Постановление N 50 от 31.10.2014 по Отчету аудита эффективности "Необходимы ли стратегическое переосмысление и повышение эффективности инвестиционного процесса в рамках местных публичных органов мун. Кишинэу?"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности “Необходимы ли стратегическое

переосмысление и повышение эффективности  инвестиционного

процесса в рамках местных публичных органов мун. Кишинэу?”

№ 50  от  31.10.2014

 (в силу 04.12.2014) 

Мониторул Офичиал № 358-363 ст.42 от 04.12.2014

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя генерального примара мун. Кишинэу г-на Нистора Грозаву, заместителя начальника территориального офиса Кишинэу Государственной канцелярии г-на Петра Профире, начальника главного управления финансов Муниципального совета Кишинэу г-жи Вероники Херца, начальника главного управления общественного транспорта и путей сообщения Муниципального совета Кишинэу г-на Игоря Гамрецки, начальника управления финансов национальной экономики, капитальных вложений и государственных закупок Министерства финансов г-на Виорела Панэ, начальника управления организации, систематизации и осуществления контроля в строительстве Государственной инспекции в строительстве г-на Иона Барбалата, начальника управления методов закупок Агентства государственных закупок г-жи Евгении Ени, начальника управления администрирования публичного имущества Агентства публичной собственности г-на Михаила Дорука, директора муниципального предприятия “Direcţia Construcţii Capitale” Муниципального совета Кишинэу г-на Романа Софрони, примара ком. Тохатин г-на Серджиу Чеботару, примара г. Сынджера г-на Валерия Поятэ, а также других ответственных лиц аудируемых учреждений, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности “Необходимы ли стратегическое переосмысление и повышение эффективности инвестиционного процесса в рамках местных публичных органов мун. Кишинэу?”

_________________________

¹Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Аудит эффективности был проведен в соответствии с Международными стандартами аудита, применяемыми на основании Постановления Счетной палаты № 60 от 11.12.2013², а также с соответствующим Пособием.

_________________________

²Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

Цель аудиторской миссии состояла в оценке управления финансовыми средствами, проверке степени соответствия институциональных решений установленным критериям экономической эффективности, а также их влияния на инвестиционную область.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный Отчет и пояснения ответственных лиц, присутствовавших на открытом заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Исходя из оцененных аспектов аудируемой области и в соответствии с применяемыми процедурами аудиторская миссия выявила множество проблем системы, институциональные дисфункциональности и общие недостатки по растрате средств, в том числе низкую эффективность в управлении инвестиционными процессами.

Несмотря на ряд принятых мер по улучшению процесса по выделению и управлению публичными финансовыми средствами в целом, внешний публичный аудит констатирует, что муниципальным органам не удалось переломить тенденцию в области инвестиций и взять на себя ответственность за создание пруденциального менеджмента, соотнесенного с эффективностью и результативностью. Укоренившаяся практика растраты публичных средств, особенно в условиях жесткой финансовой экономии, и одновременно (пере)распределения в произвольном порядке инвестиций на множество объектов поощряется и в дальнейшем. Этот порочный круг, характерный и на национальном уровне, изымает и поглощает существенные материальные и финансовые средства, результат их выделения идет в нарушение принципов надлежащего управления. Среди институциональных недостатков и несоответствующего управления отмечаются:

■отсутствие стратегии развития и модернизации городской инфраструктуры, соотнесенной с устойчивыми ресурсами и жизненными проектами; инвестиционные проекты, не сопровождающиеся предварительными технико-экономическими обоснованиями, целесообразностью и результатом и соответственно без обоснованных технико-экономических параметров и соотнесенных с принципами экономичности, эффективности и результативности; получение финансовых средств с соответствующими ограничениями, во многих проектах без оценки и предотвращения возможных рисков, связанных с их реализацией и завершением;

■административно-функциональное дублирование и ненадлежащие полномочия в деятельности МП “Direcţia Construcţii Capitale”, результаты выражаются в несоответствующем менеджменте (институциональном, корпоративном и финансовом) и соответственно путем профильных политик и управления фондами в нарушение публичных интересов;

■непрудентное администрирование инвестиций, произведенных за счет внешних кредитов и грантов, завершалось невыплатой в разумные сроки дополнительных средств, следствием явились необоснованные расходы (около 6,6 млн. леев);

■острая нехватка видений и определение размеров со стороны бенефициаров при разработке проектной документации, что приводит к составлению профильными субъектами ряда некачественных проектов, а проведение их экспертизы уполномоченными органами не гарантирует их качество и устойчивость проектов.

Вместе с тем пленум Счетной палаты обращает внимание органов мун. Кишинэу на неполное устранение несоответствий, отмеченных аудиторскими миссиями внешнего аудита, проведенных в 2012-2013 годах, что свидетельствует о безответственном отношении к надлежащему администрированию публичных средств.

Для поддержания выводов, сформулированных аудиторской миссией, Счетная палата считает необходимым в срочном порядке стратегически переосмыслить политики и положения, связанные с инвестициями. Так, с целью преодоления критической ситуации и рационального использования финансовых средств, а также для реализации инвестиционных планов необходимо неотложно и соответствующим образом принятие комплексных мер по: пересмотру и утверждению инвестиционной стратегии муниципия; надлежащему взаимодействию между ответственными сторонами с целью определения приоритетов и действительного улучшения инвестиционного процесса в целом; пересмотру нынешнего порядка планирования, составления и исполнения бюджета по капитальным расходам; внедрению эффективного механизма начала – реализации инвестиционных объектов, а также получения и управления финансовыми средствами; внедрению эффективной системы контроля на всех этапах инвестиционного процесса путем повышения ответственности субъектов, вовлеченных в этот процесс; оценки, систематизации и владению информацией в единой информационной системе о незавершенных инвестиционных объектах, в том числе о стоимости фактических работ, уровне их завершения и соответствующей финансовой поддержке.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности “Необходимы ли стратегическое переосмысление и повышение эффективности инвестиционного процесса в рамках местных публичных органов мун. Кишинэу?”, который прилагается к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Муниципальному совету Кишинэу, генеральному примару муниципия и примэриям городов/коммун Вадул луй Водэ, Тохатин, Бэчой и Сынджера. Потребовать от указанных ОМПУ:

2.1.1. соблюдать и безусловно внедрять рекомендации, содержащиеся в Отчете аудита, с утверждением конкретных и исчерпывающих мероприятий по устранению установленных недостатков, с определением сроков и ответственных лиц;

2.1.2. пересмотреть без исключения все инвестиционные проекты, а включение их в программы развития (годовые, долговременные) в неоспоримом порядке должно предшествовать соответствующему изучению (технико-экономического обоснования, целесообразности и влияния), с обеспечением/соблюдением в этом отношении критериев эффективности и результативности;

2.1.3. Муниципальному совету Кишинэу и генеральному примару:

- обновить институциональную структуру в целом и штатное расписание. Пересмотреть в этом отношении и (пере)утвердить в соответствии с делегированными полномочиями положения о деятельности структурных подразделений, четко разграничивая административные и операционные функции и соответственно уклоняясь от дублирования полномочий;

- при сотрудничестве с центральными и местными кадастровыми органами безотлагательно реализовать комплексные и надежные мероприятия по проведению инвентаризации и регистрации в кадастре объектов недвижимого имущества (в том числе незавершенных активов), расположенных на территории, администрируемой ОМПУ всех уровней; в этом отношении создать единый исчерпывающий регистр объектов недвижимого имущества местной публичной собственности в рамках муниципия;

2.2. Государственной инспекции в строительстве для проверки объемов выполненных строительных работ в рамках инвестиционных объектов: “Организация пешеходной зоны по ул. А. Диордица”; “Капитальный ремонт ул. Алеку Руссо, мун. Кишинэу”; “Установка скульптурной композиции в память жертв депортированных коммунистическим режимом лиц, с комплексным обустройством существующего сквера и реконструкцией фонтана перед железнодорожным вокзалом, мун. Кишинэу”;

2.3. Министерству финансов для информирования и занятия позиции относительно соответствия инвестиционных публичных политик имеющимся средствам, соотнесения проектов по развитию критериям экономичности, эффективности и результативности;

2.4. Правительству для информирования и принятия к сведению, а также для рассмотрения результатов аудита с целью оценки институциональных недостатков, приводящих к растрате и неэффективному использованию публичных средств, предназначенных для инвестиций;

2.5. Генеральной прокуратуре для рассмотрения согласно компетенциям ситуации, установленной на объектах “Установка скульптурной композиции в память жертв депортированных коммунистическим режимом лиц, с комплексным обустройством существующего сквера и реконструкцией фонтана перед железнодорожным вокзалом мун. Кишинэу” и “Организация пешеходной зоны по ул. А. Диордица”;

2.6. Совету по конкуренции для рассмотрения согласно компетенциям;

2.7. Постоянным парламентским комиссиям по: экономике, бюджету и финансам; по публичному управлению и региональному развитию для информирования.

3. Принять к сведению, что в ходе аудита муниципальное предприятие “Direcţia Construcţii Capitale” осуществило передачу на баланс примэрии Вадул луй Водэ инвестиционного объекта “Тепловой пункт к жилому зданию по ул. Сф. Думитру № 20 из г. Вадул луй Водэ” в сумме 0,47 млн. леев.

4. О принятых мерах по выполнению требований подпунктов. 2.1 – 2.3 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев с момента опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 г.

Утвержден:

Постановлением Счетной палаты

№ 50 от 31 октября 2014 г.

Отчет аудита эффективности:

“Необходимы ли стратегическое переосмысление и повышение

эффективности инвестиционного процесса в рамках местных

публичных органов мун. Кишинэу?”

I. ОБОБЩЕНИЕ

Исходя из того, что публичные финансовые ассигнования, предназначенные для капитальных вложений на развитие городской инфраструктуры, имеют большое значение для общества в целом, Счетная палата инициировала аудит эффективности по управлению ОМПУ мун. Кишинэу инвестиционными финансовыми средствами, а также для оценки дополнительного социально-экономического воздействия и установления возможных недостатков и резервов.

Цель аудиторской миссии состояла в оценке управления финансовыми средствами, проверке релевантности принятия институциональных решений согласно установленным критериям эффективности затрат и влияния их в инвестиционной области.

Настоящая аудиторская миссия была проведена в местных публичных органах мун. Кишинэу, аудиторская деятельность осуществлялась в примэрии мун. Кишинэу, в некоторых структурах Муниципального совета Кишинэу (ГУФ, ГУАГЗО, ГУОТПС, МП “DCC”), а также в ряде АТЕ в рамках муниципия (примэриях г. Вадул луй Водэ, г. Сынджера и ком. Тохатин и Бэчой).

Несмотря на то, что в 2011-2013 годах ОМПУ мун. Кишинэу приняли некоторые меры в данном направлении, все-таки не было достигнуто существенного и постепенного улучшения ситуации в целом в аспекте менеджмента инвестиционных финансовых средств.

Проведенные аудиторской группой оценки выявили множество недостатков в деятельности сторон, вовлеченных в получение и управление капитальными расходами. В результате проведенной аудиторской деятельности были идентифицированы слабые пункты, которые ограничили эффективность и экономичность в управлении публичными средствами, а также в достижении поставленных задач по реализации муниципальных инвестиционных планов.

Так,

►в рамках инициирования и продвижения инвестиционных проектов отмечается, что:

• капитальные ассигнования, выполненные на территории мун. Кишинэу, не вписываются в генеральный план развития и не соответствуют критериям эффективности и экономичности, не было оценено социальное и экономическое влияние;

• осуществление муниципальной программы капитальных вложений производится в отсутствие стратегического планирования;

• отсутствует схема и местный план, действительно поддерживаемый финансово и утвержденный соответствующим образом, на основании которых будут оценены приоритетные инвестиции и направлены соответствующие средства, в результате по ряду проектов неизвестно достоверное завершение;

• распыление ответственности на различных уровнях принятия решений и отсутствие их мониторинга привели к снижению уровня ответственности и невыполнению функциональных обязанностей, закрепленных нормативными актами, создавая риск неэффективного планирования инвестиций и капитального ремонта;

• не установлены критерии по оценке соответствия требованиям проектов для получения утверждения финансирования инвестиций и капитального ремонта. Более того, утверждение финансирования осуществляется в отсутствие технико-экономического обоснования и технического проектирования;

• в отсутствие (предварительного) технико-экономического обоснования руководящие лица не располагают дополнительными расчетами и полной информацией для оценки, в какой мере может способствовать инвестиционная программа реализации Стратегии социально-экономического развития и Генерального градостроительного плана мун. Кишинэу;

• планирование инвестиций и капитального ремонта осуществляется без исчерпывающей методологии (по муниципию), которая бы разграничила: этапы процесса планирования, управленческую ответственность между субъектами, вовлеченными в процесс, риски, которые могут повлиять на эффективность и результативность реализации инвестиций, а также меры по совершенствованию выявленных рисков;

• капитальные вложения осуществляются по малым проектам (небольшим объектам), фрагментарно и неприоритетно, а также в слишком большие в аспекте внедрения периоды;

• подразделения, наделенные полномочиями и правами в инвестиционном секторе, не продемонстрировали адекватных способностей по внедрению проектов с внешним финансированием, что определило осуществление неэффективных расходов на общую сумму около 6,6 млн. леев;

• в рамках инвестиционной программы не были установлены критерии и причины, связанные с обеспечением задачи осуществления эффективных расходов, так как инвестиционные программы не получили адекватной оценки для идентификации секторов/отраслей экономики и инфраструктуры, требующих инвестиций, а также пути достижения предусмотренного/ ожидаемого результата. ОМПУ мун. Кишинэу не обеспечили конвергенцию годовой инвестиционной программы с Генеральным градостроительным планом муниципия;

► при внедрении/мониторинге инвестиционных объектов:

• в результате включения некоторых объектов в список инвестиций и капитальной реконструкции в отсутствие соответствующих финансовых средств (которые обеспечат выполнение проектов и соответствующих работ в наиболее ограниченные сроки) множество объектов инвестиций и капитальной реконструкции, начатых много лет назад, до настоящего времени не завершены. В результате из-за отсутствия финансовых средств незавершенные строения со временем разрушаются, а инициированные проекты не соответствуют нынешним требованиям и требуют изменений (в том числе технические решения), что обуславливает дополнительные расходы;

• МП “DCC” не обеспечило надлежащую и в разумные сроки передачу на баланс соответствующих учреждений построенных и принятых объектов для капитализации расходов в сумме 159,2 млн. леев;

• низкий уровень разработанной проектной документации создает препятствия для своевременной реализации объектов и качественного выполнения работ;

• отсутствие ряда исчерпывающих положений/методологий в целом по муниципию, четко определяющих полномочия и ответственность участников в процессе мониторинга и проверки реализации инвестиционных проектов, приводит к затягиванию выполнения инвестиционных договоров, включению некоторых ошибочных данных в акты приемки выполненных работ;

• технические задания не содержат критерии по оценке материально-технического и финансово-экономического потенциала, отражающего способность по реализации установленных договорных условий;

• заключение договоров с экономическими операторами, не имеющими технический потенциал, необходимый для реализации работ, предусмотренных в договоре, а также несоблюдение сроков выполнения работ обусловили затягивание периода выполнения и увеличение расходов из муниципального бюджета;

• допущение некоторых отклонений между ценами, установленными в смете-оферте и в актах о выполнении работ по капитальному ремонту;

• действующий механизм учета незавершенных активов не является эффективным и не способствует надлежащему управлению ими;

• исходя из финансовых отчетов МП “DCC”, наблюдается постоянный рост незавершенных материальных активов, которые по состоянию на 31.12.2013 составили общую сумму 541,4 млн. леев (729 объектов);

• ОМПУ не осуществляют адекватного мониторинга основных этапов инвестиционного процесса.

Отчет аудита свидетельствует, что полученный вследствие осуществления капитальных вложений результат является скромным. Эта ситуация обусловлена ненадлежащим отбором инвестиционных объектов с незначительной релевантностью и пользой, а также несоответствующим менеджментом публичных средств.

С целью улучшения ситуации, установленной аудитом в настоящем Отчете, ОМПУ был направлен ряд рекомендаций, которые будут способствовать более эффективному управлению публичными средствами при осуществлении адекватного мониторинга инвестиционных программ и объектов в рамках программ.

II. ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Законодательство Республики Молдова определяет капитальные инвестиции¹ как “затраты, осуществленные инвестором в связи с приобретением и/или улучшением долгосрочных активов, которые не относятся на результат текущего периода, а подлежат капитализации (отнесению на увеличение стоимости долгосрочных активов)”. Таким образом, публичные капитальные инвестиции представляют собой иммобилизацию фондов, затрачиваемых в настоящее время, в целях получения некоторых новых основных средств и/или последующего их улучшения.

________________________________________

¹Закон об инвестициях в предпринимательскую деятельность № 81-XV от 18.03.2004.

Улучшение администрирования публичных инвестиций в мун. Кишинэу представляет собой приоритет, так как выделенные финансовые средства в условиях бюджетного дефицита должны давать соответствующий результат, особенно учитывая неудовлетворительное состояние существенной части муниципальной наличности капитальных активов и важности увеличения пространства для более значительных и эффективных публичных инвестиций. Ограниченные финансовые средства муниципия и необходимость максимизации дополнительной ценности публичных инвестиций в различных секторах, особенно в образовании, в здравоохранении, обеспечении водой и энергией, на транспорте и дорогах, требуют более комплексного подхода, направленного на удовлетворение общественных интересов путем улучшения качества оказываемых услуг.

Согласно Закону № 436-XVI от 28.12.2006² и Уставу муниципия Кишинэу³ основная роль в организации и функционировании инвестиционной области в муниципии Кишинэу отводится органам публичного управления, а именно:

_________________________________________________

²Закон о местном публичном управлении № 436-XVI от 28.12.2006.

³ Устав муниципия Кишинэу, утвержденный Законом № 431-XIII от 19.04.1995 (далее – Устав муниципия Кишинэу).

• Муниципальный совет Кишинэу в качестве администратора имущества мун. Кишинэу устанавливает объем и направления использования капитальных вложений из муниципального бюджета; утверждает изучение, прогнозирование и программы социально-экономического развития; утверждает в условиях закона градостроительные планы населенных пунктов;

• примэрия мун. Кишинэу разрабатывает план социально-экономического развития муниципия, участвует в разработке и реализации программ по приватизации;

• генеральный примар мун. Кишинэу обеспечивает разработку Генерального градостроительного плана, документации по градостроению и обустройству территории и представляет ее для утверждения МСК; представляет МСК ежегодно при необходимости отчеты о социально-экономической ситуации муниципия;

• главное управление финансов (в том числе служба капитальных вложений) участвует в разработке, рассмотрении и утверждении списков объектов, предложенных для финансирования из муниципального бюджета Кишинэу в соответствии с положениями Генерального градостроительного плана и Плана социально-экономического развития муниципия; запрашивает и принимает предложения исполнителей бюджета, бенефициаров строительства объектов, предусмотренных в инвестиционных программах, утвержденных МСК;

• главное управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений обеспечивает реализацию государственной политики в области обустройства территории, градостроительства и земельных отношений, повышение градостроительного уровня населенных пунктов из состава муниципия Кишинэу, улучшение их архитектурного и художественного аспекта.

Согласно существующим положениям планирование и выделение бюджетных средств для инвестиций и капитального ремонта производятся ГУФ; ответственным за осуществление капитальных расходов является МП “DCC” и другие местные публичные органы, а отражение в бухгалтерском учете капитальных расходов и увеличение стоимости основных средств производят конечные бенефициары.

Общая информация о компетенции сторон, вовлеченных в область инвестиций и капитального ремонта, предусмотренная законодательством, подробно представлена в приложении № 1 к настоящему Отчету.

До настоящего времени не утвержден план (инвестиционная стратегия) социально-экономического развития в целом по муниципию, имеются лишь стратегии по определенным инвестиционным сегментам, они являются общими и очень краткими (например, План обустройства территории).

Как правило, процесс планирования капитальных вложений предполагает множество основных этапов. Если этапы сами по себе похожи для всех видов местного публичного управления, процесс планирования может варьировать в зависимости от размера сообщества, численности и состава работающего персонала, условий финансирования. Планирование капитальных вложений является комплексным процессом, который требует очень точного планирования деятельности, по крайней мере до фазы внедрения инвестиционных проектов. Для мун. Кишинэу процесс планирования капитальных вложений является достаточно обширным/ расширенным и разбросан по различным направлениям и уровням принятия решений, сталкиваясь с множеством препятствий на каждом этапе внедрения, что затрудняет повышение его эффективности.

Программа инвестиций и капитального ремонта охватывает больше проектов (задач или видов деятельности), специфичных муниципию Кишинэу, которые базируются на четко установленных результатах и внедренных в течение определенного периода времени, для которых выделяются финансовые средства на эти цели.

На основании Положения о проектах государственных капитальных инвестиций⁴ планирование, утверждение и управление средствами для капитальных вложений, финансируемых из бюджета, осуществляются в соответствии со следующими основными принципами, представленными на рисунке № 1.

_____________________________________________

⁴ Положение о проектах государственных капитальных инвестиций (приложение № 3 к Постановлению Правительства № 1029 от 19.12.2013 “О государственных капитальных инвестициях”).

Рисунок № 1.

Рисунок № 2

Последовательность этапов инвестиционного проекта 

Располагая ограниченными финансовыми средствами, формирование плана капитальных вложений имеет особую важность в рамках бюджетного процесса, каждый проект (объект) должен пройти тщательный “фильтр” по квалификации с целью утверждения его в инвестиционной программе. Как правило, инициируется больше проектов, чем может быть обеспечено финансовой поддержкой, что, безусловно, предполагает надлежаще установленный процесс (предварительного) отбора для повышения эффективности инвестированных ассигнований.

Этот “фильтр” представляет собой порядок отбора инвестиционных объектов на основании ряда критериев, какими являются: (i) техническая оценка каждой инвестиции; (ii) финансовая оценка общей стоимости инвестиции; (iii) оценка потребностей в годовых расходах на инвестиции; (iv) оценка доходов в случае их наличия, возможных для получения бенефициарами в результате инвестиции, и др.

Рассмотрение инвестиции на основании критериев отбора имеет целью определить: ее соответствие стратегиям и задачам, установленным ОПУ как национального уровня, так и местного; ее приоритеты в рамках общих лимитов расходов местного бюджета; наличие источников финансирования для завершения в последующие годы.

В настоящее время процесс отбора инвестиций в мун. Кишинэу на этапе планирования базируется лишь на двух критериях оценки, а именно:

- переходящие объекты в целях их завершения;

- новые объекты, которые имеют проекты и выполненные сметы расходов в целях экономии финансовых средств.

На основании решения МСК об утверждении бюджета муниципия Кишинэу на соответствующий год служба капитальных вложений в рамках ГУФ исполняет его положения об открытии финансирования объектов, включенных в приложение к утвержденному бюджету. С другой стороны, бенефициары в строительстве и ремонте объектов ответственны за правильность определения объемов выполненных работ, а также отражения расходов в бухгалтерском учете. С этой целью в процессе финансирования инвестиций и капитального ремонта из бюджета в качестве задачи на бенефициаров возложено соблюдение положений Закона № 721-XIII от 2.02.1996⁵ и требований Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 361 от 25.06.1996⁶.

________________________________________

⁵Закон о качестве в строительстве № 721-XIII от 2.02.1996.

⁶ Положение о проверке проектов и производства строительных работ, технической экспертизе проектов и строительных конструкций, утвержденное Постановлением Правительства № 361 от 25.06.1996 “Об обеспечении качества строительства”.

Информация о процессе инвестиций/капитального ремонта, существующем в муниципии, представлена в приложении № 2 к настоящему Отчету (логическая схема).

Данные об источниках финансирования, выделенных для реализации инвестиций и капитального ремонта в муниципии Кишинэу за период 2011-2013 годов, представлены в таблице № 1.

Данные о планировании и исполнении кассовых расходов на капитальные вложения и капитальный ремонт за период 2011-2013 годов с расшифровкой по бенефициарам представлены в приложении № 3 к настоящему Отчету

III. ЦЕЛИ АУДИТА

Повышение эффективность публичных капитальных вложений в мун. Кишинэу является ключевым элементом для экономического развития административно-территориальной единицы, но вследствие того, что в настоящее время муниципий, хотя и нуждается в модернизации существующих материальных активов, не может позволить себе роскошь потратить публичные средства для реализации ряда объектов, потенциально генерирующих риски.

Поскольку инвестиции представляют собой основной вектор процесса социально-экономического развития и модернизации, аудиторская миссия посчитала соответствующе и своевременно определить, если процессы по регламентированию и управлению инвестиционной областью внедрены полностью и адекватно и если они обеспечивают эффективность управления публичными средствами. В этом контексте высший орган аудита предложил осуществить миссию аудита эффективности в области инвестиций/ капитального ремонта за период 2011-2013 годов с целью проверки релевантности и эффективности нынешней системы управления инвестициями в мун. Кишинэу, анализа соответствующей законодательно-нормативной базы, а также дополнительной оценки системы менеджмента.

Аудиторская миссия была проведена, учитывая следующие подцели:

I. Обеспечивает ли существующий в рамках мун. Кишинэу механизм инициирования и утверждения инвестиционных объектов требовательное и эффективное управление?

II. Обеспечивает ли институциональная регулирующая база четкие и соответствующие процедуры, относящиеся к финансовой/договорной дисциплине и ожидаемым задачам в инвестиционной области муниципия?

Аудиторская миссия предложила локализовать зоны, в которых существующий механизм управления инвестициями зарегистрировал небольшие результаты с выявлением их причин, а также определением, какие действия должны предпринять ОМПУ мун. Кишинэу для повышения эффективности указанной области.

Аудит эффективности был проведен в соответствии с Международными стандартами аудита, применяемыми в соответствии с Постановлением Счетной палаты № 60 от 11.12.2013⁷, а также согласно требованиям, содержащимся в Пособии по аудиту эффективности.

_________________________________________

⁷Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

В настоящем Отчете аудиторская миссия отражает основные констатации и выводы аудита, считая их соответствующими для всех заинтересованных сторон (Парламента, Правительства, МСК, ОМПУ, государственных органов, бенефициаров инвестиций и капитального ремонта, гражданского общества и др.). Вместе с тем формирование общего представления о существующем процессе инвестиций и капитального ремонта позволит внести ряд рекомендаций для повышения ответственности сторон, участвующих в управлении и администрировании капитальных вложений, по выявлению дополнительных рычагов, которые будут способствовать повышению эффективности их рационального использования, а также получению ожидаемого результата и принесут дополнительную выгоду обществу.

Область применения и методология аудита описаны в приложении № 4 к настоящему Отсчету.

IV. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Цель I: Обеспечивает ли существующий в рамках мун. Кишинэу механизм инициирования и утверждения инвестиционных объектов требовательное и эффективное управление?

♦ Согласно Закону № 835-XIII от 17.05.1996⁸ и Уставу муниципия Кишинэу⁹ ОМПУ мун. Кишинэу разрабатывают программы и прогнозы социально-экономического развития территорий, включая программы общественных работ, и определяют общие направления градостроительной организации и развития населенных пунктов. Документация по градостроительству и обустройству территории включает в себя планы обустройства территории, градостроительные планы (общие, зональные, подробные) и сопутствующие им регламенты. Планы обустройства территории зоны имеют директивный характер и обеспечивают координацию программ всех АТЕ, входящих в состав данной зоны, района или муниципия.

_____________________________________

⁸ Ст.4 (2), ст.6 (1), ст.9 (3) c) Закона об основах градостроительства и обустройстве территории № 835-XIII от 17.05.1996 (далее – Закон № 835-XIII от 17.05.1996).

⁹ П.28 d) Устава муниципия Кишинэу.

Несмотря на то, что законодательно-нормативная база предусматривает разработку примэрией мун. Кишинэу плана социально-экономического развития муниципия и секторных стратегий в инвестиционной области, четко устанавливающих критерии (показатели) по планированию капитальных вложений, до настоящего времени план не разработан, имея отрицательное влияние на рационализацию выделенных фондов.

На основании решений МСК¹⁰ в 2007 году были утверждены Генеральный градостроительный план и План обустройства территории мун. Кишинэу, генеральный примар должен был предложить формы по внедрению программ и проектов, предусмотренных в ГГП, а ГУФ приоритетно учитывать при формировании местных бюджетов потребности в финансировании в зависимости от их положений. Вместе с тем МСК и примэрия мун. Кишинэу должны были заключить договор с независимой консалтинговой компанией, имеющей опыт по оценке и мониторингу, для разработки годовых отчетов об уровне внедрения ГГП мун. Кишинэу.

______________________________

¹⁰ Решение МСК № 68/1-1 от 22.03.2007 “Об утверждении ПОТ”; Решение МСК № 68/1-2 от 22.03.2007 “Об утверждении ГГП города Кишинэу”.

В результате проведенных аудиторской миссией проверок и на основании анализа, проведенного в МИП “Chişinăuproiect” относительно уровня выполнения положений ГГП и ПОТ, установлено, что:

- или из-за отсутствия средств, или по субъективным причинам (путем принятия ряда неадекватных решений) была реализована очень небольшая часть из предложений ГГП, а невнедрение ряда положений приводит к невыполнению других, вытекающих из предыдущих предложений, некоторые даже утратили актуальность;

- положения ПОТ не решили основную первоначальную проблему, которая состоит в существующей структуре сети улиц и дорог, параметры которых не позволяют организовать дорожное движение в соответствии с нынешними потребностями, а также усложняют процесс модернизации контурной структуры и оптимизации уличной сети;

- решения ГГП предусматривают маркировку красными линиями по границе культурного наследия и недвижимости, построенной в центральной зоне города, что влияет на окружающую среду и городской исторический облик. В настоящее время разработана генеральная схема движения транспорта, однако она не утверждена МСК.

В результате описанная ситуация связана с тем, что:

- при разработке местного бюджета не всегда приоритетно учитывались программы и положения ГГП и ПОТ;

- как подразделения МСК, так и ОМПУ из АТЕ в рамках муниципия не учитывали ГГП и ПОТ, предлагая инвестиционные объекты в нарушение положений указанных планов;

- ГГП и ПОТ не были соотнесены с имеющимися финансовыми средствами для их внедрения;

- все субъекты, вовлеченные в разработку инвестиционных предложений, не были информированы соответствующим образом о цели и задачах ГГП и ПОТ (следует отметить, что из 4 проверенных АТЕ только 2¹¹ имеют ГГП и ПОТ населенного пункта).

____________________________________

¹¹ Г. Вадул луй Водэ, Сынджера и ком. Тохатин и Бэчой (имеют ГГП и ПОТ населенного пункта г. Вадул луй Водэ и ком. Тохатин).

Вследствие этого, положения ГГП и ПОТ мун. Кишинэу необходимо более глубоко пересмотреть/развить в соответствии с произошедшими в последний период изменениями в различных областях (экономической, социальной), все это должно найти отражение и в основной документации по социально-экономическому развитию муниципия.

Согласно законодательно-нормативным положениям¹² документация по градостроению и обустройству территории периодически пересматривается и изменяется для ее адаптации к новым экономическим, социальным и техническим условиям. В результате на основании решения МСК¹³ было утверждено финансирование первого этапа проекта “Анализ существующего Генерального градостроительного плана и формирование технического задания для его актуализации” – “Обновление Генерального градостроительного плана и Плана обустройства территории мун. Кишинэу”. В контексте вышеуказанного, был выполнен единственный анализ ГГП (МИП “Chişinăuproiect”), не было произведено обновление плана.

______________________________

¹² Ст.33 (1) Закона № 835-XIII от 17.05.1996 и Инструкция о содержании, методологических принципах по разработке, визированию и утверждению документации по градостроению и обустройству территории (NCM B.01.02.-2005 (П.4.2, 4.4(2).

¹³ Решение МСК № 5/12 от 17.09.2012 “Об уточнении муниципального бюджета Кишинэу на 2012 год”.

♦ В настоящее время планирование инвестиций и капитального ремонта осуществляется в отсутствие исчерпывающей методологии (по муниципию), которая бы разграничила: этапы процесса планирования, управленческую ответственность между лицами, вовлеченными в процесс, риски, которые могут повлиять на эффективность и результативность осуществления инвестиций, а также меры по снижению выявленных рисков и др.

Так, в результате анализа проведенных в некоторых ОМПУ¹⁴ и на МП “DCC” интервью и вопросников установлено, что формирование программы инвестиций не основывается на критериях эффективности, было взято в расчет только 2 критерия оценки: (1) переходящие объекты с целью их завершения и (2) новые объекты, имеющие проекты и сметы выполнения расходов в целях экономии финансовых средств, что не гарантирует успеха эффективного планирования инвестиций. Таким образом, муниципальная программа капитальных вложений недостаточно обоснована с точки зрения приоритетности потребностей в области строительства, реконструкции или капитального ремонта. В результате планирование, лишенное аргументирования и эффективности, ставит под угрозу с самого начала успешное внедрение предложенных задач и получение ожидаемых результатов.

_________________________________

¹⁴ ГУОТПС, ГУФ, ГУАГЗО и др.

В поддержку заключений относительно ненадлежащих аспектов в части управления инвестиционным процессом, связанным с отрицательным влиянием порочного планирования, приводятся следующие примеры:

• на основании муниципальной программы в 2012 году был инициирован капитальный ремонт улицы И. Крянгэ мун. Кишинэу, были утверждены финансовые средства в сумме 3,0 млн. леев, которые впоследствии были снижены до 0,75 млн. леев, эти средства были использованы для выполнения работ по проектированию и экспертизе конечного проекта. В результате проведенных проверок¹⁵ проект выполнения “Капитальный ремонт ул. И.Крянгэ” был рекомендован для утверждения с ориентировочной сметной стоимостью в текущих ценах (IV квартала 2012 г.) в сумме около 33,7 млн. леев (включая НДС). В итоге, на этом этапе работы были приостановлены по причине отсутствия финансовых средств, что свидетельствует о ненадлежащем планировании инвестиций по этому объекту;

_______________________________

¹⁵ Акт проверки № 0365-07-12, составленный Государственной службой контроля и экспертизы проектов и строений.

• инвестиционный объект “Капитальный ремонт подъездной дороги к селу Хумулешть (Кишинэу – Хумулешть), ком. Бубуечь” был инициирован в 2006 году¹⁶, были понесены расходы на общую сумму 0,99 млн. леев (в том числе 0,68 млн. леев на проектные работы). По причине отсутствия финансовых средств на 2007 год работы были приостановлены. Хотя эта проблема знакома ОМПУ с лучших времен, в 2013 году по предложению ГУОТПС в муниципальной программе были утверждены инвестиции в сумме 2,0 млн. леев для капитального ремонта соответствующей дороги. В результате, согласно бухгалтерским данным ГУОТПС в 2013-2014 годах для различных услуг (для проектирования, экспертизы, изменения назначения земельного участка, экологического согласования) были израсходованы средства на общую сумму 0,25 млн. леев (в том числе проектные работы по “Модернизации проекта по строительству подъездной дороги к селу Хумулешть, ком. Бубуечь, мун. Кишинэу” около 0,2 млн. леев). Следует отметить, что несмотря на понесенные в 2006 году расходы, данные работы не могут быть основой для продолжения проекта, что свидетельствует о растрате публичных средств в сумме 0,31 млн. леев. Одновременно были допущены дополнительные/неэффективные расходы на проектирование, эта ситуация является результатом ненадлежащего планирования и выполнения инвестиционного проекта;

_________________________________

¹⁶ Договор подряда № 32/06 от 14.11.2006, заключенный между ГУОТПС и АО “Edilitate”.

• красноречивым примером может служить и результат инвентаризации, проведенной комиссией МП “DCC” по состоянию на 1.10.2012, который свидетельствует об иммобилизации бюджетных средств в незавершенное строительство на общую сумму 493,2 млн. леев¹⁷, из которых 91,8 млн. леев – неэффективные расходы, выполненные на 378 объектах, которые потеряли актуальность. Следует отметить, что до настоящего времени МСК не проявил интереса к прояснению ситуации и решению указанной проблемы, генерируя риски ненадлежащей приватизации публичной собственности;

_________________________________

¹⁷75 объектов, завершенных в 2012 году и сданных в эксплуатацию, но не переданных на баланс заказчикам (98,0 млн. леев); 113 незавершенных объектов, включенных в План капитальных вложений на 2013 год (159,6 млн. леев); 104 незавершенных объекта по причине отсутствия финансовых средств (122,1 млн. леев); 6 незавершенных объектов, предложенных для продажи (17,7 млн. леев); 292 объекта для отнесения на убытки, по которым были начаты проектные работы до 1996 года и исчезла потребность в их строительстве (37,2 млн. леев); 86 объектов для отнесения на убытки, потребность в строительстве которых отпала (54,6 млн. леев); 80 объектов для отнесения на убытки, по которым были выполнены разовые услуги в период 1995-2007 годов (0,3 млн. леев); 11 объектов с 1992-1993 годов для отнесения на убытки, которые были завершены ЖСК (3,6 млн. леев).

• дефицит коммуникации между муниципальными органами по инициированию и получению инвестиционных средств привел к ряду институциональных дисфункциональностей, особенно выраженных путем наложения функциональных обязанностей, генерируя, таким образом, ненадлежащие расходы¹⁸. Так, для капитального ремонта теоретического лицея им. Натальи Дадиани были утверждены расходы в сумме 0,3 млн. леев, бенефициаром работ было МП “DCC”, которое в июне 2013 года заключило с подрядчиком договор подряда о выполнении соответствующих работ. Впоследствии в результате несотрудничества ОМПУ договор был расторгнут, мотивом стало выполнение работ другим подрядчиком, контрактованным УОМС сек. Буюкань, без информирования МП “DCC”, которое произвело расходы на разработку сметной документации и ее экспертизу.

______________________________

¹⁸ Стоимость работ по разработке сметной документации и ее экспертизе составила 10,7 млн. леев, в том числе НДС.

♦ Распыление ответственности на различных уровнях принятия решений и отсутствие мониторинга их выполнения определило снижение уровня ответственности и невыполнение должностных обязанностей, возложенных регулирующими актами, обуславливая риск неэффективного планирования области инвестиций и капитального ремонта.

• Потенциал ОМПУ (примэрия мун. Кишинэу; подразделения МСК: ГУФ, в том числе служба капитальных вложений, ГУОТПС) и МП “DCC”, имеющего полномочия по стратегическому планированию в инвестиционной области, недостаточно развит, ограничиваясь лишь разработкой, рассмотрением и внесением списка с инвестиционными объектами, предложенными для утверждения к финансированию из муниципального бюджета Кишинэу на следующий год, что не способствует повышению эффективности процесса планирования и мониторинга инвестиций. Вместе с тем проводимая ОМПУ и МП “DCC” деятельность не обеспечивает исчерпывающего технико-экономического обоснования инвестиционных объектов, которые были предложены для утверждения в отсутствие технико-экономического обоснования, технической документации, анализа затрат и прибыли, обеспечения устойчивости внедряемых проектов и др., что создает препятствия и трудности по эффективной реализации инвестиционных задач.

Отмечается, что последним этапом, в котором могут быть отклонены проекты без технико-экономического обоснования, является специализированная комиссия МСК, которая рассматривает список предложенных проектов и составляет при необходимости заключения к ним. Следует отметить, что решения специализированной комиссии имеют рекомендательный характер для МСК и в большинстве случаев не влияют на его решения. Отбор инвестиционных проектов в рамках мун. Кишинэу производится непрозрачно (по усмотрению МСК), без изложения критериев оценки или мотивации решений по предоставлению приоритета одному инвестиционному объекту перед другим.

• Как и в случае муниципальных органов, область планирования и внедрения инвестиционных проектов, администрируемых ОМПУ сел/ коммун/городов в рамках мун. Кишинэу требует улучшения. В этих органах отсутствуют регламентированные/стандартные стратегии, политики и процедуры относительно публичных инвестиций и соответственно не установлены приоритеты в области строительства, реконструкции и/или ремонта. Отсутствуют технико-экономические обоснования, которые бы определили потребность, технико-экономическое аргументирование и эффективность капитальных вложений. Порядок определения инвестиционных объектов является непрозрачным и неадекватным, что генерирует дисбаланс и иммобилизацию бюджетных средств на многие годы без влияния на социально-экономическое развитие сел/коммун/городов. Включение объектов в списки для финансирования из муниципального бюджета производится на основании предложений/запросов по проектам инвестиций, запросов со стороны советников и без обеспечения наличия финансовых средств для проектирования и их строительства. Все это ведет к затягиванию внедрения инвестиционных проектов, генерируя во многих случаях их простановление. Вместе с тем сбор и систематизация потребности в финансировании инвестиций для АТЕ сел/коммун/городов на уровне муниципия осуществляется инспектором управления по координированию деятельности исполнительного органа примэрии мун. Кишинэу, данная деятельность не была предусмотрена его функцией/ полномочиями, что снижает ответственность публичного органа за правильность процесса планирования инвестиций по этому компоненту расходов.

♦ Недостатки институциональных положений генерируют низкий уровень ответственности и соответственно являются основой решений с отрицательными социальными результатами. Так, нормативная база, которая должна предусматривать положения по четкой процедуре для инициирования, обоснования, утверждения и управления средствами, выделенными местными публичными органами для капитальных вложений, не является единой и соответствующей, что приводит к принятию некоторых решений, которые не отвечают критериям общественного интереса. Вследствие этого результаты анализов, проведенных аудиторской миссией, свидетельствуют, что на решения МСК о выделении фондов для капитальных вложений местным публичным органам влияют арбитражные и необоснованные решения этого органа. В этом контексте приводится пример по 68 инвестиционным объектам, утвержденным в 2013 году, на сумму 16,6 млн. леев¹⁹, была упущена процедура оценки и отбора их на этапе планирования (они не были включены в список предложений на 2013 год, были утверждены без технико-экономического обоснования напрямую МСК).

______________________________

¹⁹ Отчет МП “DCC” о распределении инвестиций по объектам (отобранная выборка: из общего числа инвестиционных объектов 164 объекта (за исключением объектов, финансируемых IFC) утверждены/уточнены на 2013 год в сумме 87,9 млн. леев).

Другой аспект, связанный с ситуацией о невозможности реализации социально-экономических потребностей, представлен в следующих таблицах:

Отмечается, что, несмотря на снижение числа объектов по сравнению с предложенным для утверждения (с 46,5% – в 2011 году до 26,1% – в 2013 году), все-таки сохраняется (в условиях жесткого бюджета) неспособность по реализации социально-экономических потребностей, планирование инвестиций было произведено по отношению к имеющимся финансовым средствам. Более того, в аспекте видов работ, услуг общество стремится к модернизации и обновлению существующей инфраструктуры, было направлено множество запросов в области строительства/реконструкции и новых проектов, однако ОМПУ не продемонстрировали адекватного интереса к социальным устремлениям, внимание было направлено на сохранение существующей материально-технической базы.

Вместе с тем, исходя из структуры инвестиций, раздел “Жилищное и коммунальное хозяйство” является областью, которой благоприятствовали по сравнению с другими отраслями, будучи не только востребованной, но и обеспеченной финансово ОМПУ. Выделение инвестиций для других социально-экономических областей представляет собой весь комплекс мер, предназначенных обеспечить создание безопасной и здоровой среды для труда и жизни. В то же время хотя забота о здоровье населения представляет собой задачу приоритетной важности в политике любого государства, доля инвестиций в эту область мала. В некоторой степени эта ситуация обусловлена тем, что в первую очередь население претендует на удовлетворение условий жизни и только после этого на повышение уровня образовательного и культурного обучения, далее следуют потребности, связанные с охраной здоровья.

♦ Идентификация инвестиционных объектов, а также источников их финансирования в большинстве случаев осуществляется МП “DCC”, имеющим статус предприятия, вместе с тем на него возложены некоторые задачи, не свойственные его деятельности, что снижает управленческую ответственность и влияет на эффективность процесса планирования/мониторинга/выполнения капитальных вложений.

Годы подряд ОМПУ игнорируют релевантность эффективного соотнесения деятельности в рамках МП “DCC” с требованиями действующих законодательно-нормативных норм. Несмотря на то, что в результате проведения предыдущих аудитов²⁰ Счетная палата неоднократно направляла рекомендации о приведении в соответствие Положения о деятельности МП “DCC” к существующей законодательной базе, до настоящего времени это предприятие не было реорганизовано и имеет неопределенный статус, функционируя в качестве экономического агента и одновременно исполняя функции распорядителя бюджета. Так, не было выполнено ни одно решение МСК²¹, не были приняты меры о начале процедуры реорганизации МП “DCC”. Вместе с тем согласно требованиям собственного Положения на МП “DCC” возложены некоторые функции, не свойственные для его деятельности, а именно: анализ деятельности строительной отрасли муниципия; определение/аккумулирование источников финансирования инвестиций (в том числе за счет внешних источников) и составление разрешений для строительства различных объектов; исполнение в то же время функций бенефициара строительства, исполнителя работ, а также осуществление контроля и технического надзора. Более того, в отсутствие делегированных полномочий МП “DCC” систематизирует предложения по инвестиционным проектам и представляет соответствующую информацию МСК для включения к финансированию в список объектов, финансируемых из муниципального бюджета. В этом контексте отмечается, что указанная ситуация снижает управленческую ответственность ОМПУ по планированию, техническому надзору за проектами, строительством/ реконструкцией, капитальным и текущим ремонтом за счет публичных средств, а также влияет на инвестиционную политику муниципия.

_________________________________

²⁰Постановления СПРМ № 60 от 28.06.2007 “По отчету о формировании и использовании бюджета муниципия Кишинэу и правильности расходов на капитальные вложения за 2006 год”; № 40 от 12.06.2008 “По отчету о формировании и использовании бюджета муниципия Кишинэу за 2007 год”; № 33 от 2.07.2009 “По Отчету аудита соответствия исполнения муниципального бюджета Кишинэу и соответствия управления публичной собственностью в 2008 году”; № 37 от 31.07.2012 “По Отчету аудита бюджетов и управления публичным имуществом административно-территориальных единиц мун. Кишинэу за период 2010-2011 годов”.

²¹ Решение МСК № 2/47 от 5.03.2009 “О преобразовании МП “Управление капитальных вложений примэрии муниципия Кишинэу” в “Главное управление капитальных вложений”.

♦ При реализации инвестиционных проектов ОМПУ мун. Кишинэу не обеспечивают необходимую прозрачность, что снижает их социальное влияние.

Согласно законодательным положениям²² одним из полномочий ОМПУ по внедрению градостроительных планов/проектов является консультация с населением, которая проводится до утверждения всех категорий планов по обустройству территории и градостроительству, за исключением плана обустройства территории страны и детальных градостроительных планов, не затрагивающих общественных интересов. Вывешивание объявления в помещении ОМПУ и вынесение проекта документации для ознакомления и всеобщего обсуждения являются обязательными. Консультирование с населением осуществляется дифференцированно в зависимости от объема и важности документации и в соответствии с положением, разработанным органом центрального публичного управления градостроительства и обустройства территории и утвержденным Правительством. Ответственность за проведение консультирования с населением возлагается на соответствующие ОМПУ. Расходы на эти цели покрываются из тех же фондов, из которых финансируется разработка соответствующей документации. В контексте вышеуказанного, аудиторская миссия отмечает необходимость повышения эффективности процесса прозрачности путем создания возможности для привлечения граждан в публичные обсуждения инвестиционных проектов. Для этого необходимо обеспечить прямой контакт с населением, бенефициарами инвестиционных проектов как на этапе внесения предложений по проектам, так и впоследствии по мере их выполнения. Если до принятия годового бюджета в рамках примэрии мун. Кишинэу имеют место общественные консультации, которые позволяют гражданам задавать вопросы, демонстрировать обеспокоенность и лучше понимать весь процесс до того, как план инвестиций будет завершен, тогда на этапе внесения в течение года изменений в план (появление ряда новых объектов, исключение утвержденных) мнение жителей не запрашивается. Таким образом, отсутствие эффективной связи между поставщиками услуг/ работ и конечными бенефициарами не обеспечивает надлежащее проведение процесса планирования и выполнения предложенных задач, что создает предпосылки для изменения инвестиционной программы путем отбора проектов/объектов в непрозрачном порядке с привлечением дополнительных расходов и удовлетворением потребностей некоторых групп людей, напрямую заинтересованных в этих инвестициях²³.

______________________________

²² Ст.27-29 Закона № 835-XIII от 17.05.1996; Положение о консультациях с населением в процессе разработки и утверждения документации по обустройству территории и градостроительству, утвержденное Постановлением Правительства № 951 от 14.10.1997.

²³ Ссылка на объекты, которые не были представлены на утверждение МП “DCC”, но которые появились в утвержденном списке.

Другим элементом прозрачности при принятии решений, который требует улучшения для повышения эффективности всего инвестиционного процесса, является публикация решений МСК. Эта работа фактически представляет собой ключевой элемент в обеспечении общей прозрачности, в том числе бюджетной. Следует отметить, что, несмотря на существование электронной страницы²⁴, до настоящего времени не публикуются все решения МСК. Вместе с тем, учитывая то, что решения публикуются выборочно, для достижения цели по этому разделу необходимо, чтобы регистр актов МСК стал публичным, так, что когда решение не было опубликовано, можно было попросить публикацию или ее запрос. Также сайт имеет низкую функциональность, а порядок поиска ограничивает доступ к опубликованным актам, делает практически невозможным их нахождение, если неизвестна дата публикации и номер соответствующего акта.

__________________________________

²⁴www.monitoruldechisinau.md

В результате отсутствие прозрачности обуславливает планирование и осуществление инвестиций и капитального ремонта низкого качества, а также снижает эффективность расходов публичных средств.

♦ Отсутствие стратегии социально-экономического развития на среднесрочный период (3-4 года), а также неутверждение ОМПУ критериев отбора, на основании которых будет оценено соответствие требованиям приоритетных объектов, отрицательно влияет на выявление и точное формулирование социально-экономических потребностей и приоритетов. Более того, в отсутствие технико-экономического обоснования руководящие лица не имеют информацию для оценки, в какой мере может способствовать инвестиционная программа при реализации ГГП муниципия, в том числе Стратегии социально-экономического развития.

Следует отметить, что технико-экономические обоснования, устанавливающие потребность и эффективность произведенных инвестиций, практически отсутствуют. Порядок определения объектов, финансируемых из муниципального бюджета, является непрозрачным и ненадлежащим. При включении объектов в муниципальную программу инвестиций не учитывается наличие финансовых средств для их проектирования и строительства. Вследствие этого отсутствие ассигнований для проектирования и строительства инвестиционных объектов генерирует дисбаланс и иммобилизацию бюджетных средств на длительный период, без положительного влияния на социально-экономическое развитие муниципия, а также затягивание сроков выполнения инвестиций. В результате аудиторская миссия установила, что 21 инвестиционный объект (из 22 проверенных) не был аргументирован и инициирован на основании технико-экономического обоснования, вместе с тем было выявлено наличие ряда выполненных обоснований, но не реализованных, что свидетельствует о безответственном отношении руководящих лиц ОМПУ мун. Кишинэу по идентификации, определению приоритетности и планированию инвестиционных проектов.

Для подтверждения изложенного, приводятся следующие примеры.

• Исходя из информаций²⁵, представленных ГУАГЗО, и проведенных интервью с ответственными лицами за период 2011-2013 годов управление выполнило 6 технико-экономических обоснований на общую сумму 7744,8 тыс. леев²⁶, которые были направлены для утверждения МСК и впоследствии были отклонены. Необходимо отметить, что в инвестиционную программу необходимо и в приоритетном порядке должны быть включены инвестиционные объекты на основании технико-экономических обоснований, которые аргументируют необходимость и конечное их влияние. В этом контексте аудиторская миссия отмечает, что ни один из объектов, по которым были составлены технико-экономические обоснования, не был утвержден для финансирования из муниципального бюджета (в том числе на 2014 год). Вследствие этого невостребование соответствующих обоснований или частичное их применение указывает на безответственное отношение к надлежащему использованию средств, мобилизованных на эти цели.

__________________________________

²⁵ Информация о планировании, исполнении и освоении инвестиций и капитального ремонта ГУАГЗО за период 2011-2013 годов.

²⁶ Технико-экономические обоснования: “Комплексная программа по предотвращению стихийных бедствий в г. Вадул луй Водэ” (2236,5 тыс. леев); “Комплексная программа по предотвращению стихийных бедствий в мун. Кишинэу” (99,7 тыс. леев); “Структура движения по бул. Штефана чел Маре и организация подземных переходов” (1677,4 тыс. леев); “Анализ существующего ГГП и формирование технического задания для его обновления” (510,6 тыс. леев); “Реабилитация Регистра памятников муниципального значения” (1770,6 тыс. леев).

• Другим красноречивым примером, который демонстрирует неэффективное использование публичных средств, является технико-экономическое обоснование по “Разработке проекта по модернизации очистной станции в муниципии Кишинэу”. Так, в 2005 году на основании предложений и муниципальной инвестиционной программы было выполнено данное исследование, по которому были понесены расходы на общую сумму 15,45 млн. леев. С момента разработки и до настоящего времени указанное технико-экономическое обоснование находится в архиве МП “DCC”, без использования по назначению. Несмотря на то, что начиная с 2008 года и до 2010 года АО “Apă-Canal Chişinău” неоднократно обращалось к МП “DCC” с предложением о включении в список финансирования объекта “Очистная станция мун. Кишинэу” (по которой было разработано технико-экономическое обоснование), из-за отсутствия финансовых средств этот объект не был направлен для утверждения МСК, вместе с тем Совет не был проинформирован соответствующим образом о данной ситуации. Более того, в период 2010-2012 годов за счет невозмещаемых средств ЕС (ЕБРР) было разработано технико-экономическое обоснование “Программа обеспечения водой и обработка сточных вод в мун. Кишинэу” на период 25 лет, в том числе для очистной станции из Кишинэу стоимостью 3,0 млн. евро, бенефициаром было АО “Apă-Canal Chişinău”. Таким образом, указанная ситуация свидетельствует, что публичные финансовые средства в сумме 15,45 млн. леев, использованные для выполнения технико-экономического обоснования “Разработка проекта по модернизации очистной станции в муниципии Кишинэу”, были израсходованы неэффективно, оно стало нерелевантным/неактуальным. В этом контексте отмечается и безответственность руководящих органов (правомочных и исполнительных) в рамках ОМПУ муниципия, которые не приняли соответствующие меры по повышению эффективности данных расходов.

♦ Существующий механизм финансирования инвестиций и капитального ремонта в рамках муниципия требует улучшения. Пониженная способность в определении целей, задач и показателей эффективности; критерии по оценке соответствия требованиям проектов; существующий порядок финансирования и формальный характер инвестиционных планов; отсутствие системы оценки реализованной эффективности составили препятствия в создании точной картины по выделению бюджетных средств в зависимости от полученных результатов.

В настоящее время финансирование большинства проектов капитальных вложений в муниципии производится из муниципального бюджета и из внешних источников. Согласно расчетам, произведенным авторами ГГП, муниципальный бюджет не располагает достаточными финансовыми средствами для всех потребностей капитальных вложений муниципия. Авторы концепции ГГП оценили стоимость инвестиций на период 2003-2020 годов в сумме 43,5 млрд. леев (из которых 21,0 млрд. леев – для развития жилья; около 17,0 млрд. леев – для технико-муниципальной инфраструктуры; 4 млрд. леев – на обустройство территории).

Существующий механизм по финансированию инвестиционных объектов не подразумевает действия, связанные с: определением потребности в финансировании; установлением бенефициара; оценкой стоимости источников финансирования на среднесрочный и долгосрочный период. Эта зона финансового менеджмента не включает важные проблемы, какими являются: обеспечение источниками финансирования (своевременно и по доступной стоимости); непрерывное финансирование работ; восстановление передовых фондов; оплата контрактованных кредитов; достижение установленного результата.

ГУФ не располагает эффективным механизмом по проверке подлинности данных и документов, представленных бенефициарами капитальных вложений. Так, неправильное представление данных и документов, подтверждающих начало инвестиционного объекта, или непредставление их не служит мотивом для приостановления финансирования, что в свою очередь не способствует более эффективной и координированной реализации инвестиционной деятельности. Следует отметить, что это является последствием недостаточных нормативных рычагов ГУФ по влиянию на указанный процесс.

С целью улучшения существующего механизма по финансированию, приоритетным является разработка Стратегии социально-экономического развития муниципия, которая в настоящее время отсутствует. Также согласно передовым практикам эффективным инструментом финансового менеджмента является разработка бюджетов по программам, с установленными показателями эффективности, которые обеспечат осуществление связи между стратегиями социально-экономического развития (планами развития), разработанными ОМПУ, и выделением средств. Это обеспечит базу для определения и оценки финансового менеджмента, бюджет по программам представляет собой эффективный способ установления приоритетов и принятия решений о выделении в будущем бюджетных средств в зависимости от полученных результатов.

Схематически связь между стратегиями, политиками и бюджетной системой представлена на рисунке № 3.

Рисунок № 3

• ОМПУ муниципия не обеспечили надлежащее выявление, администрирование и учет всех финансовых средств, предусмотренных для инвестиционных проектов. Несмотря на то, что часть отчислений от чистой прибыли некоторых МП (которая должна быть перечислена в муниципальный бюджет) была распределена для осуществления капитальных вложений, ОМПУ не взяли в расчет эти средства при формировании муниципального бюджета. Вместе с тем, не проводится последующий мониторинг использования этих средств МП, что приводит к их ненадлежащему, неэкономному и неэффективному использованию.

На основании решений МСК в течение 2011-2013 годов для некоторых МП была предусмотрена возможность полного использования отчислений от чистой прибыли предприятий, предусмотренных в муниципальный бюджет, для капитальных вложений с условием обязательной капитализации расходов (увеличение уставного капитала предприятий). В указанном периоде общая сумма отчислений от чистой прибыли, предусмотренных для инвестиций, составила около 57,9 млн. леев. Отмечается, что ОМПУ не ведут надлежащий учет этих средств, не относя их ни на доходную часть и ни на расходы муниципального бюджета. Более того, муниципальные органы не осуществляют абсолютный контроль за исполнением инвестиционных расходов. Отсутствует процесс по мониторингу внедрения решений МСК по разделу чистой прибыли, предназначенной для инвестиций, будучи ниже существующих потребностей. В результате осуществление мониторинга этих инвестиций обеспечит получение общей картины за прогрессом в части реализации инвестиций за счет этого источника, в то же время позволит проверять порядок, в котором финансовые средства используются и достаточны ли для достижения результатов, предусмотренных в решениях МСК.

В контексте вышеизложенного приводится пример ситуации, установленной на МП “Piaţa Centrală”, которое по состоянию на 31.12.2013, согласно решениям МСК, должно было использовать полученную за период 2008-2011 годов чистую прибыль в сумме свыше 30,4 млн. леев на капитальные вложения с обязательной их капитализацией. Ненадлежащее администрирование предприятием средств, а также неадекватный мониторинг со стороны ОМПУ муниципия порядка использования публичных средств обусловили расходование финансовых средств, предусмотренных для инвестиций, с несоблюдением принципов экономичности, эффективности и результативности. Так, работы по строительству рынка для продажи птиц и животных (с ул. Кэрбунарилор № 9) были контрактованы с уклонением от процедур государственных закупок. В течение 2006-2013 годов первоначальная стоимость договора (22,26 млн. леев) о работах по строительству соответствующего рынка была увеличена 2 дополнительными договорами на 15,7 млн. леев, составив всего 37,96 млн. леев. Следует отметить, что предприятие располагает только сметой расходов на сумму 21,6 млн. леев (с 24.04.2006), другие документы по изменению сметы расходов не были представлены. Фактически работы, выполненные на строительстве этого рынка, составили свыше 27,9 млн. леев или на 6,3 млн. леев больше по сравнению с общей стоимостью существующей сметы. В настоящее время объект не сдан в эксплуатацию, работы не были завершены. Несмотря на то, что рынок функционирует, его администрация не приняла конкретных мер (документально обоснованных) по завершению невыполненных работ и устранению недостатков, связанных с некачественно выполненными работами. Тем не менее, как со стороны МП “Piaţa Centrală”, так и со стороны муниципального ОМПУ не были приложены усилия по завершению этого объекта с соответствующей капитализацией инвестиций. Более того, проведенные проверки свидетельствуют, что павильоны рынка не были использованы в соответствии с построенной мощностью, сумма поступлений составляет лишь 4% (0,22 млн. леев) от общей суммы, взысканной МП “Piaţa Centrală” в 2013 году (5,4 млн. леев).

• Отрицательный результат отмечается на этапе планирования инвестиционных проектов из внешних источников, а именно медленный темп освоения фондов, привлеченных на эти цели, что является препятствием для достижения установленных задач и генерирует затягивание срока внедрения соответствующих проектов. Так, согласно договорам, заключенным примэрией мун. Кишинэу за период 2008-2012 годов, за счет различных внешних источников²⁷ были контрактованы кредиты на общую сумму 35,23 млн. евро, 10,0 млн. долларов США и 162,5 млн. леев. Из указанных сумм в 2011-2013 годах были произведены выплаты на общую сумму 20,3 млн. евро и 8,2 млн. долларов США. В результате недостаточный менеджмент инвестиций, реализованных за счет кредитов и внешних грантов, завершился недополучением в рациональные сроки кредитных средств, привел к понесению дополнительных расходов на общую сумму около 6,6 млн. леев²⁸.

____________________________________

²⁷ Банк развития Совета Европы (рекредитование посредством Министерства финансов – 3,23 млн. евро); ЕБРР (16,7 млн. евро); ЕИБ (15,3 млн. евро); МФК (10,0 млн. долларов США); “Turbine Real Estate Holdings” (162,5 млн. леев).

²⁸ Комиссионные в сумме 1,6 млн. леев – Международной финансовой корпорации и за обслуживание кредита на общую сумму 4,9 млн. леев – ЕБРР, ФСЕБРР и ЕИБ.

Для подтверждения вышеуказанного приводим следующие примеры:

√ для строительства, восстановления и расширения сетей водоснабжения, канализации и ремонта дорог в 2010 году на основании решения МСК²⁹ примэрия мун. Кишинэу контрактовала у МФК кредит в сумме 10,0 млн. долларов США на срок 10 лет. В настоящее время выплаты из этого кредита были произведены на общую сумму 8,2 млн. долларов США (в 2011 году (23.09.2011) – в сумме 5,0 млн. долларов США и в 2013 году – в сумме 3,2 млн. долларов США), невыплаченный остаток по состоянию на 31.12.2013 составил 1,8 млн. долларов США. В результате, несвоевременная выплата кредитов привела к неэффективным расходам на общую сумму 1,6 млн. леев, данная ситуация была связана с:

_________________________________________

²⁹ Решение МСК № 13/43 от 20.10.2010 “Об утверждении кредитного соглашения между мун. Кишинэу и Международной финансовой корпорацией”.

- низким качеством проектной документации, которое обусловило подписание множества дополнительных соглашений по изменению первоначальных договоров подряда (в 2011-2012 годах только МП “DCC” было заключено 37 договоров подряда о выполнении работ по строительству бытовой канализации, строительству и реконструкции водопроводов и другие, из которых некоторые в течение 2012-2013 годов были изменены путем заключения 15 дополнительных соглашений на непредусмотренные работы на общую сумму 9,2 млн. леев);

- отсутствием мониторинга внедрения проекта бенефициаром кредита и координаторами проектов;

- затягиванием выполнения утвержденных инвестиционных объектов;

√ для внедрения проекта “Реабилитация центральных улиц и модернизация общественного освещения центра муниципия Кишинэу” в период 2011-2012 годов Примэрия мун. Кишинэу заключила 2 кредитных договора (из 2 источников) на общую сумму 22,0 млн. евро (ЕБРР – 11,7 млн. евро и ЕИБ – 10,3 млн. евро). Необходимо отметить, что до настоящего времени в результате невыплаты кредитов были понесены неэффективные расходы на обслуживание задолженности на общую сумму около 5,0 млн. леев, причинами были: недостаточные институциональные и профессиональные возможности субъекта по внедрению (ГУОТПС), в том числе распорядителя кредитов; несоответствующее качество проектов; затягивание проведения государственных закупок; отсутствие воли по принятию решений МСК и др. Несмотря на то, что 9.05.2014 бенефициар проекта получил квалификацию “без замечаний” со стороны финансирующей стороны по определению победителя для проведения реабилитации 3 улиц (первый пакет проекта), дополнительные выплаты кредита не были произведены. Эта ситуация обуславливает ненадлежащий предыдущий менеджмент относительно срока реализации проектов, недостижение ожидаемого результата и оплату обязательных тарифов за неиспользованные внешние средства.

Цель II: Обеспечивает ли институциональная регулирующая база четкие и соответствующие процедуры, относящиеся к финансовой/ договорной дисциплине и ожидаемым задачам в инвестиционной области муниципия?

♦ Процесс осуществления мониторинга инвестиций и капитального ремонта в мун. Кишинэу (в том числе приобретение основных средств) является комплексным, эффективность которого прямо пропорциональна качеству менеджмента, вовлеченного в: (1) планирование государственных закупок для осуществления инвестиций; (2) проведение процедур государственных закупок и, соответственно, (3) мониторинг выполнения договоров государственных закупок.

Целью проведения мониторинга инвестиционных объектов является получение ожидаемых результатов и выполнение предусмотренных в договорах условий в смысле соблюдения принципа эффективного использования публичных фондов. Очень важным в этом отношении аспектом является то, что мониторинг выполнения инвестиционных объектов в значительной степени зависит от ранее реализованных этапов. Надлежащее планирование (включая технико-экономические обоснования и план социально-экономического развития) инвестиционных объектов и правильное применение ответственности вовлеченных в процесс сторон являются обоснованными предпосылками эффективного мониторинга капитальных расходов.

В результате проведенных проверок аудиторская миссия выявила широкий спектр проблем по механизмам мониторинга и проверки в рамках ОМПУ хода выполнения инвестиционных объектов. Отсутствие институциональной методологии по четкому разграничению полномочий и ответственности участников в процессе мониторинга и проверки порядка реализации инвестиционных объектов приводит к затягиванию выполнения инвестиционных договоров, представлению некоторых ошибочных данных в актах приема выполненных работ и др. В соответствии с этим идентифицированными проблемами являются следующие.

♦ Проекты по осуществлению инвестиций, разработанные проектными институтами, являются некачественными, а экспертиза их, проведенная уполномоченными органами, не гарантирует их качество и исключение потребности в других изменениях. В результате, в ходе выполнения договоров по инвестициям и капитальному ремонту вносится, как правило, множество изменений в первоначальный проект, таким образом, генерируя дополнительные работы и, безусловно, понесение ряда непредусмотренных расходов, а также затягивание выполнения договоров по реализации инвестиционных объектов(от одного месяца до 3 лет по 14 инвестиционным объектам из 23 проанализированных в этом отношении).

Обобщенная информация о недостатках, установленных на анализируемых инвестиционных объектах, представлена в приложении № 5 к настоящему Отчету.

Аудиторская миссия отмечает, что дополнительные работы, не предусмотренные на этапе разработки технического задания и проектной документации, обусловлены ошибками и упущениями при определении и оценке потребностей, некоординированием темы проектирования с конечным бенефициаром. Эти аспекты являются следствием отсутствия ответственности как со стороны бенефициаров проекта и проектировщика, так и проверяющих проект органов (ГСКЭПС, профильные учреждения и др.), таким образом, не была соблюдена законодательно-нормативная база, относящаяся к области (реконструкции) строительства/капитального ремонта и, как результат, приводя к завышенным затратам. Следует отметить, что исходя из протоколов³⁰ по констатации потребности в дополнительных работах, на основании которых были заключены дополнительные соглашения, отмечаются случаи несоблюдения/несоответствия техническим нормам и обустройства электрических установок и водопровода; невключения необходимых объемов работ в смету расходов, хотя они были предусмотрены в проекте; нерассмотрения на этапе планирования объекта на месте (на участке); отсутствия сотрудничества с конечным бенефициаром по инвестиционным объектам; ненадлежащей оценки потребностей и невключения работ в техническое задание, определяя риск завышения стоимости и низкого качества выполненных работ. В результате анализа 47 дополнительных соглашений на общую сумму 20,3 млн. леев (из 50 заключенных МП “DCC” с подрядчиками в течение 2011-2013 годов) установлено, что 37 (или 78,7%) из них на общую сумму 17,8 млн. леев были заключены по причине неправильной оценки необходимого объема работ, которые не были предусмотрены как в техническом задании, так и в проектной документации, что свидетельствует о низком уровне менеджмента и отсутствии ответственности руководящих лиц (МП “DCC”, проектировщиков и проверяющих проект). Отмечается, что одной из предпосылок, которая обусловила неадекватное качество проектной документации, является и невнесение в договорные условия гарантии выполнения проектных работ надлежащего качества с соответствующей ответственностью исполнителей в случае необеспечения качества проектов.

____________________________

³⁰ Протоколы по констатации потребности в дополнительных работах, которые были подписаны техническими комиссиями, в состав которых входят представители бенефициаров, проектировщика, исполнителя бюджета, а в некоторых случаях – представители проверяющих и/или профильных учреждений.

♦ Проведенные проверки на этапе заключения договоров государственных закупок выявили факт, что аудируемые закупающие органы не обеспечили соблюдение положений нормативных актов³¹. Так, как МП “DCC”, так и ГУОТПС заключали договора государственных закупок без: указания годовых лимитов, предусмотренных в муниципальном бюджете для покрытия выполнения договоров государственных закупок с ежегодным уточнением их в договоре; установления плана выполнения предусмотренных работ и внедрения ряда договорных директив с целью заставить подрядчиков соблюдать план выполнения; включения некоторых договорных условий, которые запрещают вводить новые элементы в договор, изменяющие условия первоначальной оферты.

_________________________________

³¹ Ст.67 Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007; п.147 Положения о государственных закупках работ, утвержденного Постановлением Правительства № 834 от 13.09.2010.

Отсутствие долгосрочных планов по инвестициям и капитальному ремонту в сочетании с политической нестабильностью в рамках МСК приводит к ситуациям, когда инвестиционные объекты инициированы без достаточной финансовой поддержки договоров государственных закупок, в установленные сроки и условия. Более того, аудитом установлено, что в некоторых случаях инвестиционные объекты начаты без выделения финансовых средств из муниципального бюджета, что изначально генерирует предпосылки для затягивания и/или незавершения выполнения инвестиционных договоров, в отсутствие ряда эффективных механизмов по повышению ответственности генерального подрядчика за соблюдением сроков выполнения работ и, соответственно, ряда эффективных процедур контроля, обеспечивающих качество и экономичность работ, выполненных подрядчиком.

Недостатки и дисфункциональности, допущенные на этапе планирования инвестиций и капитального ремонта, отражаются и на правильности и прогнозируемости процесса закупки работ, который выражается путем раздробления процедур государственных закупок и содействия определенным экономическим агентам. Вместе с тем аудиторская миссия отмечает, что несоответствующее качество проектов выполнения инвестиций и капитального ремонта обуславливает в ходе выполнения договоров государственных закупок необходимость включения ряда дополнительных работ, не предусмотренных первоначально на этапе отбора подрядчиков, что противоречит положениям Закона о государственных закупках³².

__________________________________

³² Согласно ст.69 Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007, запрещается изменение любого элемента заключенного договора или включение в него новых элементов, если это может повлечь изменение условий оферты, которые явились основанием для ее выбора, и увеличение ее стоимости.

В контексте выявленных недостатков отмечается следующее.

• В 2011 году был начат инвестиционный объект “Капитальный ремонт ул.Алеку Руссо, мун. Кишинэу” (участок Московский проспект - бул.Мирча чел Бэтрын), для этой цели были закуплены услуги по проектированию. В 2012 году на основании договора, заключенного между ГУОТПС и подрядчиком, начались работы по реконструкции указанной улицы. Несмотря на то, что ГУОТПС рекомендовало утвердить проект выполнения по ориентировочной сметной стоимости в сумме 62,7 млн. леев (включая НДС), рабочая группа ГУОТПС приняла решение о закупке этих услуг на общую сумму 75,1 млн. леев, которая впоследствии дополнительным соглашением в отсутствие соответствующих аргументов о необходимости дополнительных работ была увеличена на 6,7 млн. леев (всего 81,8 млн. леев). Следует отметить, что при заключении указанного договора с начала была допущена путаная ситуация о сроках выполнения работ. Так, был установлен срок 8 месяцев – “от получения приказа о начале выполнения работ и обеспечения ритмичной работы бенефициаром”, вместе с тем работы должны быть проведены в 2 этапа (в пределах бюджетных ассигнований на год и внешних источников); в 2012 году – работы на сумму 43,7 млн. леев и, соответственно, в 2013 году –31,4 млн. леев.

Отмечается, что вследствие неадекватного менеджмента со стороны ОМПУ (МСК, примэрии мун. Кишинэу и ГУОТПС – как бенефициаров инвестиций) работы на указанном объекте были произведены со значительной задержкой срока выполнения, они до настоящего времени не завершены. Данная ситуация была обусловлена:

ненадлежащим менеджментом со стороны бенефициара

- (неустановлением ряда конкретных/достоверных требований к проектировщику), выраженным путем: невключения в проект работ по переносу путей связи АО “Moldtelecom”; непроектирования работ по перекресткам с круговым движением и местам парковок;

- низким уровнем проекта, выраженным путем: включения в проект некоторых контактных электрических линий, которые уже не функционируют; выявления 10 кабелей (0,6 квт), пути которых не соответствуют топографическим схемам и которые размещены в зоне строительных работ; наличия некоторых расхождений между утвержденными сметами и техническим заданием по разделу “Восстановление сетей общественного освещения”;

- допущенными подрядчиком несоответствиями, особенно: неуплотнение почвы до нормы, предусмотренной в проекте; использование ряда материалов, не прошедших сертификацию в Республике Молдова (гранитный песок), а также подготовка каменной смеси на площадке в отсутствие технологической карты и необходимого оборудования, что привело к временному приостановлению некоторых видов деятельности Государственной инспекцией в строительстве.

Следует отметить, что до настоящего времени (30.09.2014) для реконструкции ул. Алеку Руссо были выполнены работы на общую сумму 78,7 млн. леев, задолженность составила свыше 7,04 млн. леев, а для завершения объекта должны быть произведены работы на общую сумму 3,1 млн. леев.

• Проект по организации пешеходной зоны по ул. Диордица был инициирован согласно распоряжению генерального примара³³, бенефициаром и координатором в разработке и внедрении проекта было назначено ГУАГЗО, которое должно было усовершенствовать и представить для утверждения в установленном порядке проект по обустройству пешеходной зоны и публичных парковок на смежных улицах, а также организовать/координировать выполнение строительных работ. В этом отношении следует отметить, что инвестиционный объект начался (2013 г.) в отсутствие проектной документации (регламентировано проверенной), не был включен в список инвестиционных объектов, без выявления источников финансирования, а также в отсутствие проведения соответствующих государственных закупок.

____________________________________

³³ Распоряжение генерального примара мун. Кишинэу № 142-d от 18.03.2013.

Отмечается, что бенефициар/координатор в лице ГУАГЗО не владеет исчерпывающей информацией о данном проекте (о сметной стоимости, выполненных работах; исполнителях работ и др.), информируя аудиторскую миссию только относительно спонсора проекта, который в соответствии с Соглашением о сотрудничестве от 26.09.2013 должен был внести взнос денежными средствами и ценностями (материалами) на общую сумму 240,0 тыс. долларов США. Также согласно соответствующим объяснениям в качестве подрядчика по строительству пешеходной зоны было названо акционерное общество. Однако в результате проведенных аудитом проверок установлено, что этот субъект предпринимательства фактически не выполнял какие-либо работы на указанном объекте. Вместе с тем аудиторская миссия выявила, что работы по строительству пешеходной зоны начались на основании двух договоров, заключенных МП “Regia Exdrupo” с субподрядчиком, объем работ составил около 5,7 млн. леев, источником финансирования являются средства, предназначенные для текущих работ по обустройству внутриквартальных автопарковок. В то же время отмечается неоднозначный порядок назначения указанного субподрядчика.

Несмотря на то, что распоряжением генерального примара МП “DCC” было назначено ответственным за проверку строительных работ пешеходной зоны, его представитель не участвовал непосредственно в соответствующих проверках, так как, исходя из представленных объяснений, данные действия осуществляются представителем ГУОТПС, это подразделение, в свою очередь, не представило соответствующие обоснования в этом отношении.

Проверки по сопоставлению, проведенные у субподрядчика, выполняющего работы по обустройству пешеходной зоны, свидетельствуют, что выполненные работы составили 6,7 млн. леев. Вместе с тем другие работы на общую сумму около 2,1 млн. леев были выполнены другим подрядчиком на основании договора, заключенного со спонсором данного объекта, о котором ответственные лица ОМПУ муниципия не имеют необходимой информации. Согласно данным, представленным заместителем генерального примара муниципия, общая сметная стоимость работ по обустройству пешеходной зоны составляет 12,0 млн. леев, однако аудиторской миссии не были представлены соответствующие подтверждающие документы.

• Нерегламентированно, в отсутствие проектной документации и утвержденных соответствующим образом финансовых средств ГУОТПС были контрактованы работы на сумму 25,5 млн. леев для капитального ремонта ул. Колумна (участок ул. Михай Витязул – ул. Измаильская), имея в основе лишь технико-экономическое обоснование, что генерировало технические и финансовые проблемы при выполнении работ, с последующей остановкой их на неопределенный срок. Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время стоимость работ по капитальному ремонту, выполненному на соответствующем объекте, составляет свыше 6,5 млн. леев, сумма выделена за счет средств, предназначенных для содержания и текущего ремонта дорог общего пользования.

• На основании заключенного договора (28.08.2012) между МП “DCC” и подрядчиком были закуплены работы по инвестиционному объекту “Установка скульптурной композиции в память жертв депортированных коммунистическим режимом лиц, с комплексным обустройством существующего сквера и реконструкцией фонтана перед железнодорожным вокзалом” общей стоимостью 22,8 млн. леев (со сроком выполнения 12 месяцев). Соответствующие проверки со стороны ГСКЭПС были произведены лишь для суммы около 5,4 млн. леев, сметная стоимость была рекомендована для выполнения. Исходя из ее специфики, остаток суммы не был проверен ГСКЭПС. Данный объект был начат в феврале 2011 года (в отсутствие технико-экономического обоснования), с задержкой срока разработки проектной документации МИП “Chişinăuproiect” (на 6 месяцев).

В результате несоставления соответствующего технико-экономического обоснования, отсутствия конечных/достоверных требований к указанному проекту дополнительным соглашением первоначальная сумма договора была изменена на 6,7 млн. леев (или на 29,4%), составив всего 29,5 млн. леев. Вместе с тем до настоящего времени кроме включения в первоначальный проект указанных дополнительных работ было произведено 3 изменения по замене некоторых работ, которые не были согласованы с ГСКЭПС, общая сумма их составила 2,4 млн. леев.

Следует отметить, что в результате отсутствия в рамках МП “DCC” некоторых положений, обеспечивающих проведение мониторинга цен и стоимости, включенных в акты выполненных работ, составленных подрядчиками, было допущено представление некоторых ошибочных данных и, соответственно, понесение ряда необоснованных дополнительных расходов. Так, согласно информации, представленной Таможенной службой, подрядчик импортировал “скульптурную композицию в память жертв депортированных коммунистическим режимом лиц” из Республики Молдова (г. Минск) по общей стоимости 368,31 тыс. долларов США (или свыше 4,7 млн. леев), однако в соответствии с актом выполненных работ (от июля 2013 года, составленного подрядчиком и согласованным МП “DCC”) скульптурная композиция “Поезд боли” была выполнена собственными силами подрядчика, стоимость ее составила 12,7 млн. леев. Эта ситуация (путаная) была допущена, несмотря на то, что ответственные лица МП“DCC” были с этим знакомы, что подтверждается и командировками, осуществленными в г. Минск (Республика Беларусь), на эти цели были израсходованы средства в сумме 17,44 тыс. леев, вместе с тем, не был составлен никакой отчет об их результатах.

Отмечается, что согласно информации, представленной МП “DCC”, по состоянию на 30.06.2014 общая стоимость оплаченных работ составила около 27,95 млн. леев, до настоящего времени не был составлен дополнительный акт об окончательной приемке работ.

• Некачественная разработка примэрией Вадул луй Водэ технического задания по “Строительству дороги в новом жилом квартале по улицам Унирий, Мирон Костин, Волунтарилор, Тинеретулуй, Кантемир г. Вадул луй Водэ”, которая выражается путем несоответствия указанной площади с объектом, который должен быть запроектирован, и невключения некоторых объемов работ, относящихся к разнице площади, привело к изменениям проекта и увеличению стоимости работ на 296,4 тыс. леев (до общей суммы 4717,2 тыс. леев), что обусловило затягивание срока выполнения работ до настоящего времени (хотя должны были быть завершены до 15.11.2013), освоенная сумма составила 2,1 млн. леев.

• В 2011 году на основании ненадлежащего планирования, осуществленного примэрией г. Сынджера, которое выражается путем отсутствия плана социально-экономического развития и аргументирования потребности, а также технико-экономического обоснования (отсутствие технико-экономического обоснования, критериев по оценке соответствия требованиям и др.), был начат инвестиционный проект по “Строительству детского сада в г. Сынджера”. Аудиту не было представлено исчерпывающего подтверждения об общей смете объекта из состава проектной документации, разработанной проектировщиком и утвержденной бенефициаром. Вместе с тем строительные работы производятся на основании проектной документации, разработанной еще в 1982 году и подтвержденной печатью ГИКЭПС (в отсутствие отчета о проверке), которая согласно объяснениям ответственного за техническое состояние лица в целом не соответствует условиям и техническим нормам по строительству, особенно по дренажным работам и закреплению кладки, требуя соответствующих изменений.

Для проведения работ на указанном объекте в течение 2012-2014 годов ГУФ перечислило (на основании решений МСК и в отсутствие регламентированно предусмотренного полного комплекта документов) примэрии г. Сынджера 6,6 млн. леев, из которых 6,34 млн. леев впоследствии были перечислены подрядчику. Таким образом, до настоящего времени строительные работы продолжаются, неизвестен срок выполнения, а также финансовые потребности для завершения объекта.

• Некоторые недостатки по мониторингу инвестиций были установлены в примэрии ком. Тохатин, которые выражаются несоблюдением законных требований по качеству в строительстве, будучи связаны с отсутствием проектной документации и технико-экономического обоснования. В специфических условиях были выполнены работы по восстановлению стадиона населенного пункта, которые заключались в строительстве помещения, преназначенного для гардероба и склада для спортивного оборудования, которые были проведены с задержкой срока выполнения.

Несмотря на то, что работы были завершены и оплачены в декабре 2012 года до настоящего времени не был составлен акт его окончательной приемки, вместе с тем примэрия ком. Тохатин не обеспечила регистрацию права собственности на освоенный объект (около 0,4 млн. леев), что определяет необеспечение целостности собственности.

В то же время при закупке работ по капитальному ремонту Дома культуры на общую сумму около 1,3 млн. леев примэрия ком. Тохатин допустила раздробление закупки путем заключения отдельных договоров с целью применения другой процедуры закупок, отличной от процедуры, которая была бы применена в соответствии с законом³⁴, провоцируя снижение эффективности использования бюджетных средств.

__________________________________

³⁴ Ст.54 (1) Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007.

♦ Примененный механизм по администрированию/мониторингу и учету незавершенных активов является нерелевантным и не обеспечивает надлежащее управление ими.

ОМПУ и публичные учреждения в качестве исполнителей бюджета и бенефициаров инвестиций ответственны за обеспечение надлежащего управления публичными фондами, в том числе согласно законодательным требованиям³⁵ за выполнение обязательств по качеству строительства, а также должны обеспечивать проверку правильного выполнения строительных работ, действовать в случае появления в ходе выполнения работ несоответствий и недостатков, обеспечивать прием работ и др. В соответствии с собственным положением о функционировании, утвержденным решением МСК № 27/15 от 24.08.1995, МП “DCC” и другие местные публичные органы, бенефициары в процессе финансирования инвестиций и капитального ремонта являются ответственными за: представление проектной документации, проверку и проведение экспертизы в установленном законодательством порядке; представление актов приема объемов работ и информаций об организации и регламентированном проведении процедур государственных закупок; освоение объемов работ в соответствии с основным расчетом сметы для финансирования из бюджета расходов на инвестиции и капитальный ремонт; передачу произведенных объемов работ по инвестициям и капитальному ремонту исполнителям бюджета, на балансе которых находится объект строительства.

____________________________________

³⁵Закон о качестве в строительстве № 721-XIII от 2.02.1996.

Организация подготовки и проведения процесса инвентаризации незавершенных материальных активов; подготовка предложений по временному приостановлению строительства без консервации/прекращения строительства; подготовка списка объектов, предложенных для продажи на торгах для использования в других целях или передачи их другим предприятиям и организациям, а также для ликвидации (демонтажа) и продажи демонтированного оборудования и материалов возложены на подразделения МП “DCC”, деятельность которых установлена внутренними положениями, утвержденными с 2006 года.

По причине ненадлежащего менеджмента на всех этапах хода инвестиционного процесса множество объектов инвестиций и капитального ремонта были начаты много лет назад, однако до настоящего времени не завершены. В результате первоначальные проекты не соответствуют существующим требованиям и должны быть обновлены с осуществлением дополнительных расходов; технические решения проектов устарели, в настоящее время имеются другие технические возможности выполнения работ; объекты, по которым приостановлены работы по строительству и реконструкции по причине отсутствия финансирования, со временем разрушаются и др. Вместе с тем в результате непринятия соответствующих мер с целью внедрения предыдущих рекомендаций Счетной палаты выявленные в рамках предыдущих аудитов отклонения и несоответствия сохраняются в большей степени и в аудируемом периоде.

Существующая ситуация по незавершенным активам представлена следующим образом:

Согласно финансовым отчетам от 31.12.2011 в бухгалтерском учете МП “DCC” были зарегистрированы незавершенные материальные активы на общую сумму 483,9 млн. леев, в том числе: незавершенное строительство – 480,2 млн. леев (749 объектов); предназначенное для установки оборудование и другие объекты до ввода в эксплуатацию – 3,6 млн. леев. По состоянию на 31.12.2013 незавершенные активы составили 541,4 млн. леев (729 объектов), из которых: незавершенное строительство – 356,9 млн. леев; незавершенный капитальный ремонт – 112,0 млн. леев; незавершенное строительство жилищно-строительных кооперативов³⁶ – 3,2 млн. леев; незавершенное строительство за счет внешних источников – 65,2 млн. леев; другие незавершенные строения МП “DCC” – 0,5 млн. леев. Более детальная информация о незавершенных активах представлена в приложении № 6 к настоящему Отчету.

______________________________________

³⁶ Расходы ЖСК в сумме 3,2 млн. леев – с 1993-1994 годов по остаткам невыплаченных кредитов и оплаченных МП “DCC” – гарантом выплаты этих кредитов, на основании Постановления Правительства № 349 от 07.06.1993 “О мерах по оказанию помощи жилищно-строительным кооперативам”.

Динамика показателей о незавершенных объектах представлена в диаграмме № 1.

Источник. Финансовые отчеты МП “DCC” за 2009-2013 годы.

Так, если в 2010 году по сравнению с 2009 годом зарегистрировано значительное снижение незавершенных активов (128,1 млн. леев), начиная с 2013 года произошел их постепенный рост (541,4 млн. леев по состоянию на 31.12.2013).

Реальная ситуация по незавершенным активам не была установлена аудитом. В частности, МП “DCC” не приняло результативных мер для проведения инвентаризации совместно с бенефициарами инвестиций незавершенных активов в аспекте бенефициаров/объектов/источников с определением их фактического наличия, обеспечивая эффективный мониторинг выполнения договоров и недопущение необоснованной регистрации объектов.

ОМПУ муниципия, а также публичные учреждения в качестве исполнителей бюджета и бенефициаров инвестиций не располагают системой/базой данных, которая бы отражала реальную ситуацию и динамику финансирования/выполнения в целом на местном уровне, а также в аспекте бенефициаров/объектов/сметной стоимости/источников финансирования/периода начала финансирования из муниципального или государственного бюджета выполненных объемов/размера задолженности/ периода завершения и сдачи в эксплуатацию и др., по разделу капитальных расходов по бенефициарам и инвестиционным объектам, что ограничивает возможности по определению приоритетности/прозрачности/ стратегического планирования инвестиций ОМПУ и делает невозможным эффективную и качественную реализацию главной задачи в этой области, возложенной на местные органы.

• Аудиторская миссия отмечает, что на существующий порядок администрирования/мониторинга и учета незавершенных активов влияет ряд отклонений и несоответствий, что снижает их эффективность по причине того, что:

не были приняты результативные меры для проведения инвентаризации совместно с бенефициарами инвестиций незавершенных активов в аспекте бенефициаров/объектов/источников с определением их фактического наличия, полного мониторинга порядка учета (в соответствии с регламентированными положениями) и недопущением необоснованной регистрации объектов;

- не были предусмотрены внутренние процедуры/мероприятия, обеспечивающие установление реальной ситуации по незавершенным активам;

- не были соблюдены законодательные/нормативные положения в финансово-бухгалтерской области или ошибочная/неправильная их интерпретация;

- был допущен низкий уровень ответственности со стороны лиц, ответственных за принятие решений (руководящих лиц) при исполнении служебных полномочий.

Для подтверждения изложенного приводим следующие примеры.

√ В нарушение регламентированных положений³⁷, администрация МП “DCC” не обеспечила надлежащее проведение инвентаризации незавершенных объектов для определения фактической ситуации по ним, что значительно повлияло как на экономичность, так и на эффективность использования инвестиционных средств. Вместе с тем МСК, который в пределах законодательных положений является ответственным за эффективное управление муниципальным имуществом, не принял соответствующие меры в этом направлении. Так, нарушая регламентированные положения, руководство МП “DCC” не обеспечило проведение инвентаризации незавершенных материальных активов за 2010, 2011 и 2013 годы, а уполномоченные и исполнительные органы муниципия не отреагировали соответствующим образом относительно этой ситуации.

______________________________

³⁷ Положение о проведении инвентаризации, утвержденное Приказом министра финансов № 27 от 28.04.2004 (далее – Положение № 27 от 28.04.2004); Положение о проведении инвентаризации, утвержденное Приказом министра финансов № 60 от 29.05.2012 (далее – Положение № 60 от 29.05.2012).

В результате инвентаризации незавершенных материальных активов (в сумме 493,1 млн. леев), проведенной соответствующей комиссией МП “DCC” по состоянию на 1.10.2012, было составлено 8 инвентаризационных описей³⁸, согласно которым: 95,7 млн. леев составляют объекты, по которым выполнены проектные и строительные работы, предложенные для отнесения на убытки; 17,7 млн. леев – объекты, предложенные для продажи; 122,1 млн. леев – частично завершенные объекты по причине отсутствия финансовых средств. Тем не менее руководство предприятия не приняло меры с целью информирования примэрии и МСК, а те не продемонстрировали необходимый интерес с целью прояснения ситуации по указанным объектам.

______________________________________

³⁸ 75 объектов, завершенных в 2012 году, которые будут сданы в эксплуатацию и переданы на баланс бенефициарам (98,0 млн. леев); 113 незавершенных объектов, включенных в План капитальных вложений на 2013 год (159,6 млн. леев); 104 незавершенных объекта по причине отсутствия финансовых средств (122,1 млн. леев); 6 незавершенных объектов, предложенных для продажи (17,7 млн. леев); 80 объектов, предложенных для отнесения на убытки, по которым были выполнены некоторые услуги за период 1995-2007 годов (0,3 млн. леев); 292 объекта, предложенных для отнесения на убытки, по которым были выполнены проектные работы до 1996 года и отпала необходимость в их строительстве (37,2 млн. леев); 86 объектов, предложенных для отнесения на убытки, по которым отпала необходимость в их строительстве (54,6 млн. леев); 11 объектов – с 1992-1993 годов, предложенных для отнесения на убытки, которые были завершены ЖСК (3,6 млн. леев).

Несмотря на то, что согласно регламентированным положениям основной целью инвентаризации является определение реальной ситуации относительно имущества предприятия комиссия по инвентаризации МП “DCC” (созданная приказом директора) не определила реальную ситуацию по незавершенным активам и не проверила, существуют ли эти объекты в реальности. Также отсутствуют и соответствующие реакции МСК относительно этого.

Полученные аудиторские доказательства свидетельствуют, что из 729 объектов, которые были подвергнуты инвентаризации, только 15 были проверены с выходом на место, а остальные – только на основании данных бухгалтерского учета и в отсутствие подтверждающих документов (договоров, актов приема-передачи проектной документации, налоговых накладных, протоколов и др.), эта ситуация была подтверждена и результатами опроса членов комиссии. Отмечается, что большинство данных со ссылкой на указанные, зарегистрированные в бухгалтерском учете МП “DCC”, переписывались из года в год без их уточнения.

В результате проверки выборки из 665 объектов незавершенных активов отмечается, что в 523 случаях МП “DCC” не располагает подтверждающими документами, аргументирующими объемы строительно-монтажных и проектных работ на общую сумму 223,1 млн. леев. Вместе с тем по незавершенным в течение многих лет объектам не были произведены работы по консервации, что определяет риск их разрушения, а также понесения дополнительных непредусмотренных расходов.

Несмотря на то, что предыдущие миссии внешнего аудита обращали внимание на явление растраты публичных средств на незавершенных объектах, правомочные и исполнительные органы муниципия не приняли соответствующим образом меры и, соответственно, не пересмотрели перечень объектов для определения приоритетности некоторых и последовательность их вторичной важности. В результате несоответствующая озабоченность муниципия относительно надлежащего администрирования/учета и отражения в отчетности незавершенных активов обуславливает неэффективное управление ими и, соответственно, некачественные услуги.

В этом контексте отмечается, что формальное проведение инвентаризации инвестиционных объектов определило следующее:

- некоторые из этих объектов, которые до настоящего времени находятся на балансе МП “DCC”, были приватизированы АРС без согласия МСК. Так, в результате непринятия соответствующих мер со стороны ОМПУ муниципия с целью регистрации прав собственности и соответствующего разграничения земель публичной собственности, в список незавершенных объектов, подлежащих приватизации, утвержденный Постановлением Правительства № 671 от 6.06.2008³⁹, были включены строения: “Хирургический комплекс больницы № 4”, “Исполнительный комитет района Нистрян” и “Банно-оздоровительный комплекс”, по которым были произведены инвестиции в сумме, соответственно, 14,09 млн. леев, 1,5 млн. леев и 3,54 млн. леев, таким образом, муниципий был лишен этого имущества, что причинило ущерб муниципальному бюджету. Следует отметить, что в настоящее время направлены иски в судебную инстанцию, которыми запрашивается аннулирование актов, которые находятся в основе отчуждения имущества муниципальной публичной собственности;

_______________________________________

³⁹ Постановление Правительства об утверждении изменений, которые вносятся в приложения № 2 и № 3 к ПП № 945 от 20.08.2007 “О мерах по выполнению Закона № 121-XVI от 4 мая 2007 г. об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении”.

- на других 3 незавершенных объектах, по которым были осуществлены инвестиции в сумме, соответственно, 1,35 млн. леев, 1,3 млн. леев и 0,14 млн. леев, прилегающие к ним земельные участки заняты различными частными строениями;

- в некоторых случаях место размещения инвестиционных объектов неизвестно ответственным лицам управлений МП “DCC” (из выборки 420 проверенных объектов в 305 случаях (72,6%) ответственные лица не знают места размещения этих объектов), ситуация была обусловлена несоответствующим проведением мониторинга/надзора за ранее инициированными работами (в период 1984-2007 годов). Руководство МП “DCC” не обеспечило проведение инвентаризации незавершенных материальных активов, а также соблюдение действующей законодательно-нормативной базы.

√ В результате того, что ответственные лица МП “DCC” не осуществляли адекватный мониторинг выполнения договоров и не приняли меры к несознательным подрядчикам, которые выполняли некачественные работы, а также не были приняты меры в отношении их и правомочными и исполнительными органами муниципия, были зарегистрированы инвестиции и капитальный ремонт, произведенные в течение 1998-2010 годов на общую сумму 62,9 млн. леев (в 46 случаях), по которым отсутствуют акты окончательной приемки/или объект не завершен, таким образом, не обеспечивая его передачу конечным бенефициарам. Следует уточнить, что не были приняты соответствующие меры ни в отношении дебиторской задолженности и авансов, зарегистрированных за подрядчиками, которые только в 3 случаях составили около 0,54 млн. леев.

В этом случае следует обратить внимание на то, что сохранение на неопределенный срок такого состояния работ генерирует растрату средств, относящихся к некоторым повторяемым работам и, соответственно, отвлечение публичных средств на незавершенные объекты. Сохранение и в дальнейшем этой ситуации в значительной мере будет обуславливать дополнительные расходы, связанные с повторным выполнением уже выполненных и оплаченных работ, но которые со временем потеряли качество. В результате эти расходы, которые должны быть неизбежно произведены, увеличат преимущественно стоимость работ, по этой причине потеряет как местный бюджет, так и бенефициары инвестиций.

√ Одним из критериев оценки инвестиционных объектов является их эффективность. В этом отношении аудиторская миссия отмечает, что исходя из представленной ответственными лицами МП “DCC” информации по объектам на общую сумму 91,7 млн. леев отпала необходимость их финансирования, что свидетельствует о бесполезной растрате публичных средств. МСК не принял никаких мер с целью улучшения данной ситуации. Таким образом, множество объектов инвестиций и капитальной реконструкции начато много лет назад, однако до настоящего времени не завершены.

•Как может возрасти эффективность деятельности МП “DCC” для решения проблем по незавершенным объектам?

Согласно передовым практикам незавершенные строения могут быть оценены как инвестиционные проекты, которые не завершились положительным результатом тогда, когда инвесторы (конкретные) с “предпочтением” для существенных рисков в условиях неблагоприятной инвестиционной среды не достигли предложенных целей. В этом отношении, для возмещения небольшой части инвестированных средств многие инвесторы предрасположены бросить инициированные проекты, продавая их.

Одним из характерных показателей определения уровня реализации инвестиций является достоверность плана о сдаче в эксплуатацию строительных объектов. Так, не рекомендуется начинать новые объекты, если не был выполнен план сдачи в эксплуатацию ранее инициированных, так как это определяет распределение финансовых средств среди многих объектов, продление сроков строительства, консервацию капитала в незавершенные строения и, как результат, снижение возможности возврата капитальных вложений и эффективности предприятия в целом.

Этот аспект является важным с точки зрения рыночной оценки, которая предполагает взятие в расчет происходящих изменений в экономике, а также износ объекта на открытом воздухе. В процессе оценки незавершенного строения необходимо найти наиболее эффективный вариант использования объекта. Инвестор часто сталкивается с рядом больших проблем, в первую очередь о необходимости определения возможности завершения строительных работ (здания, основания и несущие строения имеют в некоторых случаях значительный износ).

Для оценки незавершенного строительства необходимо представление его технической документации: кадастрового плана прилегающего участка, данных об уровне завершения объекта, проектной и сметной документации. Вместе с тем, необходимы и документы, которые подтверждают права на недвижимость – договор о праве пользования земельным участком, смета строительства.

Оценка объектов незавершенного строительства осуществляется по следующим мотивам: для передачи на баланс субъекта; для определения рыночной стоимости; для принятия решений о последующем использовании законченного/незаконченного объекта.

Такой комплексный процесс, каким является строительство или капитальный ремонт объектов недвижимости, не может и не должен быть оставлен протекать самостоятельно, развиваться спонтанно и без контроля. Только систематический контроль и проведение экспертизы работ гарантируют соблюдение технологий и правил в строительстве, таким образом, была возможность экономии финансовых средств, соблюдения норм потребления материалов. При помощи этих мер процесса по оценке незавершенного строительства решаются следующие проблемы:

Рисунок № 4

Договор строительного подряда действует на весь период выполнения строительно-монтажных работ на объекте – от проектно-исследовательских работ до работ по завершению, из-за определенных мотивов строительство не всегда может быть завершено. Основными мотивами являются: ограничение финансовых средств инвестора или изменение им основного вида деятельности, вследствие чего нет необходимости в завершении строительства.

Ответ на вопрос о последующем функционировании объекта зависит от уровня завершения и возможности изменения назначения его эксплуатации. Иногда система каркасов незавершенного строительства позволяет строить абсолютно различные здания, чем было предусмотрено 10-15 лет назад, что представляет собой важный аспект при покупке или продаже объекта незавершенного строительства. На сегодняшний день современный инвестор покупает с большим желанием объект незавершенного строительства вместе с пакетом документов, приведенных в порядок, для принятия решения и для рационального использования земельного участка, на котором находится объект.

♦ Передача имущественных ценностей, сформированных за счет средств капитальных вложений из муниципального бюджета конечным бенефициарам была отмечена некоторыми недостатками/ препятствиями и несоответствиями, в результате это повлияло на эффективность произведенных инвестиций.

В соответствии с требованиями Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 688 от 9.10.1995⁴⁰, и согласно внутренним нормативным актам, утвержденным МСК⁴¹, МП “DCC” должно обеспечить своевременную передачу на баланс учреждений согласно назначению построенных и принятых объектов для капитализации этих расходов, а конечный бенефициар, на балансе которого находится объект инвестиций и капитального ремонта, должен принять и зарегистрировать соответствующим образом в бухгалтерском учете объемы работ по инвестициям и капитальному ремонту. Однако в нарушение вышеуказанного значительное число решений МСК по передаче объектов конечным бенефициарам остается невыполненным длительное время. Это свидетельствует о том, что как правомочные и исполнительные органы муниципия, так и МП “DCC” не обеспечили в надлежащее время передачу на баланс учреждений построенных и принятых объектов для капитализации расходов, что обусловило искажение отраженных в отчете финансовых ситуаций и влияет на принцип эффективности осуществления инвестиций.

___________________________________

⁴⁰ Положение о порядке передачи государственных предприятий, организаций, учреждений, их подразделений, зданий, сооружений, основных средств и других активов, утвержденное Постановлением Правительства № 688 от 9.10.1995.

⁴¹ Решение МСК № 27/15 от 24.08.1995 и решения МСК за период 2009-2013 годов.

Анализ годового выполнения решений МСК МП “DCC” о передаче объектов на баланс конечным бенефициарам в динамике за период 2009-2013 годов представлен следующим образом:

Источник. Финансовые отчеты МП “DCC” за 2009-2013 годы.

Указанная ситуация свидетельствует, что хотя были приняты некоторые меры, которые в данном периоде завершились снижением стоимости принятых объектов, но не переданных на баланс учреждений согласно их назначению, на конец 2013 года стоимость их осталась на значительном уровне (159,2 млн. леев).

• В результате проводимых аудиторских мероприятий были выявлены слабые стороны в процессе передачи объемов работ по инвестициям и капитальному ремонту конечным бенефициарам, которые повлияли на институциональные способности по надлежащему и эффективному администрированию публичными средствами, а также обусловили недостижение ожидаемых целей. Также наметилась совокупность несоответствий и недостатков в процессе передачи/ взятия на баланс учреждений/конечных бенефициаров (включая связанные с несовершенством законодательно-нормативной базы), имеющих неблагоприятное влияние на эффективность управления публичными средствами.

Аудит свидетельствует о наличии объективных и субъективных факторов, которые определили несвоевременную передачу на баланс учреждений построенных/капитально отремонтированных и принятых объектов для капитализации расходов. Проблемы, с которыми сталкиваются участвующие стороны в процессе передачи объектов и которые препятствуют улучшению процесса выполнения решений МСК в целом, являются следующими:

- нерешение проблемы по зданиям, которые были отремонтированы, но которые не зарегистрированы на балансе подразделений МСК;

- нерешение проблемы по управлению частными экономическими агентами газовыми, электрическими, телефонными сетями и др., построенными за счет средств муниципального бюджета и находящимися на балансе МП “DCC”;

- отказ конечных бенефициаров взять на баланс построенные объекты по причине некачественного выполнения работ и др.;

- дисперсия деятельности между участниками или отсутствие сотрудничества между органами/учреждениями/предприятиями, вовлеченными в инвестиционный процесс.

В этом отношении аудит указывает на следующее.

√ В результате того, что МСК не исполнял полномочия по администрированию публичного имущества, не были приняты соответствующие меры с целью надлежащего разграничения и регистрации всего муниципальногоимущества и установления его правового статуса, вместе с тем не была взята соответствующая ответственность в этом отношении со стороны ГУЭРИО, часть выполненных расходов по капитальному ремонту объектов не может быть передана регламентированно на увеличение их стоимости. Так, в результате того, что некоторые объекты не зарегистрированы на балансе подразделений МСК, только в 5 случаях до настоящего времени не были переданы регламентированно (для увеличения стоимости основных средств) расходы на общую сумму 11,46 млн. леев (в том числе 8,0 млн. леев с 2013 года – за ремонт одного здания, а также установку памятников, бюстов, барельефов; 1,0 млн. леев с 2006 года – за ремонт одного здания; 2,46 млн. леев с 2010 года - за ремонт двух зданий). В результате данная ситуация снижает эффективность осуществленных инвестиций.

Представленная информация свидетельствует, что данная ситуация была обусловлена и тем, что с момента реорганизации, проведенной в муниципальной жилищной сети, которая ранее вела учет имущества, имеющего статус жилого и нежилого (за исключением того, который находился на балансе подразделений МСК), с образованием МП “Управление жилья” а потом ГУЖКХ и взятием на учет последними только объектов недвижимости, имеющих статус жилых (недвижимость, имеющая статус нежилой, была передана на учет ГУЭРИО), “документы по нежилым объектам недвижимости исчезли, оставшись невзятыми на учет”. Вместе с тем, несмотря на то, что некоторые муниципальные учреждения приняли меры по взятию на учет соответствующих объектов и передачи на баланс управляющему, в том числе инвестиционных расходов, были усовершенствованы и некоторые проекты решений МСК, эти проекты не были рассмотрены, недостатки в указанной области не были решены.

√ ОМПУ муниципия не приняли соответствующих мер по решению проблемы управления частными экономическими агентами газовыми, электрическими и др. сетями, построенными за счет бюджетных средств и находящимися на балансе МП “DCC”, что снижает эффективность и результативность инвестиций по этим объектам. Так, в течение 2013 года стоимость этих объектов возросла на 2,3 млн. леев, составив на конец года 93,7 млн. леев, из которых: газовые сети – 68,8 млн. леев, электрические сети – 12,8 млн. леев, прочие – 12,1 млн. леев. В результате проведения инвентаризации данных инженерных сетей установлено, что по 5 объектам (0,5 млн. леев) отсутствует техническая документация, не были заключены договора на обслуживание с газовыми предприятиями, по другим 22 объектам, которые переданы на обслуживание ООО “Chişinău-Gaz”, была установлена разница по их протяженности (на 640,0 м меньше в документации по выполнению).

Отмечается сохранение укоренившейся в течение многих лет практики по ненадлежащей регистрации газопроводов в кадастровом органе, одной из причин является несвоевременная разработка соответствующих нормативов. Это определяет снижение эффективности использования публичных средств и, безусловно, результативность освоенных объектов. Вместе с тем отмечается и содействие некоторым частным экономическим агентам, которые эксплуатируют инженерные сети, построенные за счет публичных средств.

Как МСК, так и МП “DCC” продолжают сохранять ситуацию по нерегистрации в кадастровом органе 128 газопроводов (протяженностью свыше 200,6 км стоимостью 68,8 млн. леев). В этом отношении аудит отмечает, что часть ответственности за задержку своевременной регистрации в ТКО указанных объектов несут и центральные отраслевые органы, которые до настоящего времени не внесли соответствующие изменения в законодательство. Отмечается, что одной из причин нерегистрации является то, что в соответствии с Законом о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 городские технические сети не являются объектом регистрации в Регистре недвижимого имущества. Также согласно информации от ГП “Cadastru” (направленной в адрес МП “DCC”) в настоящее время находится в процессе разработки Регистр объектов городской технической инфраструктуры, в котором будут зарегистрированы эти объекты.

Вместе с тем указанные сети не зарегистрированы и на балансе ОМПУ, они находятся на балансе МП “DCC”, что определяет риск отчуждения/потери публичной собственности. Следует отметить, что по этим основным средствам не начисляется износ, что ведет к искажению их стоимости. Более того, на основании решений МСК эти объекты были переданы предприятию “во временное хозяйственное управление”, однако в соответствии с регламентированными положениями⁴² долгосрочные материальные активы, находящиеся во временном пользовании, не принадлежат предприятию, не являются элементом его собственности и, как результат, не отражаются в балансе, вследствие этого они были нерегламентированно зарегистрированы на балансе МП “DCC”.

_____________________________________

⁴² Национальные стандарты бухгалтерского учета.

Обращается внимание на то, что, будучи построенными за счет бюджетных средств, газовые сети, электрические сети и телефонные сети фактически управляются частными экономическими агентами, без получения экономической выгоды муниципальным бюджетом, что также снижает эффективность освоенных объектов.

√  Неэффективность освоенных инвестиций следует и из выявления множества объектов, не переданных на баланс конечным бенефициарам, причиной был отказ их взять на учет по мотиву некачественного выполнения работ. Такая ситуация считается недопустимой. Так, на конец 2013 года завершенные, но не переданные на баланс конечных бенефициаров объекты и/или выполненные работы (несмотря на принятые в отношении их Решения МСК) по причине отказа их принять составили 142,2 млн. леев (или 89,3% от общей стоимости непереданных объектов). В результате, исходя из представленных ответственными лицами МП “DCC” информаций и объяснений, вышеуказанные объекты были завершены в 1999-2011 годах с составлением актов приема работ, подписанных и представителями конечных бенефициаров, однако по различным причинам, в том числе из-за качества выполненных работ учреждения/предприятия муниципия, которые эксплуатируют эти объекты, их не согласовали. Результатом указанной ситуации было искажение данных о задолженностях перед бенефициарами и перед бюджетом (НДС), стоимости муниципального имущества, а также о финансовом результате от деятельности МП “DCC” за 2011-2013 годы. Отмечается, что об этой ситуации указывалось и предыдущими аудитами Счетной палаты, что свидетельствует о безответственности руководящих лиц муниципальных органов и МП “DCC”.

В контексте вышеуказанного отмечается, что АО “Termocom”, которое 19 лет эксплуатирует объект “Строительство бульвара Мирча чел Бэтрын (туннель)”, отказывается согласовать инвестиционные расходы на общую сумму 8,4 млн. леев. Более того, по причине отсутствия путей доступа МП “RTE” отказывается брать на учет силовую станцию № 44 по ул. Измаильской, стоимость инвестиций была 12,7 млн. леев. С момента сдачи в эксплуатацию (2006) МП “Exdrupo”, ссылаясь на проблемы по качеству работ, не принимает объект “Реконструкция и расширение улицы Пан Халиппа”, расходы составили 42,5 млн. леев и др.

С 2010 года не решена и проблема, связанная с передачей на баланс примэрии мун. Кишинэу стоимости выполненных работ по ремонту системы отопления в сумме 3,36 млн. леев, причиной была непередача МП “DCC” примэрии демонтированного металлолома в результате произведенного ремонта, оцененного на сумму 0,22 млн. леев.

Другим примером является инвестиционный объект “Тепловой пункт к жилому зданию по ул. Св. Думитру, 20 из г. Вадул луй Водэ” стоимостью около 0,5 млн. леев. Так, согласно решению МСК⁴³, начиная с 2002 года, указанный объект должен был быть передан в собственность примэрии г. Вадул луй Водэ, однако до настоящего времени эта регистрация не была произведена, объект продолжает быть зарегистрированным в учете МП “DCC”. Проведенные на месте проверки выявили, что в результате неэффективного управления со стороны МП “DCC” тепловой пункт используется физическими лицами в качестве гаража и склада для хранения личных вещей, эта ситуация свидетельствует о несоблюдении принципа эффективности при использовании инвестиционных объектов.

______________________________________

⁴³ Решение МСК № 26/37 от 21.11.2002 “О приеме объектов и передаче их на баланс”.

√ Другими факторами, которые повлияли на эффективность использования инвестиций и способствовали непередаче построенных/капитально отремонтированных объектов на баланс конечным бенефициарам, являются: задержка выполнения и/или невыполнение законодательно-нормативных актов (в том числе постановлений Счетной палаты), отсутствие сотрудничества между органами, вовлеченными в инвестиционный процесс, а также безответственность ОМПУ муниципия и МП “DCC” в этой части.

В качестве примера в этом отношении может служить объект “Реставрация и изменение размера Мемориального комплекса “Gloria Militară” по периметру улиц Пан Халиппа, Алексей Матеевич, Василе Александри” (Мемориальный комплекс “Eternitate”). Так, неэффективное сотрудничество правомочных и исполнительных органов муниципия с Министерством обороны с целью решения существующих проблем, а также неинформирование ОМПУ о мерах, которые должны быть приняты⁴⁴, привело к непередаче указанного объекта на баланс получателя. В результате до настоящего времени расходы, использованные на Мемориальном комплексе “Eternitate” в сумме 47,8 млн. леев, находятся на балансе МП “DCC”, а объект числится на балансе Министерства обороны. В этом контексте отмечается отсутствие реакции ОМПУ муниципия, а также указанного министерства относительно требований, направленных Правительством, были проигнорированы и постановления Счетной палаты по этому объекту⁴⁵. Следует отметить, что в течение 2008-2013 годов администрация муниципия не запросила и не рассмотрела вместе с Министерством обороны проблему надлежащей передачи объекта из публичной собственности МСК в публичную собственность государства, в управление Министерства обороны. Одновременно отмечается, что работы были завершены в 2008 году с составлением соответствующего акта, однако не были приняты конечным бенефициаром, что не выполнено до настоящего времени.

___________________________________

⁴⁴ Решение МСК № 21/13 от 25.11.2008 “Об утверждении проектной и сметной документации, приеме и передаче на баланс объекта “Реставрация и изменение размера Мемориального комплекса “Gloria Militară” по периметру улиц Пан Халиппа, Алексей Матеевич, Василе Александри”.

⁴⁵Постановление Счетной палаты № 19 от 6.04.2007 “По отчету о результатах проверки, проведенной в управлении капитального строительства примэрии муниципия Кишинэу по реконструкции Мемориального комплекса "Eternitate" за период 2005-2007 (I квартал) годов”; Постановление Счетной палаты № 40 от 12.06.2008 “По отчету о формировании и использовании бюджета муниципия Кишинэу за 2007 год”.

Следует дополнить, что на основании Закона о памятниках, возведенных в общественных местах № 192 от 30.09.2011, Министерство обороны обратилось в примэрию мун. Кишинэу о передаче Комплекса местным органам, которым на основании указанного закона были делегированы полномочия и обязательства по охране и содержанию памятников, возведенных в общественных местах, размещенных в радиусе их территории, однако проблема осталось нерешенной.

Обобщая раздел о непередаче инвестиционных объектов, отмечается, что неэффективное проведение мониторинга МСК (посредством МП “DCC”) объектов, которые были приняты, но не были переданы регламентированно получателю, вместе с тем, не будучи использованными в технологическом процессе, создает значительные риски по разрушению в дальнейшем и потери права собственности на имущество муниципия.

Среди обобщающих факторов несоответствий в процессе управления муниципальным имуществом, переданным/не переданным на баланс учреждений, отмечается:

- неразработка политик и внутренних положений по внедрению механизма передачи на баланс учреждений;

- несоблюдение законодательной базы по передаче на баланс объектов;

- неустановление четкой ответственности за координирование, выполнение и мониторинг в процессе передачи на баланс объектов, особенно за улучшение менеджмента публичных финансов в рамках ОМПУ;

- неясности при применении ряда процедур, появляющихся в связи с отсутствием нормативных актов в данной области;

- необеспечение в полной мере выполнения требований и рекомендаций Счетной палаты.

V. ДРУГИЕ КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

♦ Несовершенство нормативной базы относительно методологии по оценке технического потенциала офертантов создает предпосылки для монополизации делового рынка, а также для благоприятствования определенным экономическим агентам путем введения экономических барьеров при заключении договоров на некоторые виды работ.

Особую важность в процессе закупки товаров, работ и услуг имеют решения по отбору источников поставки и поставщиков услуг. Выбор поставщиков услуг стал настоящим “искусством”, которое основывается на анализе рынка и группировке всех поставщиков услуг, функционирующих на этом рынке, по следующим критериям: важность, которую они имеют на рынке; важность, которую они имеют по удовлетворению потребности в ресурсах для определенного потребителя; соответствие между интересами поставщиков услуг и бенефициара на определенный период. Среди всех поставщиков услуг часть удаляется в результате решения при выборе материальных ресурсов по закупке, остальные считаются потенциальными и жизнеспособными поставщиками, для которых необходима оценка с точки зрения конечного отбора. Согласно законодательно-нормативным положениям отбор экономических операторов осуществляется на основании двух критериев: данных об их квалификации⁴⁶ и наиболее экономически выгодной оферты⁴⁷.

_______________________________________

⁴⁶ Подробное описание порядка оценки квалификации экономических операторов для закупок работ указано в Постановлении Правительства № 1121 от 10.12.2010 “Об утверждении Стандартной документации для проведения государственных закупок работ”.

⁴⁷ Подробное описание соответствующего критерия указано в ст.45 Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007.

За период 2011-2013 годов в рамках МП “DCC”⁴⁸ было инициировано 204 объекта инвестиций и капитального ремонта, стоимость которых составила свыше 316,7 млн. леев (296,3 млн. леев – стоимость подписанных договоров и, соответственно, 20,4 млн. леев – стоимость дополнительных соглашений).

____________________________________

⁴⁸ Исходя из имеющихся ресурсов и графика времени, проверки аудиторской миссии были направлены исключительно на процесс отбора экономических операторов в рамках МП “DCC” за период 2011-2013 годов.

Более подробный анализ о динамике объектов капитальных вложений, инициированных посредством МП “DCC” (в 2011-2013 годах), представлен в нижеследующей диаграмме:

На выполнение инвестиционных объектов МП “DCC” было привлечено 55 экономических агентов⁴⁹, из которых 13 были названы победителями на 4 и до 16 публичных торгах. Всего в течение 2011-2013 годов с этими 13 подрядчиками были заключены договора на выполнение работ по 107 инвестиционным объектам (53,0% от всех осуществленных инвестиционных объектов), стоимость договоров государственных закупок составила 190,7 млн. леев (60,2% от общей стоимости заключенных договоров государственных закупок), они варьировали от подрядчика к подрядчику от 0,28 млн. леев до 67,0 млн. леев.

_____________________________________

⁴⁹ “Анализ отношений МП “DCC” с экономическими агентами – победителями торгов, организованных в течение 2011-2013 годов”.

Согласно действующему законодательству/положениям, закупающий орган должен запросить от офертантов, как минимальное требование для аналогичного опыта, заключение и выполнение в течение последних 3 лет как минимум одного договора: a) имеющего равную или большую стоимость, чем стоимость будущего договора; или b) реконструкцию/строительство и сдачу в эксплуатацию ряда объектов аналогичной мощности. В этом контексте аудиторская миссия отмечает, что в большинстве случаев наиболее выгодные с экономической точки зрения оферты были дисквалифицированы по мотиву, что подрядчик не представил МП “DCC” информацию об аналогичном опыте в соответствии с регламентированными требованиями, несмотря на то, что некоторые дисквалифицированные экономические агенты в течение последних 3 календарных лет имели заключенные/ выполненные договора с МП, стоимость которых превышала размер будущего договора. В контексте вышеизложенного имеются мотивы предположить, что указанная ситуация генерировала нелояльную конкуренцию, выраженную путем: a) использования дополнительных оферт (офертанты внесли оферты по завышенным ценам или некоторые представили оферты с несоблюдением обязательных требований для обеспечения отбора определенных оферт по завышенным ценам); b) разделения рынка (офертанты “кооперируются” для разделения рынка или поставки определенных товаров/услуг/работ и договариваются не вмешиваться в область своего партнера, если участвуют на торгах, вносят “теневую” оферту, ранее согласованную с “приоритетным” партнером в данной области). В результате только в 5 случаях по закупке работ указанные ситуации привели к увеличению стоимости инвестиционных объектов по сравнению с более выгодными офертами с точки зрения стоимости на сумму от 1,4 до 3,2 млн. леев.

VI. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

Аудиторская миссия отмечает, что укоренившиеся практики по управлению капитальными вложениями противоречат требованиям финансового менеджмента и, соответственно, не соответствуют критериям экономичности, эффективности и результативности. Отсутствие публичных отчетов по управлению капитальными вложениями, в том числе полученных результатов вследствие внедрения инвестиционных объектов ОМПУ мун. Кишинэу, а также последующей оценки внедрения определяет острый дефицит ответственности служащих и органов, а также сохранение несоответствий, приводящих к отрицательным последствиям.

В результате муниципальным органам не удалось изменить диспропорциональную тенденцию относительно осуществления инвестиционного менеджмента, соотнесенного с принципами благоразумности, эффективности и результативности.

Соответствующие решения по улучшению данной ситуации находятся в следующих рекомендациях.

Рекомендации по устранению недостатков и несоответствий, установленных аудиторской миссией:

1. МСК и генеральному примару мун. Кишинэу:

1.1. обновить/переутвердить План социально-экономического развития муниципия, в том числе инвестиционные стратегии, приведенные в соответствие с принципами/критериями эффективных затрат и эффективности, а также к устойчивым ресурсам;

1.2. внедрить исчерпывающие механизмы относительно оценки (технико-экономического обоснования и влияния), прозрачного и публичного отбора и утверждения инвестиционных проектов, обеспечивая в этом отношении конвергенцию планов инвестиций с имеющимися финансовыми средствами;

1.3. обеспечить внедрение точных процедур внутреннего контроля, гарантирующих соблюдение законодательно-нормативной базы на всех этапах процесса планирования капитальных вложений, управленческой ответственности и предупреждение возможных рисков, влияющих на эффективность и результативность;

1.4. определить и разграничить права и обязанности конечных бенефициаров, ответственных лиц за технический надзор проектных работ и работ по (реконструкции) строительству (МП “DCC”, ГУОТПС) и сторон, финансирующих работы;

1.5. рассмотреть возможность контрактации независимой организации/ компании, имеющей опыт в области оценки и мониторинга с целью пересмотра, развития и адаптации ГГП и ПОТ к новым экономическим, социальным и техническим условиям, а также обеспечения разработки ряда годовых отчетов относительно стадии их внедрения;

1.6. совместно с субъектами, вовлеченными в реализацию инвестиций, обеспечить эффективный механизм по идентификации и мониторингу всех источников финансирования капитальных вложений с обеспечением их надлежащего учета и исключения неэффективных расходов при контрактации кредитов;

1.7. разработать и утвердить порядок и приоритеты финансирования незавершенного строительства, обеспечивая эффективное управление выделенных на эти цели финансовых средств.

2. Генеральному примару мун. Кишинэу:

2.1. в соответствии с регламентированными положениями иметь разработанные дела для каждого инвестиционного объекта, вместе с тем обеспечивая регистрацию права собственности на них, определение конечного бенефициара и необходимых средств для завершения объекта, анализ эффективности инвестиции после сдачи в эксплуатацию объекта (после внедрения), а также обобщение этой информации в единую информационную систему (муниципальную);

2.2. обеспечить разработку и внедрение процедур внутреннего контроля, связанных с (пере)оценкой незавершенных активов, периодическое проведение их инвентаризации, регламентированную регистрацию имущественных прав, передачу на баланс конечных бенефициаров завершенных объектов.

Приложение № 1

Институциональная база по управлению

инвестициями и капитальным ремонтом в мун. Кишинэу

Муниципальный совет Кишинэу⁵⁰ в качестве администратора имущества мун. Кишинэу:

• устанавливает объем и направления использования капитальных вложений из муниципального бюджета;

• утверждает изучение, прогнозирование и программы социально-экономического развития;

принимает решения о работах по проектированию, строительству, содержанию и модернизации дорог, мостов и др.;

• утверждает в условиях закона градостроительные планы населенных пунктов;

рассматривает список объектов капитальных вложений посредством специализированной комиссии МСК.

___________________________________

⁵⁰Закон о местном публичном управлении № 436-XVI от 28.12.2006.

Комиссия по надзору МСК:

• выявляет и рассматривает проблемы из ее области деятельности, которые требуют решения на заседании Совета;

• анализирует проекты решений Совета и прогнозирует последствия их реализации;

• дает заключения по проектам решений по рассматриваемым проблемам, которые представляет Совету (решения Комиссии имеют рекомендательный характер для МСК);

• сообщает о других вопросах, направленных Комиссией для визирования Советом;

• анализирует отчеты и информации начальников подразделений Совета.

Комиссия выполняет и другие полномочия или поручения, вышедшие решением Совета.

Примэрия мун. Кишинэу:

• разрабатывает план социально-экономического развития муниципия, участвует в разработке и реализации программ по приватизации;

• инвестирует юридических и физических лиц, имеющих право бенефициара при проектировании, строительстве и реконструкции, координирует технико-экономические обоснования, технико-экономические расчеты и титульные дворовые списки, независимо от сметной стоимости, источников финансирования и бенефициара; издает решения относительно сноса недвижимости, независимо от вида собственности, выдает градостроительные сертификаты, разрешения на строительство и разрешения на ликвидацию;

• руководит работами по капитальному строительству объектов социально-культурного и коммунального назначения, магистральных инженерных установок по обеспечению муниципия питьевой и технической водой, природным газом, электрической и тепловой энергией, канализацией и телекоммуникациями.

Генеральный примар:

• обеспечивает разработку технико-экономических обоснований и предлагает для утверждения списки имущества и услуг местного публичного интереса для реализации проектов частно-государственного партнерства;

• представляет МСК ежегодно или по мере необходимости отчеты о социально-экономической ситуации муниципия;

• обеспечивает разработку генерального градостроительного плана и документации по градостроению и обустройству территории, которые представляет для утверждения МСК.

Главное управление финансов(в том числе Служба капитальных вложений):

• участвует в разработке, рассмотрении и утверждении списков объектов, предложенных для финансирования из муниципального бюджета Кишинэу в соответствии с положениями генерального градостроительного плана и Плана социально-экономического развития муниципия;

• запрашивает и принимает предложения исполнителей бюджета, бенефициаров строительства объектов, предусмотренных в инвестиционных программах, утвержденных МСК;

• осуществляет мониторинг и анализирует динамику показателей о стоимости объектов по строительству, освоении объемов работ и вносит предложения о потребности в финансовых средствах для финансирования капитальных вложений на следующий год;

• участвует в оценке оферт, представленных бенефициарами в области инвестиций, произведенных за счет средств муниципального бюджета;

• проводит камеральный контроль правильности определения цен на строительно-монтажные работы;

• составляет и своевременно представляет Министерству финансов обобщенные финансовые отчеты по этим статьям в соответствии с нормами по составлению финансовой отчетности;

• участвует в планировании, организации и проведении контроля по использованию капитальных вложений.

Главное управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений:

• обеспечивает реализацию государственной политики в области обустройства территории, градостроительства и земельных отношений, повышение градостроительного уровня населенных пунктов из состава муниципия Кишинэу, улучшение их архитектурного и художественного аспекта;

• устанавливает порядок использования земельных участков с соблюдением режима строительств и градостроительных функций объектов, размещенных на территории административно-территориальных единиц мун. Кишинэу;

• формирует и развивает городской функционирующий кадастр мун. Кишинэу и обеспечивает орган публичного управления данными о правовом режиме земельных участков, распределении земельного фонда между владельцами земель, качественными и количественными характеристиками и экономической стоимостью городской территории;

• координирует разработку Плана обустройства территории муниципия Кишинэу, генерального градостроительного плана муниципия Кишинэу и генеральных градостроительных планов населенных пунктов из состава муниципия;

• организует совместно с Союзом архитекторов Республики Молдова конкурсы открытого типа или по заказу для отбора наиболее успешных градостроительных решений по объектам, размещенным в населенных пунктах муниципия;

• коррелирует деятельность в области городского развития со всеми подразделениями МСК, претурами секторов муниципия, советами городов, сел (коммун) из состава муниципия Кишинэу; одновременно сотрудничая с МП “Chişinăuproiect”, НИИП “Urbanproiect” и другими учреждениями, функционирующими в области архитектуры и градостроения.

МП “Direcţia Construcţii Capitale”:

• аккумулирует инвестиции, в том числе зарубежные;

• исполняет функцию бенефициара в строительстве жилья, объектов социально-культурного назначения, подземных переходов, различных промышленных предприятий в соответствии с генеральным планом социально-экономического развития мун. Кишинэу;

• определяет источники финансирования и использования накопленных инвестиций;

• составляет адресную программу объектов, которые должны быть построены;

• собирает первоначальные данные для проектирования и строительства, составляет разрешения для строительства различных объектов.

Другие местные публичные органы – бенефициары в процессе финансирования инвестиций и капитального ремонта (ГУОТПС, ГУАГЗО, ГУОМС, УЗ, УК и др.):

• определяют качественный уровень, который должен быть путем проектов и выполнения на основании нормативных документов;

• получают градостроительные сертификаты, разрешения на строительство и согласования, предусмотренные законом;

• представляют проект для проверки Государственной службой контроля и экспертизы проектов и строений и устраняют обнаруженные в результате проверки несоответствия;

• обеспечивают правильное выполнение строительных работ посредством аттестованных лиц, ответственных за технический надзор или специализированных экономических агентов и авторов проектов в ходе выполнения работ;

• действуют для решения несоответствий, недостатков, появившихся в ходе выполнения работ, а также недостатков проектов;

• обеспечивают прием строительных работ при завершении работ и (или) при истечении срока гарантии;

• составляют техническое задание на строительство и обеспечивают передачу его собственнику;

• осуществляют руководство и обеспечивают качество в строительстве путем вовлечения адекватной стратегии и специфических мер для его гарантирования качества.

Конечный бенефициар, на балансе которого находится объект инвестиций и капитального ремонта, должен принять и зарегистрировать соответствующим образом в бухгалтерском учете объемы работ по инвестициям и капитальному ремонту.

Приложение № 4

Область применения аудита

■ Область применения

Счетная палата Республики Молдова в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2014 год инициировала аудит эффективности “Необходимы ли стратегическое переосмысление и повышение эффективности инвестиционного процесса в рамках местных публичных органов мун. Кишинэу?” для определения эффективности управления инвестиционными финансовыми средствами и установления, если разработанные и применяемые в инвестиционной области политики и процедуры являются релевантными и обеспечивают эффективное и результативное управление публичными средствами.

Аудит предоставляет информацию о разработанных и применяемых в инвестиционной области политиках/процедурах ОМПУ в рамках мун. Кишинэу и если они являются достаточными и обеспечивают эффективное и требовательное управление публичными средствами, а также какие действия должны быть предприняты вовлеченными ответственными лицами для улучшения создавшейся ситуации в данной области.

Аудиторская деятельность осуществлялась в соответствии со стандартом ISAI 300. Исходя из выявленных рисков, годового распределения бюджетных ассигнований, предназначенных для финансирования инвестиций и капитального ремонта, а также учитывая ограниченные ресурсы Счетной палаты, аудиторская группа провела аудит за период 2011-2013 годов. Подход аудита был направлен на проблемы и систему. Аудиторская миссия была проведена в примэрии мун. Кишинэу, в некоторых структурах муниципального совета Кишинэу (ГУФ, ГУАГЗО, МП “DCC”), а также в ряде АТЕ в рамках муниципия Кишинэу (примэриях г. Вадул луй Водэ, г. Сынджера и ком. Тохатин и Бэчой).

■ Методология

Для реализации установленных задач методология аудита охватывала основные процедуры аудита, такие как: прямое наблюдение; рассмотрение документов, вопросников и интервью. В рамках аудиторской миссии были собраны, систематизированы, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: физические, устные, документированные и аналитические. Так,

√ была проанализирована и изучена законодательная и нормативная база, регламентирующая инвестиции и капитальный ремонт;

√ был оценен процесс разработки и утверждения годового списка объектов для финансирования из муниципального бюджета Кишинэу в соответствии с положениями генерального градостроительного плана муниципия Кишинэу и Плана обустройства территории;

√ был рассмотрен процесс финансирования капитальных вложений в соответствии с Планом финансирования объектов, включенных в программу инвестиций и капитального ремонта на бюджетный год, утвержденную МСК;

√ был оценен процесс мониторинга освоения объемов работ согласно общему сметному расчету по объектам, включенным в ежегодно утверждаемую программу инвестиций и капитального ремонта (в рамках муниципального бюджета);

√ был рассмотрен процесс организации и проведения торгов для выполнения проектных и строительных работ, приобретения оборудования;

√ был рассмотрен процесс по организации подряда непосредственно со строительно-монтажными организациями и сотрудничество с ними в ходе строительства объектов;

√ был оценен процесс технического надзора за выполнением проектных и строительных работ и капитальным ремонтом;

√ были собраны аудиторские доказательства от 4 экономических агентов относительно подтверждения использования публичных средств для капитальных вложений;

√ была рассмотрена правильность определения объемов выполненных работ, а также отражения расходов в бухгалтерском учете;

√ было оценено обеспечение исполнения функции бенефициара при строительстве объектов, включенных в муниципальную Программу инвестиций и капитального ремонта, и передача в эксплуатацию соответствующим подразделениям завершенных объектов согласно решениям МСК;

√ было оценено обеспечение составления и представления Главному управлению финансов (МФ в случаях финансирования из государственного бюджета) ежемесячной информации об освоении объема работ согласно общему сметному расчету;

√ был рассмотрен процесс передачи и окончательной приемки объемов произведенных работ по инвестициям и капитальному ремонту, отражения в учете и отчетности соответствующих расходов;

√ были проанализированы меры, принятые аудируемыми субъектами в случаях несоблюдения взятых договорных обязательств, и решение их на ближайшем уровне принятия решений;

√ были проанализированы отчеты, реализованные в этой области внутренним аудитом примэрии мун. Кишинэу, а также исследования независимого аналитического центра “Expert- Grup”;

√ было проанализировано и оценено, если вовлеченные субъекты разграничили соответствующим образом функции и ответственность и применяли принципы взаимодополнения и эффективности (вовремя и регламентированно);

√ были проанализированы 30 инвестиционных объектов в аспекте механизма утверждения и их мониторинга;

√ была проверена выборка из 665 незавершенных объектов;

√ были проведены опросы/интервьюированы 40 лиц (инвесторы, исполнители и бенефициары, вовлеченные в инвестиционный процесс) для выявления существующих проблем в инвестиционной области и определения уровня ответственности по их решению;

√ было направлено 26 запросов подразделениям в рамках МСК и другим субъектам, была рассмотрена и систематизирована информация о планировании и исполнении инвестиционных средств;

√ были разработаны и направлены 15 вопросников ответственным и руководящим лицам в рамках ОМПУ о взятых и исполненных обязательствах в инвестиционной области, а также принятые меры для их решения.

Выделение публичных средств на инвестиции за период 2011-2013 годов составило 800,7 млн. леев, из которых наибольший удельный вес приходится на инвестиции и капитальный ремонт – 95,2% или 762,4 млн. леев.