheltuieli; MM nu a informat UIP privind obligaţiile contractuale ale consultanţilor şi domeniile în care aceştia urmau să asiste companiile, şi nici nu a solicitat de la acestea informaţii privind perioada de timp utilizată şi serviciile real prestate de consultanţi; MM a acceptat cheltuielile companiilor de consultanţă care nu corespund rigorilor legislaţiei naţionale;

• MM nu ţine evidenţa cheltuielilor pentru gestiunea FEN separat de cheltuielile MM, ceea ce generează o situaţie imposibilă de a stabili exhaustiv cheltuielile aferente întreţinerii MM şi FEN;

• statutul juridic al oficiilor şi unităţilor de implementare a proiectelor formate pe lîngă MM nu corespunde cadrului juridic existent, ceea ce nu permite asigurarea din partea MM a unei monitorizări eficiente a activităţii acestora. Totodată, lipsesc fundamentările respective pentru funcţionarea separată a acestor entităţi, ceea ce determină riscul utilizării iraţionale a mijloacelor bugetare pentru activităţi administrative în loc să fie utilizate pentru protecţia mediului;

• ca urmare a faptului că dările de seamă privind utilizarea mijloacelor FEN includ şi rapoartele beneficiarilor de proiecte finanţate din bugetul de stat, care (atît cei finanţaţi din alte bugete, cît şi organizaţiile comerciale/necomerciale) nu prezintă MM rapoarte corespunzătoare, nu este asigurată o consolidare uniformă a indicatorilor privind utilizarea mijloacelor FEN, ceea ce nu asigură veridicitatea situaţiilor financiare raportate; se relevă, în context, distorsionarea indicilor urmare a consolidării dărilor de seamă privind fondurile ecologice (FEN şi fondurile ecologice locale);

• MM şi FEN au înregistrat datorii debitoare cu termen de achitare expirat, formate în urma transferării avansurilor din mijloacele FEN şi neexecutării lucrărilor şi/sau neprezentării de către beneficiarii proiectelor a rapoartelor financiare privind executarea acestora, pentru care nu au fost întreprinse măsuri eficiente de rambursare; nu există actele respective de verificare privind situaţia datoriilor în cauză; nu au fost stabilite criterii clare de determinare a datoriilor debitoare cu termen expirat de achitare, formate urmare a valorificării mijloacelor FEN, totodată nefiind stabilit modul de conlucrare între serviciul contabil şi serviciul juridic ale MM, ceea ce nu a permis recuperarea, în termenul oportun, a datoriilor în cauză.

Concluzii

Incapacităţile/slăbiciunile instituţionale identificate în mare măsură reprezintă consecinţe ale nealinierii managementului instituţional şi financiar principiilor bunei guvernanţe. Astfel, se atestă perpetuarea, iar în unele cazuri amplificarea factorilor generatori de gestiune ineficientă a mijloacelor FEN, precum şi un management necorespunzător, cu efecte negative intereselor publice. Aceste situaţii sînt cauzate de:

• neaprobarea de către MM a cadrului normativ-metodologic standardizat, precum şi neimplementarea sistemelor de control intern, ceea ce generează carenţe semnificative în administrarea fondurilor publice;

• lipsa unor strategii şi obiective bine definite la gestionarea mijloacelor în cadrul FEN, ceea ce nu a permis realizarea întocmai a scopurilor privind protecţia mediului, în ansamblu, şi reconstrucţia ecosistemelor, în particular;

• necorelarea politicilor din domeniu cu resursele financiare disponibile, neracordarea mijloacelor publice alocate la principiul cost-eficienţă şi rezultate;

• sistemul neadecvat de supraveghere şi control asupra implementării proiectelor FEN;

• necunoaşterea şi/sau aplicarea eronată de către factorii responsabili atît din cadrul MM şi FEN, cît şi din cadrul beneficiarilor de proiecte a prevederilor legal-normative ce reglementează domeniul vizat;

• nerespectarea exigenţelor managementului financiar-contabil, precum şi a normelor de raportare financiară.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• examinarea, în comun cu autorităţile de resort, a problemelor constatate de auditul public extern ce ţin de gestionarea FEN, o atenţie sporită, în acest sens, acordînd asupra relevanţei:

- conformării şi demarării unor restructurări instituţionale în domeniul administrării FEN;

- revizuirii atribuţiilor şi responsabilităţilor MM şi instituţiilor subordonate în vederea optimizării acestora şi eficientizării utilizării mijloacelor publice;

- aprobării cadrului normativ în materie de evidenţă şi raportare asupra formării şi utilizării FEN.

V.6 Conformitatea gestionării fondurilor publice de către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor

Auditul conformităţii gestionării fondurilor publice de către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor şi unele entităţi subordonate a constat în oferirea unei asigurări rezonabile că sistemul MFC organizat în cadrul entităţii garantează conformitatea gestionării fondurilor publice cu reglementările existente.

Obiectivul auditului a urmărit obţinerea asigurării asupra faptului că fondurile publice administrate de MTID şi unele entităţi din subordine sînt gestionate conform reglementărilor aprobate.

Principalele constatări

Reieşind din rezultatele activităţilor de audit, Curtea de Conturi a atestat că:

• MTID, fiindu-i alocate din BS 1705,9 milioane lei pe exerciţiul bugetar 2013, a executat cheltuieli în sumă de 1647,7 milioane lei, inclusiv 1201,5 milioane lei – pentru gospodărirea drumurilor, şi 407,4 milioane lei – investiţii capitale din surse externe, nefiind admise depăşiri ale limitei bugetare total aprobate.

• Graţie investiţiilor masive în anii 2011-2013 de mijloace publice în reabilitarea drumurilor naţionale, situaţia în evoluţie s-a ameliorat.

• Se menţionează că în cadrul Aparatului central al MTID controalele interne au fost relativ satisfăcătoare, nefiind constatate erori la valorificarea şi raportarea tranzacţiilor, fapt ce atestă o asigurare rezonabilă în aspectele semnificative asupra conformităţii gestionării fondurilor publice.

Sinteza constatărilor auditului Curţii de Conturi a relevat următoarele.

• Lipsa unei baze legale şi normative adecvate condiţiilor şi cerinţelor actuale în întreţinerea, reparaţia şi construcţia drumurilor publice, precum şi netransmiterea de către MTID a funcţiei de “beneficiar” Î.S. “Administraţia de Stat a Drumurilor” (în continuare – Î.S. “ASD”), cu determinarea clară a relaţiilor interdepartamentale asupra controlului privind utilizarea mijloacelor fondului rutier şi proiectele finanţate din sursele externe.

• Nereflectarea în evidenţa contabilă de către fondator şi, respectiv, neraportarea valorii capitalului social al entităţilor monitorizate (3404,7 milioane lei), precum şi neînregistrarea drepturilor patrimoniale la organele cadastrale şi în evidenţa contabilă în sumă de 64,6 milioane lei, condiţionînd riscul neasigurării integrităţii şi raportării incorecte a patrimoniului.

• Neexecurarea veniturilor precizate din încasările în fondul rutier provenite din taxe în sumă de 9,8 milioane lei şi posibile rezerve de încasări în fondul rutier datorită nesupunerii testării tehnice a circa 40,0% din mijloacele de transport înregistrate în Registrul de stat al transporturilor.

• Nerepartizarea şi necoordonarea mijloacelor fondului rutier în sumă de 300,0 milioane lei conform Programelor anuale ale unor lucrări de reparaţie şi întreţinere a drumurilor publice în limitele concrete pe obiective şi categorii de lucrări.

• Finanţarea spre finele anului de gestiune a unor cheltuieli din fondul rutier pentru întreţinerea drumurilor, care în unele cazuri generează nevalorificarea deplină a acestora şi/sau achitarea în avans a lucrărilor.

• Absorbţia de către MTID, prin intermediul Î.S. “ASD”, a numai 40,0% din mijloacele financiare acordate de donatorii străini potrivit acordurilor de finanţare pentru implementarea Proiectului de Susţinere a Programului în Sectorul Drumurilor.

Managementul instituţional al Î.S. “ASD” a admis următoarele.

• Nemonitorizarea conformităţii desfăşurării activităţilor aferente achiziţiilor publice din mijloacele fondului rutier, în condiţiile respectării cadrului legal, soldate cu încheierea a 27 de contracte în valoare de 455,0 milioane lei, fără includerea contractelor în anunţul de intenţie şi în planul de achiziţii publice pe anul 2013, precum şi în lipsa alocării şi repartizării mijloacelor în fondul rutier conform Programului anual al lucrărilor de reparaţie şi întreţinere a drumurilor publice, coordonat şi aprobat în limite concrete şi pe obiective distincte.

• Nerealizarea unor investiţii prin verificarea execuţiei corecte a lucrărilor de construcţie şi reparaţie a drumurilor publice a determinat finanţarea unor volume de lucrări pe tipuri neprevăzute în devizele-ofertă ale contractelor în sumă de 43,7 milioane lei, precum şi neajustarea costului lucrărilor executate conform modalităţii aprobate – de 41,7 milioane lei, admiterea unor depăşiri ale plafonului maxim al valorii ofertelor, neîncasarea garanţiei de bună execuţie şi prolongarea unor contracte neexecutate în termen, fără aplicarea sancţiunilor financiare prevăzute de clauzele contractuale.

• Gestionarea neconformă a veniturilor/cheltuielior prin încasarea neregulamentară din fondul rutier a 2,0 milioane lei datorită aplicării eronate a coeficientului la executarea lucrărilor de construcţie şi reparaţie a îmbrăcăminţii rutiere a drumurilor publice.

• Imobilizarea mijloacelor în sumă de 31,3 milioane lei provenite din fondul rutier transferate în avans, fără a avea obligaţia fiscală de achitare a TVA şi acumularea nejustificată a unor active materiale în curs de execuţie pe termen lung în valoare de 80,7 milioane lei, finanţate în anii 1992-2011 din sursele fondului rutier şi ale BS pentru elaborarea unor proiecte de execuţie, construcţii de drumuri şi obiecte nefinanţate timp îndelungat.

• Achitarea neregulamentară a unor premii în sumă de 951,6 mii lei, efectuarea nejustificată a unor cheltuieli care nu ţin de activitatea entităţii şi aplicarea eronată a adaosurilor la norma de bază soldată cu casarea nejustificată a combustibilului în sumă de 206,3 mii lei.

• Transmiterea în locaţiune a activelor neutilizate cu nereflectarea în rapoartele financiare a sumei de 1,14 milioane lei încasate din locaţiune, formarea creanţelor la plata pentru chirie şi neobţinerea unor venituri în sumă de 894,7 mii lei determinate de stabilirea neuniformă în contractele de locaţiune a plăţii anuale de arendă a terenurilor proprietate publică.

• Nereflectarea în evidenţa contabilă a unor terenuri cu valoarea cadastrală de 172,8 milioane lei, precum şi achitarea unei societăţi private a 6,3 milioane lei din veniturile obţinute din fondul rutier conform unor titluri executorii, ca urmare a litigiilor de judecată privind apartenenţa imobilul aflat în gestiune.

Auditul întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni a relevat unele deficienţe ale managementului în gestionarea mijloacelor financiare şi în evidenţa patrimoniului de stat, precum:

• nestabilirea de către fondator a indicilor economici conform prevederilor legale şi înregistrarea pierderilor nete ca rezultat al activităţii economico-financiare a 5 întreprinderi de stat şi 6 societăţi pe acţiuni;

• aplicarea neregulamentară a principiilor de bază şi a caracteristicilor calitative de ţinere a contabilităţii, condiţionînd neînregistrarea în evidenţa contabilă şi neraportarea în expresie cantitativă şi valorică a terenurilor şi imobilelor în sumă de 18,9 milioane lei, precum şi a unor cheltuieli de 20,5 milioane lei;

• neutilizarea de către Î.S. “Calea Ferată din Moldova”, conform Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2013, a sumei de 18,1 milioane lei pentru amenajarea intersecţiilor la nivel cu drumurile publice;

• utilizarea contrar destinaţiilor prevăzute de cadrul legal a 9,2 milioane lei pentru majorarea cotei statului în capitalul social al S.A. “Drumuri” şi compensarea cheltuielilor privind răscumpărarea unor acţiuni şi altele.

Concluzii

Constatările auditului denotă că, în linii generale, execuţia bugetului şi gestionarea patrimoniului este conformă prevederilor legale/regulatorii.

Totodată, existenţa unor carenţe şi deficienţe la utilizarea fondurilor publice este generată de imperfecţiunea cadrului legislativ-normativ în domeniul executării lucrărilor de întreţinere, reparaţie şi construcţie a drumurilor publice, precum şi de prezenţa rezervelor pentru eficientizarea managementului gestiunii administrative şi financiare, care ţine de competenţa entităţilor subordonate în interacţiune cu autoritatea publică centrală, responsabilă de funcţionarea cadrului regulator în domeniul transporturilor şi infrastructurii drumurilor.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• perfecţionarea cadrului legislativ-normativ în domeniul întreţinerii, reparaţiei şi construcţiei drumurilor publice, inclusiv a modalităţii de ajustare a valorii lucrărilor cu executare continuă achiziţionate şi executate;

• identificarea unor măsuri privind îmbunătăţirea procesului de achiziţie a unor materiale de construcţii cu adaos comercial limitat, care influenţează semnificativ costul lucrărilor, în vederea eficientizării utilizării mijloacelor publice destinate reparaţiei şi construcţiei drumurilor publice;

• prin intermediul Comitetului de supraveghere a Proiectului de susţinere a Programului în sectorul drumurilor, să asigure fortificarea capacităţilor de valorificare a creditelor şi granturilor acordate de donatorii externi ai Republicii Moldova.

Capitolul VI

AUDITUL PERFORMANŢEI

Conform legii de organizare şi funcţionare, Curtea de Conturi efectuează auditul performanţei utilizării resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, efectuînd o evaluare independentă asupra economicităţii, eficienţei şi eficacităţii cu care o entitate publică, un program, un proiect, un proces sau o activitate utilizează resursele publice alocate, pentru îndeplinirea obiectivelor stabilite.

Prin auditul performanţei se realizează o evaluare a calităţii managementului, prin management înţelegînd toate deciziile, acţiunile şi regulile elaborate de conducerea unei entităţi în vederea administrării resurselor materiale, umane şi financiare de care dispune, corespunzător obiectivelor stabilite. Pentru aceasta, Curtea de Conturi programează desfăşurarea acţiunilor de audit al performanţei în domenii cu risc, unde se poate aduce un plus de valoare prin creşterea economicităţii, eficienţei şi eficacităţii în utilizarea fondurilor publice.

Auditul performanţei permite Curţii de Conturi să furnizeze Parlamentului, Guvernului, entităţilor publice auditate, instituţiilor interesate şi contribuabililor rapoarte privind modul de utilizare a fondurilor publice, care includ şi recomandările formulate de auditorii externi pentru îndeplinirea criteriilor de economicitate, eficienţă şi eficacitate.

VI.1 Eficienţa programelor de ajutor social

Sînt administrate eficient fondurile Programelor de ajutor social şi direcţionate către păturile defavorizate ale populaţiei?

Curtea de Conturi a planificat şi realizat auditul performanţei Proiectului “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială” în contextul angajamentelor Acordului încheiat cu Banca Mondială, pentru a evalua dacă criteriile de eligibilitate ale beneficiarilor de ajutoare sociale sînt aplicate corect, precum şi pentru a determina dacă fondurile Programului de ajutor social ajung la păturile defavorizate ale populaţiei. Totodată, auditul s-a axat pe evaluarea modului în care actorii responsabili de gestionarea programelor de ajutor social produc rezultatele dorite, identificînd procesele cu grad redus de executare şi cauzele care au generat nerealizarea acestora.

Auditul a cuprins activităţile şi măsurile întreprinse atît de subiecţii implicaţi în procesul de implementare a noului mecanism de direcţionare a celor 2 categorii de prestaţii sociale (ajutor social şi ajutor pentru perioada rece a anului), cît şi de instituţiile responsabile de acest domeniu. Misiunea de audit a fost efectuată la nivelul MMPSF, Inspecţiei Sociale şi la 6 DASPF, fiind solicitate şi unele informaţii de la 6 ATOFM şi 32 de UAT.

În vederea reducerii sărăciei prin îmbunătăţirea eficienţei sistemului de asistenţă socială, Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare a oferit Guvernului Republicii Moldova un suport financiar în valoare de 37,0 milioane dolari SUA, prin intermediul unui credit finanţat în cadrul Proiectului “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială”, implementat de MMPSF. Obiectivul general al acestuia constă în susţinerea creşterii eficienţei şi echităţii sistemului de protecţie socială din Republica Moldova printr-o extindere şi fortificare fiscal-durabilă a Programului de ajutor social.

Între anii 2011-2013 (9 luni), implementarea Programelor de ajutor social şi de ajutor pentru perioada rece a anului, menite să protejeze familiile defavorizate, a beneficiat de o susţinere financiară considerabilă de 1089,3 milioane lei (echivalentul a 91,3 milioane dolari SUA), din care 231,2 milioane lei (echivalentul a 19,2 milioane dolari SUA) graţie împrumutului investiţional specific, creditat de IDA, care reprezintă 21,2% din cheltuielile totale executate. Deşi majoritatea prestaţiilor de ajutor social au fost direcţionate regulamentar, misiunile de audit, precum şi verificările efectuate au constatat unele deficienţe şi nereguli la aplicarea cadrului legal, care au determinat efectuarea unor plăţi neregulamentare în anii 2008-2013 (9 luni) în sumă totală de 10,7 milioane lei.

Obiectivul auditului

Ţinînd cont de termenii de referinţă propuşi de Banca Mondială, a fost determinat următorul obiectiv de ansamblu al auditului: “Procesele şi procedurile stabilite pentru acordarea prestaţiilor de ajutor social şi de ajutor pentru perioada rece a anului sînt eficiente şi compatibile cu obiectivele Proiectului şi asigură acestea o gestionare eficace a fondurilor alocate?”.

Principalele constatări

MMPSF, în scopul consolidării capacităţilor de implementare a reformelor şi de monitorizare a acestora, a evaluat competenţele sale instituţionale, inclusiv cele din domeniul protecţiei sociale, ca urmare fiind operate modificări în Regulamentul propriu, fiind elaborate şi un şir de acte normative interne privind monitorizarea şi evaluarea politicilor şi programelor din domeniul asistenţei sociale, organizarea şi funcţionarea structurii teritoriale de asistenţă socială. Cu toate acestea, au fost constatate următoarele puncte slabe.

• Capacităţile instituţionale ale MMPSF necesită fortificare. MMPSF nu a reuşit să asigure în măsură deplină DASPF cu mecanismele adecvate, bazate pe elemente ale managementului performanţei, factor ce a cauzat neimplementarea integrală a reformelor în cadrul sistemului de prestaţii sociale şi structurilor teritoriale din acest domeniu.

• Actuala procedură de control pentru verificarea şi evaluarea solicitantului/beneficiarului de prestaţii sociale nu este bine definită şi necesită o îmbunătăţire substanţială. Astfel, în contextul conlucrării insuficiente dintre DASPF, autorităţile publice locale şi MMPSF, lipsei unor proceduri interne sau a unor instrucţiuni clare privind modul de implementare a întregului proces de monitorizare, procedura de control la domiciliu nu s-a soldat în toate cazurile cu rezultatele scontate, în consecinţă fiind constatate erori la stabilirea ajutoarelor sociale.

• Procesul privind monitorizarea modificării cuantumului ajutorului social şi încetării plăţilor direcţionate în acest scop este ineficient şi necesită reglementări suplimentare. S-a constatat că unele DASPF nu întreprind măsurile de rigoare în vederea modificării sau încetării plăţii ajutorului social, în cazurile în care se constată încălcări la stabilirea acestuia. Printre factorii care influenţează soluţionarea oportună şi în termen a suspendării plăţilor stabilite se identifică: lipsa unor proceduri formalizate, explicite şi transparente privind mecanismul de încetare a plăţilor sociale; confuziile şi vidul în prevederile ce ţin de reglementarea responsabilităţilor şi sancţiunilor pentru cazurile de acordare nejustificată a plăţilor, precum şi faţă de beneficiarii care nu declară în termenele prevăzute toate modificările survenite.

• Componentele sistemului de control intern în cadrul DASPF sînt dezvoltate insuficient. Ca urmare a dezvoltării insuficiente a unor componente ale controlului intern, mecanismul de acordare a ajutorului social nu asigură în mod fiabil integritatea, veridicitatea şi autenticitatea datelor şi informaţiilor care fundamentează aspectele decizionale. Drept rezultat, este subminată eficacitatea realizării beneficiilor scontate şi eficientizarea mecanismului de acordare a prestaţiilor sociale, iar neaplicarea bunelor practici în domeniul controlului intern compromite eficienţa realizării obiectivelor stabilite.

• Inspecţia Socială nu are elaborate proceduri de realizare a controalelor interne. În vederea consolidării capacităţii de supraveghere şi control în domeniul protecţiei sociale, în cadrul Proiectului s-a prevăzut crearea unui mecanism pentru depistarea şi reducerea neregulilor aferente prestaţiilor sociale. Astfel, la finele anului 2011 a fost creată Inspecţia Socială cu misiunea de a inspecta modul de aplicare corectă şi unitară a legilor şi a altor acte normative care reglementează acordarea ajutorului social şi ajutorului pentru perioada rece a anului. Auditul a scos în evidenţă faptul că, deşi noul serviciu de inspectare a depistat o rată impunătoare de nereguli constatînd achitarea nejustificată a ajutoarelor, în perioada 2008-2013 (9 luni), în sumă de 10,3 milioane lei, acesta nu are constituite tehnici de realizare a controalelor, de estimare a profilului de risc, ceea ce influenţează eficacitatea procesului de inspecţie. De asemenea, s-a constatat că, deşi potrivit legislaţiei Inspecţia Socială urma să înainteze propuneri de îmbunătăţire a cadrului normativ din domeniile supuse inspectării, acest fapt nu s-a realizat. Astfel, în pofida faptului că în urma controalelor efectuate cele mai frecvente nereguli şi neconcordanţe au fost atestate la stabilirea statutului ocupaţional al persoanelor deţinătoare de terenuri agricole, precum şi privind accesul acestora la prestaţiile de ajutor social şi de ajutor pentru perioada rece a anului, în acest aspect Inspecţia s-a limitat doar la consemnarea încălcărilor, stoparea plăţilor, fără a trata corect cadrul legal, la fel nefiind scoase în evidenţă cauzele şi formulate propuneri de ajustări la cadrul normativ.

• O serie de probleme majore, persistente în sistemul prestaţiilor sociale, precum: 1) lipsa noţiunii de “angajat pe cont propriu în agricultură”; 2) necalcularea corectă a veniturilor nete obţinute din activitatea agricolă; 3) tratarea diferită a deţinătorilor de terenuri care transmit terenurile în arendă şi a celor care le prelucrează individual; 4) interpretarea eronată a unor prevederi legale privind prezentarea actelor necesare, rămîn nesoluţionate, ceea ce provoacă mai multe neconcordanţe în domeniul stabilirii statutului ocupaţional, creează dificultăţi în activitatea asistenţilor sociali comunitari, precum şi impedimente pentru familiile defavorizate la iniţierea procesului de beneficiere de ajutor social.

Concluzii

Suportul acordat familiilor defavorizate a avut un efect benefic prin faptul că persoanele apte de muncă au fost susţinute în vederea integrării lor sociale, iar pensionarii, familiile cu mulţi copii şi persoanele cu dizabilităţi care trec printr-o perioada dificilă – pentru a le îmbunătăţi situaţia financiară. Politicile promovate în domeniul asistenţei sociale au fost în concordanţă cu obiectivele Proiectului, însă eforturile depuse în scopul inversării tendinţei de micşorare a numărului de beneficiari de ajutor social şi de ajutor pentru perioada rece a anului nu au fost concludente şi eficiente, mecanismul de creare a reţelei de asistenţă socială şi implementare a acesteia fiind subminat de efectele unui sistem de control intern ineficient în cadrul DASPF, care nu asigură proceduri fiabile de evaluare şi verificare a informaţiilor la toate etapele procesului de acordare a prestaţiilor sociale.

Recomandări Parlamentului:

Să solicite Guvernului:

• ajustarea cadrului legislativ la necesităţile existente;

• intensificarea acţiunilor de consolidare a sistemului de control intern şi fortificarea capacităţilor instituţionale ale autorităţilor implicate în acordarea prestaţiilor sociale;

• redefinirea mecanismului de identificare a potenţialilor solicitanţi;

• responsabilizarea instituţiilor vizate în vederea respectării legislaţiei şi asigurării consecvenţei decizionale.

VI.2 Implementarea mecanismului de restituire a bunurilor şi de achitare a compensaţiilor persoanelor supuse represiunilor politice

Există probleme majore în implementarea mecanismului de restituire a bunurilor şi de achitare a compensaţiilor persoanelor supuse represiunilor politice, fiind stringent necesară soluţionarea lor.

Curtea de Conturi a programat efectuarea auditului în acest domeniu în scopul evaluării eficienţei alocării şi utilizării mijloacelor publice destinate plăţilor cuvenite persoanelor supuse represiunilor politice, identificării proceselor şi instrumentelor aplicate de comisiile speciale la stabilirea şi achitarea compensaţiilor persoanelor supuse represiunilor politice, precum şi determinării faptului dacă fondurile alocate din bugetul de stat sînt direcţionate conform deciziilor adoptate. Totodată, auditul s-a axat pe examinarea modului în care autorităţile abilitate obţin rezultatele scontate şi eficiente, indentificînd procesele cu riscuri majore de realizare neconformă a obiectivelor, astfel localizînd zonele vulnerabile, cu determinarea cauzelor care au generat iregularităţi.

Sfera auditului a cuprins realizarea acţiunilor în perioada 2008-2013 în domeniul restituirii sau achitării valorii bunurilor prin intermediul comisiilor speciale, Comisiei guvernamentale, precum şi MF. Auditul s-a desfăşurat în cadrul a 5 comisii speciale şi la MF. Suplimentar, au fost solicitate şi obţinute informaţii de la Comisia guvernamentală şi ARFC.

Pe parcursul ultimilor 18 ani (perioada 1989-2006), în vederea soluţionării problemelor legate de protecţia victimelor represiunilor politice au fost emise cîteva zeci de acte juridice, implementarea cărora a avut efecte reduse. În domeniul menţionat s-a resimţit o eficientizare şi o susţinere corespunzătoare doar începînd cu anul 2006, urmare a modificărilor efectuate de Legislativ prin revizuirea şi rectificarea mecanismului Legii nr.1225-XII din 08.12.1992²⁵ şi, ulterior, în anul 2007, din partea Executivului, prin transpunerea în practică a noului mecanism de stabilire şi achitare de compensaţii persoanelor supuse represiunilor politice²⁶.

În perioada supusă auditării au fost evidenţiate următoarele progrese în ceea ce priveşte realizarea obiectivelor prestabilite în cadrul politicilor specifice domeniului auditat:

• contribuţia considerabilă a Guvernului în susţinerea financiară a domeniului vizat, fiind alocate de la bugetul de stat mijloace în sumă de 117,1 milioane lei;

• a fost constituită la nivel central Comisia guvernamentală pentru problemele victimelor represiunilor politice;

• comisiile speciale create în cadrul celor 32 de UAT au adoptat decizii privind restituirea valorii bunurilor prin achitarea de compensaţii persoanelor supuse represiunilor politice, 435 de beneficiari, în valoare totală de 139,2 milioane lei, iar ţinînd cont de tranşele de achitare, acestora le-au fost restituite mijloace financiare în sumă de 90,2 milioane lei.

Obiectivul general al acţiunii de audit a constat în determinarea faptului dacă autorităţile abilitate au implementat un mecanism adecvat la stabilirea şi achitarea compensaţiilor persoanelor supuse represiunilor politice.

Obiectivele specifice:

• dacă comisiile speciale instituite de autorităţile executive locale au dispus de proceduri clare de lucru prin care să fie reglementate operaţiunile atribuite în sarcina fiecărui membru din cadrul acestora;

• dacă modul de determinare a valorii averii ori a compensaţiilor care urmează a fi restituite persoanei reabilitate corespunde cadrului legal.

Principalele constatări

Pe lîngă evoluţiile pozitive înregistrate în implementarea noului mecanism de restituire a valorii averii prin achitarea de compensaţii persoanelor supuse represiunilor politice, auditul a identificat un şir de abateri şi iregularităţi de ordin legal, care, în fond, au avut un impact negativ asupra eficienţei utilizării banilor publici prin efectuarea unor cheltuieli defectuoase. În acest context, au fost elucidate următoarele vulnerabilităţi ale mecanismului şi instrumentelor utilizate de către comisiile speciale auditate la compensarea plăţilor şi prejudiciilor cuvenite victimelor represiunilor politice, care au generat probleme de sistem, de conformitate şi de eficienţă.

• Comisiile speciale au stabilit compensaţii pentru bunurile care nu se restituie. Deşi art.12 alin.(1) din Legea nr.1225-XII din 08.12.1992 prevede exhaustiv că cetăţenilor Republicii Moldova supuşi represiunilor politice şi ulterior reabilitaţi nu li se restituie terenurile, pădurile, plantaţiile multianuale, obiectivele scoase din circuitul civil, auditul a constatat că problema respectivă a fost tratată diferit. Astfel, 3 comisii speciale, întreprinderi de evaluare şi expertiză a bunurilor, precum şi instanţele de judecată au adoptat decizii nefondate de achitare a valorii totale a terenurilor de 10,1 milioane lei, din care, pînă la momentul efectuării auditului, au fost achitate neregulamentar compensaţii în valoare totală de 3,0 milioane lei. Analogic, în 36 de cazuri (15,8%) au fost stabilite compensaţii neîntemeiate în sumă totală de 1,8 milioane lei, aferente restituirii cheltuielilor pentru suprafaţa terenurilor semănate cu culturi agricole.

• Restituirea valorii bunurilor s-a dispus în baza mărturiilor depuse cu nerespectarea normelor de procedură. Ignorîndu-se normele prevăzute de Codul de procedură civilă²⁷ potrivit căruia declaraţiile martorilor constituie probe doar în măsura în care sînt făcute în conformitate cu normele de procedură, iar declaraţiile trebuie să se refere nu doar la cercul bunurilor deţinute, dar şi la faptul că aceste bunuri au fost trecute în proprietatea statului în legătură cu represiunile politice, toate comisiile speciale au admis încălcări la acest capitol. Astfel, în 121 de cazuri acestea au fost autentificate doar de notari sau primarii localităţilor în care solicitantul avea domiciliu pînă la represiune. În consecinţă, au fost constatate plăţi neregulamentare ale compensaţiilor şi utilizarea ineficientă a mijloacelor bugetare în sumă totală de 39,6 milioane lei.

• Au fost achitate compensaţii în lipsa certificatelor de moştenitor, eliberate legal. În urma examinării cererilor depuse de către solicitanţi, precum şi a documentelor care dovedesc dreptul la moştenire, auditul a constatat în 98 de cazuri, care reprezintă 43,2% din numărul total al cererilor auditate, acceptarea de către 4 comisii speciale a certificatelor de moştenitor care nu au fost perfectate legal sau în lipsa acestora. Se menţionează că cele mai semnificative iregularităţi la acest compartiment, în 76 de cazuri (97,4%), au fost înregistrate în r-nul Rîşcani, fiind stabilite neregulamentar compensaţii în valoare totală de 29,6 milioane lei.

• S-a admis achitarea compensaţiilor către persoanele supuse represiunilor politice în lipsa rapoartelor de evaluare a bunurilor imobile. Deşi, conform art.11 din Legea nr.989-XV din 18.04.2002²⁸, efectuarea evaluării bunurilor imobile se finalizează cu întocmirea în mod obligatoriu a raportului de evaluare, care va conţine opinia clară şi neechivocă a evaluatorului privind valoarea obiectului evaluării, auditul a constatat în 6 cazuri că 2 comisii speciale au decis aprobarea compensaţiilor pentru bunurile imobile în valoare totală de 0,6 milioane lei în lipsa rapoartelor de evaluare şi a calculelor argumentate. De asemenea, auditul a relevat că, în 21 (9,1%) din 230 de cazuri analizate, evaluatorii nu au prezentat, iar comisiile speciale nu au solicitat rapoarte de evaluare a bunurilor imobile, fiind prezentate doar informaţii sau certificate despre valoarea bunurilor imobile evaluate, în baza cărora, contrar normelor legale, au fost acceptate compensaţii în sumă totală de 3,6 milioane lei.

• Activitatea necorespunzătoare a Comisiei speciale din mun. Chişinău a generat cheltuieli suplimentare în baza deciziilor instanţelor de judecată. Astfel, luarea de către comisia specială vizată a unor decizii cu care solicitanţii nu au fost de acord, precum şi neexaminarea în termenele stabilite a unor cereri depuse au condiţionat situaţia cînd 34 de solicitanţi de compensaţii s-au adresat în instanţele de judecată, ca urmare fiind efectuate cheltuieli în baza titlurilor executorii în sumă de 14,6 milioane lei. În consecinţă, 2 titluri executorii în sumă de 4,6 milioane lei au fost achitate din contul bugetului de stat şi 10,0 milioane lei – din contul bugetului municipal. Se atestă că, din valoarea totală a cheltuielilor de 10,0 milioane lei achitate din bugetul municipiului pentru executarea deciziilor instanţelor judecătoreşti, doar 4,3 milioane lei (43,0%) sînt aferente achitării compensaţiilor persoanelor represate şi reabilitate, restul 5,7 milioane lei (57,0%) reprezintă cheltuielile legate de achitarea prejudiciului moral şi de neexecutarea în termen a hotărîrilor instanţelor de judecată.

• Unii membri din cadrul comisiilor speciale au susţinut, contrar prevederilor legale, interesele beneficiarilor în instanţele de judecată. În pofida faptului că, în condiţiile art.12 din Legea nr.1225-XII din 08.12.1992, funcţiile de bază ale comisiilor speciale se referă la respectarea principiilor de corectitudine la stabilirea valorii averii şi, deci, la utilizarea eficientă a mijloacelor bugetare, contrar acestor prevederi, un membru al Comisiei speciale din r-nul Străşeni, în 8 cazuri (27,6%) şi-a atribuit funcţii improprii, susţinînd interesele beneficiarilor în instanţele de judecată, în detrimentul atribuţiilor sale directe.

Concluzii

Deşi Legea cu privire la reabilitarea victimelor represiunilor politice constituie un pas important realizat de Republica Moldova în vederea revendicării averii beneficiarilor şi prevede expres debitorul plăţilor care urmează a fi achitate persoanelor deportate, precum şi mecanismul de soluţionare a cererilor, actorii participanţi la procesul de implementare a legii s-au confruntat cu multiple probleme de ordin juridic, economic etc., ale căror efecte s-au materializat în unele decizii neregulamentare/ilegale, cauzînd stabilirea compensaţiilor nejustificate în valoare totală de 50,9 milioane lei. La nivelul comisiilor speciale şi al AAPL continuă să se ateste o capacitate redusă de verificare a circumstanţelor care determină eligibilitatea solicitanţilor de compensaţii, cauzată de neimplementarea unui sistem de control intern, precum şi de nereglementarea corespunzătoare a activităţii comisiilor speciale, situaţii care au generat carenţe şi vulnerabilităţi la toate etapele procesului de stabilire a compensaţiilor victimelor represiunilor politice.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului şi Comisiei guvernamentale pentru problemele victimelor represiunilor politice:

• întreprinderea măsurilor de consolidare a capacităţilor instituţionale ale comisiilor speciale, prin elaborarea şi implementarea unei metodologii interne care ar prevedea tehnici şi criterii pentru controlul şi asigurarea calităţii activităţii desfăşurate de comisiile speciale, ar oferi răspunsuri la multiplele întrebări procedurale, precum şi ar contribui la gestionarea eficientă a resurselor direcţionate în acest domeniu;

• instituirea unei comunicări mai eficiente între Comisia guvernamentală pentru problemele victimelor represiunilor politice şi comisiile speciale, ceea ce ar spori gradul de aplicare corectă a prevederilor legale.

____________________________

²⁵ Legea nr.186-XVI din 29.06.2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr.1225-XII din 8 decembrie 1992 privind reabilitarea victimelor represiunilor politice.

²⁶ Hotărîrea Guvernului nr.627 din 05.06.2007 “Pentru aprobarea Regulamentului privind restituirea valorii bunurilor prin achitarea de compensaţii persoanelor supuse represiunilor politice, precum şi achitarea compensaţiei în cazul decesului ca urmare a represiunilor politice”.

²⁷ Art.117, art.129 şi art.130 din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova, aprobat prin Legea nr.225-XV din 30.05.2003.

²⁸ Legea nr.989-XV din 18.04.2002 cu privire la activitatea de evaluare.

VI.3 Performanţa gestionării resurselor umane în domeniul ocrotirii sănătăţii

Managementul resurselor umane al Ministerului Sănătăţii şi procedurile implementate de instituţiile medico-sanitare publice contribuie la gestionarea eficientă şi eficace a personalului medical?

Curtea de Conturi a decis să auditeze domeniul gestionării resurselor umane din sistemul ocrotirii sănătăţii, ţinînd cont de rolul crucial al cadrelor medicale în menţinerea şi asigurarea dezvoltării unei societăţi sănătoase, precum şi de faptul că sistemul sănătăţii poate face faţă provocărilor actuale şi cerinţelor crescînde ale consumatorilor de servicii medicale doar dispunînd de un personal medical suficient, calificat şi repartizat uniform.

Auditul a evaluat performanţele politicilor implementate în domeniul administrării şi dezvoltării resurselor umane din sectorul public al sănătăţii, inclusiv cu determinarea faptului dacă există principii şi criterii clare de stabilire a normelor de asigurare cu personal medical în cadrul IMSP, precum şi a apreciat eficacitatea resurselor direcţionate de stat în scopul formării de cadre performante pentru sistemul de sănătate. Sfera auditului a cuprins acţiunile realizate în domeniul gestionării resurselor umane din sistemul ocrotirii sănătăţii în perioada 2009-2013 prin intermediul MS, CNMS şi a 5 IMSP: AMT Ciocana; SCM nr.1; SCR; INN şi CSPM Chişinău. Suplimentar, în procesul de verificare au fost solicitate şi utilizate informaţiile necesare obţinute de la 6 instituţii de învăţămînt medical²⁹, precum şi de la 6 IMSP³⁰.

• Problema resurselor umane din domeniul ocrotirii sănătăţii s-a plasat în ultimii ani în fruntea agendelor diverselor organisme internaţionale şi naţionale sub aspectele ce ţin de insuficienţă, acces, distribuire, migraţie, instruire, deprinderi, performanţă, importanţă, management.

• Reieşind din directivele Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii, începînd cu anul 2007 Guvernul Republicii Moldova s-a angajat să consolideze cadrul de politici în sănătate şi să asigure o planificare mai fundamentată şi echilibrată a resurselor umane în domeniul ocrotirii sănătăţii³¹, în spiritul normelor şi practicilor Uniunii Europene, orientate spre dezvoltarea capacităţilor naţionale de asigurare a accesului echitabil la servicii integrate de sănătate.

Obiectivul auditului a constat în determinarea faptului dacă mecanismele existente în gestionarea resurselor umane sînt eficiente şi contribuie la asigurarea sistemului public al sănătăţii cu personal medical necesar.

Principalele constatări

Cu toate că au fost depuse eforturi considerabile în vederea redresării situaţiei în domeniul gestionării resurselor umane, totuşi s-a atestat că activităţile realizate de actorii responsabili nu au asigurat în măsură deplină soluţionarea problemelor existente. Aşadar, deşi nivelul de asigurare cu lucrători medicali este unul satisfăcător, se relevă o serie de probleme majore în actualul mecanism de planificare şi estimare a necesarului de personal medical, precum şi în procesul de formare, instruire, repartizare, recrutare şi stimulare a acestuia, şi anume:

• Nu au fost materializate integral, conform aşteptărilor, acţiunile întreprinse de MS în vederea realizării obiectivelor prevăzute în documentele de politici. În pofida faptului că au fost direcţionate resurse financiare creditare pentru elaborarea şi aprobarea Strategiei de dezvoltare a resurselor umane, prevăzute de politicile strategice, acest document nu a fost aprobat, fiind substituit cu Concepţia-cadru de dezvoltare a resurselor umane în sistemul sănătăţii, aprobată de MS. Deşi factorii de decizie din MS pretind că acest document substituit în esenţă este identic cu proiectul de Strategie elaborat şi diferă nesemnificativ doar în aspect de abordare a problemelor existente, la nivel de activităţi prevăzute, auditul a depistat o serie de divergenţe sesizabile. În consecinţă, o serie de măsuri care urmau să contribuie la eficientizarea şi optimizarea utilizării resurselor umane existente în sistemul sănătăţii, redefinirea abordării actuale a sistemului motivaţional, promovarea durabilă a prestigiului profesiei medicale, implementarea unor mecanisme cost-eficienţă de asigurare cu personal medical a sectoarelor deficitare nu au fost preluate în Concepţia-cadru, ceea ce nu va asigura soluţionarea promptă a unor probleme persistente în domeniul ocrotirii sănătăţii privind dezvoltarea resurselor umane. Concomitent, auditul a menţionat consecinţele juridice legate de necorespunderea prevederilor legale ce ţin de forma autentică a actelor normative departamentale elaborate de MS. Astfel, neexpertizarea şi neînregistrarea de stat a Concepţiei-cadru a lipsit formarea actului juridic de un element esenţial – forma cerută ad validatem, fapt care atrage nulitatea actului nominalizat.

• Resursele financiare direcţionate de către stat pentru pregătirea specialiştilor în domeniul ocrotirii sănătăţii nu sînt comensurabile cu numărul real al tinerilor specialişti încadraţi în IMSP. Auditul a constatat că, în perioada 2009-2013, din sursele bugetare afectate pentru instruirea elevilor şi studenţilor au fost utilizate ineficient circa 109,9 milioane lei, statul finanţînd persoane care nu au dorit să devină medici sau asistenţi medicali şi pregătind specialişti pentru sectorul privat sau pentru muncă peste hotarele ţării. Astfel, în perioada vizată, din numărul total al persoanelor întreţinute din contul bugetului de stat, 757 de elevi, 510 studenţi şi 229 de rezidenţi nu au finalizat studiile, ca urmare a exmatriculării acestora sau a abandonului din proprie iniţiativă, ceea ce a constituit, în medie, 16,5% din numărul elevilor bugetari înmatriculaţi la studii medii medicale, 20,0% din numărul studenţilor bugetari înmatriculaţi la studii universitare, şi, respectiv, 8,0% din numărul rezidenţilor înmatriculaţi la studii postuniversitare. Un alt segment pe care s-a axat echipa de audit pentru aprecierea comensurabilităţii mijloacelor direcţionate de către stat la pregătirea specialiştilor în domeniul ocrotirii sănătăţii a constituit angajarea tinerilor specialişti în cîmpul muncii. Acest indicator atestă o rată scăzută, fiind determinat de o serie de factori, printre care: refuzul tinerilor specialişti de a accepta angajarea în muncă în alte localităţi decît în municipii; nivelul de salarizare şi practici de stimulare neatractive; ineficienţa măsurilor coercitive în realizarea angajamentelor asumate etc. Prin urmare, deşi statul finanţează formarea specialiştilor pe parcursul a 9-11 ani, din motivele specificate, cît şi urmare a neaplicării prevederilor contractuale de restituire a cheltuielilor bugetare, nu se respectă dreptul contribuabilului care finanţează aceste cheltuieli în asigurarea accesului egal la asistenţă medicală calitativă. În plus, ţinîndu-se cont de numărul studenţilor bugetari înmatriculaţi în instituţiile de învăţămînt medical care nu finalizează studiile şi de rata de repartizare scăzută a medicilor conform necesităţilor sistemului ocrotirii sănătăţii, doar unul din doi studenţi finanţaţi de la bugetul de stat ajung să activeze în beneficiul societăţii.

• Nu este elaborat un model de planificare strategică a necesarului de personal medical, iar procesul de planificare a acestuia este fundamentat pe informaţii incomplete. MS nu dispune de un model de planificare pe termen lung a necesarului de lucrători medicali, în timp ce studierea bunelor practici denotă că majoritatea ţărilor asigură o planificare pe o perioadă de minimum 15 ani. În consecinţă, la moment MS nu cunoaşte care va fi situaţia în asigurarea cu medici şi personal medical pe termen lung, fiind incapabil să ia decizii argumentate în vederea operării unor măsuri corective la nivel de politici în domeniul respectiv. Totodată, în sistemul sănătăţii nu există o metodologie bine definită privind planificarea necesarului de resurse umane de către IMSP. Normativele aprobate de MS nu în toate cazurile sînt aplicabile şi utile pentru calcularea numărului de personal necesar instituţiilor, fiind recomandate drept călăuză cu caracter orientativ.

• Nu este stabilit mecanismul de angajare şi salarizare a medicilor rezidenţi. Deşi MS a obligat conducătorii IMSP, fondatorii, rectorul USMF să introducă în statele de personal ale instituţiilor funcţii de medici-rezidenţi, cu ulterioara angajare şi salarizare a lor, acesta nu a operat completările de rigoare la Legea nr.264-XVI din 27.10.2005³² prin includerea medicilor rezidenţi ca subiecţi ai dreptului de a exercita profesiunea de medic. În plus, MS prin ordinul emis nu a adus claritate privind modalitatea de implementare a acestui mecanism, inclusiv nu a identificat sursele de acoperire a cheltuielilor aferente. Astfel, pentru salarizarea anuală a doar 825 de medici rezidenţi, repartizaţi în 11 IMSP analizate, auditul a estimat că sînt necesare resurse suplimentare de circa 23,0 milioane lei, mijloace de care IMSP nu dispun.

• Subdiviziunile resurselor umane din cadrul IMSP nu au contribuit la asigurarea transparenţei în procesul de recrutare şi selectare a personalului medical. Astfel, IMSP, contrar reglementărilor în vigoare, nu fac publice posturile vacante de conducători de subdiviziuni, de medici şi de personal medical mediu şi nu organizează concursuri pentru suplinirea acestora, funcţiile vacante fiind completate la discreţia factorilor de decizie.

• Concursurile organizate de către MS pentru ocuparea funcţiei de conducător al IMSP s-au compromis, fiind desfăşurate formal şi cu abateri de la cadrul normativ. Auditul a constatat că la desfăşurarea concursurilor nu se asigură respectarea principiilor de transparenţă, obiectivitate şi alegere după merit a candidaţilor, ceea ce a generat numirea în funcţii a unor conducători care nu întruneau integral exigenţele stabilite. De asemenea, s-a relevat că MS nu are instituit un control intern eficient asupra acestui proces, nu deţine o evidenţă a conducătorilor IMSP republicane, municipale şi raionale şi nu a identificat un mecanism fiabil de monitorizare a performanţelor manageriale. În astfel de condiţii, numirea în funcţie a conducătorilor IMSP pe un termen de 5 ani se realizează fără a condiţiona reuşitele în gestionarea operaţională a instituţiilor.

Concluzii

În conformitate cu politicile adoptate în domeniul managementului resurselor umane, reformele demarate urmau să susţină într-un mod coerent şi fiabil iniţiativele în utilizarea raţională a cadrelor existente, formarea adecvată şi diversificată de cadre performante pentru sistemul de sănătate. Deşi eforturile direcţionate la realizarea acestui deziderat au fost considerabile, activităţile întreprinse nu au fost concludente şi eficiente, nefiind atinse integral rezultatele scontate.

Recomandări Parlamentului

Să solicite comisiilor permanente ale Parlamentului: economie, buget şi finanţe; protecţie socială, sănătate şi familie, de comun acord cu organele de resort, examinarea în cadrul unei şedinţe comune a situaţiei create în domeniul respectiv, pentru:

• implementarea unor măsuri concrete în vederea redefinirii priorităţilor din domeniul dezvoltării resurselor umane şi intensificării activităţilor de monitorizare a realizării politicilor strategice;

• adoptarea cadrului regulator care să asigure transparenţa în procesul de recrutare a personalului medical;

• instituirea unui sistem de control eficient la desfăşurarea concursurilor privind numirea în funcţie a conducătorilor IMSP, inclusiv redefinirea actualului sistem motivaţional în domeniul sănătăţii.

____________________________

²⁹ USMF “Nicolae Testemiţanu”; Colegiile de Medicină din: Bălţi; Cahul; Orhei; Ungheni şi Colegiul Naţional de Medicină şi Farmacie “Raisa Pacalo”.

³⁰ IMSP: IMCo; Institutul Oncologic; Institutul de Cardiologie; SCM “Sf. Treime”; CNŞPMU; Spitalul Clinic de Traumatologie şi Ortopedie.

³¹ Hotărîrea Guvernului nr.886 din 06.08.2007 “Cu privire la aprobarea Politicii Naţionale de Sănătate”; Hotărîrea Guvernului nr.1471 din 24.12.2007 “Cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a sistemului de sănătate în perioada 2008-2017”.

³² Legea nr.264-XVI din 27.10.2005 cu privire la exercitarea profesiunii de medic.

Capitolul VII

AUDITUL SISTEMELOR INFORMAŢIONALE

Auditul tehnologiilor informaţionale (TI) a devenit una dintre componentele de bază ale auditurilor efectuate de către Instituţiile Supreme de Audit din întreaga lume. Interesul faţă de auditurile TI este un răspuns firesc la tentativele din ce în ce mai multe de automatizare a proceselor operaţionale guvernamentale şi ale organizaţiilor din sectorul public. Sistemele informatice utilizate trebuie să asigure în mod obligatoriu protecţia datelor şi activelor organizaţiei, în aceeaşi măsură în care susţin aspectele funcţionale, financiare, dar şi alte obiective specifice. În timp ce utilizarea tot mai largă a TI a determinat îmbunătăţirea eficienţei şi eficacităţii serviciilor prestate, acestea (domeniul TI) presupun riscuri şi vulnerabilităţi asociate cu bazele de date computerizate şi aplicaţiile de afaceri care definesc, de regulă, un mediu de lucru automatizat. Rolul auditului TI în furnizarea de asigurări că procesele utilizate de entităţi sînt suficiente pentru gestionarea riscurilor TI, dar şi a vulnerabilităţilor, este esenţială în cazul în care ISA urmăreşte scopul de a raporta progresele semnificative de eficienţă şi eficacitate a proceselor operaţionale guvernamentale şi ale sectorului public.

VII.1 Progresele şi perspectivele automatizării proceselor în domeniul afacerilor interne

Curtea de Conturi a iniţiat auditul tehnologiilor informaţionale cu elemente de performanţă la MAI în vederea identificării registrelor, serviciilor şi proceselor interne de interes sporit, evaluării modului de aplicare a tehnologiilor informaţionale pentru eficientizarea activităţilor aferente, precum şi localizării zonelor problematice.

Reieşind din domeniul supus auditului, în conformitate cu procedurile aplicate şi aspectele evaluate, echipa de audit a constatat numeroase impedimente şi constrîngeri, care s-au soldat cu rezultate modeste în automatizarea proceselor în domeniul afacerilor interne, situaţie ce trezeşte îngrijorare pentru capacitatea Ministerului de a-şi atinge scopurile în domeniul tehnologiei informaţiei şi comunicaţiilor (TIC), stabilite de cadrul legal.

Dezvoltarea strategică generală a instituţiei nu include ca parte componentă direcţiile, obiectivele, resursele, termenele de realizare şi cheltuielile necesare aspectelor ce ţin de domeniul TIC. În acest scop nu a fost efectuat un studiu de fezabilitate sau o analiză amplă a oportunităţilor şi a nivelului optim al investiţiilor, bazate pe o argumentare tehnico-financiară, cu stabilirea domeniilor de risc.

MAI, în calitate de actor-cheie în domeniul ordinii publice, precum şi al gestionării activelor de importanţă statală nu a asigurat o bună gestiune a banilor publici în cadrul achiziţionării unor SI şi o monitorizare adecvată a executării unor contracte importante. Astfel, cheltuielile efectuate de MAI în domeniul TI nu au generat rezultatele scontate. Toate acestea sînt consecinţele implicării necorespunzătoare a managementului MAI în procesul de implementare a proiectelor şi de asigurare a respectării cadrului legal, precum şi ale deficienţelor în funcţionarea instrumentelor manageriale interne aferente monitorizării executării contractelor.

Principalele constatări

În contextul evaluării situaţiei curente, performanţelor obţinute şi furnizării de plusvaloare, au fost constatate rezultate modeste, perspectivele de remediere în perioadele apropiate fiind incerte. Situaţia curentă este rezultatul interpolării mai multor factori interni şi externi şi amplificării efectelor acestora datorită implicării ineficiente a factorilor de decizie, responsabili de fiecare element în parte. Dintre cele mai importante cauze care au generat performanţe reduse în automatizarea proceselor interne trebuie menţionate următoarele:

• dispersarea şi divizarea activităţilor şi responsabilităţilor aferente gestionării domeniului TIC, precum şi existenţa de proiecte variate, cu domenii conexe dezvoltate separat. Drept urmare, au fost posibile investiţii în domenii cu activităţi acoperite parţial sau integral de alte proiecte;

• cooperarea şi colaborarea ineficientă cu alte instituţii de stat;

• disponibilitatea şi exactitatea redusă a datelor externe necesare;

• managementul ineficient al proiectelor şi nerespectarea cadrului legal în domeniul proiectelor TIC;

• implicarea insuficientă a conducerii unor entităţi din cadrul MAI la toate etapele proiectelor TIC;

• reticenţa şi rezistenţa personalului, care trebuie să fie parte componentă şi nemijlocită la toate etapele de realizare a proiectelor;

• dotarea insuficientă cu tehnică de calcul;

• fragmentarea excesivă a domeniilor de automatizare şi interoperabilitatea redusă a soluţiilor.

Evaluările generale asupra gestiunii domeniului TIC în baza contrapunerii cu Standardele naţionale şi internaţionale, precum şi cu bunele practici au scos în evidenţă următoarele aspecte importante care urmează a fi îmbunătăţite, cu formularea recomandărilor în vederea ameliorării situaţiei şi excluderii pe viitor a efectelor negative:

• lipsa concordanţei între direcţiile strategice de dezvoltare a domeniului afacerilor interne cu cele din sectorul TIC;

• reglementarea insuficientă a domeniului TIC, lipsa de politici şi proceduri exacte şi actuale pentru procesele de bază;

• neinventarierea activelor (inclusiv a informaţiilor), neclasificarea şi nedesemnarea proprietarilor acestora;

• neimplementarea gestionării riscurilor atît la nivel de instituţie, cît şi de proiecte separate;

• îmbunătăţirea asigurării securităţii informaţiilor şi protecţiei datelor cu caracter personal;

• crearea unei infrastructuri comune de comunicaţii, precum şi a unei unităţi funcţionale pentru suport, consultanţă şi instruire.

Executarea prevederilor Strategiei de dezvoltare a sectorului TIC în cadrul MAI urmează a fi calificată drept o foaie de parcurs şi drept un indicator al maturităţii instituţiei şi capacităţii acesteia de a face faţă provocărilor progresului, pentru reformarea eficientă a activităţii şi obţinerea de plusvaloare. Integrarea aspectelor de gestionare a domeniului TIC în obiectivele strategice ale oricăror activităţi din domeniul afacerilor interne şi consolidarea capacităţilor tehnice şi umane interne vor fi cu siguranţă un factor determinant al reuşitei rezultatului final.

VII.2 Progresele şi perspectivele automatizării Registrului unic de licenţiere

Curtea de Conturi a iniţiat auditul tehnologiilor informaţionale cu elemente de performanţă la Camera de Licenţiere în vederea identificării registrelor, serviciilor şi proceselor interne de interes sporit, evaluării modului de aplicare a tehnologiilor informaţionale pentru eficientizarea activităţilor aferente, precum şi localizării zonelor problematice.

Echipa de audit a depistat numeroase impedimente şi limitări, care au generat rezultate modeste în automatizarea proceselor în domeniul reglementării prin licenţiere a activităţii de întreprinzător. Situaţia curentă reprezintă un risc pentru capacitatea Camerei de Licenţiere de a-şi atinge obiectivele în domeniul aplicării tehnologiilor informaţionale şi comunicaţiilor pentru micşorarea poverii administrative şi facilitarea activităţii de antreprenoriat, conform prevederilor cadrului legal.

În prezent, deşi au fost realizate mai multe activităţi care au vizat direct sau indirect dezvoltarea Subsistemului informaţional automatizat Registrul unic de licenţiere în cadrul Camerei de Licenţiere, se constată un nivel redus al performanţelor atinse la acest capitol şi o pondere scăzută a automatizării business-proceselor aferente domeniului reglementării prin licenţiere a activităţii de întreprinzător.

Misiunea de audit a identificat diferiţi factori şi numeroase impedimente, ale căror efecte nu au putut fi atenuate din cauza lipsei de activităţi structurate la capitolul gestiunea riscurilor şi managementul proiectelor. Astfel, în contextul complexităţii aspectelor necesare automatizării, efectele negative au avut un impact considerabil, fiind amplificate de situaţia nefavorabilă în domeniul tehnologiilor informaţionale şi comunicaţiilor la nivel de ţară, de subfinanţarea domeniului şi reticenţa factorilor externi.

Se atestă că scopurile trasate privind automatizarea Registrului unic de licenţiere nu au fost atinse, iar în prezent posibilităţile de redresare a situaţiei pot fi privite doar din perspectiva conceptualizării unei abordări noi asupra modului de automatizare a proceselor aferente domeniului licenţierii. Astfel, în condiţiile problemelor tehnice şi funcţionale existente, subsistemul respectiv nu poate asigura la un nivel tolerant exactitatea, veridicitatea, integritatea şi disponibilitatea datelor. Acest fapt generează riscuri asociate şi afectează direct procesul de formare şi funcţionare a altor sisteme importante, dintre care menţionăm Registrul de stat al unităţilor de drept şi serviciul electronic “e-licenţiere”.

În prezent Camera de Licenţiere, ca şi majoritatea instituţiilor de stat, se confruntă cu probleme în asigurarea unei gestiuni conforme şi eficiente a domeniului TIC, din mai multe motive, după cum urmează:

• lipsa posibilităţii de a asigura instituţia cu suficient personal calificat în domeniul TIC şi fluctuaţia mare a acestuia, dat fiind nivelul scăzut de salarizare a specialiştilor în TI, care, deşi activează în instituţii publice, nu au statut de funcţionari publici;

• nivelul general scăzut al cunoştinţelor şi culturii angajaţilor în domeniul TIC;

• lipsa directivelor strategice de dezvoltare a domeniului TIC şi necorelarea iniţiativelor în domeniu cu obiectivele strategice ale instituţiei;

• investiţiile nesemnificative şi lipsite de continuitate în domeniu;

• ineficienţa proceselor interne din perspectiva automatizării acestora;

• lipsa descrierii business-proceselor şi modificările frecvente ale cadrului de reglementare şi metodologic;

• reglementarea incompletă a domeniului TIC în ţară;

• lipsa/inexactitatea resurselor informaţionale, a clasificatoarelor şi a identificatorilor.

În situaţia creată, reieşind din importanţa domeniului, dependenţa de circulaţia datelor şi beneficiile care vor putea fi obţinute prin automatizarea proceselor, este esenţială conlucrarea constructivă între părţile interesate: MEc; MTIC; Camera de Licenţiere; Î.S. “CRIS “Registru””; Î.S. “Camera Înregistrării de Stat” şi alte instituţii care eliberează acte cu caracter permisiv în domeniu.

VII.3 Sistemul informaţional de management al datoriei publice

Curtea de Conturi a iniţiat auditul tehnologiilor informaţionale cu elemente de performanţă la Ministerul Finanţelor, Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor şi Î.S. “Fintehinform” în vederea evaluării eficienţei activităţilor de automatizare în domeniul managementului datoriei publice prin prisma furnizării de rezultate, respectării cadrului legal specific, cu stabilirea problemelor şi constrîngerilor aferente domeniului, precum şi cu identificarea metodelor şi căilor adecvate de optimizare a rezultatelor.

SI utilizate în cadrul entităţii urmau să asigure eficienţa business-proceselor aferente managementului datoriei publice, precum şi să minimizeze riscul şi eventualele efecte negative legate de factorul uman (erori şi/sau posibile intenţii frauduloase).

În urma evaluării situaţiei create, performanţelor obţinute şi furnizării de plusvaloare, au fost constatate rezultate modeste, perspectivele de remediere în perioadele apropiate fiind incerte. Situaţia actuală este rezultatul interpolării mai multor factori interni şi externi şi al amplificării efectelor acestora, datorită implicării ineficiente a factorilor de decizie, responsabili de fiecare element în parte.

Reieşind din faptul că SI “DMFAS” reprezintă o soluţie software procurată la pachet, adaptarea acesteia la necesităţile Ministerului Finanţelor a fost limitată. Adaptarea şi actualizarea conform prevederilor normativ-legale au fost efectuate sub egida elaboratorului (UNCTAD) cu suportul Î.S. “Fintehinform”, dar nu s-a soldat cu automatizarea tuturor proceselor aferente domeniului auditat (integrarea tuturor registrelor nu a avut loc). La moment, SI “DMFAS” asigură doar o parte din procesul de raportare necesar entităţii, totodată aplicaţiile utilizate la ţinerea registrelor de stat nu au fost certificate.

Se menţionează că soluţiile aplicate se confruntă în prezent cu un şir de probleme tehnice şi constrîngeri care nu permit automatizarea proceselor aferente şi implică riscuri asociate utilizării acestor aplicaţii, dintre care specificăm:

• dependenţa totală de elaborator (UNCTAD). Multe din problemele tehnice nu au fost înlăturate o perioadă îndelungată de timp şi încă persistă. Totodată, versiunea 5.3 a SI “DMFAS” este moral învechită, din 2009 existînd versiunea 6.0, care la moment se utilizează în multe ţări;

• SI “DMFAS” nu reprezintă o soluţie complexă care ar satisface cerinţele privind automatizarea proceselor interne ale Ministerului Finanţelor, aferente domeniului auditat, astfel nu poate fi asigurată eficientizarea activităţii;

• în condiţiile nivelului nesatisfăcător al controalelor generale TI şi învechirea echipamentului, pot avea loc evenimente care ar compromite securitatea, integritatea şi disponibilitatea datelor. Posibilitatea coruperii, deteriorării sau modificării neautorizate a datelor nu poate fi eliminată complet, iar în cazul producerii acestor fenomene – nu va putea fi identificată;

• capacităţile funcţionale, precum şi posibilităţile de interacţiune informaţională nu pot asigura atingerea obiectivelor de automatizare a business-proceselor Ministerului Finanţelor, aferente domeniului auditat.

Pentru buna funcţionare a aplicaţiilor utilizate este necesară interoperabilitatea acestora şi realizarea schimbului de date în mod automatizat, fără implicarea factorului uman. Schimbul neeficient de date poate afecta calitatea informaţiei conţinute în registrele de stat, astfel persistă riscul ca aceasta să nu corespundă cerinţelor de integritate, exactitate şi veridicitate a datelor.

În prezent MF, precum şi multe instituţii din stat se confruntă cu probleme în asigurarea unei gestiuni eficiente a domeniului TIC în sfera auditată, din mai multe motive:

• lipsa viziunii conceptuale privind dezvoltarea şi mentenanţa SI de management al datoriei publice;

• lipsa prioritizării direcţiilor de investiţii, inclusiv financiare;

• nivelul general scăzut al cunoştinţelor şi culturii angajaţilor în domeniul securităţii informaţionale;

• lipsa directivelor strategice de dezvoltare a domeniului TIC şi necorelarea iniţiativelor în domeniu cu obiectivele strategice ale instituţiei;

• investiţiile nesemnificative şi lipsite de continuitate în domeniul auditat;

• ineficienţa proceselor interne din perspectivele automatizării acestora;

• reglementarea incompletă a domeniului TIC în ţară.

În această ordine de idei, orice tentativă de automatizare este supusă unor riscuri considerabile, nefiind posibilă asigurarea eficienţei şi eficacităţii business-proceselor interne ale MF. De menţionat că domeniul managementului datoriei publice se identifică drept unul important pentru realizarea obiectivelor entităţii şi se consideră oportună examinarea posibilităţii de automatizare a SI de management al datoriei publice în ansamblu.

Notă: Se menţionează că pe parcursul misiunii de audit entitatea a evaluat posibilităţile în vederea identificării unui numitor comun cu privire la conceptul registre de stat aferente managementului datoriei publice. Astfel, la propunerea entităţii au fost operate unele modificări la Legea nr.419-XVI din 22.12.2006, inclusiv prin substituirea noţiunii registre de stat cu noţiunea raport.

Concluzii

Pentru a putea identifica căile univoce în abordarea problemelor existente la capitolul automatizarea proceselor prin aplicarea pe larg a tehnologiilor informaţionale, este primordială implicarea mai activă şi eficientă a Guvernului în gestiunea şi monitorizarea strictă a proiectelor TI, precum şi în stabilirea corectă a priorităţilor de finanţare.

Implicarea tuturor instituţiilor de stat cu domenii de responsabilitate aferente formării primare sau înregistrării datelor şi evenimentelor în crearea unui spaţiu informaţional integrat unic la nivel de ţară trebuie privită drept sarcină primordială, care urmează a fi promovată de Guvern şi de instituţiile abilitate în domeniu.

Capitolul VIII

AUDITURI REALIZATE ÎN CONFORMITATE CU

ANGAJAMENTELE INTERNAŢIONALE

VIII.1 Auditul proiectelor finanţate din surse externe

Pe parcursul ultimilor ani, ţinînd cont de vectorul european al Republicii Moldova, activitatea Curţii de Conturi a fost orientată spre auditatea unor domenii de interes public în care Guvernul promovează reforme susţinute de partenerii de dezvoltare din Comunitatea Europeană şi alţi parteneri internaţionali. În acest context, Curtea de Conturi, reieşind din mandatul său, este responsabilă de prezentarea către donatori, Parlamentul Republicii Moldova, Guvernul şi, nu în ultimul rînd, societatea civilă informaţiilor veridice privind utilizarea conformă şi eficientă a finanţării.

VIII.1.1 Proiectul “Servicii de sănătate şi asistenţă socială”

În scopul sporirii accesului la serviciile de sănătate şi asistenţă socială, Banca Mondială/Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare a acordat Guvernului Republicii Moldova două credite consecutive în sumă totală de circa 27,2 milioane dolari SUA, în baza a două Acorduri de finanţare din 03.07.2007 şi, respectiv, din 20.12.2011, pentru implementarea Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială”, care a fost stabilit pentru perioada 2007-2014.

Funcţiile de management al Proiectului au fost delegate: MS, pentru modernizarea sistemului de sănătate, fiindu-i afectate 22,3 milioane dolari SUA (Componenta 1 şi subcomponenta 3.1), şi MMPSF, pentru îmbunătăţirea sistemului de protecţie şi asistenţă socială, fiindu-i alocată suma de 5,3 milioane dolari SUA (Componenta 2 şi subcomponenta 3.2), cadrul de rezultate fiind definit în acordurile de finanţare.

Astfel, pentru atingerea indicatorilor stabiliţi în vederea susţinerii reformei şi dezvoltării sistemului de asistenţă medicală, MS a realizat activităţi ce ţin de: (i) elaborarea şi implementarea Conturilor Naţionale în Sănătate; dezvoltarea capacităţilor şi reglementarea parteneriatului public-privat, precum şi dezvoltarea şi reforma resurselor umane în sistemul de sănătate; (ii) elaborarea strategiei de extindere a acoperirii cu asigurări obligatorii de asistenţă medicală şi implementarea sistemului de plată a prestatorilor de servicii medicale bazat pe indicatori de performanţă şi complexitatea cazului tratat; (iii) dezvoltarea asistenţei medicale primare prin reabilitarea instituţiilor medicale primare în localităţile rurale; (iiii) evaluarea capacităţii spitalelor pentru modernizarea acestora.

În scopul consolidării funcţiilor Guvernului de identificare a păturilor sărace, MMPSF a realizat activităţi de implementare a Programului de ajutor social orientat spre facilitarea colectării şi procesării eficiente a informaţiilor pentru un proces decizional adecvat.

Obiectivul auditului a constat în formularea concluziilor privind gestionarea conformă şi eficientă a mijloacelor financiare alocate din Proiectul “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială”, bazate pe probele de audit, precum şi pe rezultatele implementării activităţilor prevăzute de Proiect.

Principalele constatări

La MS şi unele structuri implicate în realizarea activităţilor Proiectului prin prisma competenţelor şi responsabilităţilor de administrare a cheltuielilor operaţionale ale Componentei 1 s-a constatat că activităţile au fost divizate în 4 subcomponente, care în aprilie 2014 au fost finalizate ori se aflau la etapa de finalizare. Auditul, aplicînd diferite metode, inclusiv vizualizarea la faţa locului a 20 centre de sănătate din mediul rural, a stabilit că majoritatea indicatorilor au fost atinşi, totodată fiind admise unele neconformităţi şi situaţii problematice. Astfel,

• nu a fost elaborată baza normativ-legală pentru autorizarea Conturilor Naţionale de Sănătate la nivel naţional, nefiind prezentate datele de către prestatorii privaţi care activează în domeniul sănătăţii şi nefiind publicate rapoartele anuale ale CNS;

• nu a fost elaborată şi adoptată o strategie privind resursele umane, ca rezultat al ignorării propunerilor şi recomandărilor consultanţilor implicaţi, fiind aprobată doar Concepţia-cadru de dezvoltare a resurselor umane în sistemul sănătăţii, fapt ce poate influenţa negativ calitatea ajutorului medical acordat populaţiei şi nu asigură durabilitatea acestui domeniu;

• nu au fost realizate pe deplin recomandările consultantului privind trecerea treptată la nivel naţional pînă în anul 2014 la noul sistem de plată bazat pe complexitatea cazului tratat, acesta fiind implementat în anul 2013 fără a se ţine cont de gradul suficient de pregătire a instituţiilor medicale din ţară;

• nu a fost monitorizată suficient derularea lucrărilor de construcţie a centrelor de sănătate în mediul rural, determinînd, în majoritatea cazurilor, tergiversarea executării acestora, iar în unele cazuri – utilizarea ineficientă a mijloacelor creditare. De asemenea, de către 23 de beneficiari de bunuri imobile renovate (centre de sănătate) nu a fost asigurată înregistrarea drepturilor patrimoniale asupra bunurilor proprietate publică în valoare de 41,3 milioane lei;

• nu au fost elaborate reglementări privind procedurile de monitorizare a utilizării protocoalelor clinice standardizate ale locului de muncă pentru medicii de familie, fapt ce diminuează posibilitatea gestionării procesului de implementare sau modificare oportună a acestora;

• nu au fost definite activităţile-cheie ce ţin de eliminarea barierelor în furnizarea serviciilor private de sănătate şi de operare integrată a serviciilor publice şi private în Republica Moldova.

Verificările de audit la MMPSF au constatat unele erori şi abateri ce ţin de:

• înregistrarea tranzacţiilor financiare ce ţin de primirea/predarea echipamentului TI;

• extinderea termenului prestabilit de elaborare a softului ca rezultat al dificultăţilor întîmpinate în procesul elaborării acestuia;

• neînregistrarea drepturilor de proprietate intelectuală asupra softului elaborat, în vederea evitării riscului de încălcare a drepturilor patrimoniale ale MMPSF.

Concluzii

Misiunea de audit a rezumat că Proiectul “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială” prezintă un suport pentru realizarea vectorului de durată al Guvernului orientat spre eficienţa şi eficacitatea cheltuielilor pentru sectorul medical şi social din Republica Moldova, care prin realizarea activităţilor planificate a susţinut iniţierea reformelor în aceste sectoare.

Pentru asigurarea implementării mai eficiente şi durabile a schimbărilor iniţiate, misiunea de audit a înaintat autorităţilor publice responsabile un şir de recomandări în vederea remedierii deficienţelor constatate şi consolidării eforturilor în atingerea în totalitate a scopurilor propuse.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• informare privind realizarea integrală a scopurilor propuse pentru reformarea politicilor în domeniul sănătăţii şi sectorul social, cu raportarea, după caz, Parlamentului.

VIII.1.2 Proiectul “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială”

Guvernul Republicii Moldova, în scopul demarării reformelor din domeniul prestaţiilor sociale, a încheiat cu Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare Acordul de finanţare în valoare echivalentă cu 22,9 milioane Drepturi Speciale de Tragere, sau de 37,0 milioane dolari SUA, ratificat prin Legea nr.174 din 28.07.2011³³.

În baza sprijinului financiar, alocat sub formă de credit, Guvernul susţine sporirea eficienţei şi echităţii sistemului de protecţie socială prin intermediul Proiectului “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială”, implementat de către Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei în anii 2011-2016.

Auditul situaţiilor financiare ale Proiectului “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială” pe anul 2013 a fost iniţiat şi efectuat la solicitarea Băncii Mondiale, în condiţiile prevăzute de Acordul de finanţare.

Obiectivul auditului a constat în identificarea faptului, dacă sistemul de management financiar şi control implementat în cadrul Proiectului asigură elaborarea autentică şi veridică a situaţiilor financiare. De asemenea, a fost vizată conturarea opiniilor reale, dacă Rapoartele financiare interimare şi Rapoartele financiare bugetare pe anul 2013, în toate aspectele semnificative, prezintă o imagine reală şi fidelă asupra situaţiilor financiare.

Concluzii

Urmare a auditării contului de execuţie pe anul 2013 şi evaluării funcţionalităţii controalelor interne, auditorii au concluzionat, că sistemul de management financiar şi control implementat de către MMPSF la realizarea Proiectului, asigură veridicitatea situaţiilor financiare, nefiind constatate abateri, nereguli şi cheltuieli neeligibile.

Echipa de audit a exprimat opinia fără rezerve a situaţiilor financiare auditate. Astfel, situaţiile financiare, încheiate la 31.12.2013 de către MMPSF şi reflectate în Rapoartele financiare interimare, Rapoartele financiare bugetare, oferă o imagine reală şi fidelă, sub toate aspectele semnificative, a poziţiei financiare a Proiectului.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• evaluarea şi monitorizarea periodică a realizării Proiectului, prin estimarea şi identificarea continuă a riscurilor caracteristice componentelor şi etapelor de implementare a acestuia, pentru minimizarea efectelor nedorite.

____________________________

³³ Legea nr.174 din 28.07.2011 privind ratificarea Acordului de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare în vederea realizării Proiectului “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială”.

VIII.2 Auditul mediului

Sensibilizarea privind problemele globale de mediu a crescut rapid, accentele fiind puse în special pe subiecte importante, precum distrugerea pădurilor, poluarea apelor, eroziunea şi utilizarea nesustenabilă a terenurilor etc. Sporirea activităţilor, dar şi necesitatea de identificare a responsabililor de poluare, precum şi a cauzelor acesteia implică raportarea consecinţelor unor asemenea acţiuni. Totodată, devine imperativă verificarea declaraţiilor făcute în rapoartele de mediu ale diferitor instituţii responsabile, la rîndul lor acestea urmînd a fi supuse unui audit extern independent.

Astfel, în contextul auditului de mediu accentul este plasat pe situaţia activelor şi pasivelor de mediu, conformitatea cu legislaţia şi acordurile naţionale şi internaţionale, dar şi pe măsurile instituite de entitatea auditată pentru promovarea economicităţii, eficienţei şi eficacităţii activităţilor de protecţie a mediului.

VIII.2.1 Protecţia şi utilizarea durabilă a apelor din rîuri şi fluvii

Utilizarea durabilă a apelor din rîuri şi fluvii în Republica Moldova presupune realizarea unor măsuri de gospodărire durabilă a apelor, prin asigurarea protecţiei cantitative şi calitative a apelor, apărarea împotriva acţiunilor de distrugere a acestora, precum şi prin valorificarea potenţialului apelor în raport cu cerinţele dezvoltării durabile a societăţii şi în acord cu actele internaţionale la care Republica Moldova este parte, inclusiv cu acquis-ul comunitar în domeniu. Totodată, în conformitate cu Acordul de Asociere³⁴, Republica Moldova s-a angajat în abordarea unei măsuri cooperante privind gestionarea calităţii resurselor de apă, armonizînd legislaţia sa cu actele legislative ale Uniunii Europene şi cu instrumentele internaţionale.

Politica statului privind utilizarea şi protecţia apelor din fluvii şi rîuri se axează pe folosirea durabilă şi protecţia acestora, precum şi pe amenajarea zonelor de protecţie a ecosistemelor aferente zonelor acvatice.

Obiectivul auditului a constat în evaluarea faptului dacă mecanismele existente şi cele aplicate permit realizarea unei politici de gospodărire durabilă a apelor din rîuri şi fluvii.

Auditul a analizat realizarea obiectivelor politicii de stat privind utilizarea durabilă a apelor din rîuri şi fluvii, exercitarea atribuţiilor de către autorităţile de resort şi existenţa instrumentelor necesare pentru îndeplinirea acestora. Misiunea de audit s-a desfăşurat la MM, ca autoritate centrală de specialitate, fiind colectate probe şi de la alte autorităţi cu atribuţii în acest domeniu.

Totodată, reieşind din interesul statelor riverane fluviului Dunărea şi din necesitatea revizuirii progreselor în conformitate cu Convenţia privind cooperarea pentru protecţia şi utilizarea durabilă a fluviului Dunărea, a fost analizată realizarea prevederilor Convenţiei, rezultatele obţinute la acest capitol şi impactul aderării Republicii Moldova la Convenţie. În acest sens, a fost stabilit în calitate de subobiectiv al auditului evaluarea instrumentelor aplicate şi activităţilor derulate pentru realizarea angajamentelor în conformitate cu Convenţia pentru protecţia fluviului Dunărea.

Principalele constatări

Auditul a relatat unele probleme la capitolul politici în domeniu, cît şi la gestionarea resurselor acvatice, precum:

• în Republica Moldova gestionarea utilizării şi protecţiei apelor din rîuri şi fluvii nu este fundamentată pe o strategie de dezvoltare a resurselor de apă, nefiind definită direcţia de dezvoltare şi managementul resurselor de apă din rîuri;

• Neprioritizarea politicilor, cum ar fi Conceptul, Strategia, Programul şi Planurile de activităţi în domeniu, invocă lipsa de uniformitate şi coerenţă în elaborarea documentelor de politici ale statului;

• În lipsa unei strategii de domeniu, nu sînt stabilite sarcinile-cheie relevante şi nu sînt argumentate necesităţile financiare cu evaluările de rigoare. În acelaşi timp, nu au fost realizate planificări detaliate ale măsurilor care să stabilească condiţii adecvate sectorului acvatic şi să determine principiile şi metodele caracteristice unui management integrat al resurselor de apă;

• Totodată, autorităţile de specialitate nu au finisat elaborarea unor planuri de gestionare a bazinelor hidrografice, auditul menţionînd importanţa stabilirii de activităţi concrete pentru asigurarea protecţiei apelor din fluvii, prin diminuarea efectelor negative şi reducerea surselor de poluare;

• au fost generate daune considerabile resurselor acvatice ca rezultat al nerespectării de către unii agenţi economici a prevederilor cadrului normativ, prin efectuarea unor lucrări în albia rîurilor şi fluviilor;

• Pe parcursul realizării misiunii de audit au fost identificate cazuri cînd, în lipsa coordonărilor necesare, au fost efectuate lucrări de extragere a nisipului din rîul Prut. Astfel, Î.S. “Portul fluvial Ungheni” efectuează periodic lucrări de curăţare şi dragare a şenalului rîului Prut, prin coordonări cu I.P. “Căpitănia Portului Giurgiuleşti” şi MTID. Concomitent, lucrările menţionate nu au fost coordonate cu organele de mediu, fiind realizate în lipsa unor studii şi proiecte fundamentate privind impactul asupra resurselor acvatice;

• În opinia specialiştilor în domeniu, lucrările neautorizate de extragere a nisipului au urmări grave pentru ecosistemele bazinelor acvatice naturale, condiţionînd dispariţia peştelui. Aceste lucrări pun în pericol construcţiile hidrotehnice existente în rîuri/fluvii din motivul substituirii straturilor solide ale albiilor. Totodată, prin extragerea nisipului şi prundişului, considerate drept filtre naturale ale apei, se reduce capacitatea de autoepurare a apei rîurilor, fapt ce determină majorarea costurilor de tratare a apelor pentru utilizare în scopuri potabile;

• s-a evidenţiat insuficienţa informării societăţii, dar şi implicarea redusă a acesteia în procesul de protecţie a apelor din rîuri, totodată constatîndu-se o integrare sumară a problemelor de mediu în programele şi activităţile APL. Analiza şi sistematizarea informaţiilor prezentate de APL indică o implicare scăzută a populaţiei în luarea deciziilor privind protecţia şi utilizarea apelor din rîuri, dar şi a mediului înconjurător în general, societatea nefiind informată despre riscurile aferente poluării şi gestionării neadecvate a apelor din rîuri şi fluvii;

• lipsa subdiviziunilor sau specialiştilor din domeniul mediului în cadrul APL, care ar fi antrenaţi în activităţi destinate protecţiei şi utilizării apelor din rîuri. Datele primite de la APL, indică că doar în 4 cazuri (din 27) există subdiviziuni cu atribuţii ce ţin de mediu, ceea ce nu asigură un nivel calitativ de exploatare şi protecţie a apelor din rîuri, prescripţiile înaintate de către IES nefiind examinate şi soluţionate;

• gestionarea separată de către APL a problemelor economice de cele ale mediului determină lipsa integrării obiectivelor de protecţie a mediului. Eliberarea de către administraţia publică locală a autorizaţiilor de amplasare şi funcţionare a unităţilor economice în imediata apropiere a rîurilor şi ecosistemelor acestora în lipsa coordonării cu organele de mediu (IES) implică neasigurarea protejării zonelor de protecţie a rîurilor;

• deversarea în rîuri a apelor uzate fără asigurarea epurării suficiente a acestora implică riscuri majore de mediu, situaţia fiind condiţionată şi de starea precară a staţiilor de epurare a apelor uzate. Majoritatea staţiilor de epurare din ţară funcţionează la indici foarte reduşi şi necesită reconstrucţie capitală, astfel încît apele reziduale neepurate se deversează în rîuri. În perioada 2010-2013 numărul staţiilor care funcţionau eficient a fost în continuă scădere (de la 26 în anul 2010 pînă la 4 unităţi în 2012);

• deşi cadrul normativ-legal stabileşte limitări/restricţii privind poluarea apelor din rîuri şi fluvii, progresele la acest capitol sînt lente. Nu sînt luate în calcul “costurile” de mediu şi cele legate de resursele asociate impactului negativ asupra rîurilor, nefiind respectat principiul “poluatorul plăteşte”, principiu transpus de legislaţia comunitară prin Directiva-cadru pentru prevenirea şi repararea pagubelor pe baza unei responsabilităţi de mediu;

• În prezent plăţile pentru poluare şi cele de amendare pentru încălcarea regimului de protecţie a rîurilor sînt nesemnificative comparativ cu costurile de reabilitare a ecosistemelor acvatice. Spre exemplu, în perioada de referinţă, cu toate că staţiile de epurare achită regulamentar plata pentru poluarea apelor de suprafaţă (2,7 milioane lei/anual), deversările apelor poluate excepţional, ca rezultat al nefuncţionării staţiilor de epurare, provoacă pagube mult mai semnificative (23,3 milioane lei/lunar);

• nedelimitarea zonelor cu fîşii riverane rîurilor cauzează impedimente în întreţinerea şi protecţia acestora. Deşi cadrul normativ prevede întreprinderea măsurilor de stabilire a zonelor şi fîşiilor riverane de protecţie a apelor rîurilor şi bazinelor de apă, pînă în prezent nu au fost delimitate terenurile aferente acestora, Agenţia “Apele Moldovei” nemarcînd pe teren hotarele prin indicatoare de modelul corespunzător.

În lipsa unui plan de lucru cu detalierea intenţiilor şi activităţilor privind realizarea obligaţiilor în conformitate cu Convenţia pentru protecţia fluviului Dunărea, nu sînt determinate punctele forte şi slabe instituţionale şi legale, precum şi nu este posibilă o evaluare a costurilor de implementare. În acelaşi timp, nu au fost determinate mecanismele de coordonare şi organizare, nefiind stabilite priorităţile şi determinate obiectivele în acest sens, iar coordonarea implementării prevederilor Convenţiei de către Grupul de lucru, precum şi activitatea acestuia nu sînt clar stabilite, nefiind întocmite procese-verbale ale şedinţelor Grupului de lucru din ţară.

În contextul în care se consideră fundamentală integrarea în legislaţia naţională a unor politici precum tratarea apelor uzate, diminuarea concentraţiei de nitraţi, prevenirea şi controlul poluării, Republica Moldova deocamdată se află la o etapă incipientă de adaptare a cadrului normativ la prevederile Convenţiei. Astfel, la finele anului 2013 prin acte normative au fost aprobate reglementări cu privire la prevenirea poluării apelor din activităţi agricole, cerinţe de colectare, epurare şi deversare a apelor uzate în sistemul de canalizare şi/sau corpuri de apă pentru localităţile urbane şi rurale.

În acelaşi timp, Republica Moldova nu a asigurat metode, activităţi şi măsuri suficiente de operare privind aplicarea unor tehnologii aferente celor mai mici riscuri. Apele uzate deversate în rîul Prut, în special de către staţiile de epurare, nu sînt tratate corespunzător, probele prelevate de către IES relevînd un potenţial pronunţat de poluare a apelor de suprafaţă. Potrivit datelor SHS, se observă o concentraţie mai mare a poluanţilor, în special în aval de localităţile urbane care nu dispun de staţii de purificare a apelor reziduale şi la confluenţa cu afluenţii rîului Prut.

Concluzii

Gestionarea resurselor de apă din rîuri şi fluvii în Republica Moldova nu este asigurată de o implementare efectivă a politicilor de sector, iar instrumentele şi mecanismele necesare în acest sens urmează a fi definitivate. În acelaşi timp, auditul a stabilit că domeniul nu are definite sarcini exhaustive, iar măsurile necesare a fi întreprinse nu sînt planificate detaliat şi nu determină principii şi metode relevante unui management integrat al resurselor de apă.

Realizarea prevederilor Convenţiei privind protecţia şi utilizarea durabilă a fluviului Dunărea în Republica Moldova nu este însoţită de aplicarea instrumentelor şi derularea unor activităţi suficiente care să asigure o protecţie şi utilizare durabilă a fluviului Dunărea.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• elaborarea şi aprobarea Strategiei privind resursele de apă, inclusiv a celor din rîuri şi fluvii;

• coordonarea de comun acord între MTID şi MM a lucrărilor ce ţin de efectuarea lucrărilor în zonele de protecţie a apelor din rîuri şi fluvii.

____________________________

³⁴ Acordul de Asociere dintre Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele sale membre, pe de o parte, şi Republica Moldova, pe de altă parte.

VIII.2.2 Utilizarea durabilă a terenurilor agricole

Dependenţa economiei de agricultură şi, implicit, de resursele de sol determină acest domeniu drept unul important pentru dezvoltarea durabilă a ţării. Importanţa şi actualitatea domeniului a determinat Curtea de Conturi de a iniţia auditul mediului privind utilizarea durabilă a terenurilor agricole, pentru a cuantifica realizarea activităţilor ce ţin de protecţia acestora şi a identifica dificultăţile şi cauzele în realizarea politicilor de domeniu.

Obiectivul auditului a fost stabilit pentru a răspunde la întrebarea: Este politica de stat în domeniul utilizării durabile a terenurilor agricole dezvoltată suficient şi adecvat, iar organele de resort dispun de instrumente suficiente şi eficace pentru realizarea obiectivelor stabilite?

Principalele constatări

Auditul a identificat unele probleme atît la capitolul politicilor în domeniu, cît şi la gestionarea resurselor funciare, astfel:

• în lipsa unei legi speciale a solului este dificilă elaborarea de politici în domeniul terenurilor agricole, fapt care ar asigura protecţia terenurilor agricole şi a funcţiilor sale de mediu, economice, sociale şi ecologice. Autoritatea centrală de specialitate în domeniu a relatat drept una dintre cauzele principale ale exploatării nechibzuite a terenurilor agricole lipsa unei legi organice, ca Legea solului, care ar include supravegherea stării de calitate a terenurilor agricole şi reglementarea utilizării acestuia;

• În aceste condiţii devine dificilă asigurarea reglementării activităţilor de protecţie, conservare şi ameliorare a calităţii solurilor, bazate pe principii ştiinţifice, agrotehnice şi organizatorice. Elaborarea unei legi a solului devine imperativă deoarece Republica Moldova urmează să se alinieze la acquis-ul comunitar, avînd şi obligaţia de a respecta cerinţele europene în domeniu;

• nu a fost identificată o abordare integrată în dezvoltarea teritoriilor, caracterul acesteia fiind unul haotic şi nu ţine cont de armonizarea politicilor economice, sociale, ecologice şi culturale, stabilite la nivel naţional şi local. Cea mai mare parte a localităţilor se dezvoltă fără a avea planuri de dezvoltare sau dezvoltarea acestora se realizează fără a lua în considerare vulnerabilitatea unor zone agricole din vecinătatea altor amplasamente şi fără o evaluare a impactului asupra terenurilor agricole;

• Gestionarea durabilă a resurselor funciare necesită politici şi planificare care să se bazeze pe cunoştinţe ce ţin de amploarea şi natura resurselor funciare, modul în care terenul a fost alocat pentru utilizare şi cum va răspunde utilizărilor;

• monitorizarea stării terenurilor agricole şi adoptarea unor decizii sînt dificile în condiţiile lipsei unor informaţii relevante privind starea lor. Astfel, s-a constatat că activităţile de ameliorare, sporire a fertilităţii, organizare şi planificare a terenurilor agricole nu se realizează în baza unor date şi informaţii detaliate privind solurile, gradul de degradare, parametrii fizico­chimici ai acestora. Aceste date sînt deţinute fragmentar de ARFC, MAIA, instituţiile din subordine şi APL, nefiind însă integrate într-o bază de date unică;

• Autorităţile de specialitate ale administraţiei publice centrale nu planifică şi nu realizează activităţi privind înaintarea de recomandări utilizatorilor de terenuri privind: organizarea asolamentelor şi rotaţiei acestora; respectarea structurii culturilor agricole; fertilizarea fundamentată ştiinţific, ameliorarea funciară;

• Totodată, informaţiile înregistrate în sistemul de date actual al Cadastrului funciar (suprafaţa) nu permite verificarea datelor din cauza lipsei materialelor cartografice corespunzătoare (materialelor actualizate de evidenţă grafică). În localităţile rurale inginerii pentru reglementarea regimului funciar utilizează materiale de evidenţă grafică care nu sînt actualizate. În aceste condiţii, nu se asigură un schimb relevant de date cu alte sisteme informaţionale, nefiind asigurat un control strict al datelor prezentate la toate nivelurile;

• în lipsa activităţilor sistematice privind controlul eficient în domeniul folosirii raţionale şi protecţiei terenurilor agricole, se constată deficienţe în cadrul monitoringului privind utilizarea durabilă a acestora. Astfel, s-a constatat lipsa unor activităţi care ar implica o monitorizare continuă a calităţii resurselor funciare, atribuţie legală a ARFC, care urma să realizeze controlul privind conformitatea măsurilor antierozionale şi de ameliorare a terenurilor, precum şi utilizarea acestora conform destinaţiei şi exigenţelor stabilite de lege. În acest sens, MAIA nu a stabilit activităţi privind controlul asupra executării măsurilor de protecţie a solului în cadrul practicilor agricole, atribuţie care îi revine;

• neasigurarea unui monitoring ecologic eficient nu determină protecţia terenurilor agricole, astfel încît nu sînt stabilite activităţi sau realizate acţiuni eficiente şi sistematice la acest capitol. Inspecţiile ecologice teritoriale care deţin atribuţiile de rigoare nu în toate cazurile stabilesc şi realizează activităţi de exercitare a unui control sistematic privind întreprinderea de către utilizatorii de terenuri agricole a acţiunilor de prevenire a eroziunii, neadmiterea poluării acestora sau respectarea normelor care ar permite protecţia mediului şi utilizarea terenurilor agricole în măsura în care acestea să prevină exploatarea nesustenabilă a lor;

• nerespectarea tehnologiilor de prelucrare, precum şi degradarea terenurilor agricole reprezintă o consecinţă inclusiv a fragmentării excesive a acestora. În condiţiile unei fragmentări sporite a terenurilor agricole, se denotă carenţe organizaţionale şi instituţionale pentru cadrul de reglementare a sectorului agrar, precum şi lipsa capacităţilor de autogestiune eficientă a acestuia. S-a constat şi înrăutăţirea condiţiilor de mediu ca rezultat al practicării agriculturii intensive şi imposibilitatea aplicării unor practici agricole economic viabile şi prietenoase mediului.

Lucrările ameliorative şi de îmbunătăţiri funciare realizate în conformitate cu Programul de conservare şi sporire a fertilităţii solurilor pentru anii 2011-2020 nu în toate cazurile au produs efecte semnificative asupra ameliorării, sporirii fertilităţii terenurilor agricole sau protecţiei solului.

În conformitate cu informaţiile oferite de IPAPS “Nicolae Dimo”, unele proiecte aprobate şi lucrări executate în cadrul Programului menţionat din punct de vedere ştiinţific nu corespund în toate cazurile măsurilor de conservare, sporire a fertilităţii solurilor sau prevenire şi/sau combatere a eroziunii (3 proiecte în valoare de 3,1 milioane lei).

Concluzii

Lipsa unei legi speciale a solului determină fragmentarea atribuţiilor responsabililor de domeniu, ceea ce implică deficienţa unui management integrat al terenurilor agricole, astfel fiind necesare activităţi şi instrumente adiţionale unor bune practici agricole şi inofensive mediului. Totodată, este necesară stabilirea obiectivelor concrete şi a măsurilor detaliate pentru realizarea de activităţi caracteristice unei utilizări durabile a terenurilor agricole.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• identificarea de soluţii privind concentrarea atribuţiilor, inclusiv prin oferirea de pîrghii şi mecanisme autorităţii centrale de specialitate în vederea gestionării durabile a terenurilor agricole;

• revizuirea Programului de conservare şi sporire a fertilităţii solurilor pentru anii 2011-2020 prin excluderea activităţilor care nu ţin de îmbunătăţirile funciare a terenurilor agricole.

Să solicite Comisiilor permanente ale Parlamentului: agricultură şi industrie alimentară, mediu şi schimbări climatice:

• examinarea, definitivarea şi înaintarea spre aprobare a proiectului Legii solului.

Capitolul IX

AUDITURI REALIZATE LA SOLICITAREA

FRACŢIUNILOR PARLAMENTARE

Potrivit art.30 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi decide în mod independent asupra programului sau de activitate, precum şi asupra modului de executare a acestuia. Totodată, Parlamentul sau fracţiunile parlamentare, o dată în semestru, pot solicita Curţii de Conturi efectuarea unor acţiuni de audit neprevăzute în programul anual aprobat. În perioada de referinţă, Curtea de Conturi a efectuat la solicitarea fracţiunilor parlamentare 2 misiuni de audit:

• auditul privind managementul financiar al Î.S. “CRIS “Registru””, solicitarea parvenind din partea Fracţiunii Partidului Comuniştilor din Republica Moldova;

• auditul conformităţii gestionării fondurilor publice de către Direcţia Sănătăţii a Consiliului municipal Chişinău, solicitarea parvenind din partea Fracţiunii Partidului Liberal Reformator din Republica Moldova.

IX.1 Managementul financiar al Î.S. “CRIS “Registru””

Întreprinderea de Stat “Centrul Resurselor Informaţionale de Stat “Registru””, al cărei capital social aparţine în întregime statului, iar funcţiile de fondator sînt atribuite MTIC, este abilitată cu ţinerea resurselor informaţionale de stat de bază, a unor registre de stat, precum şi cu confecţionarea şi perfectarea actelor de importanţă statală.

Î.S. “CRIS “Registru”” în anul 2013 în urma activităţii economico-financiare a obţinut un profit de 10,0 milioane lei, sau cu 1,4 milioane lei mai mult faţă de anul precedent. Situaţia privind principalii indicatori ai activităţii economico-financiare este influenţată de formarea creanţelor înregistrate în mărime de 39,7 milioane lei, în special a celor compromise – de 13,9 milioane lei, şi a datoriilor – de 100,8 milioane lei, inclusiv 60,3 milioane lei – serviciile neacoperite.

Obiectivul auditului a constat în evaluarea conformităţii managementului financiar al Î.S. “CRIS “Registru”” în vederea asigurării că tranzacţiile financiare şi informaţiile aferente acestora sînt, sub toate aspectele semnificative, conforme reglementărilor legale.

Principalele constatări

Reieşind din rezultatele activităţilor de audit, Curtea de Conturi a atestat că managementul financiar al Î.S. “CRIS “Registru””, în general, este funcţional şi atestă o asigurare rezonabilă în aspectele semnificative asupra conformităţii gestionării resurselor financiare şi bunurilor patrimoniale.

Totodată, s-a relevat admiterea mai multor nereguli şi carenţe, în special:

• prezenţa creanţelor (inclusiv a celor compromise), formarea datoriilor, majorarea cheltuielilor pentru activitatea de bază din contul cheltuielilor neproductive, ceea ce afectează situaţiile financiare, avînd impact asupra mărimii tarifelor;

• neconformitatea gestionării fondurilor patrimoniale, exprimată prin neraportarea valorii bunurilor administrate, neînregistrarea drepturilor de proprietate, iregularitatea şi ineficienţa dării în locaţiune/comodat a încăperilor neutilizate, înstrăinarea unor părţi semnificative ale patrimoniului prin fondarea întreprinderilor-fiice şi schimbarea formei de proprietate, diminuarea valorii patrimoniului statului, precum şi finanţarea lor în condiţii de activitate neprofitabilă;

• menţinerea situaţiei problematice privind aplicarea tarifelor neaprobate în condiţii legale şi transparente, fiind atestată lipsa fundamentării costurilor incluse actualmente în plăţile percepute pentru serviciile prestate care au impact social.

• Concomitent, s-a evidenţiat repetat persistenţa aceloraşi deficienţe şi carenţe în managementul financiar al întreprinderii, constatate şi de auditurile precedente ale Curţii de Conturi, în condiţiile neimplementării recomandărilor înaintate.

Sinteza constatărilor a relevat următoarele:

• deşi rezultatul din activitatea economico-financiară a Î.S. “CRIS “Registru”” a înregistrat un profit de 10,0 milioane de lei, fiind în creştere faţă de perioada precedentă, întreprinderea urmează să identifice căi de optimizare continuă a consumurilor;

• înregistrarea cheltuielilor nelegate de activitatea de bază (2,3 milioane lei), acestea fiind atribuite la cheltuieli pentru activităţi operaţionale, influenţînd rezultatul financiar;

• neasigurarea formării conforme a rezervelor întreprinderii (cu 201,9 milioane lei mai mult) a condiţionat prezentarea neveridică a unor indicatori din raportul financiar;

• neînregistrarea în modul stabilit în evidenţa contabilă a patrimoniului administrat, în special a valorii terenurilor transmise în folosinţă (36,7 milioane lei);

• neîntreprinderea măsurilor pentru perfectarea regulamentară a dreptului de proprietate asupra a 16 terenuri în valoare de 29,5 milioane lei;

• neasigurarea identicităţii datelor privind patrimoniul real gestionat cu cele din Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului, aprobată de Guvern;

• managementul neadecvat şi lipsa procedurilor de control intern în aspectul transmiterii în locaţiune/comodat a încăperilor au generat neîncasarea unor pasibile venituri în sumă nesemnificativă (0,6 milioane lei);

• admiterea formării stocurilor de bunuri materiale fără mişcare, neutilizate în procesul tehnologic (3,7 milioane lei), a generat dezafectarea mijloacelor financiare şi efectuarea cheltuielilor ineficiente pentru păstrare;

• menţinerea creanţelor în sume semnificative (39,7 milioane lei), inclusiv compromise (13,9 milioane lei) şi cu risc de nerecuperare (7,0 milioane lei), ca urmare a neonorării obligaţiunilor de către debitori;

• acumularea datoriilor (100,8 milioane lei), in majoritate faţă de persoane fizice, pentru perfectarea documentelor înregistrate incorect în evidenţa contabilă ca avansuri;

• contractarea creditelor comerciale şi a liniei de credit (44,3 milioane lei) a generat cheltuieli suplimentare în sumă de 1,3 milioane lei;

• managementul întreprinderii la capitolul achiziţii de mărfuri, lucrări şi servicii este influenţat de nivelul redus al conformităţii activităţii grupului de lucru pentru achiziţii, precum şi de necalificarea ca autoritate contractantă a acesteia, urmare a neutilizării drepturilor prevăzute legal;

• carenţele şi neconformităţile la stabilirea şi aplicarea tarifelor pentru serviciile prestate, cauzate de lipsa unei metodologii, aprobate în condiţii legale, privind determinarea mărimii tarifelor, inclusiv a celor acordate în regim de urgenţă, afectează situaţia economico-financiară a întreprinderii şi are un impact social;

• aprecierea incorectă a consumurilor indirecte de producţie incluse în tarifele pentru prestarea serviciilor a determinat neîncasarea unor posibile venituri;

• neuniformitatea aplicării nivelului de rentabilitate stabilit la costul tuturor serviciilor prestate, precum şi a coeficientului majorat la unele servicii a determinat încasarea unor venituri suplimentare, a căror pondere este nesemnificativă;

• nerespectarea propriilor reglementări aferente modificării/justificării mărimii tarifelor la unele tipuri de servicii prestate;

• aplicarea coeficienţilor de urgentare şi a taxelor fixe la unele servicii în lipsa reglementărilor şi justificării acestora, ca rezultat fiind obţinute venituri nete suplimentare (6,6 milioane lei);

• lipsa unui Regulament intern care ar reglementa exhaustiv autorizarea sponsorizărilor la perfectarea gratuită şi parţial gratuită a serviciilor de documentare a populaţiei şi determinarea sursei de acoperire a cheltuielilor suportate în acest scop.

Concluzii

Se denotă un nivel redus/scăzut al disciplinei manageriale, care se explică prin gestionarea neconformă a patrimoniului, admiterea efectuării cheltuielilor ineficiente, reflectarea rezultatelor însoţite de unele neconformităţi, reglementări neadecvate în procesul de achiziţii, admiterea creanţelor compromise şi cu risc de nerecuperare, formarea datoriilor şi creşterea gradului de îndatorare, precum şi lipsa unei politici tarifare relevante.

În acest context se impune necesitatea consolidării managementului financiar şi intensificării dezvoltării elementelor sistemului de control intern în vederea asigurării bunei guvernări a fondurilor publice.

Managementul financiar al întreprinderii, urmare a nerespectării regulilor generale de organizare şi evidenţă contabilă, precum şi de raportare financiară nu a asigurat pe deplin veridicitatea, corectitudinea şi plenitudinea unor indicatori economico-financiari şi o bună gestionare a patrimoniului public administrat, fapt ce se exprimă prin: neîncasarea integrală a veniturilor, determinată de lipsa unei metodologii aprobate în condiţii legale şi de neconformităţile la stabilirea/actualizarea şi aplicarea tarifelor pentru serviciile prestate; admiterea mai multor nereguli la gestionarea patrimoniului administrat, în special ce ţin de evidenţa şi înregistrarea acestuia, fiind relevate riscuri de neasigurare a integrităţii patrimoniului şi de suportare a unor cheltuieli iraţionale la gestiunea acestuia; menţinerea/creşterea continuă a creanţelor, inclusiv a celor compromise şi cu risc de nerecuperare; admiterea efectuării cheltuielilor ineficiente la achiziţiile de mărfuri, lucrări şi servicii în lipsa unei analize exprese în vederea asigurării utilizării raţionale şi eficiente a resurselor financiare disponibile, situaţii condiţionate de nefuncţionarea unor elemente ale sistemului de control intern.

Situaţia privind creanţele (39,7 milioane lei), în special a celor compromise (13,9 milioane lei), precum şi admiterea datoriilor (100,8 milioane lei, inclusiv 60,3 milioane lei – servicii neacoperite) prezintă un risc de dezechilibru al rezultatelor financiare ale întreprinderii, fiind evidentă necesitatea consolidării acţiunilor MTIC, în calitate de fondator, şi organelor de conducere ale Î.S. “CRIS “Registru”” în vederea analizei şi monitorizării permanente a activităţii acesteia.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• aprobarea Metodologiei privind determinarea mărimii tarifelor la serviciile prestate de către Întreprinderea de Stat “Centrul Resurselor Informaţionale de Stat “Registru””;

• reglementarea restricţiilor în cazurile de fondare de către întreprinderile de stat a întreprinderilor-fiice prin diminuarea valorii patrimoniului statului în urma schimbării formei de proprietate.

IX.2 Principalele constatări ale auditului conformităţii gestionării fondurilor publice de către Direcţia Sănătăţii a Consiliului municipal Chişinău

Pentru anul 2013, Direcţiei Sănătăţii a Consiliului municipal Chişinău (în continuare – Direcţia Sănătăţii) i-au fost alocate mijloace financiare de la bugetul municipal Chişinău în sumă de 37,8 milioane lei, cheltuielile de casă şi cele efective constituind 37,6 milioane lei (99,4%), fiind orientate preponderent spre susţinerea activităţii instituţiilor medico-sanitare publice municipale (34,1 milioane lei).

Obiectivul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile că sistemul MFC organizat de către Direcţia Sănătăţii garantează că administrarea patrimoniului, precum şi efectuarea operaţiunilor financiare poartă un caracter legal şi regulamentar.

Principalele constatări

Auditul a identificat:

• situaţii incerte la numirea în funcţie a şefului interimar al Direcţiei Sănătăţii şi la delegarea acestuia a unor atribuţii care nu se încadrează în prevederile legale, ceea ce poate cauza unele disensiuni pentru actele emise în procesul gestionării mijloacelor alocate şi raporturilor de muncă;

• neactualizarea de către managementul entităţii a documentelor aferente aspectelor instituţionale;

• nereglementarea modului de acordare a unor suplimente la salariu şi/sau documentarea necorespunzătoare a unor acţiuni, ceea ce a determinat efectuarea unor plăţi/cheltuieli neargumentate;

• gestionarea şi evidenţa neconformă a patrimoniului public, exprimată prin: neînregistrarea regulamentară a dreptului patrimonial asupra bunurilor imobile (3 imobile în valoare de 2,5 milioane lei); existenţa în evidenţa contabilă a stocurilor de bunuri uzate integral şi neutilizate în activitatea instituţiei; neefectuarea inventarierii patrimoniului la schimbarea gestionarului şi la finele perioadei de gestiune. Aceste situaţii au condiţionat neconfirmarea existenţei reale a resurselor şi obligaţiunilor cu înregistrările contabile;

• neconformităţi în procesul de efectuare a cheltuielilor destinate imobilului gestionat de către Direcţia Sănătăţii, determinate de: achiziţia şi executarea lucrărilor de reparaţie capitală a blocului din str. Bucureşti nr.35 cu abateri de la prevederile legale (neefectuarea expertizei tehnice a clădirii, neelaborarea proiectului de execuţie, divizarea lucrărilor în contracte separate, necorespunderea ofertei cîştigătoare cerinţelor de calificare, modificarea lucrărilor contractate, nerespectarea procedurilor la recepţia finală a lucrărilor executate, etc.); nerespectarea prevederilor cadrului legal de către Direcţia Sănătăţii la organizarea şi desfăşurarea procedurilor de achiziţie pentru procurarea lucrărilor de reparaţii capitale a edificiilor instituţiilor medico-sanitare publice municipale, a utilajului medical pentru dotarea acestora şi a serviciilor de sănătate. Astfel, Direcţia Sănătăţii şi-a atribuit rolul de autoritate contractantă, substituind atribuţiile instituţiilor medico-sanitare publice municipale beneficiare de bunuri şi lucrări;

• iregularităţi admise de IMSP municipale la recepţionarea şi achitarea unor lucrări necontractate, nemonitorizarea termenului de execuţie a lucrărilor achiziţionate; achitarea unor lucrări prevăzute în deviz, dar neîndeplinite, majorarea preţului unor lucrări la contractările suplimentare, comparativ cu cel de deviz contractat iniţial;

• monitorizarea insuficientă a respectării prevederilor contractelor de achiziţii a determinat livrarea cu întîrziere a utilajului medical; necorespunderea specificaţiilor componentelor din contract cu cele indicate în facturile fiscale şi procesele-verbale de punere în funcţiune a mijloacelor fixe; nedeţinerea certificatelor de calitate şi de origine a mărfii, fapt ce a creat imposibilitatea confirmării calităţii produselor;

• lipsa monitorizării înregistrării şi eliberării conforme de către IMSP municipale a bunurilor şi serviciilor (seturi de accesorii pentru glucometre; medicamente; produse lactate pentru copii; servicii stomatologice).

În cadrul verificării înregistrărilor în evidenţă a tranzacţiilor economice şi cheltuielilor aferente au fost identificate unele situaţii cînd înregistrarea a fost efectuată anterior documentării faptelor economice sau în baza documentelor destinate altor instituţii (instituţiilor medico-sanitare publice municipale).

Concluzii

Indisciplina managerială în cadrul Direcţiei Sănătăţii a Consiliului municipal Chişinău a creat premise pentru admiterea unor nereguli şi deficienţe în procesul de gestionare a fondurilor publice. Totodată, activitatea instituţiei publice a fost însoţită de unele neconformităţi determinate de actele emise de Primarul general al municipiului Chişinău.

ÎNCHEIERE

În concluzie, ţinem să punctăm că, indiferent de sursa de provenienţă şi de destinaţia banilor publici, în calitatea sa de auditor extern, Curtea de Conturi verifică dacă fondurile publice sînt corect contabilizate, colectate şi cheltuite în conformitate cu prevederile cadrului legislativ-normativ, precum şi examinează şi analizează dacă entităţile publice consolidează toate eforturile pentru obţinerea în activitatea lor a unui raport optim între resursele alocate şi rezultatele atinse.

Diversitatea necesităţilor guvernării naţionale şi mediul de dezvoltare în continuă schimbare aduc cu sine noi cerinţe şi provocări pentru Curtea de Conturi. Astfel, sîntem puşi în situaţia de a face faţă schimbărilor şi de a preveni efectele nedorite ale acestora asupra societăţii, asumîndu-ne un rol proactiv. Este extrem de important să constatăm unde au fost încălcate prevederile legale şi unde au fost cheltuiţi în mod ilegal şi ineficient banii publici, însă, în egală măsură, este foarte important să recuperăm aceste prejudicii şi să nu admitem prezenţa lor în viitor. Pentru a avea un progres semnificativ în această direcţie, este vital un angajament ferm în îmbunătăţirea managementului financiar al tuturor actorilor implicaţi în gestionarea şi auditul fondurilor publice.