Hotărîre nr.50 din 31.10.2014 privind Raportul auditului de performanţă "Necesită o regîndire strategică şi eficientizare procesul investiţional în cadrul autorităţilor publice locale din mun. Chişinău?"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

privind Raportul auditului de performanţă “Necesită o regîndire

strategică şi eficientizare  procesul investiţional în cadrul

autorităţilor publice locale din mun. Chişinău?”

nr. 50  din  31.10.2014

 (în vigoare 04.12.2014) 

Monitorul Oficial nr. 358-363 art.42 din 04.12.2014

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa viceprimarului general al mun. Chişinău, dl Nistor Grozavu; şefului adjunct al Oficiului teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat, dl Petru Profire; şefului Direcţiei Generale Finanţe a Consiliului municipal Chişinău, dna Veronica Herţa; şefului Direcţiei Generale Transport Public şi Căi de Comunicaţie a Consiliului municipal Chişinău, dl Igor Gamreţki; şefului Direcţiei finanţele economiei naţionale, cheltuieli capitale şi achiziţii publice a Ministerului Finanţelor, dl Viorel Pană; şefului Direcţiei organizare, sistematizare şi efectuarea controlului în construcţii a Inspecţiei de Stat în Construcţii, dl Ion Barbalat; şefului Direcţiei Metode de Achiziţii a Agenţiei Achiziţii Publice, dna Eugenia Eni; şefului Direcţiei administrarea proprietăţii publice a Agenţiei Proprietăţii Publice, dl Mihail Doruc; directorului Întreprinderii municipale “Direcţia Construcţii Capitale” a Consiliului municipal Chişinău, dl Roman Sofroni; primarului com.Tohatin, dl Sergiu Cebotaru; primarului or. Sîngera, dl Valeriu Poiată, precum şi a altor persoane responsabile din cadrul instituţiilor auditate, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului de performanţă “Necesită o regîndire strategică şi eficientizare procesul investiţional în cadrul autorităţilor publice locale din mun. Chişinău?”.

________________________

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Auditul de performanţă a fost efectuat în conformitate cu Standardele Internaţionale de Audit, aplicate în baza Hotărîrii Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013², precum şi cu Manualul adiţional.

________________________

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”.

Scopul misiunii de audit a constat în evaluarea gestionării resurselor financiare, verificarea gradului de raportare a deciziilor instituţionale la criteriile prestabilite de cost-eficienţă, precum şi impactul acestora în domeniul investiţional.

Examinînd rezultatele auditului şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Pornind de la aspectele evaluate aferente domeniului supus auditului şi în conformitate cu procedurile aplicate, misiunea de audit a cuantificat multiple probleme de sistem, disfuncţionalităţi instituţionale şi carenţe generatoare de risipă a resurselor, inclusiv de subperformanţă în gestiunea proiectelor investiţionale.

În pofida unor acţiuni de remediere a procesului de alocare şi gestiune a mijloacelor financiare publice per ansamblu, auditul public extern constată că autorităţile municipale nu au reuşit să inverseze trendul descendent aferent investiţiilor şi nu şi-au asumat plenar instituirea unui management prudenţial raportat la eficienţă şi eficacitate. Practicile încetăţenite de irosire a banului public, mai cu seamă în condiţii de austeritate financiară, de (re)alocare concomitentă şi în mod arbitrar a investiţiilor pentru mai multe obiecte sînt încurajate în continuare. Acest “cerc vicios”, caracteristic şi la scară naţională, sustrage şi absoarbe resurse materiale şi financiare semnificative, impactul alocării acestora fiind unul contrar principiilor bunei guvernări. Printre slăbiciunile instituţionale şi gestiunea irelevantă, se atestă:

■ lipsa unei strategii de dezvoltare şi modernizare a infrastructurii urbane, racordată la resurse sustenabile şi proiecte viabile; proiecte investiţionale neînsoţite de studii de (pre)fezabilitate, de oportunitate şi de impact, respectiv, absenţa parametrilor tehnico-economici fundamentaţi şi corelaţi la economicitate, eficienţă şi eficacitate; angajarea resurselor financiare, cu constrîngerile de rigoare, în multiple proiecte fără evaluarea şi anticiparea posibilelor riscuri aferente realizării şi finalizării acestora;

■ suprapuneri administrativ-funcţionale şi atribuţii neconforme în activitatea ÎM “Direcţia Construcţii Capitale”, efectele exprimîndu-se printr-un management (instituţional, corporativ şi financiar) defectuos, respectiv, prin politici de profil şi gestiune de fonduri contrar intereselor publice;

■ administrarea imprudentă a investiţiilor efectuate din contul creditelor şi granturilor externe soldată cu nedebursarea în termene rezonabile a mijloacelor adiţionale, consecinţele fiind cheltuielile nejustificate (circa 6,6 mil.lei);

■ deficitul acut de viziuni şi clauze dimensionate, din partea beneficiarilor de investiţii, la elaborarea documentaţiei de proiect, ceea ce cauzează întocmirea de către entităţile de profil a unor proiecte necalitative, iar expertizarea acestora de către organele abilitate negarantînd calitatea şi sustenabilitatea proiecţiilor.

Totodată, Plenul Curţii de Conturi atrage atenţia autorităţilor din cadrul mun. Chişinău asupra neremedierii punctuale a iregularităţilor atestate de misiunile auditului public extern din anii 2012-2013, fapt ce denotă o atitudine iresponsabilă pentru administrarea conformă a banului public.

Curtea de Conturi, în susţinerea concluziilor formulate de misiunea de audit, consideră imperios necesară o regîndire strategică a politicilor şi regulilor aferente investiţiilor. Astfel, în vederea depăşirii situaţiei critice şi utilizării raţionale a mijloacelor financiare, precum şi realizării planurilor investiţionale sînt necesare, cu titlu de neamînat şi relevant, măsuri complexe privind: redefinirea şi aprobarea strategiei investiţionale a municipiului; interacţiunea conformă între entităţile responsabile, în scopul redimensionării priorităţilor şi îmbunătăţirii autentice a procesului investiţional în ansamblu; revizuirea modelului actual de planificare şi bugetare a cheltuielilor de capital; implementarea unui mecanism eficient de demarare-realizare a obiectivelor investiţionale, precum şi de angajare şi gestiune a surselor de finanţare; implementarea unui sistem de control eficient la toate etapele procesului investiţional, prin responsabilizarea unităţilor antrenate în acest proces; evaluarea, sintetizarea şi deţinerea informaţiilor într-un sistem informaţional unic al obiectivelor investiţionale în curs de execuţie, inclusiv privind valoarea lucrărilor efective, gradul de finisare şi suportul financiar aferent.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului de performanţă “Necesită o regîndire strategică şi eficientizare procesul investiţional în cadrul autorităţilor publice locale din mun. Chişinău?”, care se anexează la prezenta hotărîre.

2. Prezenta hotărîre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Consiliului municipal Chişinău, Primarului General al municipiului şi primarilor oraşelor/comunelor Vadul lui Vodă, Tohatin, Băcioi şi Sîngera. AAPL vizate se cere:

2.1.1. să se conformeze şi să implementeze, fără echivoc, recomandările conţinute în Raportul de audit, cu aprobarea măsurilor concrete şi exhaustive privind remedierea deficienţelor constatate, stabilirea termenelor şi persoanelor responsabile;

2.1.2. să revizuiască, fără excepţie, toate proiectele investiţionale, iar includerea acestora în programele de dezvoltare (anuale, multianuale) în mod incontestabil să fie precedată de studiile de rigoare (de fezabilitate, oportunitate şi impact), cu asigurarea/întrunirea, în acest sens, a criteriilor de eficienţă şi performanţă;

2.1.3. Consiliului municipal Chişinău şi Primarului General:

- să reactualizeze organigrama instituţională per ansamblu şi statele de personal. Să revizuiască, în acest sens, şi să (re)aprobe, conform competenţelor delegate, regulamentele de activitate ale subdiviziunilor structurale, delimitînd clar funcţiile administrative şi cele operaţionale, respectiv, eliminînd suprapunerile de atribuţii;

- în colaborare cu autorităţile centrale şi locale cadastrale, să realizeze neîntîrziat acţiuni complexe şi ferme privind inventarierea şi cadastrarea bunurilor imobiliare (inclusiv a activelor în curs de execuţie) dislocate pe teritoriul gestionat de AAPL de toate nivelurile; să creeze, în acest sens, un registru unic exhaustiv al bunurilor imobiliare proprietate publică locală în cadrul municipiului;

2.2. Inspecţiei de Stat în Construcţii, pentru verificarea volumelor şi construcţiilor lucrărilor executate în cadrul obiectivelor investiţionale: “Organizarea zonei pietonale pe str. A. Diordiţa”; “Reparaţia capitală a str. Alecu Russo, mun. Chişinău”; “Instalarea compoziţiei sculpturale în memoria victimelor deportărilor regimului comunist, cu amenajarea complexă a scuarului existent şi reconstrucţia havuzului din faţa Gării Feroviare”;

2.3. Ministerului Finanţelor, pentru informare şi luare de atitudine privind relevanţa conformării politicilor publice investiţionale resurselor disponibile, racordării proiectelor de dezvoltare la criteriile de economicitate, eficienţă şi eficacitate;

2.4. Guvernului, pentru informare şi luare de atitudine, precum şi pentru examinarea rezultatelor auditului în scopul evaluării slăbiciunilor instituţionale generatoare de risipă şi ineficienţă a banului public destinat investiţiilor;

2.5. Procuraturii Generale, pentru examinare conform competenţelor a situaţiilor constatate la obiectele “Instalarea compoziţiei sculpturale în memoria victimelor deportărilor regimului comunist, cu amenajarea complexă a scuarului existent şi reconstrucţia havuzului din faţa Gării Feroviare” şi “Organizarea zonei pietonale pe str. A. Diordiţa”;

2.6. Consiliului Concurenţei, pentru examinare conform competenţelor;

2.7. Comisiilor parlamentare permanente: economie, buget şi finanţe; administraţie publică şi dezvoltare regională, pentru informare.

3. Se ia act că pe parcursul auditului Întreprinderea municipală “Direcţia Construcţii Capitale” a efectuat transmiterea la balanţa primăriei or.Vadul lui Vodă a obiectivului investiţional “Punctul termic la blocul locativ din str. Sf. Dumitru, 20 din or. Vadul lui Vodă”, în sumă de 0,47 mil.lei.

4. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpunctelor 2.1.-2.3. din prezenta hotărîre, se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

5. Prezenta hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.50 din 31 octombrie 2014

Raportul auditului performanţei:

“Necesită o regîndire strategică şi eficientizare procesul investiţional

în cadrul autorităţilor publice locale din mun. Chişinău?”

I. SUMARUL REZULTATELOR

Pornind de la faptul că alocaţiile financiare publice destinate investiţiilor capitale aferente dezvoltării infrastructurii urbane au o semnificaţie multiplicatoare pentru societate în ansamblu, Curtea de Conturi a iniţiat auditul de performanţă privind gestionarea resurselor financiare investiţionale de către AAPL ale mun. Chişinău, pentru a evalua impactul socioeconomic adiţional şi a evidenţia posibilele slăbiciuni şi rezerve.

Scopul misiunii de audit a constat în evaluarea gestionării resurselor financiare, verificarea relevanţei raportării deciziilor instituţionale la criterii prestabilite de cost-eficienţă şi impact în domeniul investiţional.

Prezenta misiune de audit a fost realizată în cadrul autorităţilor publice locale din mun. Chişinău, activităţi de audit fiind desfăşurate la Primăria mun. Chişinău, la unele structuri ale Consiliului municipal Chişinău (DGF, DGAURF, DGTPCC, ÎM “DCC”), precum şi la unele UAT din cadrul municipiului (primăriile or. Vadul lui Vodă, or. Sîngera şi com. Tohatin şi Băcioi).

Deşi în anii 2011-2013 AAPL ale mun. Chişinău au întreprins unele măsuri în acest sens, totuşi nu s-a obţinut o îmbunătăţire punctuală şi graduală a situaţiei per ansamblu în aspectul managementului resurselor financiare investiţionale.

Evaluările efectuate de echipa de audit au relevat multiple deficienţe în activitatea actorilor implicaţi în angajarea şi gestionarea cheltuielilor capitale. Ca urmare a acţiunilor de audit derulate, au fost identificate punctele slabe care au limitat eficienţa şi economicitatea gestionării banilor publici, precum şi atingerea obiectivelor propuse în realizarea planurilor investiţionale municipale.

Astfel,

► în cadrul iniţierii şi promovării proiectelor investiţionale se atestă că:

• alocaţiile capitale efectuate pe teritoriul mun. Chişinău nu se încadrează într-un plan general de dezvoltare şi nu întrunesc criterii de eficienţă şi economicitate, impactul social şi economic nefiind evaluat;

• realizarea programului municipal de investiţii capitale se efectuează în lipsa unei planificări strategice;

• lipseşte o schemă şi un plan local, susţinute realmente financiar şi aprobate în mod corespunzător, în baza cărora să fie apreciate investiţiile prioritare şi direcţionate resursele aferente, în consecinţă un şir de proiecte nu cunosc o finalitate plauzibilă;

• dispersarea responsabilităţilor la diferite niveluri decizionale şi lipsa monitorizării acestora au cauzat diminuarea gradului de responsabilitate şi neîndeplinirea obligaţiunilor funcţionale atribuite prin acte regulatorii, generînd riscul unei planificări ineficiente a investiţiilor şi reparaţiilor capitale;

• nu sînt stabilite criterii de apreciere a eligibilităţii proiectelor pentru obţinerea aprobării de finanţare a investiţiilor şi reparaţiilor capitale. Mai mult decît atît, aprobarea finanţării se efectuează în lipsa studiilor de fezabilitate, fundamentărilor tehnico-economice şi proiectărilor tehnice;

• în lipsa studiilor de (pre)fezabilitate, factorii de decizie nu dispun de calcule adiţionale şi de informaţii ample pentru a estima în ce măsură ar putea contribui un program investiţional la realizarea Strategiei de dezvoltare social-economică şi a Planului urbanistic general ale mun. Chişinău;

• planificarea investiţiilor şi reparaţiilor capitale se efectuează fără o metodologie exhaustivă (pe municipiu), care ar delimita: etapele procesului de planificare, responsabilitatea managerială între subiecţii implicaţi în proces, riscurile ce pot influenţa eficienţa şi eficacitatea realizării investiţiilor, precum şi măsurile de ameliorare a riscurilor identificate;

• investiţiile capitale se efectuează pe proiecte mici (obiective mici), fragmentate şi neprioritare, precum şi în perioade supradimensionate în aspect de implementare;

• subdiviziunile învestite cu atribuţii şi drepturi în sectorul investiţional nu au demonstrat capacităţi adecvate pentru implementarea proiectelor cu finanţare externă, ceea ce a determinat efectuarea de cheltuieli ineficiente în sumă totală de cca 6,6 mil.lei;

• în cadrul programului investiţional nu au fost stabilite criterii şi clauze aferente obiectivului cost-eficienţă, întrucît programele investiţionale nu au beneficiat de evaluări adecvate pentru identificarea sectoarelor/ramurilor economiei şi infrastructurii care necesită investiţii, precum şi căile de obţinere a impactului preconizat/aşteptat. AAPL ale mun. Chişinău nu au asigurat convergenţa programului investiţional anual cu Planul urbanistic general al municipiului;

► la implementarea/monitorizarea obiectivelor investiţionale:

• urmare a includerii unor obiecte în lista investiţiilor şi reconstrucţiilor capitale în lipsa resurselor financiare corespunzătoare (care ar asigura executarea în termene cît mai restrînse a proiectărilor şi lucrărilor respective), numeroase obiective de investiţii şi reconstrucţii capitale, începute cu mai mulţi ani în urmă, nu sînt finalizate pînă în prezent. Ca urmare, construcţiile nefinisate din lipsa mijloacelor de finanţare se deteriorează în timp, iar proiectele iniţiale nu mai corespund exigenţelor actuale şi necesită a fi modificate (inclusiv soluţiile tehnice), ceea ce condiţionează cheltuieli suplimentare;

• ÎM “DCC” nu a asigurat transmiterea conformă şi în timp rezonabil la balanţa instituţiilor respective a obiectivelor construite şi recepţionate pentru capitalizarea cheltuielilor în sumă de 159,2 mil.lei;

• calitatea joasă a documentaţiei de proiect elaborate creează impedimente pentru realizarea în termen a obiectivelor şi privind calitatea lucrărilor îndeplinite;

• lipsa unor reglementări/metodologii exhaustive, în ansamblu pe municipiu, care ar delimita clar atribuţiile şi responsabilităţile participanţilor la procesul de monitorizare şi verificare a realizării obiectivelor investiţionale cauzează tergiversarea executării contractelor investiţionale, includerea unor date eronate în procesele-verbale de recepţie a lucrărilor executate;

• caietele de sarcini nu conţin criterii de evaluare a potenţialului tehnico-material şi economico-financiar, care ar reflecta capacitatea de realizare a condiţiilor contractuale înaintate;

• încheierea contractelor cu operatori economici care nu dispun de capacităţile tehnice necesare realizării lucrărilor stipulate în contract, precum şi nerespectarea termenelor de executare a lucrărilor au generat tergiversarea perioadei de executare şi majorarea cheltuielilor din bugetul municipal;

• admiterea unor devieri între preţurile stabilite în devizul-ofertă şi cele din procesele-verbale privind executarea lucrărilor de reparaţii capitale;

• mecanismul actual de evidenţă a activelor în curs de execuţie nu este eficient şi nu contribuie la buna gestionare a acestora;

• reieşind din rapoartele financiare ale ÎM “DCC”, se observă o creştere continuă a activelor materiale în curs de execuţie, care, la situaţia din 31.12.2013, au constituit în total 541,4 mil.lei (729 obiective);

• AAPL efectuează o monitorizare neadecvată a principalelor etape ale procesului investiţional.

Raportul de audit denotă că beneficiile realizate în urma investiţiilor capitale sînt modeste. Această situaţie este condiţionată de selectarea neconformă a obiectivelor investiţionale cu o relevanţă şi impact nesemnificative, precum şi de managementul necorespunzător al resurselor publice.

În vederea îmbunătăţirii situaţiilor constatate de audit în prezentul Raport, AAPL le-au fost înaintate o serie de recomandări care vor contribui la administrarea mai eficientă a banului public, la monitorizarea adecvată a programelor investiţionale şi a obiectivelor din cadrul acestora.

II. INFORMAŢIE GENERALĂ

Legislaţia Republicii Moldova defineşte investiţiile capitale¹ ca “cheltuieli efectuate de către investitor în legătură cu procurarea şi/sau îmbunătăţirea activelor pe termen lung, care nu se atribuie la rezultatele perioadei curente, dar urmează a fi capitalizate (atribuite la majorarea valorii activelor pe termen lung)”. Astfel, investiţiile capitale publice reprezintă imobilizări de fonduri, consumate în prezent, în scopul obţinerii unor mijloace fixe noi şi/sau îmbunătăţite ulterior.

__________________________

¹ Legea nr.81-XV din 18.03.2004 “Cu privire la investiţiile în activitatea de întreprinzător”.

Îmbunătăţirea administrării investiţiilor publice în mun. Chişinău reprezintă o prioritate întrucît resursele financiare alocate, în condiţii de deficit bugetar, urmează să realizeze un impact corespunzător, mai ales ţinînd cont de starea nesatisfăcătoare a unei părţi substanţiale a stocului municipal de active capitale şi importanţei de majorare a spaţiului pentru investiţiile publice mai mari şi mai eficiente. Resursele financiare limitate ale municipiului şi necesitatea maximizării plusvalorii investiţiilor publice pe diverse sectoare, mai cu seamă în educaţie, în sănătate, aprovizionare cu apă şi energie, transport şi drumuri, impun o abordare mult mai complexă, determinată să satisfacă interesele publice prin îmbunătăţirea calităţii serviciilor prestate.

Potrivit Legii nr.436-XVI din 28.12.2006² şi Statutului municipiului Chişinău³, rolul principal în organizarea şi funcţionarea domeniului investiţional în municipiul Chişinău revine autorităţilor administraţiei publice, după cum urmează:

__________________________

² Legea nr.436-XVI din 28.12.2006 “Privind administraţia publică locală”.

³ Statutul municipiului Chiţinău, aprobat prin Legea nr.431-XIII din 19.04.1995 (în continuare – Statutul municipiului Chişinău).

• Consiliul municipal Chişinău, în calitate de administrator al patrimoniului mun. Chişinău – stabileşte volumul şi domeniul de folosire a investiţiilor capitale de la bugetul municipal; aprobă studii, prognoze şi programe de dezvoltare socioeconomică; aprobă, în condiţiile legii, planurile urbanistice ale localităţilor;

• Primăria mun. Chişinău – elaborează planul de dezvoltare social-economică a municipiului, participă la elaborarea şi realizarea programelor de privatizare;

• Primarul General al mun. Chişinău – asigură elaborarea Planului urbanistic general, documentaţiei de urbanism şi amenajare a teritoriului şi le prezintă spre aprobare CMC; prezintă CMC, anual sau ori de cîte ori este necesar, rapoarte cu privire la situaţia social-economică a municipiului;

• Direcţia Generală Finanţe (inclusiv Serviciul investiţiilor capitale) – participă la elaborarea, examinarea şi aprobarea listelor cu obiectivele propuse spre finanţare din bugetul municipal Chişinău în conformitate cu prevederile Planului urbanistic general şi Planului de dezvoltare social-economică ale municipiului; solicită şi recepţionează propunerile executorilor de buget, beneficiari în construcţia obiectivelor prevăzute în programele investiţionale aprobate de CMC;

• Direcţia Generală Arhitectură, Urbanism şi Relaţii Funciare – asigură realizarea politicii statului în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului şi relaţiilor funciare, ridicarea nivelului urbanistic al localităţilor din componenţa municipiului Chişinău, ameliorarea aspectului lor arhitectural şi artistic.

Potrivit regulamentelor existente, planificarea şi bugetarea investiţiilor şi reparaţiilor capitale este efectuată de către DGF; responsabil de executarea cheltuielilor capitale este ÎM “DCC” şi alte autorităţi publice locale, iar de înregistrarea în evidenţa contabilă a cheltuielilor capitale şi majorarea valorii mijloacelor fixe – beneficiarul final.

Informaţii generale privind competenţele părţilor implicate în domeniul investiţiilor şi reparaţiilor capitale, prevăzute de legislaţie, sînt prezentate detaliat în Anexa nr.1 la prezentul Raport.

Pînă în prezent nu este aprobat un plan (o strategie investiţională) de dezvoltare social-economică integral pe municipiu, existînd doar strategii pe anumite segmente investiţionale, acestea fiind foarte generale şi succinte (de ex., Planul de amenajare a teritoriului).

De regulă, procesul de planificare a investiţiilor capitale presupune mai multe etape de bază. Dacă etapele în sine sînt asemănătoare pentru toate tipurile de administraţii publice locale, procesul de planificare poate varia în funcţie de dimensiunile comunităţii, numărul şi componenţa personalului angajat, condiţiile de finanţare. Planificarea investiţiilor capitale este un proces complex, care necesită programarea foarte strictă a activităţilor, cel puţin pînă în faza de implementare a proiectelor de investiţii. Pentru mun. Chişinău, procesul de planificare a investiţiilor capitale este destul de vast/extins şi dispersat pe diverse direcţii şi niveluri decizionale, confruntîndu-se cu multiple impedimente la fiecare etapă de implementare, ceea ce îngreunează eficientizarea acestuia.

Programul de investiţii şi reparaţii capitale cuprinde mai multe proiecte (obiective sau grupuri de activităţi) specifice municipiului Chişinău, care se bazează pe rezultate clar definite şi implementate pe parcursul unei anumite perioade de timp, pentru care se alocă mijloace financiare în acest scop.

În temeiul Regulamentului cu privire la proiectele de investiţii capitale publice⁴, planificarea, aprobarea şi gestionarea mijloacelor pentru investiţiile capitale finanţate de la buget se efectuează în conformitate cu următoarele principii de bază, prezentate în Figura nr.1.

__________________________

⁴ Regulamentul cu privire la proiectele de investiţii capitale publice (Anexa nr.3 la Hotărîrea Guvernului nr.1029 din 19.12.2013 “Cu privire la investiţiile capitale publice”).

Figura 1

Figura 2

Consecutivitatea etapelor proiectului investiţional

Dispunînd de resurse financiare limitate, formarea planului de investiţii capitale capătă o importanţă deosebită în cadrul procesului bugetar, fiecare proiect (obiectiv) urmînd să parcurgă un “filtru” riguros de calificare, în scopul aprobării acestuia în programul investiţional. De regulă, se iniţiază mult mai multe proiecte decît pot fi asigurate cu suport financiar, ceea ce presupune necondiţionat un proces bine definit de (pre)selecţie pentru eficientizarea alocaţiilor investite.

Acest “filtru” reprezintă modul de selectare a obiectivelor investiţionale în baza unor criterii, cum ar fi: (i) evaluarea tehnică a fiecărei investiţii; (ii) evaluarea financiară a costului total al investiţiei; (iii) estimarea cerinţelor de cheltuieli anuale ale investiţiei; (iv) estimarea veniturilor, în cazul existenţei acestora, posibile de a fi colectate de către beneficiar ca rezultat al investiţiei etc.

Examinarea investiţiei în baza criteriilor de selectare are drept scop determinarea: conformităţii ei cu strategiile şi obiectivele stabilite de AAP atît de nivel naţional, cît şi local; priorităţii ei în cadrul limitelor totale de cheltuieli ale bugetului local; existenţei surselor de finanţare pentru a o completa în anii viitori.

Actualmente, procesul de selectare a investiţiilor în mun. Chişinău,la etapa de planificare, se bazeazădoar pe două criterii de evaluare, şi anume:

- obiectivele tranzitorii, în scopul finalizării acestora;

- obiectivele noi, care dispun de proiecte şi devize de cheltuieli executate, în scopul economisirii mijloacelor financiare.

În baza deciziei CMC cu privire la aprobarea Bugetului municipiului Chişinău pe anul respectiv, Serviciul investiţiilor capitale din cadrul DGF execută prevederile acesteia privind deschiderea finanţării obiectivelor incluse în anexa la bugetul aprobat. Pe de altă parte, beneficiarii în construcţia şi reparaţia obiectivelor sînt responsabili de corectitudinea determinării volumelor de lucrări efectuate, precum şi de reflectarea cheltuielilor în evidenţa contabilă. În acest scop, în procesul finanţării investiţiilor şi reparaţiilor capitale din buget, în sarcina beneficiarilor se pune respectarea prevederilor Legii nr.721-XIII din 02.02.1996⁵ şi prescripţiilor Regulamentului aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.361 din 25.06.1996⁶.

__________________________

⁵ Legea nr.721-XIII din 02.02.1996 privind calitatea în construcţii.

⁶ Regulamentul cu privire la verificarea proiectelor şi a execuţiei construcţiilor şi expertizarea tehnică a proiectelor şi construcţiilor, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.361 din 25.06.1996 “Cu privire la asigurarea calităţii construcţiilor”.

Informaţii cu privire la procesul de investiţii/reparaţii capitale existent în municipiu este prezentat în Anexa nr.2 la prezentul Raport (Schema logică).

Datele privind sursele de finanţare alocate pentru realizarea investiţiilor şi reparaţiilor capitale în municipiul Chişinău pe perioada 2011-2013 sînt prezentate în Tabelul nr.1.

Datele privind planificarea şi executarea cheltuielilor de casă pentru investiţii capitale şi reparaţii capitale în perioada 2011-2013 cu descifrarea beneficiarilor sînt prezentate în Anexa nr.3 la prezentul Raport.

III. OBIECTIVELE AUDITULUI

Eficientizarea managementului investiţiilor capitale publice în mun. Chişinău constituie un element-cheie pentru dezvoltarea economică a unităţii administrativ-teritoriale, dat fiind faptul că în prezent municipiul, deşi are nevoie de modernizarea stocului de active capitale, nu-şi poate permite luxul de a risipi banul public pentru realizarea unor obiective potenţial generatoare de riscuri.

Întrucît investiţiile reprezintă un vector primordial al procesului de dezvoltare şi modernizare economico-socială, misiunea de audit a considerat relevantă şi oportună determinarea faptului dacă procesele de reglementare şi gestionare a domeniului investiţional sînt implementate integral şi adecvat şi dacă acestea asigură eficienţa gestionarii resurselor publice. În acest context, Instituţia Supremă de Audit a dispus exercitarea unei misiuni de audit al performanţei în domeniul investiţiilor/reparaţiilor capitale pentru perioada 2011-2013, în vederea verificării relevanţei şi eficienţei actualului sistem de administrare a investiţiilor în mun. Chişinău, analizei cadrului legislativ-normativ aferent, precum şi evaluării sistemului de management adiţional.

Misiunea de audit s-a realizat, ţinînd cont de următoarele sub-obiective:

I. Asigură mecanismul existent de iniţiere şi aprobare a obiectivelor investiţionale în cadrul mun. Chişinău o gestiune exigentă şi eficientă?

II. Asigură cadrul instituţional regulator procedurile clare şi relevante aferente disciplinei financiare/contractuale şi obiectivelor scontate în domeniul investiţional din municipiu?

Misiunea de audit şi-a propus să localizeze zonele în care mecanismul actual de administrare a investiţiilor a înregistrat rezultate mici, cu identificarea cauzelor acestora, precum şi să determine ce acţiuni urmează să întreprindă AAPL ale mun. Chişinău pentru sporirea eficienţei domeniului abordat.

Auditul performanţei a fost efectuat în conformitate cu Standardele Internaţionale de Audit, aplicate în baza Hotărîrii Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013⁷, precum şi potrivit cerinţelor cuprinse în Manualul de audit al performanţei.

__________________________

⁷ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”.

În prezentul Raport misiunea de audit elucidează principalele constatări şi concluzii ale auditului, considerîndu-le relevante pentru toate părţile interesate (Parlament, Guvern, CMC, AAPL, instituţiile statului, beneficiarii de investiţii şi reparaţii capitale, societatea civilă etc.). Totodată, formarea unei imagini de ansamblu asupra procesului actual de investiţii şi reparaţii capitale va permite înaintarea unor recomandări pentru sporirea responsabilităţii participanţilor la gestionarea şi administrarea investiţiilor capitale, la identificarea unor pîrghii suplimentare care ar facilita şi eficientiza folosirea raţională a acestora pentru a avea impactul preconizat şi a aduce plusvaloare societăţii.

Domeniul de aplicare şi metodologia auditului sînt descrise în Anexa nr.4 la prezentul Raport.

IV. CONSTATĂRILE AUDITULUI

Obiectivul I: Asigură mecanismul existent de iniţiere şi aprobare a obiectivelor investiţionale în cadrul mun. Chişinău o gestiune exigentă şi eficientă?

♦ Potrivit Legii nr.835-XIII din 17.05.1996⁸ şi Statutului municipiului Chişinău⁹, AAPL ale mun. Chişinău elaborează programele şi prognozele dezvoltării socioeconomice a teritoriilor, inclusiv programele de lucrări publice, şi stabilesc direcţiile generale de organizare şi dezvoltare urbanistică a localităţii. Documentaţia de urbanism şi amenajare a teritoriului include planurile de amenajare a teritoriului, planurile urbanistice (generale, zonale, de detaliu) şi regulamentele aferente acestora. Planurile zonale de amenajare a teritoriului au caracter director şi asigură corelarea programelor tuturor UAT din componenţa zonei, raionului sau municipiului.

__________________________

⁸ Art.4 alin.(2); art.6 alin.(1); art.9 alin.(3) lit.c) din Legea nr.835-XIII din 17.05.1996 “Privind principiile urbanismului şi amenajării teritoriului” (în continuare – Legea nr.835-XIII din 17.05.1996).

⁹ Pct.28 lit.d) din Statutul municipiului Chişinău.

Deşi cadrul legal-normativ prevede elaborarea de către Primăria mun. Chişinău a planului de dezvoltare social-economică a municipiului şi strategiilor sectoriale în domeniul investiţional, care ar stabili clar criteriile (indicatorii) privind planificarea investiţiilor de capital, pînă în prezent acestea nu sînt elaborate, avînd un impact nefast în raţionalizarea fondurilor alocate.

În anul 2007, în baza deciziilor CMC¹⁰ au fost aprobate Planul urbanistic general şi Planul de amenajare a teritoriului ale mun. Chişinău, Primarul General urmînd să propună forme de implementare a programelor şi proiectelor prevăzute în PUG, iar DGF să ţină cont în mod prioritar, la formarea bugetelor locale, de necesităţile de finanţare în funcţie de prevederile acestuia. Totodată, CMC şi Primăria mun. Chişinău urmau să contracteze o companie de consultanţă independentă, cu experienţă în evaluare şi monitorizare, pentru a elabora rapoarte anuale privind nivelul de implementare a PUG al mun.Chişinău.

__________________________

¹⁰ Decizia CMC nr.68/1-1 din 22.03.2007 “Cu privire la aprobarea PAT”; Decizia CMC nr.68/1-2 din 22.03.2007 “Cu privire la aprobarea PUG al oraşului Chişinău”.

În urma verificărilor efectuate de misiunea de audit şi în baza analizelor întreprinse de IMP “Chişinăuproiect” cu privire la nivelul de îndeplinire a prevederilor PUG şi PAT, s-a constatat că:

- fie din lipsă de bani, fie din motive subiective (prin înaintarea unor soluţii neadecvate), a fost realizată o parte foarte mică din propunerile PUG, iar neimplementarea unor prevederi atrage după sine neîndeplinirea altora care decurg din cele anterioare, unele chiar pierzîndu-şi actualitatea;

- prevederile PAT nu au rezolvat problema iniţială de bază, care constă în structura constituită a reţelei de străzi şi drumuri, ai căror parametri nu permit organizarea circulaţiei rutiere în corespundere cu necesităţile actuale, precum şi complică procesul de modernizare a structurii planimetrice şi de optimizare a reţelei stradale;

- soluţiile PUG prevăd trasarea liniilor roşii pe limita patrimoniului cultural şi a imobilului construit în zona de centru a oraşului, ceea ce afectează/influenţează mediul şi imaginea istorică urbană. Actualmente este elaborată schema generală a transportului, însă aceasta nu este aprobată de CMC.

Prin urmare, situaţia descrisă este cauzată de faptul că:

- la elaborarea bugetului local nu întotdeauna s-a ţinut cont, în mod prioritar de programele şi prevederile PUG şi PAT;

- atît subdiviziunile din cadrul CMC, cît şi AAPL ale UAT din cadrul municipiului nu au ţinut cont de PUG şi PAT, propunînd obiective investiţionale contrar prevederilor planurilor în cauză;

- PUG şi PAT nu au fost corelate cu disponibilul de resurse financiare pentru implementarea acestora;

- toate entităţile implicate în elaborarea propunerilor investiţionale nu au fost informate corespunzător privind scopul şi obiectivele PUG şi PAT (de menţionat că din cele 4 UAT verificate doar 2¹¹ deţin PUG şi PAT ale localităţii).

__________________________

¹¹ Or. Vadul lui Vodă, Sîngera şi com. Tohatin şi Băcioi (deţin PUG şi PAT ale localităţii or. Vadul lui Vodă şi com.Tohatin).

Drept consecinţă, prevederile PUG şi PAT ale mun. Chişinău necesită a fi revizuite/dezvoltate mai profund în conformitate cu schimbările care au avut loc în ultima perioadă în diferite domenii (economic, social etc.), toate acestea urmînd să-şi regăsească reflectarea şi în documentaţia de bază privind dezvoltarea social-economică a municipiului.

Potrivit prevederilor legal-normative¹², documentaţia de urbanism şi amenajare a teritoriului se reexaminează periodic şi se modifică pentru a fi adaptată noilor condiţii economice, sociale şi tehnice. Drept urmare, în baza deciziei CMC¹³, a fost aprobată finanţarea primei etape a Proiectului “Analiza Planului urbanistic general actual şi formarea caietului de sarcini pentru reactualizarea lui” – “Reactualizarea Planului urbanistic general şi Planului de amenajare a teritoriului mun.Chişinău”. În contextul celor relatate, a fost realizată o singură analiză a PUG (de către IMP “Chişinăuproiect”), nefiind efectuată reactualizarea planului.

__________________________

¹² Art.33 alin.(1) din Legea nr.835-XIII din 17.05.1996 şi “Instrucţiunile privind conţinutul, principiile metodologice de elaborare, avizare şi aprobare a documentaţiei de urbanism şi amenajare a teritoriului” (NCM B.01.02.-2005 (P.4.2, 4.4(2)).

¹³ Decizia CMC nr.5/12 din 17.09.2012 “Cu privire la rectificarea bugetului municipal Chişinău pe anul 2012”.

♦ Actualmente planificarea investiţiilor şi reparaţiilor capitale se efectuează în lipsa unei metodologii exhaustive (pe municipiu), care ar delimita: etapele procesului de planificare, responsabilitatea managerială între persoanele implicate în proces, riscurile ce pot influenţa eficienţa şi eficacitatea realizării investiţiilor, precum şi măsurile de ameliorare a riscurilor identificate etc.

Astfel, urmare a analizei interviurilor şi chestionarelor realizate la unele AAPL¹⁴ şi la ÎM “DCC”, s-a constatat că formarea programului de investiţii nu se bazează pe criterii de performanţă, fiind luate în calcul doar 2 criterii de evaluare: (1) obiectivele tranzitorii, în scopul finalizării acestora, şi (2) obiectivele noi, care dispun de proiecte şi devize de cheltuieli executate, în scopul economisirii mijloacelor financiare, ceea ce nu garantează succesul planificării eficiente a investiţiilor. Astfel, programul municipal de investiţii capitale nu este suficient fundamentat din punctul de vedere al prioritizării necesităţilor în domeniul construcţiilor, reconstrucţiilor sau reparaţiilor capitale. Prin urmare, o planificare lipsită de argumentare şi performanţă pune în pericol din start implementarea cu succes a obiectivelor propuse şi obţinerea aşteptărilor scontate.

__________________________

¹⁴ DGTPCC, DGF, DGAURF etc.

În susţinerea opiniilor în ceea ce priveşte aspectele neconforme în materie de gestiune a procesului investiţional privind impactul negativ al unei planificări defectuoase, se exemplifică următoarele:

• în anul 2012, în baza programului municipal a fost iniţiată reparaţia capitală a străzii I.Creangă din mun.Chişinău, fiind aprobate mijloace financiare în sumă de 3,0 mil. lei, care ulterior au fost micşorate pînă la 0,75 mil. lei, aceste resurse fiind utilizate pentru executarea lucrărilor de proiectare şi expertizare a proiectului final. Ca urmare a verificărilor efectuate¹⁵, proiectul de execuţie “Reparaţia capitală a str. I.Creangă” a fost recomandat spre aprobare cu costul orientativ de deviz, în preţuri curente (trimestrul IV, 2012), în sumă de cca 33,7 mil.lei (inclusiv TVA). Drept urmare, la această etapă lucrările au fost stopate din cauza lipsei mijloacelor financiare, ceea ce denotă o planificare neconformă a investiţiilor aferente acestui obiectiv;

__________________________

¹⁵ Raport de verificare nr.0365-07-12, întocmit de Serviciul de Stat pentru Verificarea şi Expertizarea Proiectelor şi Construcţiilor.

• obiectul investiţional “Reparaţia capitală a drumului de acces spre satul Humuleşti (Chişinău-Humuleşti), com. Bubuieci” a fost iniţiat în anul 2006¹⁶, fiind suportate cheltuieli în sumă totală de 0,99 mil.lei (inclusiv 0,68 mil.lei pentru lucrările de proiectare). Din cauza lipsei mijloacelor financiare pentru anul 2007, lucrările au fost stopate. Deşi această problemă era cunoscută AAPL de ani buni, în anul 2013, la propunerea DGTPCC, în Programul municipal au fost aprobate investiţii în sumă de 2,0 mil.lei pentru reparaţia capitală a drumului respectiv. Prin urmare, conform datelor contabile ale DGTPCC, în anii 2013-2014 pentru diferite servicii (proiectare, expertizare, schimbarea destinaţiei terenului, avizul ecologic) au fost executate cheltuieli în sumă totală de 0,25 mil.lei (inclusiv lucrările de proiectare privind “Modificarea proiectului la construcţia drumului de acces spre satul Humuleşti, com.Bubuieci, mun. Chişinău” de cca 0,2 mil. lei). De menţionat că, în pofida cheltuielilor suportate în anul 2006, lucrările în cauză nu pot constitui o bază pentru continuarea proiectului, ceea ce denotă o irosire a banului public în sumă de 0,31 mil.lei. Concomitent, au fost admise cheltuieli suplimentare/ineficiente de proiectare, această situaţie constituind rezultatul unei planificări şi executări neconforme a proiectului investiţional;

__________________________

¹⁶ Contractul de antrepriză nr.32/06 din 14.11.2006 încheiat între DGTPCC şi SA “Edilitate”.

• un exemplu elocvent poate servi şi rezultatul inventarierii efectuate de comisia ÎM “DCC” la situaţia din 01.10.2012, care denotă imobilizarea resurselor bugetare în construcţiile în curs de execuţie, în sumă totală de 493,2 mil.lei¹⁷, din care 91,8 mil lei – cheltuieli ineficiente executate la 378 de obiecte care şi-au pierdut actualitatea. De menţionat că pînă în prezent CMC nu a manifestat interes pentru clarificarea situaţiei şi soluţionarea problemei în cauză, generînd riscuri de privatizare neconformă a proprietăţii publice;

__________________________

¹⁷ 75 obiecte finalizate în anul 2012 şi date în exploatare, dar netransmise la balanţa beneficiarilor (98,0 mil.lei); 113 obiecte nefinalizate incluse în Planul investiţiilor capitale pe anul 2013 (159,6 mil.lei); 104 obiecte nefinalizate din cauza lipsei resurselor financiare (122,1 mil.lei); 6 obiecte nefinalizate propuse pentru vînzare (17,7 mil.lei); 292 obiecte pentru trecerea la pierderi, la care au fost începute lucrări de proiectare pînă în anul 1996 şi a decăzut necesitatea de a fi construite (37,2 mil.lei); 86 obiecte pentru trecerea la pierderi, la care a decăzut necesitatea de a fi construite (54,6 mil.lei); 80 obiecte pentru trecerea la pierderi, la care au fost executate servicii unice în perioada 1995-2007 (0,3 mil.lei); 11 obiecte din anii 1992-1993, pentru trecerea la pierderi, care au fost finalizate de către CCL (3,6 mil.lei).

• deficitul de comunicare între autorităţile municipale privind iniţierea şi angajarea resurselor investiţionale a cauzat un şir de disfuncţionalităţi instituţionale, mai cu seamă exprimate prin suprapuneri funcţionale, generînd astfel cheltuieli neconforme¹⁸. Astfel, pentru reparaţia capitală a Liceului Teoretic “Natalia Dadiani” au fost aprobate cheltuieli în sumă de 0,3 mil.lei, beneficiar al lucrărilor fiind ÎM “DCC”, care în iunie 2013 a încheiat cu un antreprenor contractul de antrepriză privind executarea lucrărilor respective. Ulterior, ca urmare a neconlucrării AAPL, contractul a fost reziliat, motivul fiind executarea lucrărilor de către un alt antreprenor contractat de DETS sect. Buiucani, fără a fi înştiinţată ÎM “DCC” care a efectuat cheltuieli pentru elaborarea documentaţiei de deviz şi expertizarea acesteia.

__________________________

¹⁸ Costul lucrărilor de elaborare a documentaţiei de deviz şi de expertizare a acesteia constituie 10,7 mii lei, inclusiv TVA.

♦ Dispersarea responsabilităţilor la diferite niveluri decizionale şi lipsa monitorizării executării acestora au determinat diminuarea gradului de responsabilitate şi neîndeplinirea obligaţiilor funcţionale atribuite prin actele regulatorii, condiţionînd riscul unei planificăriineficiente în domeniul investiţiilor şi reparaţiilor capitale.

• Capacităţile AAPL (Primăria mun. Chişinău; subdiviziunile CMC: DGF, inclusiv Serviciul investiţiilor capitale, DGTPCC) şi ÎM “DCC”, cu atribuţii de planificare strategică în domeniul investiţional, nu sînt suficient de dezvoltate, limitîndu-se doar la elaborarea, examinarea şi înaintarea listei cu obiectivele investiţionale propuse spre aprobare pentru a fi finanţate din bugetul municipal Chişinău pe anul viitor, fapt ce nu contribuie la eficientizarea procesului de planificare şi monitorizare a investiţiilor. Totodată, activităţile desfăşurate de AAPL şi ÎM “DCC” nu asigură fundamentarea tehnico-economică exhaustivă a obiectivelor investiţionale, acestea fiind propuse spre aprobare în lipsa studiilor de fezabilitate, documentaţiei tehnice, analizelor cost-beneficiu, asigurării sustenabilităţii proiectelor implementate etc., ceea ce generează impedimente şi dificultăţi în realizarea eficientă a obiectelor investiţionale.

Se relevă că ultima etapă în care pot fi respinse proiectele fără fundamentare tehnico-economică este Comisia de specialitate a CMC, care examinează lista obiectivelor propuse şi întocmeşte, după caz, avizele la acestea. De menţionat că deciziile Comisiei de specialitate au caracter recomandabil pentru CMC şi, în majoritatea cazurilor, nu influenţează deciziile acestuia. Selectarea proiectelor investiţionale în cadrul mun. Chişinău se efectuează netransparent (la discreţia CMC), fără expunerea criteriilor de evaluare sau de motivare a deciziilor de acordare a priorităţii unui obiectiv investiţional faţă de altul.

• Ca şi în cazul autorităţilor municipale, domeniul de planificare şi implementare a proiectelor investiţionale administrat de AAPL ale satelor/comunelor/oraşelor din cadrul mun. Chişinău necesită îmbunătăţiri. La aceste autorităţi lipsesc strategii, politici şi proceduri reglementate/standardizate în materie de investiţii publice şi, respectiv, nu sînt stabilite priorităţi în domeniul construcţiilor, reconstrucţiilor şi/sau reparaţiilor. Nu există studii de fezabilitate care ar determina necesitatea, fundamentarea tehnico-economică şi eficienţa investiţiilor capitale. Modul de determinare a obiectivelor investiţionale este netransparent şi neadecvat, ceea ce generează dezechilibre şi imobilizări de mijloace bugetare pe mai mulţi ani, fără impact asupra dezvoltării economico-sociale a satelor/comunelor/oraşelor. Includerea obiectelor în lista celor finanţate din bugetul municipal se face în baza propunerilor/solicitărilor de proiecte de investiţii, interpelărilor din partea consilierilor şi fără a se asigura existenţa resurselor financiare pentru proiectarea şi construcţia acestora. Toate acestea condiţionează tergiversarea implementării proiectelor investiţionale, generînd, în multiple cazuri, suspendarea lor. Totodată, colectarea şi sistematizarea necesarului de finanţare a investiţiilor pentru UAT ale satelor/comunelor/oraşelor, la nivelul municipiului, se efectuează de către inspectorul Direcţiei de coordonare a activităţii executivului a Primăriei mun.Chişinău, activitatea în cauză nefiind prevăzută de funcţiile/atribuţiile acestuia, ceea ce diminuează responsabilitatea autorităţii publice privind veridicitatea procesului de planificare a investiţiilor la această componentă de cheltuieli.

♦ Reglementările instituţionale deficiente generează un nivel scăzut de responsabilitate, respectiv, constituie originea deciziilor cu efecte sociale contraindicate. Astfel, cadrul normativ care trebuie să prevadă reguli de procedură clare pentru iniţierea, fundamentarea, aprobarea şi gestionarea mijloacelor alocate de autorităţile publice locale pentru investiţiile capitale este unul neunitar şi irelevant, fapt ce determină luarea unor decizii ce nu întrunesc criterii de interes public. Drept urmare, rezultatele analizelor efectuate de misiunea de audit denotă că deciziile CMC privind alocarea fondurilor pentru investiţii capitale către autorităţile publice locale sînt influenţate de deciziile arbitrare şi nefundamentate ale acestui organ. În acest context, se exemplifică 68 de obiective investiţionale aprobate în anul 2013 în sumă de 16,6 mil.lei¹⁹, fiind omisă procedura de evaluare şi selectare a acestora la etapa de planificare (acestea nu au fost incluse în lista propunerilor pentru anul 2013, fiind aprobate fără o fundamentare tehnico-economică direct de CMC).

__________________________

¹⁹ Raportul ÎM “DCC” cu privire la repartizarea investiţiilor pe obiective (eşantionul selectat: din totalul obiectivelor investiţionale de 164 obiective (cu excepţia obiectivelor finanţate de IFC) aprobate/precizate pe anul 2013, în sumă de 87,9 mil.lei).

Un alt aspect ce ţine de situaţiile privind imposibilitatea de realizare a necesităţilor economico-sociale se prezintă în următoarele tabele:

Se relevă că, în pofida diminuării numărului de obiecte faţă de cele propuse pentru aprobare (de la 46,5% – în anul 2011, pînă la 26,1% – în anul 2013), totuşi se menţine (în condiţiile unui buget auster) imposibilitatea sporită de realizare a necesităţilor economico-sociale, planificarea investiţiilor fiind efectuată în raport cu mijloacele financiare disponibile. Mai mult decît atît, sub aspectul tipurilor de lucrări/servicii, societatea tinde spre modernizarea şi renovarea infrastructurii existente, fiind înaintate mai multe solicitări în domeniul construcţiilor/reconstrucţiilor şi noilor proiecte, însă AAPL nu manifestă un interes adecvat pentru aspiraţiile sociale, atenţie fiind acordată menţinerii bazei tehnico-materiale existente.

Totodată, reieşind din structura investiţiilor, compartimentul “Gospodăria comunală şi gospodăria de exploatare a fondului de locuinţe” este domeniul favorizat comparativ cu alte ramuri, fiind nu doar solicitat, dar şi asigurat financiar de AAPL. Alocarea investiţiilor pentru celelalte domenii economico-sociale constituie un complex întreg de măsuri destinate să asigure crearea unui mediu sigur şi sănătos de muncă şi trai. În acelaşi timp, deşi grija faţă de sănătatea populaţiei reprezintă un obiectiv de o importanţă primordială în politica oricărui stat, rata investiţiilor în acest domeniu este mică. Într-o măsură oarecare, această situaţie este generată de faptul că, în primul rînd, populaţia pretinde satisfacerea condiţiilor de trai şi numai apoi creşterea nivelului instruirii educaţionale şi culturale, fiind urmate de necesităţile ce ţin de ocrotirea sănătăţii.

♦ Identificarea obiectelor investiţionale, precum şi a surselor de finanţare a acestora în majoritatea cazurilor este efectuată de către ÎM “DCC”, care are statut de întreprindere, totodată fiindu-i atribuite unele sarcini neconforme activităţii acesteia, ceea ce diminuează responsabilităţile manageriale şi afectează eficienţa procesului de planificare/monitorizare/executare a investiţiilor capitale.

Ani la rînd AAPL ignoră relevanţa corelării efective a activităţilor din cadrul ÎM “DCC” cu rigorile normelor legal-normative în vigoare. Deşi, urmare a auditurilor precedente²⁰, Curtea de Conturi a înaintat de nenumărate ori recomandări privind ajustarea Regulamentului de activitate al ÎM “DCC” la cadrul legal existent, pînă în prezent această întreprindere nu a fost reorganizată şi are un statut nedeterminat, activînd ca agent economic şi, totodată, exercitînd funcţii de executor de buget. Astfel, nu a fost executată nici decizia CMC²¹, nefiind întreprinse măsuri pentru demararea procedurii de reorganizare a ÎM “DCC”. Totodată, conform prevederilor propriului Regulament, ÎM “DCC” are atribuite unele funcţii care nu sînt relevante activităţii sale, cum ar fi: analiza activităţii din ramura construcţiilor a municipiului; determinarea/acumularea resurselor de finanţare (inclusiv din surse externe) a investiţiilor şi perfectarea autorizaţiilor pentru construcţia diferitor obiective; exercitarea, în acelaşi timp, a funcţiilor de beneficiar al construcţiei, executor de lucrări, precum şi de control şi supraveghere tehnică. Mai mult decît atît, în lipsa atribuţiilor delegate, ÎM “DCC” sistematizează propunerile privind proiectele investiţionale şi prezintă informaţiile respective CMC pentru includerea spre aprobare în lista obiectelor finanţate din bugetul municipal. În acest context, se relevă că situaţiile menţionate diminuează responsabilităţile manageriale ale AAPL privind planificarea, supravegherea tehnică a proiectelor, construcţiilor/reconstrucţiilor, reparaţiilor capitale şi curente din contul mijloacelor publice, precum şi influenţează asupra politicii investiţionale a municipiului.

__________________________

²⁰ Hotărîrile CCRM nr.60 din 28.06.2007 “Privind Raportul asupra formării şi utilizării bugetului municipiului Chişinău şi corectitudinii cheltuielilor pentru investiţiile capitale pe anul 2006”; nr.40 din 12.06.2008 “Privind Raportul asupra formării şi executării bugetului municipiului Chişinău pe anul 2007”; nr.33 din 02.07.2009 “Privind Raportul auditului regularităţii executării bugetului municipal Chişinău şi conformităţii gestionării patrimoniului public pe anul 2008”; nr.37 din 31.07.2012 “Privind Raportul auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi gestionării patrimoniului public în mun.Chişinău în perioada 2010-2011”.

²¹ Decizia CMC nr.2/47 din 05.03.2009 “Cu privire la transformarea ÎM “Direcţia construcţii capitale” a Primăriei municipiului în “Direcţia generală investiţii capitale”.

♦ La realizarea proiectelor investiţionale, AAPL ale mun. Chişinău nu asigură o transparenţă necesară, ceea ce diminuează impactul social al acestora.

Potrivit prevederilor legale²², una dintre atribuţiile AAPL privind implementarea planurilor/proiectelor urbanistice este consultarea populaţiei, care se face anterior aprobării tuturor categoriilor de planuri urbanistice şi de amenajare a teritoriului, cu excepţia planului de amenajare a teritoriului naţional şi a celor urbanistice de detaliu care nu afectează domeniul public. Afişarea înştiinţării la sediul AAPL şi punerea proiectului documentaţiei la dispoziţia populaţiei pentru consultare şi dezbatere publică sînt obligatorii. Consultarea populaţiei se desfăşoară diferenţiat, în funcţie de volumul şi importanţa documentaţiei, în conformitate cu regulamentul elaborat de autoritatea administraţiei publice centrale pentru urbanism şi amenajare a teritoriului şi aprobat de Guvern. Răspunderea pentru consultarea populaţiei revine AAPL respective. Cheltuielile în acest scop sînt suportate din aceleaşi fonduri din care se finanţează elaborarea documentaţiei de proiect. În contextul celor menţionate, misiunea de audit relevă necesitatea eficientizării procesului de transparenţă, prin crearea oportunităţilor de implicare a cetăţenilor în dezbateri publice privind proiectele investiţionale. Pentru aceasta este necesar să se asigure un contact direct cu cetăţenii, beneficiarii proiectelor de investiţii, atît la etapa de înaintare a propunerilor de proiecte, cît şi ulterior, pe măsura implementării acestora. Dacă pînă la adoptarea bugetului anual în cadrul primăriei mun.Chişinău au loc consultări publice, care permit cetăţenilor să pună întrebări, să-şi manifeste preocuparea şi să înţeleagă mai bine întregul proces înainte ca planul de investiţii să fie finalizat, atunci la etapa de operare, pe parcursul anului, a modificărilor în plan (apariţia unor noi obiective, excluderea celor aprobate) opinia locuitorilor nu este solicitată. Astfel, lipsa unei comunicări eficiente între prestatorul serviciilor/lucrărilor şi beneficiarul final nu asigură o bună desfăşurare a procesului de planificare şi executare a obiectivelor propuse, ceea ce creează premise pentru modificarea programului investiţional, prin selectarea proiectelor/obiectivelor în mod netransparent, cu atragerea cheltuielilor suplimentare şi satisfacerea necesităţilor personale ale unor grupuri de oameni direct interesate în aceste investiţii²³.

__________________________

²² Art.27-29 din Legea nr.835-XIII din 17.05.1996; Regulamentul privind consultarea populaţiei în procesul elaborării şi aprobării documentaţiei de amenajare a teritoriului şi de urbanism, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.951 din 14.10.1997.

²³ Se referă la obiectivele care nu au fost prezentate spre aprobare de către ÎM “DCC”, dar care au apărut în lista aprobată.

Un alt element al transparenţei decizionale care necesită a fi îmbunătăţit pentru eficientizarea întregului proces investiţional este publicarea deciziilor CMC. Acest lucru, de fapt, reprezintă un element-cheie în asigurarea transparenţei în general, inclusiv a celei bugetare. De menţionat că, în pofida existenţei unui site²⁴, pînă în prezent nu sînt publicate toate deciziile CMC. Totodată, ţinînd cont de faptul că deciziile se publică în mod selectiv, pentru atingerea obiectivului la acest capitol este necesar ca registrul actelor CMC să devină public, astfel ca atunci cînd o decizie nu a fost publicată să se poată cere publicarea sau solicitarea acesteia. De asemenea, site-ul are o funcţionalitate redusă, iar motorul de căutare limitează accesul la actele publicate, făcînd practic imposibilă găsirea acestora dacă nu se cunoaşte data publicării şi numărul actului respectiv.

__________________________

²⁴ www.monitoruldechisinau.md

Prin urmare, lipsa de transparenţă condiţionează planificări şi derulări ale investiţiilor şi reparaţiilor capitale de proastă calitate, precum şi reduce din eficienţa cheltuirii banilor publici.

♦ Lipsa unei strategii de dezvoltare social-economică pe termen mediu (3-4 ani), precum şi neaprobarea de către AAPL a criteriilor de selectare, în baza cărora va fi evaluată eligibilitatea obiectivelor prioritare, influenţează negativ identificarea şi formularea exactă a necesităţilor şi priorităţilor social-economice. Mai mult decît atît, în lipsa studiilor de fezabilitate, factorii de decizie nu deţin informaţii pentru a estima în ce măsură ar putea contribui un program investiţional la realizarea PUG al municipiului, inclusiv a Strategiei de dezvoltare social-economică.

De menţionat că studiile de fezabilitate care ar stabili necesitatea şi eficienţa investiţiilor efectuate practic lipsesc. Modul de determinare a obiectivelor finanţate din bugetul municipal este netransparent şi defectuos. La includerea obiectelor în programul de investiţii municipal nu se ţine cont de existenţa resurselor financiare pentru proiectarea şi construcţia acestora. Ca urmare, lipsa alocărilor pentru proiectarea şi construcţia obiectelor investiţionale generează dezechilibre şi imobilizări de mijloace bugetare de lungă durată, fără impact pozitiv asupra dezvoltării economico-sociale a municipiului, precum şi tergiversarea termenelor de executare a investiţiilor. Ca urmare, misiunea de audit a constatat că 21 de obiective investiţionale (din 22 verificate) nu au fost argumentate şi iniţiate în baza studiilor de fezabilitate, totodată fiind constatată existenţa unor studii realizate, dar neutilizate, ceea ce denotă o atitudine iresponsabilă a factorilor de decizie din cadrul AAPL ale mun.Chişinău privind identificarea, prioritizarea şi planificarea proiectelor investiţionale.

În susţinerea celor evocate, se exemplifică următoarele.

• Reieşind din informaţiile²⁵ prezentate de către DGAURF şi din interviurile efectuate cu responsabilii din cadrul acesteia, în perioada 2011-2013 Direcţia a realizat 6 studii de fezabilitate în sumă totală de 7744,8 mii lei²⁶, care au fost înaintate spre aprobare CMC şi, ca urmare, fiind respinse. De menţionat că în programul investiţional ar fi necesar şi prioritar să fie incluse obiectivele investiţionale în baza studiilor de fezabilitate care argumentează necesitatea şi impactul final al acestora. În acest context, misiunea de audit relevă că nici unul dintre obiectivele pentru care au fost întocmite studii de fezabilitate nu au fost aprobate spre finanţare din bugetul municipal (inclusiv pe anul 2014). În consecinţă, nesolicitarea studiilor de rigoare sau aplicarea lor parţială indică o atitudine iresponsabilă în materie de utilizare conformă a mijloacelor mobilizate în aceste scopuri.

__________________________

²⁵ Informaţia cu privire la planificarea, executarea şi valorificarea investiţiilor şi reparaţiilor capitale de DGAURF în perioada 2011-2013.

²⁶ Studiile de fezabilitate: “Programul complex de prevenire a calamităţilor naturale în or. Vadul lui Vodă” (2236,5 mii lei); “Programul complex de prevenire a calamităţilor naturale în localităţile mun. Chişinău” (1450,0 mii lei); “Amplasarea publicităţii în mun. Chişinău” (99,7 mii lei); “Structura circulaţiei pe bd. Ştefan cel Mare şi organizarea parcării subterane” (1677,4 mii lei); “Analiza PUG actual şi formarea caietului de sarcini pentru reactualizarea lui” (510,6 mii lei); “Reabilitarea Registrului monumentelor de importanţă municipală” (1770,6 mii lei).

• Un alt caz elocvent care demonstrează utilizarea ineficientă a banului public este Studiul de fezabilitate cu privire la “Elaborarea proiectului de modernizare a staţiei de epurare în municipiul Chişinău”. Astfel, în anul 2005, în baza propunerilor şi programului investiţional municipal, a fost realizat studiul în cauză pentru care au fost suportate cheltuieli în sumă totală de 15,45 mil.lei. De la momentul elaborării şi pînă în prezent, studiul de fezabilitate menţionat se află în arhiva ÎM “DCC”, fără a fi utilizat conform destinaţiei. În pofida faptului că, începînd cu anul 2008 şi pînă în 2010, SA “Apă-Canal Chişinău” a intervenit în repetate rînduri către ÎM “DCC” cu propunerea de a include în listă finanţarea obiectivului “Staţia de epurare a mun. Chişinău” (pentru care a fost elaborat studiul în cauză), din lipsa de resurse financiare acest obiect nu a fost înaintat spre aprobare CMC, totodată Consiliul nefiind informat corespunzător despre situaţia respectivă. Mai mult decît atît, în perioada 2010-2012, din sursele nerambursabile ale UE (BERD) a fost elaborat un alt Studiu de fezabilitate “Programul de alimentare cu apă şi tratarea apelor uzate în mun.Chişinău” pentru o perioadă de 25 de ani, inclusiv pentru staţia de epurare din Chişinău, cu costul de 3,0 mil. euro, beneficiar fiind SA “Apă-Canal Chişinău”. Astfel, situaţiile relatate denotă că mijloacele financiare publice, în sumă de 15,45 mil.lei, utilizate la realizarea Studiului de fezabilitate “Elaborarea proiectului de modernizare a staţiei de epurare în municipiul Chişinău” au fost cheltuite ineficient, acesta devenind irelevant/neactual. În acest context, se relevă şi iresponsabilitatea factorilor decizionali (deliberativi şi executivi) din cadrul AAPL ale municipiului, care nu au întreprins măsurile de rigoare privind eficientizarea cheltuielilor în cauză.

♦ Mecanismul existent de finanţare a investiţiilor şi reparaţiilor capitale în cadrul municipiului necesită a fi îmbunătăţit. Capacitatea redusă în stabilirea scopurilor, obiectivelor şi indicatorilor de performanţă; criteriile de apreciere a eligibilităţii proiectelor; modelul existent de finanţare şi caracterul formalist al planurilor investiţionale; lipsa unui sistem de evaluare a performanţelor realizate au constituit impedimente în crearea unei imagini clare asupra alocării resurselor bugetare în funcţie de rezultatele obţinute.

Actualmente, finanţarea majorităţii proiectelor de investiţii capitale în municipiu se efectuează din bugetul municipal şi din surse externe. Conform calculelor efectuate de autorii PUG, bugetul municipal nu dispune de mijloace financiare suficiente pentru toate necesităţile de investiţii capitale ale municipiului. Autorii concepţiei PUG au estimat valoarea investiţiilor pentru perioada 2003-2020 la 43,5 mlrd.lei (dintre care 21,0 mlrd.lei – pentru dezvoltarea spaţiului locativ; cca 17,0 mlrd.lei – pentru infrastructura tehnico-edilitară; 4 mlrd.lei – pentru amenajarea teritoriului).

Mecanismul actual de finanţare a obiectivelor investiţionale nu implică acţiuni corelate privind: determinarea necesarului de finanţare; stabilirea beneficiarului; evaluarea costului resurselor de finanţare pe termen mediu şi lung. Această zonă a managementului financiar nu încorporează probleme importante, cum sînt: asigurarea resurselor de finanţare (oportun şi la costuri acceptabile); finanţarea neîntreruptă a lucrărilor; recuperarea fondurilor avansate; rambursarea împrumuturilor contractate; asigurarea impactului stabilit.

DGF nu deţine un mecanism eficient de verificare a autenticităţii datelor şi a documentelor prezentate de beneficiarii investiţiei capitale. Astfel, prezentarea incorectă a datelor şi documentelor care confirmă începerea obiectivului investiţional sau neprezentarea acestora nu servesc motiv pentru suspendarea finanţării, ceea ce, la rîndul său, nu încurajează realizarea mai eficientă şi coordonată a activităţii investiţionale. De remarcat că aceasta este o consecinţă a pîrghiilor normative insuficiente ale DGF de influenţare a procesului menţionat.

În scopul îmbunătăţirii mecanismului existent de finanţare, prioritară este elaborarea Strategiei de dezvoltare social-economică a municipiului, care la moment nu există. De asemenea, potrivit bunelor practici, un instrument eficient de management financiar este elaborarea bugetelor pe programe, cu indicatori de performanţă stabiliţi, care ar asigura realizarea legăturii între strategiile de dezvoltare socioeconomică (planurile de dezvoltare), elaborate de AAPL, şi alocarea resurselor. Aceasta ar asigura o bază pentru determinarea şi evaluarea managementului financiar, bugetul pe programe reprezentînd o modalitate eficientă de stabilire a priorităţilor şi de luare a deciziilor privind alocarea pe viitor a resurselor bugetare în funcţie de rezultatele obţinute.

Schematic, legătura dintre strategii, politici şi sistemul bugetar se prezintă în Figura nr.3.

• AAPL ale municipiului nu au asigurat identificarea, administrarea şi evidenţa conformă a tuturor resurselor financiare preconizate pentru proiectele investiţionale. Deşi o parte a defalcărilor din profitul net al unor ÎM (care urma să fie vărsată în bugetul municipal) a fost repartizată pentru efectuarea investiţiilor capitale, AAPL nu au luat în calcul aceste resurse la formarea bugetului municipal. Totodată, nu se efectuează monitorizarea ulterioară a utilizării acestor mijloace de către ÎM, ceea ce generează utilizarea neconformă, neeconomă şi ineficientă a acestora.

În baza deciziilor CMC, în perioada 2011-2013 pentru unele ÎM a fost stabilită posibilitatea utilizării integrale a defalcărilor din profitul net al întreprinderilor, preconizate în bugetul municipal, pentru investiţii capitale, cu condiţia capitalizării obligatorie a cheltuielilor (majorarea capitalului social al întreprinderii). În perioada menţionată, suma totală a defalcărilor din profitul net destinate investiţiilor a constituit cca 57,9 mil.lei. Se relevă că AAPL nu ţin evidenţa conformă a acestor resurse, respectiv, nu le atribuie nici la partea de venituri şi nici la cea de cheltuieli a bugetului municipal. Mai mult decît atît, autorităţile municipale nu deţin un control absolut asupra executării cheltuielilor investiţionale. Procesul de monitorizare a implementării deciziilor CMC la capitolul profitul net destinat investiţiilor lipseşte, fiind inferior necesităţilor existente. Prin urmare, monitorizarea acestor investiţii ar asigura un tablou general asupra progresului de realizare a investiţiilor din această sursă, în acelaşi timp ar permite o verificare a modului în care resursele financiare sînt utilizate şi dacă sînt suficiente pentru atingerea rezultatelor prevăzute în deciziile CMC.

În contextul celor expuse, se exemplifică situaţia constatată la ÎM “Piaţa Centrală”, care, la situaţia din 31.12.2013, conform deciziilor CMC urma să utilizeze profitul net obţinut în perioada 2008-2011, în sumă de peste 30,4 mil.lei, pentru investiţiile capitale, cu capitalizarea obligatorie a acestora. Administrarea neconformă a mijloacelor de către întreprindere, precum şi monitorizarea neadecvată din partea AAPL ale municipiului a modului de utilizare a banului public au generat cheltuirea resurselor financiare preconizate pentru investiţii cu nerespectarea principiilor de conformitate, economicitate şi eficienţă. Astfel, lucrările de construcţie a pieţii pentru comercializarea păsărilor şi animalelor (din str. Cărbunarilor nr.9) au fost contractate cu evitarea procedurilor de achiziţie publică. Pe parcursul anilor 2006-2013, valoarea iniţială a contractului (22,26 mil.lei) privind lucrările de construcţie a pieţei respective a fost majorată prin 2 acorduri adiţionale cu 15,7 mil.lei, constituind în total 37,96 mil.lei. De menţionat că întreprinderea deţine doar un deviz de cheltuieli în sumă de 21,6 mil.lei (din 24.04.2006), alte documente de modificare a devizului nefiind prezentate. Realmente, lucrările executate la construcţia acestei pieţe au însumat peste 27,9 mil.lei, sau cu 6,3 mil.lei mai mult faţă de valoarea totală a devizului existent. În prezent obiectul nu este dat în exploatare, lucrările nefiind finalizate. În pofida faptului că piaţa activează, administraţia acesteia nu a întreprins măsuri concrete (justificate documentar) privind finalizarea lucrărilor neexecutate şi înlăturarea deficienţelor cauzate de lucrările executate necalitativ. Totodată, atît din partea ÎM “Piaţa Centrală”, cît şi din partea AAPL municipale nu au fost depuse eforturi în vederea finalizării acestui obiect, cu capitalizarea conformă a investiţiilor. Mai mult decît atît, verificările efectuate denotă că pavilioanele pieţei nu sînt utilizate la capacitatea construită, suma încasărilor constituind doar 4% (0,22 mil.lei) din suma totală încasată de ÎM “Piaţa Centrală” în anul 2013 (5,4 mil.lei).

• Un impact negativ se relevă la etapa de planificare a proiectelor investiţionale din surse externe, şi anume ritmul lent de valorificare a fondurilor afectate în acest scop, ceea ce a constituit un impediment în atingerea obiectivelor stabilite şi a generat tergiversarea termenului de implementare a proiectelor respective. Astfel, conform contractelor încheiate de Primăria mun. Chişinău în perioada 2008-2012, din diferite surse externe²⁷ au fost contractate credite în sumă totală de 35,23 mil. euro, 10,0 mil. dolari SUA şi 162,5 mil.lei. Din sumele menţionate, în anii 2011-2013 au fost efectuate debursări în sumă totală de 20,3 mil. euro şi 8,2 mil. dolari SUA. Prin urmare, managementul deficient al investiţiilor realizate din contul creditelor şi granturilor externe, soldat cu nedebursarea în termene raţionale a mijloacelor creditate, a cauzat suportarea unor cheltuieli ineficiente în sumă totală de cca 6,6 mil.lei²⁸.

__________________________

²⁷ Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei (recreditare prin intermediul Ministerului Finanţelor – 3,23 mil. euro); BERD (16,7 mil. euro); BEI (15,3 mil. euro); CFI (10,0 mil. dolari SUA); “Turbine Real Estate Holdings” (162,5 mil.lei).

²⁸ Comision în sumă de 1,6 mil.lei – Corporaţiei Financiare Internaţionale şi pentru deservirea creditului în suma totală de 4,9 mil.lei – BERD, FSBERD şi BEI.

Pentru confirmarea celor menţionate, se exemplifică următoarele:

√ pentru construcţia, reabilitarea şi extinderea reţelelor de apeduct, canalizare şi reparaţie a drumurilor, în anul 2010, în baza deciziei CMC²⁹, Primăria mun. Chişinău a contractat de la CFI un împrumut de 10,0 mil. dolari SUA pe un termen de 10 ani. La moment, debursările din acest credit au fost efectuate în sumă totală de 8,2 mil. dolari SUA (în anul 2011 (23.09.2011) – în sumă de 5,0 mil. dolari SUA, şi în 2013 – în sumă de 3,2 mil. dolari SUA), soldul nedebursat, la situaţia din 31.12.2013, constituind 1,8 mil. dolari SUA. Prin urmare, nedebursarea în termen a creditelor a determinat cheltuieli ineficiente în sumă totală de 1,6 mil.lei, această situaţie fiind cauzată de:

__________________________

²⁹ Decizia CMC nr.13/43 din 20.10.2010 “Cu privire la aprobarea acordului de credit între mun. Chişinău şi Corporaţia Financiară Internaţională”.

- calitatea joasă a documentaţiei de proiect, care a generat multiple acorduri adiţionale de modificare a contractelor iniţiale de antrepriză (în anii 2011-2012 numai de către ÎM “DCC” au fost încheiate 37 contracte de antrepriză privind executarea lucrărilor de construcţie a canalizării menajere, construcţia şi reconstrucţia apeductelor şi altele, din care unele, pe parcursul anilor 2012-2013, au fost modificate prin 15 acorduri adiţionale pentru lucrări suplimentare în sumă totală de 9,2 mil.lei);

- lipsa monitorizării asupra implementării proiectului de către beneficiarul împrumutului şi coordonatorii de proiecte;

- tergiversarea executării obiectivelor investiţionale aprobate;

√ pentru implementarea proiectului “Reabilitarea străzilor centrale şi modernizarea iluminatului public al centrului municipiului Chişinău”, în perioada 2011-2012 Primăria mun. Chişinău a încheiat 2 contracte de împrumut (din 2 surse) în sumă totală de 22,0 mil. euro (BERD – 11,7 mil. euro, şi BEI – 10,3 mil. euro). De menţionat că pînă la momentul actual, ca urmare a nedebursării creditelor, au fost suportate cheltuieli ineficiente pentru deservirea datoriei în sumă totală de cca 5,0 mil.lei, cauzele fiind: capacităţile instituţionale şi profesionale insuficiente ale unităţii de implementare (DGTPCC), inclusiv a executorului de credite; calitatea necorespunzătoare a proiectelor; tergiversarea achiziţiilor publice; lipsa voinţei decizionale a CMC etc. Deşi la data de 09.05.2014 beneficiarul de proiect a obţinut calificativul “fără obiecţii” din partea finanţatorilor privind desemnarea cîştigătorului pentru efectuarea reabilitării a 3 străzi (primul pachet al proiectului), debursările adiţionale de credit nu au fost efectuate. Această situaţie condiţionează un management defectuos cu precedente referitor la termenul de realizare a proiectelor, neatingerea impactului scontat şi achitări de tarife obligatorii pentru resursele externe nefolosite.

Obiectivul II: Asigură cadrul instituţional regulator procedurile clare şi relevante aferente disciplinei financiare/contractuale şi obiectivelor scontate în domeniul investiţional din municipiu?

♦ Procesul de monitorizare a investiţiilor şi reparaţiilor capitale în mun. Chişinău (inclusiv procurările de mijloace fixe) este unul complex, a cărui eficienţăeste direct proporţională cu calitatea managementului antrenat la: (1) planificarea achiziţiilor publice pentru efectuarea investiţiilor, (2) derularea procedurilor de achiziţii publice şi, respectiv, (3) monitorizarea executării contractelor de achiziţii publice.

Scopul monitorizării obiectivelor investiţionale este obţinerea rezultatelor scontate şi îndeplinirea condiţiilor prevăzute în contract, în sensul respectării principiului utilizării eficiente a fondurilor publice. Un aspect foarte important în acest sens este că monitorizarea implementării obiectivelor investiţionale depinde, în mare măsură, de etapele realizate anterior. Buna planificare (inclusiv studiile de fezabilitate şi planul de dezvoltare social-economică) a obiectivelor investiţionale şi aplicarea corectă a responsabilităţilor actorilor implicaţi în proces sînt premise fundamentale ale monitorizării eficiente a cheltuielilor capitale.

În urma verificărilor efectuate, misiunea de audit a identificat un spectru larg de probleme privind mecanismele de monitorizare şi verificare în cadrul AAPL a derulării proiectelor investiţionale. Lipsa metodologiilor instituţionale privind delimitarea clară a atribuţiilor şi responsabilităţilor participanţilor la monitorizarea şi verificarea modului de realizare a obiectivelor investiţionale cauzează tergiversări în executarea contractelor investiţionale, prezentarea unor date eronate în procesele-verbale de recepţie a lucrărilor executate etc. Corespunzător, problemele identificate sînt următoarele.

♦ Proiectele de execuţie a investiţiilor elaborate de instituţiile de proiectare sînt necalitative,iar expertizarea acestora efectuată de către organele abilitate nu garantează calitatea lor şi excluderea necesităţii altor modificări. Ca urmare, pe parcursul executării contractelor de investiţii şi reparaţii capitale se efectuează, de regulă, o mulţime de modificări în proiectul iniţial, astfel generînd lucrări suplimentare şi, implicit, suportarea unor cheltuieli neprevăzute, precum şi tergiversarea executării contractelor de realizare a obiectivelor investiţionale (de la o lună pînă la 3 ani, la 14 obiective investiţionale din 23 analizate în acest sens).

O informaţie generalizatoare a deficienţelor constatate la obiectivele investiţionale analizate este prezentată în Anexa nr.5 la prezentul Raport.

Misiunea de audit denotă că lucrările suplimentare neprevăzute la etapa de elaborare a caietului de sarcini şi a documentaţiei de proiect se datorează erorilor şi omisiunilor la determinarea şi evaluarea necesităţilor, necoordonării temei de proiectare cu beneficiarul final. Aceste aspecte reprezintă o consecinţă a lipsei de responsabilitate atît din partea beneficiarilor de proiect şi proiectantului, cît şi a verificatorilor de proiect (SSVEPC, instituţiile de profil etc.), astfel nefiind respectat cadrul legal-normativ aferent domeniului (re)construcţiilor/reparaţiilor capitale şi, ca urmare, generînd lucrări cu costuri supradimensionate. De menţionat că, reieşind din procesele-verbale³⁰ de constatare a necesităţilor de lucrări suplimentare în baza cărora au fost încheiate acordurile adiţionale, se atestă cazuri de nerespectare/necorespundere a normelor tehnice şi de amenajare a instalaţiilor electrice şi de apeduct; neincluderea volumelor necesare de lucrări în devizul de cheltuieli, deşi acestea erau prevăzute în proiect; neexaminarea la etapa de planificare a obiectului la faţa locului (pe teren); lipsa de colaborare cu beneficiarul final privind obiectivele investiţionale; evaluarea defectuoasă a necesităţilor şi neincluderea lucrărilor în caietul de sarcini, determinînd riscul de exagerare a costurilor şi a calităţii proaste a lucrărilor efectuate. Ca urmare a analizei a 47 de acorduri adiţionale în sumă totală de 20,3 mil.lei (din 50 încheiate de către ÎM “DCC” cu antreprenorii pe parcursul anilor 2011-2013), s-a constatat că 37 (sau 78,7%) din acestea, în sumă totală de 17,8 mil.lei, au fost încheiate din cauza evaluării defectuoase a volumului necesar de lucrări, acestea nefiind prevăzute atît în caietul de sarcini, cît şi în documentaţia de proiect, ceea ce denotă un management scăzut şi lipsa responsabilităţii factorilor de decizie (ÎM “DCC”, proiectanţii şi verificatorii de proiect). Se relevă că una dintre premisele care au generat calitatea neadecvată a documentaţiei de proiect este şi neimpunerea în clauzele contractuale a garanţiei de bună calitate a lucrărilor de proiectare, cu responsabilizarea corespunzătoare a executorilor în caz de neasigurare a calităţii proiectelor.

__________________________

³⁰ Procesele-verbale de constatare a lucrărilor suplimentare care au fost semnate de comisiile tehnice, în componenţa cărora intră reprezentanţii beneficiarilor, proiectantului, executorilor de lucrări, iar în unele cazuri – reprezentanţii verificatorilor şi/sau instituţiilor de profil.

♦ Verificările efectuate la etapa de încheiere a contractelor de achiziţii publice au scos în evidenţă faptul că autorităţile contractante supuse auditării nu au asigurat respectarea prevederilor actelor normative³¹. Astfel, atît ÎM “DCC”, cît şi DGTPCC au încheiat contracte de achiziţii publice fără: specificarea limitelor anuale prevăzute în bugetul municipal pentru acoperirea executării contractelor de achiziţii publice, cu precizarea anuală în contract a acestora; stabilirea unui plan de execuţie a lucrărilor preconizate şi implementarea unor directive contractuale în vederea constrîngerii antreprenorilor de a respecta planul de execuţie; impunerea unor clauze contractuale care să interzică introducerea elementelor noi în contract ce ar modifica condiţiile ofertei iniţiale.

__________________________

³¹ Art.67 din Legea achiziţiilor publice nr.96-XVI din 13.04.2007; pct.147 din Regulamentul privind achiziţiile publice de lucrări, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.834 din 13.09.2010.

Absenţa unor planuri multianuale de investiţii şi reparaţii capitale, coroborată cu instabilitatea politică în cadrul CMC, generează situaţii cînd obiectivele investiţionale sînt iniţiate fără suportul financiar suficient al contractelor de achiziţii publice, în termenele şi condiţiile stabilite. Mai mult decît atît, auditul a stabilit că, în unele cazuri, obiectivele investiţionale sînt demarate fără alocarea mijloacelor financiare din bugetul municipal, fapt care iniţial generează premise pentru tergiversarea şi/sau nefinalizarea executării contractelor investiţionale, lipsa unor mecanisme eficiente de responsabilizare a antreprenorului general privind respectarea termenelor de execuţie a lucrărilor şi, respectiv, a unor proceduri eficiente de control care să asigure calitatea şi economicitatea lucrărilor executate de către antreprenor.

Deficienţele şi disfuncţionalităţile admise la etapa de planificare a investiţiilor şi reparaţiilor capitale se răsfrîng şi asupra corectitudinii şi predictibilităţii procesului de achiziţie a lucrărilor, care se exprimă prin divizări ale procedurilor de achiziţii publice şi favorizarea unor anumiţi agenţi economici. Totodată, misiunea de audit relevă că calitatea necorespunzătoare a proiectelor de execuţie a investiţiilor şi reparaţiilor capitale generează, pe parcursul executării contractelor de achiziţii publice, necesitatea includerii unor lucrări suplimentare de execuţie, neprevăzute iniţial la etapa de selectare a antreprenorilor, fapt ce este în contradicţie cu prevederile Legii achiziţiilor publice³².

__________________________

³² Conform art.69 din Legea achiziţiilor publice nr.96-XVI din 13.04.2007, se interzice modificarea oricărui element al contractului încheiat sau introducerea unor elemente noi dacă asemenea acţiuni sînt de natură să schimbe condiţiile ofertei care au constituit temei pentru selectarea acesteia şi să majoreze valoarea ei.

În contextul slăbiciunilor identificate, se atestă următoarele.

• În anul 2011 a fost iniţiat obiectivul investiţional “Reparaţia capitală a str. Alecu Russo, mun. Chişinău” (tronsonul bd. Moscova – bd. Mircea cel Bătrîn), fiind achiziţionate în acest scop servicii de proiectare. În 2012, în baza contractului încheiat între DGTPCC şi un antreprenor, au demarat lucrările de reconstrucţie a străzii menţionate. În pofida faptului că SSVEPC a recomandat aprobarea proiectului de execuţie la costul orientativ de deviz în sumă de 62,7 mil.lei (inclusiv TVA), grupul de lucru al DGTPCC a decis achiziţia acestor servicii în sumă totală de 75,1 mil.lei, care ulterior, printr-un acord adiţional, în lipsa argumentărilor de rigoare privind necesitatea lucrărilor suplimentare, a fost majorată cu 6,7 mil.lei (în total 81,8 mil.lei). De menţionat că la încheierea contractului în cauză din start s-a admis o situaţie confuză privind termenul de execuţie a lucrărilor. Astfel, termenul a fost stabilit de 8 luni – “de la primirea ordinului de începere a execuţiei şi asigurării lucrului ritmic de către beneficiar”, totodată, lucrările urmînd a fi executate în 2 etape (în limita alocaţiilor bugetare pe an şi surselor externe): în 2012 – lucrări în sumă de 43,7 mil.lei şi, respectiv, în 2013 – de 31,4 mil.lei.

Se relevă că, urmare a unui management neadecvat din partea AAPL (CMC, Primăria mun. Chişinău şi DGTPCC – ca beneficiari de investiţii), lucrările la obiectul nominalizat au fost efectuate cu tergiversări semnificative a termenului de execuţie, acestea pînă la momentul actual nefiind finalizate. Situaţia în cauză a fost condiţionată de:

- un management contraindicat din partea beneficiarului (nestabilirea unor cerinţe concrete/veridice faţă de proiectant), exprimat prin: neincluderea în proiect a lucrărilor de strămutare a căilor de comunicaţii ale SA “Moldtelecom”; neproiectarea lucrărilor privind sensurile giratorii şi locurile de parcare;

- calitatea inferioară a proiectului, exprimată prin: includerea în proiect a unor linii electrice de contact care deja nu se produc; identificarea a 10 cabluri (0,6 kV) electrice al căror traseu nu corespunde schemelor topografice şi care sînt amplasate în zona lucrărilor de construcţie; existenţa unor discordanţe între devizele elaborate şi caietul de sarcini la compartimentul “Renovarea reţelelor de iluminat public”;

- iregularităţile admise de antreprenor, mai cu seamă: necompactarea solului pînă la norma prevăzută în proiect; utilizarea unor materiale necertificate în Republica Moldova (pietriş de granit), precum şi prepararea amestecului de piatră pe şantier în lipsa fişei tehnologice şi utilajului necesar, ceea ce a cauzat stoparea temporară a unor activităţi de către Inspecţia de Stat în Construcţii.

De menţionat că, pînă la momentul actual (30.09.2014), pentru reconstrucţia str. Alecu Russo au fost executate lucrări în sumă totală de 78,7 mil.lei, datoriile constituind peste 7,04 mil.lei, iar pentru finalizarea obiectului urmînd a fi efectuate alte lucrări în sumă totală de 3,1 mil.lei.

• Proiectul privind organizarea zonei pietonale pe str. A. Diordiţa a fost iniţiat conform Dispoziţiei Primarului General³³, beneficiar şi coordonator în elaborarea şi implementarea proiectului fiind desemnată DGAURF, care urma să perfecteze şi să prezinte spre aprobare, în modul stabilit, proiectul amenajării zonei pietonale şi a parcajelor publice pe străzile adiacente, precum şi să organizeze/coordoneze executarea lucrărilor de construcţie. De specificat, în acest sens, că proiectul investiţional a demarat (2013) în lipsa documentaţiei de proiect (verificată regulamentar), nefiind inclus în lista obiectelor investiţionale, fără identificarea surselor de finanţare, precum şi în lipsa efectuării achiziţiilor publice de rigoare.

__________________________

³³ Dispoziţia Primarului General al mun. Chişinău nr.142-d din 18.03.2013.

Se relevă, că beneficiarul/coordonatorul, în persoana DGAURF, nu deţine o informaţie exhaustivă privind proiectul în cauză (costul de deviz; lucrările executate; executorii lucrărilor etc.), informînd misiunea de audit numai referitor la sponsorul proiectului, care, conform Acordului de colaborare din 26.09.2013, urma să contribuie cu mijloace băneşti şi bunuri (materiale) în sumă totală de 240,0 mii dolari SUA. De asemenea, conform explicaţiilor de rigoare, în calitate de antreprenor la construcţia zonei pietonale a fost desemnată o societate pe acţiuni. Însă, urmare verificărilor efectuate de audit, acest subiect de antreprenoriat efectiv nu a executat careva lucrări la obiectul nominalizat. Totodată, misiunea de audit a constatat că lucrările de construcţie a zonei pietonale au demarat în baza a două contracte, încheiate de ÎM “Regia Exdrupo” cu un subantreprenor, volumul lucrărilor însumînd cca 5,7 mil.lei, sursa de finanţare managerial dispusă provenind din contul mijloacelor destinate lucrărilor curente de amenajare a parcajelor intercartiere. În acelaşi timp, se atestă modul ambiguu de desemnare a subantreprenorului nominalizat.

În pofida faptului că, prin dispoziţia Primarului General, ÎM “DCC” a fost desemnată responsabilă de verificarea lucrărilor de construcţie a zonei pietonale, reprezentantul acesteia nu participă nemijlocit la verificările de rigoare, deoarece, reieşind din explicaţiile prezentate, acţiunile în cauză se efectuează de către reprezentantul DGTPCC, această subdiviziune, la rîndul său, neprezentînd justificările de rigoare în acest sens.

Verificările de contrapunere, efectuate la subantreprenorul care execută lucrările la amenajarea zonei pietonale, denotă că lucrările efective au însumat 6,7 mil.lei. Totodată, alte lucrări în sumă totală de cca 2,1 mil.lei au fost executate de către un alt antreprenor, în baza unui contract încheiat cu sponsorul obiectului în cauză, despre care responsabilii AAPL ale municipiului nu deţin informaţiile necesare. Conform datelor prezentate de viceprimarul general al municipiului, costul total de deviz al lucrărilor de amenajare a zonei pietonale constituie 12,0 mil.lei, însă misiunii de audit nu i-au fost prezentate documentele justificatoare de rigoare.

• Neregulamentar, în lipsa documentaţiei de proiect şi a mijloacelor financiare aprobate corespunzător, de către DGTPCC au fost contractate lucrări în sumă de 25,5 mil.lei privind Reparaţia capitală a str.Columna (tronsonul str. Mihai Viteazul – str. Ismail), avînd la bază doar studiul de fezabilitate, ceea ce a generat probleme tehnice şi financiare la executarea lucrărilor, cu stoparea ulterioară a acestora pe un termen nedeterminat. De remarcat, că la moment valoarea lucrărilor de reparaţii capitale executate la obiectul respectiv constituie peste 6,5 mil.lei, sursa alocată provenind din mijloacele destinate întreţinerii şi reparaţiei curente a drumurilor publice.

• În baza contractului încheiat (la 28.08.2012) între ÎM “DCC” şi un antreprenor, au fost achiziţionate lucrări privind obiectul investiţional “Instalarea compoziţiei sculpturale în memoria victimelor deportărilor regimului comunist, cu amenajarea complexă a scuarului existent şi reconstrucţia havuzului din faţa Gării Feroviare”, în valoare totală de 22,8 mil.lei (cu termenul de execuţie de 12 luni). Verificările de rigoare din partea SSVEPC au fost efectuate doar pentru suma de cca 5,4 mil.lei, costul de deviz fiind recomandat pentru execuţie. Restul sumei nu a fost verificat de SSVEPC, reieşind din specificul acestuia. Obiectul în cauză a fost iniţiat în februarie 2011 (în lipsa studiului de fezabilitate), cu tergiversarea termenului de elaborare a documentaţiei de proiect de către IMP “Chişinăuproiect” (de 6 luni).

Urmare neîntocmirii studiului de fezabilitate aferent, respectiv, absenţei cerinţelor finale/veridice vis-a-vis de proiectul în cauză, printr-un acord adiţional a fost modificată cu 6,7 mil.lei (sau cu 29,4%) suma contractului iniţial, în total constituind 29,5 mil.lei. Totodată, pînă la moment, pe lîngă includerea în proiectul iniţial a lucrărilor suplimentare menţionate, au mai fost efectuate 3 modificări de substituire a unor lucrări care nu au fost coordonate cu SSVEPC, suma totală a acestora fiind de 2,4 mil.lei.

De menţionat că, urmare a lipsei în cadrul ÎM DCC a unor proceduri care să asigure monitorizarea preţurilor şi costurilor incluse în procesele-verbale privind lucrările executate, întocmite de către antreprenori, a fost admisă prezentarea unor date eronate şi, respectiv, suportarea unor cheltuieli suplimentare nejustificate. Astfel, potrivit informaţiilor prezentate de Serviciul Vamal, antreprenorul a importat “compoziţia sculpturală în memoria victimelor deportării regimului comunist” din Republica Belarus (or. Minsk), la costul total de 368,31 mii dolari SUA (sau peste 4,7 mil.lei), însă conform procesului-verbal privind execuţia lucrărilor (din iulie 2013, întocmit de antreprenor şi acceptat de ÎM “DCC”) compoziţia sculpturală «Trenul durerii” a fost executată cu forţele proprii ale antreprenorului, costul acesteia constituind 12,7 mil.lei. Această situaţie (confuză) a fost admisă în pofida faptului că responsabilii din cadrul ÎM “DCC” erau în cunoştinţă de cauză, ceea ce se confirmă şi prin deplasările efectuate în or. Minsk (Republica Belarus), în acest scop fiind suportate cheltuieli în sumă de 17,44 mii lei, totodată nefiind întocmit nici un raport privind rezultatele acestora.

Se relevă că, potrivit informaţiilor prezentate de ÎM “DCC”, la data de 30.06.2014 costul total al lucrărilor achitate a constituit cca 27,95 mil.lei, pînă în prezent nefiind întocmit un act adiţional de recepţie finală a lucrărilor.

• Elaborarea necalitativă a caietului de sarcini de către primăria or. Vadul lui Vodă privind “Construcţia drumului în cartierul locativ nou pe străzile Unirii, Miron Costin, Voluntarilor, Tineretului, Cantemir din or.Vadul lui Vodă”, care se exprimă prin necorespunderea suprafeţei menţionate cu obiectivul ce urma a fi proiectat şi neincluderea unor volume de lucrări aferente diferenţelor de suprafaţă, a generat modificări de proiect şi majorarea valorii lucrărilor cu 296,4 mii lei (pînă la suma totală de 4717,2 mii lei), ceea ce a cauzat tergiversarea termenului de execuţie a lucrărilor pînă la momentul actual (deşi urmau a fi finalizate pînă la 15.11.2013), suma valorificată constituind 2,1 mil.lei.

• În anul 2011, în baza unei planificări defectuoase efectuate de primăria or. Sîngera, care se exprimă prin lipsa planului de dezvoltare social-economică şi argumentării necesităţii şi fundamentării tehnico-economice (lipsa studiului de fezabilitate, criteriilor de apreciere a eligibilităţii proiectului etc.), a fost demarat proiectul investiţional privind “Construcţia grădiniţei de copii în or. Sîngera”. Auditului nu i-a fost prezentată o confirmare exhaustivă privind devizul general al obiectului din componenţa documentaţiei de proiect, elaborat de proiectant şi aprobat de beneficiar. Totodată, lucrările de construcţie se execută în baza documentaţiei de proiect elaborată încă în anul 1982 şi confirmată prin ştampila SSVEPC (în lipsa raportului de verificare), care, potrivit explicaţiilor responsabilului tehnic, nu corespunde în totalitate condiţiilor şi normelor tehnice de construcţie, în special privind lucrările de drenaj şi armare a zidăriei, necesitînd modificările de rigoare.

Pentru efectuarea lucrărilor la obiectul menţionat, în perioada 2012-2014 DGF a transferat (în baza deciziilor CMC şi în lipsa pachetului complet de documente prevăzute regulamentar) primăriei or.Sîngera 6,6 mil.lei, din care 6,34 mil.lei ulterior au fost transferate antreprenorului. Astfel, pînă în prezent lucrările de construcţie continuă, nefiind cunoscute nici termenul, şi nici necesităţile financiare pentru finalizarea obiectului.

• Unele deficienţe privind monitorizarea investiţiilor au fost constatate la primăria com.Tohatin, care se exprimă prin nerespectarea exigenţelor legale privind calitatea în construcţii, fiind cauzate de lipsa documentaţiei de proiect şi a fundamentării tehnico-economice. În condiţiile specificate au fost executate lucrări de renovare a stadionului din localitate, care au constat în construcţia unei încăperi cu destinaţia de vestiar şi depozit pentru echipamentul sportiv, acestea fiind efectuate cu tergiversarea termenului de execuţie.

Deşi lucrările au fost finalizate şi achitate în decembrie 2012, pînă în prezent nu a fost întocmit actul de recepţie finală a acestora, totodată primăria com.Tohatin neasigurînd înregistrarea dreptului de proprietate asupra obiectului valorificat (cca 0,4 mil.lei), ceea ce determină neasigurarea integrităţii patrimoniului.

În acelaşi timp, la achiziţia lucrărilor de reparaţie capitală a Casei de cultură, în sumă totală de cca 1,3 mil.lei, primăria com.Tohatin a admis divizarea achiziţiei prin încheierea de contracte separate, în scopul aplicării unei alte proceduri de achiziţie decît cea prevăzută legal³⁴, provocînd efecte de diminuare a eficienţei de utilizare a mijloacelor bugetare.

__________________________

³⁴ Art.54 alin.(1) din Legea achiziţiilor publice nr.96-XVI din 13.04.2007.

♦ Mecanismul aplicat de administrare/monitorizare şi evidenţă a activelor în curs de execuţie este unul irelevant şi nu asigură o bună gestionare a acestora.

AAPL şi instituţiile publice, în calitate de executori de buget şi beneficiari de investiţii, au responsabilitatea de a asigura o bună guvernare a fondurilor publice, inclusiv, conform rigorilor legislative³⁵, de a îndeplini unele obligaţii privind calitatea construcţiilor, precum asigurarea verificării execuţiei corecte a lucrărilor de construcţii, acţionarea în cazul neconformităţilor şi deficienţelor apărute pe parcurs, asigurarea recepţiei lucrărilor etc. Potrivit Regulamentului său de funcţionare, aprobat prin decizia CMC nr.27/15 din 24.08.1995, ÎM “DCC” şi alte entităţi publice locale, beneficiare în procesul finanţării investiţiilor şi reparaţiilor capitale, sînt responsabile de: prezentarea documentaţiei de proiect, verificată şi expertizată în modul stabilit de legislaţie; prezentarea actelor de recepţie a volumelor de lucrări şi a informaţiilor despre organizarea şi desfăşurarea regulamentară a procedurilor de achiziţii publice; valorificarea volumelor de lucrări conform calculului general de deviz pentru finanţarea din buget a cheltuielilor pentru investiţii şi reparaţii capitale; transmiterea volumelor de lucrări aferente investiţiilor şi reparaţiilor capitale efectuate executorului de buget la balanţa căruia se află obiectul de construcţie.

__________________________

³⁵ Legea nr.721-XIII din 02.02.1996 “Privind calitatea în construcţii”.

Organizarea pregătirii şi desfăşurării procesului de inventariere a activelor materiale în curs de execuţie; prezentarea propunerilor privind suspendarea temporară a construcţiei fără conservare şi conservarea/sistarea construcţiei; pregătirea listei obiectivelor propuse pentru vînzare la licitaţie, pentru utilizarea în alte scopuri sau transmiterea lor altor întreprinderi şi organizaţii, precum şi pentru lichidarea (demontarea) şi comercializarea utilajelor şi materialelor demontate sînt puse în sarcina subdiviziunilor din cadrul ÎM “DCC”, ale căror activităţi sînt stabilite prin regulamente interne, aprobate din anul 2006.

Din cauza managementului contraindicat la toate etapele de derulare a procesului investiţional, numeroase obiective de investiţii şi reconstrucţii capitale au fost începute cu mai mulţi ani în urmă, însă pînă în prezent nu sînt finalizate. În consecinţă, proiectele iniţiale nu mai corespund exigenţelor actuale şi urmează a fi reactualizate, cu suportarea unor cheltuieli suplimentare; soluţiile tehnice din proiecte sînt învechite, în prezent existînd alte posibilităţi tehnice de execuţie a lucrărilor; lucrările de construcţie şi reconstrucţie suspendate din cauza lipsei finanţării se deteriorează cu timpul etc. Totodată, ca rezultat al neîntreprinderii măsurilor de rigoare în vederea implementării recomandărilor anterioare ale Curţii de Conturi, abaterile şi neregulile identificate în cadrul auditurilor precedente persistă în mare măsură şi în perioada supusă auditării.

Situaţia actuală a activelor în curs în execuţie se prezintă astfel:

Conform rapoartelor financiare, din 31.12.2011, în evidenţa contabilă a ÎM “DCC” au fost înregistrate active materiale în curs de execuţie în sumă totală de 483,9 mil.lei, inclusiv: construcţii în curs de execuţie – 480,2 mil.lei (749 obiective); utilaj destinat instalării şi alte obiecte pînă la punerea în funcţiune – 3,6 mil.lei. La situaţia din 31.12.2013, activele în curs de execuţie au constituit 541,4 mil.lei (729 obiective), din care: construcţii nefinalizate – 356,9 mil.lei; reparaţii capitale în curs de execuţie – 112,0 mil.lei; construcţii nefinalizate ale cooperativelor de construcţie a locuinţelor³⁶ – 3,2 mil.lei; construcţii nefinalizate din surse externe – 65,2 mil.lei; alte construcţii nefinalizate ale ÎM “DCC” – 0,5 mil.lei. O informaţie mai detailată privind activele în curs de execuţie este prezentată în Anexa nr.6 la prezentul Raport.

__________________________

³⁶ Cheltuielile CCL în sumă de 3,2 mil lei – din anii 1993-1994 privind soldurile creditelor nerambursate şi achitate de către Î.M. “DCC” – garant al rambursării acestor credite, în temeiul prevederilor Hotărîrii Guvernului nr.349 din 07.06.1993 “Cu privire la măsurile de protejare a cooperativelor de construcţie a caselor de locuit”.

Dinamică obiectivelor în curs de execuţie este prezentată în Diagrama nr.1.

Sursă: Rapoartele financiare ale ÎM “DCC” pe anii 2009-2013.

Astfel, dacă în anul 2010, comparativ cu 2009, s-a înregistrat o diminuare semnificativă a activelor în curs de execuţie (128,1 mil.lei), începînd cu 2013 a urmat o creştere continuă a acestora (541,4 mil.lei, la situaţia din 31.12.2013).

Situaţia reală a activelor în curs de execuţie nu a fost stabilită. În special, ÎM “DCC” nu a întreprins măsuri rezultative pentru inventarierea, în comun cu beneficiarii de investiţii, a activelor în curs de execuţie în aspect de beneficiari/obiecte/surse, cu determinarea existenţei de facto a acestora, asigurînd o monitorizare eficientă a executării contactelor şi neadmiterea înregistrării nejustificate a obiectivelor.

AAPL din cadrul municipiului, precum şi instituţiile publice, în calitate de executori de buget şi beneficiari de investiţii, nu dispun de un sistem/o bază de date care ar reflecta situaţia reală şi dinamica finanţării/execuţiei per ansamblu la nivel local, precum şi în aspectul beneficiarilor/obiectivelor/costurilor de deviz/surselor de finanţare/perioadei de iniţiere a finanţării de la bugetul municipal, sau de stat/volumelor executate/volumului datoriilor/perioadei de finalizare şi de dare în exploatare etc., la capitolul cheltuieli capitale pe beneficiari şi obiecte investiţionale, ceea ce limitează posibilităţile de prioritizare/transparenţă/planificare strategică a investiţiilor de către AAPL şi face imposibilă realizarea eficientă şi calitativă a obiectului principal în acest domeniu, atribuit autorităţilor locale.

• Misiunea de audit denotă că modul existent de administrare/monitorizare şi evidenţă a activelor în curs de execuţie este afectat de un şir de abateri şi iregularităţi, ceea ce diminueazăeficacitatea acestora, din motivcă:

- nu au fost întreprinse măsuri rezultative pentru inventarierea, în comun cu beneficiarii de investiţii, a activelor în curs de execuţie, în aspect de beneficiari/obiecte/surse, cu determinarea existenţei efective a acestora, monitorizarea completă asupra modului de evidenţă (conform prevederilor regulamentare) şi neadmiterea înregistrării nejustificate a acestora;

- nu au fost asigurate proceduri/acţiuni interne, care să asigure stabilirea situaţiei reale a activelor în curs de execuţie;

- nu au fost respectate prevederile legale/normative în domeniul financiar-contabil sau interpretării eronate/confuze a acestora;

- a fost admis un grad redus de responsabilitate din partea factorilor decizionali (persoanelor cu funcţii de răspundere) în exercitarea atribuţiilor de serviciu.

Întru susţinerea celor expuse, se exemplifică următoarele.

√ Contrar prevederilor regulamentare³⁷, administraţia ÎM “DCC” nu a asigurat o inventariere conformă a obiectelor în curs de execuţie pentru a stabili situaţia efectivă a acestora, ceea ce a influenţat considerabil atît asupra economicităţii, cît şi asupra eficienţei utilizării resurselor investiţionale. Totodată, nici CMC, care în limita prevederilor legale este responsabil de administrarea eficientă a patrimoniului municipal, nu a întreprins măsurile de rigoare în această privinţă. Astfel, contrar prevederilor regulamentare, conducerea ÎM “DCC” nu a asigurat inventarierea activelor materiale în curs de execuţie pentru anii 2010, 2011 şi 2013, iar autorităţile deliberative şi executive ale municipiului nu au reacţionat corespunzător referitor la această situaţie.

__________________________

³⁷ Regulamentul privind inventarierea, aprobat prin Ordinul ministrului finanţelor nr.27 din 28.04.2004 (în continuare – Regulamentul nr.27 din 28.04.2004); Regulamentul privind inventarierea, aprobat prin Ordinul ministrului finanţelor nr.60 din 29.05.2012 (în continuare – Regulamentul nr.60 din 29.05.2012).

Urmare a inventarierii activelor materiale în curs de execuţie (în sumă de 493,1 mil.lei), efectuată de comisia respectivă a ÎM “DCC” la situaţia din 01.10.2012, au fost întocmite 8 liste³⁸, conform cărora: 95,7 mil.lei reprezintă obiectivele la care s-au executat lucrări de proiectare şi construcţie, fiind propuse pentru trecerea la pierderi; 17,7 mil.lei – obiectivele propuse spre vînzare; 122,1 mil.lei – obiectivele finisate parţial din cauza lipsei resurselor financiare. Însă, conducerea întreprinderii nu a întreprins măsuri în vederea informării CMC şi Primăriei, iar cele din urmă nu au manifestat interesul necesar în vederea clarificării situaţiei privind obiectele sus-menţionate.

__________________________

³⁸ 75 de obiecte finalizate în anul 2012, care vor fi date în exploatare şi transmise la balanţa beneficiarilor (98,0 mil.lei); 113 obiecte nefinalizate, incluse în Planul investiţiilor capitale pe anul 2013 (159,6 mil.lei); 104 obiecte nefinalizate din cauza lipsei resurselor financiare (122,1 mil.lei); 6 obiecte nefinalizate, propuse spre vînzare (17,7 mil.lei); 80 de obiecte propuse pentru trecerea la pierderi, la care au fost executate servicii unice în perioada 1995-2007 (0,3 mil.lei); 292 de obiecte propuse pentru trecerea la pierderi, la care au fost începute lucrări de proiectare pînă în anul 1996 şi a decăzut necesitatea de a fi construite (37,2 mil.lei); 86 de obiecte propuse pentru trecerea la pierderi, la care a decăzut necesitatea de a fi construite (54,6 mil.lei); 11 obiecte – din anii 1992-1993, propuse pentru trecerea la pierderi, care au fost finalizate de către CCL (3,6 mil.lei).

Deşi conform prevederilor regulamentare obiectivul principal al inventarierii este stabilirea situaţiei reale a patrimoniului întreprinderii, comisia de inventariere a ÎM “DCC” (creată prin Ordinul directorului) nu a stabilit starea reală a activelor în curs de execuţie şi nu a inspectat dacă aceste active există în realitate. De asemenea, lipsesc şi reacţiile de rigoare ale CMC în această privinţă.

Probele de audit acumulate denotă că, din 729 de obiective care au fost supuse inventarierii, numai 15 au fost verificate cu ieşire la faţa locului, iar restul – doar în baza datelor contabile şi în lipsa documentelor confirmative (contracte, acte de predare-primire a documentaţiei de proiect, facturi fiscale, procese-verbale etc.), această situaţie fiind confirmată şi de rezultatele chestionării membrilor comisiei. Se menţionează că majoritatea datelor cu referire la cele specificate, înregistrate în evidenţa contabilă a ÎM “DCC”, au fost transcrise din an în an, fără clarificarea acestora.

Urmare a verificării unui eşantion de 665 de obiecte ale activelor în curs de execuţie, se relevă că în 523 de cazuri ÎM “DCC” nu dispune de documente justificative care ar argumenta volumele lucrărilor de construcţii şi montaj şi ale celor de proiectare în sumă totală de 223,1 mil.lei. Totodată, la obiectele nefinalizate timp de mai mulţi ani nu au fost efectuate lucrări de conservare, ceea ce determină riscul de distrugere a acestora, precum şi de suportare a unor cheltuieli suplimentare neprevăzute.

În pofida faptului că precedentele misiuni de audit extern au atras atenţia asupra fenomenului de irosire a banilor publici în obiectele în curs de execuţie, autoritatea deliberativă şi cea executivă ale municipiului, nu s-au autosesizat în modul corespunzător, respectiv, nu au revizuit nomenclatorul obiectelor pentru a determina primordialitatea unora şi consecutivitatea celor de importanţă secundară. Prin urmare, preocuparea necorespunzătoare a municipalităţii vis-a-vis de administrarea, evidenţa şi raportarea conformă a activelor în curs de execuţie condiţionează gestiunea ineficientă a acestora şi, respectiv, servicii necalitative.

În acest context, se relevă că inventarierea formală a obiectivelor investiţiilor capitale a determinat următoarele:

- unele din aceste obiective, care pînă în prezent se află în evidenţa ÎM “DCC”, au fost privatizate de către APP fără acordul CMC. Astfel, ca urmare a neîntreprinderii măsurilor de rigoare din partea AAPL ale municipiului în vederea înregistrării drepturilor de proprietate şi delimitării corespunzătoare a terenurilor proprietate publică, în lista obiectelor nefinalizate supuse privatizării, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.671 din 06.06.2008³⁹, au fost incluse construcţiile: “Blocul chirurgical al Spitalului nr.4”, “Comitetul executiv al raionului Nistrean” şi “Complexul de băi şi asanare”, pentru care au fost efectuate investiţii în sumă, respectiv, de 14,09 mil.lei, 1,5 mil.lei şi 3,54 mil.lei, astfel municipiul fiind lipsit de aceste bunuri. De menţionat că la moment sînt înaintate cereri de chemare în judecată prin care se solicită anularea actelor care au stat la baza înstrăinării bunurilor proprietate publică municipală;

__________________________

³⁹ Hotărîrea Guvernului nr.671 din 06.06.2008 “Cu privire la aprobarea modificărilor ce se operează în anexele nr.2 şi nr.3” la HG nr.945 din 20.08.2007 “Cu privire la măsurile de realizare a Legii nr.121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice”.

- la alte 3 obiecte nefinalizate, pentru care au fost efectuate investiţii în sumă, respectiv, de 1,35 mil.lei, 1,3 mil.lei şi 0,14 mil.lei, terenurile destinate acestora sînt ocupate de diferite construcţii private;

- în unele cazuri locul amplasării obiectivelor investiţionale nu este cunoscut persoanelor responsabile din cadrul direcţiilor ÎM “DCC” (din eşantionul de 420 de obiective verificate, în 305 cazuri (72,6%) persoanele responsabile nu cunosc locul amplasării acestor obiecte), situaţia fiind condiţionată de monitorizarea/supravegherea necorespunzătoare a lucrărilor iniţiate anterior (în perioada 1984-2007). Conducerea ÎM “DCC” nu a asigurat inventarierea activelor materiale în curs de execuţie, precum şi respectarea cadrului legal-normativ în vigoare.

√  Ca urmare a faptului că persoanele cu funcţii de răspundere din cadrul ÎM “DCC” nu au monitorizat adecvat realizarea contractelor şi nu au întreprins măsuri faţă de antreprenorii neconştiincioşi care au executat lucrări necalitative, totodată nefiind întreprinse măsuri în această privinţă nici de autorităţile deliberativă şi executivă ale municipiului, au fost înregistrate investiţii şi reparaţii capitale valorificate pe parcursul anilor 1998-2010 în valoare totală de 62,9 mil.lei (în 46 de cazuri), la care lipsesc actele de recepţie finală/sau obiectivul nu este finalizat, astfel neasigurîndu-se transmiterea acestora către beneficiarii finali. De specificat că nu au fost întreprinse măsurile de rigoare nici în privinţa creanţelor şi avansurilor înregistrate după antreprenori, care numai în 3 cazuri au însumat cca 0,54 mil.lei.

În acest sens, se atrage atenţia că perpetuarea la infinit a unei asemenea stări de lucruri generează risipă de resurse aferente unor lucrări repetate, respectiv, dezafectarea banului public în obiecte nefinalizate. Menţinerea în continuare a acestei situaţii în mare măsură va condiţiona cheltuieli suplimentare legate de efectuarea repetată a unor lucrări deja executate şi achitate, dar care în timp şi-au pierdut calitatea. Prin urmare, aceste cheltuieli care urmează a fi inevitabil suportate vor majora preponderent costul lucrărilor, din care motiv va avea de pierdut atît bugetul local, cît şi beneficiarii de investiţii.

√  Unul dintre criteriile de apreciere a obiectivelor investiţionale este eficacitatea acestora. În acest sens, misiunea de audit relevă că, reieşind din informaţiile prezentate de persoanele responsabile din cadrul ÎM “DCC”, pentru obiectivele în sumă totală de 91,7 mil.lei a decăzut necesitatea finalizării lor, ceea ce denotă o irosire neutilă a mijloacelor publice. CMC nu a întreprins nici o măsură în vederea redresării situaţiei în cauză. Astfel, numeroase obiective de investiţii şi reconstrucţii capitale sînt începute cu mai mulţi ani în urmă, însă pînă în prezent nu sînt finalizate.

• Cum poate creşte eficienţa activităţii ÎM “DCC” pentru soluţionarea problemelor privind obiectivele în curs de execuţie?

Potrivit bunelor practici, construcţiile nefinisate pot fi apreciate ca proiecte investiţionale care nu s-au soldat cu impact pozitiv atunci cînd investitorii (concreţi), cu “preferinţe” pentru riscuri semnificative, în condiţiile unui mediu investiţional nefavorabil, nu şi-au realizat scopurile propuse. În acest sens, pentru a recupera cel puţin o parte din mijloacele investite, mulţi dintre investitori sînt predispuşi să renunţe la proiectele iniţiate, urmînd să le comercializeze.

Unul dintre indicii caracteristici determinării gradului de realizare a investiţiilor reprezintă autenticitatea planului cu privire la darea în exploatare a obiectivelor de construcţie în acţiune. Astfel, nu se recomandă demararea noilor obiective dacă nu a fost îndeplinit planul de dare în exploatare a celor iniţiate, deoarece aceasta determină repartizarea mijloacelor financiare între mai multe obiective, prelungirea termenelor de construcţie, conservarea capitalului în construcţii nefinalizate şi, drept rezultat, micşorarea posibilităţii de restituire a investiţiilor capitale şi a eficienţei întreprinderii în ansamblu.

Acest aspect este de o importanţă semnificativă din punct de vederea a evaluării de piaţă, care presupune luarea în calcul a schimbărilor produse în economie, dar şi a uzurii exterioare a obiectului. În procesul evaluării construcţiei nefinalizate este necesar de găsit cea mai eficientă variantă de folosire a obiectivului. Investitorul deseori se confruntă cu un şir de probleme mari, în primul rînd, privind necesitatea de determinare a posibilităţii de finalizare a lucrărilor de construcţie (clădirile, fundaţiile şi construcţiile portante au în unele cazuri o uzură considerabilă).

Pentru evaluarea construcţiei nefinalizate este necesară prezentarea documentaţiei ei tehnice: planul cadastral al terenului adiacent, datele despre nivelul de finalizare a obiectivului, documentaţia de proiect şi deviz. Totodată, sînt necesare şi documentele care confirmă drepturile asupra imobilului – contractul privind dreptul de folosire a terenului, devizul de construcţie.

Evaluarea obiectivelor de construcţie nefinalizate se efectuează din următoarele motive: pentru transmiterea la balanţa entităţii; pentru determinarea costului de piaţă; pentru luarea deciziei despre folosirea ulterioară a obiectivului finalizat/nefinalizat.

Un astfel de proces complex, cum este construcţia sau reparaţia capitală a obiectivelor imobiliare, nu poate şi nu trebuie lăsat să decurgă de la sine, să se dezvolte spontan şi fără control. Numai controlul şi expertizarea sistematică a lucrărilor garantează respectarea tehnologiilor şi a regulilor în construcţii, astfel fiind posibilă economia mijloacelor financiare, respectarea normelor de consum a materialelor. Cu ajutorul acestor măsuri ale procesului de evaluare a construcţiei nefinalizate, se rezolvă următoarele probleme:

Figura 4

Contractul antreprizei de construcţie acţionează pe toată perioada de îndeplinire a lucrărilor de construcţie-montaj la obiectiv – de la lucrările de proiectare-cercetare pînă la cele de finisare, din anumite motive construcţia nu întotdeauna poate fi finalizată. Principalele motive sînt: limitarea mijloacelor de finanţare a investitorului sau schimbarea de către acesta a genului de activitate de bază, drept urmare nefiind necesară finalizarea construcţiei.

Răspunsul la întrebarea privind funcţionarea ulterioară a obiectivului depinde de nivelul de finalizare şi de posibilitatea schimbării destinaţiei de exploatare a acestuia. Uneori sistemul de carcase al construcţiei nefinalizate permite construcţia unei clădiri absolut diferite decît a fost preconizat cu 10-15 ani în urmă, ceea ce reprezintă un aspect important la cumpărarea sau vînzarea obiectivului de construcţie nefinalizat. La ziua de astăzi, investitorul modern procură cu mai mare dorinţă obiectivul de construcţie nefinalizat împreună cu pachetul de documente adus în ordine, pentru luarea deciziei şi pentru folosirea raţională a terenului pe care se află obiectivul.

♦ Transmiterea bunurilor patrimoniale, formate din resursele investiţiilor capitale, de la bugetul municipal la beneficiarii finali a fost marcată de unele dificultăţi/impedimente şi iregularităţi, în consecinţă fiind afectată eficacitatea investiţiilor efectuate.

În conformitate cu prevederile Regulamentului aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.688 din 09.10.1995⁴⁰ şi conform actelor normative interne aprobate de CMC⁴¹, ÎM “DCC” urmează să asigure transmiterea la timp la balanţa instituţiilor, conform destinaţiei a obiectivelor construite şi recepţionate pentru capitalizarea acestor cheltuieli, iar beneficiarul final, la balanţa căruia se află obiectul de investiţii şi reparaţii capitale, urmează să recepţioneze şi să înregistreze corespunzător în evidenţa contabilă volumele de lucrări aferente investiţiilor şi reparaţiilor capitale. Însă, contrar celor menţionate, un număr considerabil de decizii ale CMC privind transmiterea obiectivelor către beneficiarii finali rămîn neexecutate un timp îndelungat. Aceasta denotă că atît autorităţile deliberativă şi executivă ale municipiului, cît şi ÎM “DCC” nu au asigurat transmiterea, în timp util, la balanţa instituţiilor a obiectivelor construite şi recepţionate pentru capitalizarea cheltuielilor, ceea ce a condiţionat denaturarea situaţiilor financiare raportate şi influenţează asupra principiului de eficacitate a investiţiilor.

__________________________

⁴⁰ Regulamentul cu privire la modul de transmitere a întreprinderilor de stat, organizaţiilor, instituţiilor, a subdiviziunilor, clădirilor, construcţiilor, mijloacelor fixe şi altor active, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.688 din 09.10.1995.

⁴¹ Decizia CMC nr.27/15 din 24.08.1995 şi deciziile CMC în perioada 2009-2013.

Analiza executării anuale a deciziilor CMC de către ÎM “DCC” privind transmiterea obiectivelor la balanţa beneficiarilor finali, în dinamică, pe perioada 2009-2013, se prezintă astfel:

Sursă: Rapoartele financiare ale ÎM “DCC” pe anii 2009-2013.

Situaţia sus-menţionată denotă că, deşi au fost întreprinse unele măsuri care în anumite perioade s-au soldat cu diminuarea valorii obiectelor recepţionate, dar netransmise la balanţa instituţiilor conform destinaţiei lor, la sfîrşitul anului 2013, valoarea acestora a rămas la un nivel semnificativ (159,2 mil.lei).

• Urmare a acţiunilor de audit derulate, au fost identificate punctele slabe în procesul de transmitere a volumelor de lucrări aferente investiţiilor şi reparaţiilor capitale beneficiarilor finali, care au afectat capacităţile instituţionale aferente unei administrări prudente şi eficiente a bunurilor publice, precum şi au determinat neatingerea obiectivelor scontate. De asemenea, s-a conturat un cumul de nereguli şi deficienţe în procesul de transmitere/luare labalanţa instituţiilor/ beneficiarilor finali (inclusiv cauzate de unele imperfecţiuni ale cadrului legal-normativ), care au impact nefavorabil asupra eficienţei de gestionare a banilor publici.

Auditul relevă prezenţa unor factori obiectivi şi subiectivi care au determinat netransmiterea la timp la balanţa instituţiilor a obiectivelor construite/reparate capital şi recepţionate pentru capitalizarea acestor cheltuieli. Problemele cu care se confruntă părţile participante la procesul de transmitere a obiectivelor şi care împiedică îmbunătăţirea procesului de implementare a deciziilor CMC în ansamblu, sînt următoarele:

- nesoluţionarea problemei privind edificiile care au fost supuse reparaţiilor, dar care nu sînt înregistrate la balanţa subdiviziunilor CMC;

- nesoluţionarea problemei privind gestionarea de către agenţii economici privaţi a reţelelor de gaze, electrice, telefonice etc., construite din contul mijloacelor bugetare municipale şi aflate la balanţa ÎM “DCC”;

- refuzul beneficiarilor finali de a lua la balanţă obiectivele valorificate din cauza executării necalitative a lucrărilor etc.;

- dispersarea activităţilor între participanţi sau lipsa de conlucrare între autorităţile/instituţiile/întreprinderile implicate în procesul investiţional.

În această ordine de idei, auditul specifică următoarele.

√Ca urmare a faptului că CMC nu şi-a realizat competenţele privind administrarea patrimoniului public, nefiind întreprinse măsurile de rigoare în vederea delimitării şi înregistrării conforme a întregului patrimoniu municipal şi stabilirii statutului de drept al acestuia, totodată nefiind asumate responsabilităţile respective în această privinţă nici de DGERRP, o parte din cheltuielile executate pentru reparaţia capitală a obiectivelor nu pot fi transmise regulamentar la majorarea valorii acestora. Astfel, ca urmare a faptului că unele obiecte nu sînt înregistrate la balanţa subdiviziunilor CMC, numai în 5 cazuri, pînă la momentul actual, nu au fost transmise regulamentar (pentru majorarea valorii mijloacelor fixe) cheltuielile în sumă totală de 11,46 mil.lei (inclusiv 8,0 mil.lei, din anul 2003 – pentru reparaţia unei clădiri, precum şi instalarea monumentelor, busturilor, basoreliefurilor; 1,0 mil.lei, din anul 2006 – pentru reparaţia unei clădiri; 2,46 mil.lei, din anul 2010 – pentru reparaţia a două clădiri). Prin urmare, această situaţie diminuează eficacitatea investiţiilor valorificate.

Informaţiile prezentate denotă că, situaţia în cauză a fost condiţionată şi de faptul că din momentul reorganizărilor efectuate la Regia locativă municipală, care anterior ţinea evidenţa imobilelor cu statut locativ şi nelocativ (cu excepţia celor ce se aflau la balanţa subdiviziunilor CMC), cu fondarea ÎM “Direcţia Locuinţe” şi apoi a DGLCA, şi preluarea în evidenţă de către ultimele numai a imobilelor cu statut locativ (cele cu statut nelocativ fiind transmise pentru evidenţă DGERRP), “documentele pe imobilele nelocative au dispărut, rămînînd neluate la evidenţă”. Totodată, în pofida faptului că unele din instituţiile municipale au întreprins măsuri în vederea ţinerii în evidenţă a obiectivelor respective şi transmiterii la balanţa gestionarului, inclusiv a cheltuielilor investiţionale, fiind perfectate şi unele proiecte de decizii ale CMC, aceste proiecte nu au fost examinate, deficienţele din domeniul menţionat nefiind soluţionate.

√AAPL ale municipiului nu au întreprins măsurile de rigoare privind soluţionarea problemei gestionării de către agenţii economici privaţi a reţelelor de gaze, electrice etc., construite din contul mijloacelor bugetare şi aflate la balanţa ÎM “DCC”, ceea ce diminuează eficienţa şi eficacitatea investiţiilor în acestea obiective. Astfel, pe parcursul anului 2013 valoarea acestor obiecte a crescut cu 2,3 mil.lei, constituind la finele anului 93,7 mil.lei, din care: reţele de gaze – 68,8 mil.lei, reţele electrice – 12,8 mil.lei, altele – 12,1 mil.lei. Urmare a inventarierii reţelelor inginereşti în cauză, s-a constatat că la 5 obiective (0,5 mil.lei) lipseşte documentaţia tehnică, nefiind încheiate contracte de deservire cu întreprinderile de gaze, la alte 22 obiective, care sînt transmise la deservire SRL “Chişinău-Gaz”, a fost stabilită o diferenţă privind lungimea acestora (cu 640,0 m mai puţin în documentaţia de execuţie).

Se denotă perpetuarea practicii încetăţenite de mai mulţi ani privind neînregistrarea conformă a conductelor de gaze la organul cadastral, una dintre cauze fiind neelaborarea la timp a normativelor de rigoare. Aceasta determină diminuarea eficienţei de utilizare a mijloacelor publice şi, implicit, a eficacităţii obiectelor valorificate. Totodată, de menţionat şi favorizarea unor agenţi economici privaţi care exploatează reţelele inginereşti construite din bani publici.

Atît CMC, cît şi ÎM “DCC” continuă să perpetueze situaţia privind neînregistrarea la organul cadastral a 128 conducte de gaze (cu lungimea de peste 200,6 km, în valoare de 68,8 mil.lei). În acest sens, auditul relevă că o parte din responsabilitatea pentru întîrzierea înregistrării la timp la OCT a obiectivelor menţionate o poartă şi autorităţile centrale de resort, care pînă la moment nu au efectuat modificările de rigoare în legislaţie. Se atestă că una dintre cauzele de neînregistrare este faptul că, în conformitate cu Legea cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XIII din 25.02.1998, reţelele tehnico-edilitare nu constituie obiect al înregistrării în Registrul bunurilor imobile. De asemenea, conform informaţiilor de la ÎS “Cadastru” (remise în adresa ÎM “DCC”), la moment este în proces de elaborare Registrul obiectelor de infrastructură tehnico-edilitară, în care vor fi înregistrate aceste obiecte.

Totodată, conductele în cauză nu sînt înregistrate nici la balanţa AAPL, acestea aflîndu-se la balanţa ÎM “DCC”, ceea ce determină riscul înstrăinării/pierderii proprietăţii publice. De menţionat că pentru aceste mijloace fixe nu se calculează uzura, prin ce se denaturează valoarea acestora. Mai mult decît atît, în baza deciziilor CMC, aceste obiecte au fost transmise întreprinderii “în gestiune economică temporară”, însă, conform prevederilor regulamentare⁴², activele materiale pe termen lung aflate în folosinţă temporară nu aparţin întreprinderii, nu constituie un element al proprietăţii ei şi, prin urmare, nu se reflectă în bilanţ, în consecinţă fiind înregistrate neregulamentar la balanţa ÎM “DCC”.

__________________________

⁴² Standardele Naţionale de Contabilitate.

Se atrage atenţia la faptul că, fiind construite din contul mijloacelor bugetare, reţelele de gaze, reţelele electrice şi cele telefonice de fapt sînt gestionate de agenţi economici privaţi, fără ca bugetul municipal să fie economic avantajat, ceea ce la fel constituie o diminuare a eficacităţii obiectivelor valorificate.

√Ineficienţa investiţiilor valorificate rezultă şi din identificarea multiplelor obiecte netransmise la balanţa beneficiarilor finali, cauza fiind refuzul acestora de a le lua la evidenţă, din motivul lucrărilor necalitative executate. O asemenea situaţie se consideră una intolerabilă. Astfel, la finele anului 2013, obiectivele finalizate şi/sau lucrările executate, dar netransmise (în pofida deciziilor emise de CMC în această privinţă) la balanţa beneficiarilor finali din motivul refuzului acestora de a le primi, au însumat 142,2 mil.lei (sau 89,3% din valoarea totală a obiectivelor netransmise). Prin urmare, reieşind din informaţiile şi explicaţiile prezentate de factorii de decizie din cadrul ÎM “DCC”, obiectivele nominalizate mai sus au fost finalizate în anii 1999-2011, cu întocmirea proceselor-verbale de recepţie a lucrărilor, semnate şi de reprezentanţii beneficiarilor finali, însă, din diferite motive, inclusiv privind calitatea lucrărilor efectuate, instituţiile/întreprinderile din cadrul municipiului care exploatează aceste obiective nu le-au acceptat. Efectul situaţiei nominalizate a fost denaturarea datelor privind datoriile faţă de beneficiari şi faţă de buget (TVA), a valorii patrimoniului municipal, precum şi a rezultatului financiar al activităţii ÎM “DCC” pe anii 2011-2013. Se relevă că despre această situaţie au menţionat şi auditurile precedente ale Curţii de Conturi, ceea ce denotă atitudinea iresponsabilă a factorilor de decizie din cadrul autorităţilor municipale şi ÎM “DCC”.

În contextul celor relatate, se menţionează că SA “Termocom”, care de 19 ani exploatează obiectul “Construcţia bulevardului Mircea cel Bătrîn (tunelul)”, refuză să accepte cheltuielile investiţionale în sumă totală de 8,4 mil.lei. De mai mulţi ani, din cauza lipsei căii de acces, ÎM “RTE” refuză să ia în evidenţă staţia de tracţiune nr.44 din str. Ismail, valoarea investiţiei fiind de 12,7 mil.lei. De la momentul dării în exploatare (2006), ÎM “Exdrupo”, invocînt probleme de calitate a lucrărilor, nu acceptă obiectul “Reconstrucţia şi extinderea străzii Pan Halippa”, cheltuielile însumînd 42,5 mil.lei etc.

Din anul 2010 nu este soluţionată nici problema ce ţine de transmiterea la balanţa Primăriei mun.Chişinău a valorii lucrărilor executate la repararea sistemului de încălzire, în sumă de 3,36 mil.lei, motivul fiind netransmiterea de către ÎM “DCC” Primăriei a metalului uzat demontat în urma reparaţiilor efectuate, estimat la 0,22 mil.lei.

Un alt exemplu este obiectivul investiţional “Punctul termic la blocul locativ din str. Sf. Dumitru 20 din or. Vadul lui Vodă”, în valoare de cca 0,5 mil.lei. Astfel, conform Deciziei CMC⁴³, începînd cu anul 2002, obiectul nominalizat urma să fie transmis în proprietatea primăriei or. Vadul lui Vodă, însă pînă la moment această înregistrare nu a fost efectuată, obiectul continuînd să fie înregistrat în evidenţa ÎM “DCC”. Verificările efectuate la faţa locului au identificat că, urmare a gestionării ineficiente din partea ÎM “DCC”, punctul termic este utilizat de persoane fizice în calitate de garaj şi depozit pentru păstrarea lucrurilor personale, această situaţie relevînd nerespectarea principiului de eficacitate la valorificarea obiectelor investiţionale.

__________________________

⁴³ Decizia CMC nr.26/37 din 21.11.2002 “Cu privire la recepţionarea obiectivelor şi transmiterea acestora la balanţă”.

√Alţi factori care au influenţat eficacitatea valorificărilor investiţionale şi netransmiterea obiectelor construite/reparate capital la balanţa beneficiarilor finali sînt: tergiversarea executării şi/sau neexecutarea actelor legal-normative (inclusiv a hotărîrilor Curţii de Conturi), lipsa de conlucrare între organele implicate în procesul investiţional, precum şiiresponsabilitatea AAPL ale municipiului şi a ÎM “DCC” în această privinţă.

Ca exemplu în acest sens poate servi obiectul “Restaurarea şi redimensionarea Complexului Memorial “Gloria Militară” din perimetrul străzilor Pan Halippa, Alexe Mateevici, Vasile Alecsandri” (Complexul memorial “Eternitate”). Astfel, conlucrarea insuficientă a autorităţilor deliberativă şi executivă ale municipiului cu Ministerul Apărării în vederea soluţionării problemelor existente, precum şi neinformarea Ministerului de către AAPL privind măsurile care urmau a fi întreprinse⁴⁴ au determinat netransmiterea obiectului în cauză la balanţa destinatarului. Ca rezultat, pînă la momentul actual cheltuielile pentru valorificarea Complexului memorial “Eternitate”, în sumă de 47,8 mil.lei, se află în evidenţa ÎM “DCC”, iar obiectul este înregistrat la balanţa Ministerului Apărării. În acest context se relevă lipsa de reacţie a AAPL din municipiu, precum şi a Ministerului nominalizat privind cerinţele înaintate de Guvern, fiind ignorate şi hotărîrile Curţii de Conturi care vizează acest obiect⁴⁵. De menţionat că pe parcursul anilor 2008-2013 administraţia municipiului nu a solicitat şi nu a examinat împreună cu Ministerul Apărării problema transmiterii conforme a obiectului din proprietatea publică a CMC în proprietatea publică a statului, în gestiunea Ministerului Apărării. Totodată, se relevă că lucrările au fost finalizate în anul 2008, cu întocmirea procesului-verbal respectiv, dar nu au fost recepţionate de către beneficiarul final, fapt neexecutat pînă în prezent.

__________________________

⁴⁴ Decizia CMC nr.21/13 din 25.11.2008 “Cu privire la aprobarea documentaţiei de proiect şi deviz, recepţionarea şi transmiterea la balanţă a obiectivului “Restaurarea şi redimensionarea Complexului Memorial “Gloria Militară” din perimetrul străzilor Pan Halippa, Alexe Mateevici, Vasile Alecsandri”.

⁴⁵ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.19 din 06.04.2007 “Privind raportul asupra rezultatelor controlului efectuat la Direcţia construcţii capitale a Primăriei municipiului Chişinău privind reconstrucţia Complexului Memorial “Eternitate” în perioada anilor 2005-2007 (trimestrul I)”; Hotărîrea Curţii de Conturi nr.40 din 12.06.2008 “Privind raportul asupra formării şi executării bugetului municipiului Chişinău pe anul 2007”.

De subliniat că, în baza Legii monumentelor de for public nr.192 din 30.09.2011, Ministerul Apărării s-a adresat Primăriei mun.Chişinău cu privire la transmiterea Complexului autorităţilor locale, care, în temeiul Legii menţionate, au delegate atribuţiile şi obligaţiile privind protejarea şi întreţinerea monumentelor de for public situate în raza lor teritorială, însă problema a rămas nesoluţionată.

Ca totalizare la capitolul netransmiterea obiectivelor investiţionale, se atestă că monitorizarea ineficientă de către CMC (prin intermediul ÎM “DCC”) a obiectelor care au fost recepţionate, dar netransmise regulamentar destinatarului, totodată nefiind utilizate în procesul tehnologic, creează riscuri majore de deteriorare pe viitor şi de pierdere a dreptului de proprietar asupra bunurilor municipiului.

Printre factorii generatori de iregularităţi în procesul de gestiune a patrimoniului municipal transmis/netransmis la balanţa instituţiilor se relevă:

- neelaborarea politicilor şi regulilor interne privind implementarea mecanismului de transmitere la balanţa instituţiilor;

- nerespectarea cadrului legal privind transmiterea la balanţă a obiectivelor;

- nestabilirea responsabilităţilor distincte de coordonare, executare şi monitorizare în procesul transmiterii la balanţă a obiectivelor, îndeosebi privind îmbunătăţirea managementului finanţelor publice în cadrul AAPL;

- neclarităţile la aplicarea unor proceduri care apar în legătură cu lipsa actelor normative de domeniu;

- neasigurarea executării în măsură deplină a cerinţelor şi recomandărilor anterioare ale Curţii de Conturi.

V. ALTE CONSTATĂRI ALE AUDITULUI

♦ Imperfecţiunea cadrului regulator în materie de metodologie privind evaluarea capacităţilor tehnice ale ofertanţilor creează premise pentru monopolizarea pieţei de desfacere, precum şi pentru favorizarea anumitor agenţi economici, prin introducerea barierelor economice la contractarea unor tipuri de lucrări.

O importanţă deosebită în procesul de achiziţionare a bunurilor/lucrărilor/serviciilor revine deciziei de selecţie a surselor de furnizare şi a prestatorilor de servicii. Alegerea prestatorilor de servicii a devenit o adevărată “artă” care are la bază analiza pieţei şi gruparea tuturor prestatorilor de servicii care acţionează pe aceeaşi piaţă după următoarele criterii: importanţa pe care aceştia o au pe piaţă; importanţa pe care o au în satisfacerea necesarului de resurse pentru un anumit consumator; concordanţa dintre interesele prestatorului de servicii şi cele ale beneficiarului pe o anumită perioadă. Dintre toţi prestatorii de servicii, o parte sînt eliminaţi în urma deciziei de alegere a resurselor materiale de aprovizionare, restul fiind consideraţi prestatori potenţiali şi viabili, pentru care este necesară aprecierea şi evaluarea în vederea selecţiei finale. Potrivit prevederilor legal-normative, selectarea operatorilor economici se efectuează în baza a două criterii: datele de calificare ale acestuia⁴⁶ şi oferta cea mai avantajoasă economic⁴⁷.

__________________________

⁴⁶ Descrierea detaliată a modului de evaluare a calificării operatorilor economici pentru achiziţiile de lucrări este specificată în Hotărîrea Guvernului nr.1121 din 10.12.2010 “Cu privire la aprobarea Documentaţiei standard pentru realizarea achiziţiilor publice de lucrări”.

⁴⁷ Descrierea detaliată a criteriului respectiv este specificată în art.45 din Legea nr.96-XVI din 13.04.2007 “Privind achiziţiile publice”.

În perioada 2011-2013, în cadrul ÎM «DCC”⁴⁸ au fost iniţiate 204 obiecte de investiţii şi reparaţii capitale, valoarea cărora a constituit peste 316,7 mil.lei (296,3 mil.lei – valoarea contractelor semnate şi, respectiv, 20,4 mil.lei – valoarea acordurilor adiţionale).

__________________________

⁴⁸ Reieşind din resursele şi graficul de timp disponibile, verificările misiunii de audit s-au axat exclusiv asupra procesului de selectare a operatorilor economici din cadrul ÎM “DCC” pe parcursul anilor 2011-2013.

O analiză mai detaliată privind dinamica investiţiilor capitale iniţiate prin intermediul ÎM “DCC” (2011-2013) este prezentată în diagramele de mai jos:

La executarea obiectivelor investiţionale ale ÎM “DCC” au fost antrenaţi 55 de agenţi economici⁴⁹, dintre care 13 au fost desemnaţi cîştigători de la 4 pînă la 16 licitaţii publice. În total, pe parcursul anilor 2011-2013, cu aceşti 13 antreprenori au fost contractate lucrări pentru 107 obiecte investiţionale (53,0% din totalul obiectelor investiţionale efectuate), valoarea contractelor de achiziţii publice constituind 190,7 mil.lei (60,2% din valoarea totală a contractelor de achiziţii publice încheiate), aceasta variind de la antreprenor la antreprenor de la 0,28 mil lei pînă la 67,0 mil.lei.

__________________________

⁴⁹ ”Analiza relaţiilor ÎM “DCC” cu agenţii economici cîştigători ai licitaţiilor organizate pe parcursul anilor 2011-2013”.

Conform legislaţiei/regulilor în vigoare, autoritatea contractantă trebuie să solicite de la ofertanţi, ca cerinţă minimă pentru experienţa similară, încheierea şi îndeplinirea în ultimii 3 ani cel puţin a unui contract: a) cu o valoare egală sau mai mare decît valoarea viitorului contract; sau b) reconstrucţia/construcţia şi darea în exploatare a unor obiecte de o capacitate similară. În acest context, misiunea de audit relevă că, în majoritatea cazurilor, ofertele cele mai avantajoase din punct de vedere economic au fost descalificate pe motiv că antreprenorul nu a prezentat informaţii ÎM “DCC” privind experienţa similară conform cerinţelor regulamentare, deşi unii agenţi economici descalificaţi pe parcursul ultimilor 3 ani calendaristici aveau încheiate/executate contracte cu ÎM, valoarea cărora depăşea valoarea viitorului contract. În contextul celor expuse, există motive de a presupune că situaţia în cauză a generat o concurenţă neloială, exprimată prin: a) utilizarea ofertelor complementare (ofertanţii depun ofertele cu preţuri exagerate sau unii depun oferte cu nerespectarea cerinţelor obligatorii, pentru a asigura selectarea unei anumite oferte cu preţuri exagerate); b) împărţirea pieţei (ofertanţii se “cooperează” împart piaţa sau livrările de anumite bunuri/servicii/lucrări şi se înţeleg să nu intre în domeniul partenerului sau, dacă participă la licitaţie, să depună oferta «umbră” anterior agreată cu partenerul «prioritar” din domeniu). Prin urmare, numai în 5 cazuri de achiziţionare a lucrărilor, situaţiile menţionate au cauzat majorarea valorii obiectelor investiţionale faţă de ofertele cele mai avantajoase din punctul de vedere al costurilor cu suma de la 1,4 pînă la 3,2 mil.lei.

VI. CONCLUZII GENERALE

Misiunea de audit atestă că practicile încetăţenite de gestionare a investiţiilor capitale contravin rigorilor managementului financiar, generează risipă de resurse materiale şi financiare, respectiv, nu întrunesc criteriile de economicitate, eficienţă şi eficacitate. Lipsa rapoartelor publice privind gestionarea investiţiilor capitale, inclusiv a rezultatelor obţinute în urma implementării obiectivelor investiţionale de către AAPL din cadrul mun. Chişinău, precum şi a evaluării ex-post implementare determină un deficit acut de responsabilitate a funcţionarilor şi autorităţilor, precum şi perpetuarea iregularităţilor generatoare de impact nefast.

Prin urmare, autorităţile municipale nu au reuşit să inverseze trendul disproporţional în materie de realizare a unui management investiţional raportat la principiile de prudenţialitate, eficienţă şi eficacitate.

Soluţiile de rigoare aferente remedierii situaţiei în cauză se regăsesc în recomandările ce urmează.

Recomandări pentru remedierea deficienţelor şi iregularităţilor constatate de misiunea de audit:

1. CMC şiPrimarul general al mun. Chişinău:

1.1. să reactualizeze/reaprobe Planul de dezvoltare social-economică a municipiului, inclusiv şi a strategiilor investiţionale racordate la principii/criterii de cost-eficienţă şi performanţă, precum şi la resurse sustenabile;

1.2. să implementeze mecanisme exhaustive în materie de evaluări (studii de fezabilitate şi impact), selectări şi aprobări transparente şi publice a proiectelor investiţionale, asigurînd în acest sens convergenţa planurilor de investiţii cu resursele financiare disponibile;

1.3. să asigure implementarea procedurilor punctuale de control intern, care să garanteze respectarea cadrului legal-normativ la toate etapele procesului de planificare a investiţiilor capitale, responsabilitatea managerială şi anticiparea riscurilor pasibile impactului de ineficienţa şi ineficacitate;

1.4. să redefinească şi să delimiteze drepturile şi obligaţiile beneficiarilor finali, persoanelor responsabile de supravegherea tehnică a lucrărilor de proiectare şi de (re)construcţie (ÎM “DCC”, DGTPCC etc.) şi ale finanţatorului lucrărilor;

1.5. să examineze oportunitatea contractării unei instituţii/companii independente, cu experienţă în evaluare şi monitorizare, în vederea revizuirii, dezvoltării şi adaptării PUG şi PAT la noile condiţii economice, sociale şi tehnice, precum şi asigurării elaborării unor rapoarte anuale privind stadiul implementării acestora;

1.6. de comun cu entităţile implicate în realizarea investiţiilor, să asigure un mecanism eficient de identificare şi monitorizare a tuturor surselor de finanţare a investiţiilor capitale, cu asigurarea unei evidenţe conforme a acestora şi excluderea cheltuielilor ineficiente la contractarea creditelor;

1.7. să elaboreze şi aprobe modul şi priorităţile de finalizare a construcţiilor în curs de execuţie, asigurînd gestionarea eficientă a resurselor financiare alocate în aceste scopuri.

2.Primarul general al mun. Chişinău:

2.1. să dispună elaborarea dosarelor pentru fiecare obiect investiţional, în conformitate cu prevederile regulamentare, totodată asigurînd înregistrarea dreptului de proprietate asupra acestora, determinarea beneficiarului final şi a resurselor necesare pentru finalizarea obiectivului, analiza eficienţei investiţiei după darea în exploatare a obiectivului (post-implementare), precum şi generalizarea acestor informaţii într-un sistem informaţional unic (municipal);

2.2. să asigure elaborarea şi implementarea procedurilor de control intern aferente (re)evaluării activelor în curs de execuţie, inventarierii periodice a acestora, înregistrării regulamentare a drepturilor patrimoniale, transmiterii la balanţa beneficiarilor finali a obiectivelor finalizate.