Hotărîre nr.6 din 26.02.2013 cu privire la Raportul auditului performanţei "Există oportunităţi de îmbunătăţire a proceselor de realizare a Strategiei naţionale de dezvoltare regională prin sporirea eficienţei utilizării fondurilor alocate"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la Raportul auditului performanţei “Există oportunităţi de îmbunătăţire

a proceselor de realizare a Strategiei naţionale de dezvoltare regională

prin sporirea eficienţei utilizării fondurilor alocate”

nr. 6  din  26.02.2013

 (în vigoare 22.03.2013) 

Monitorul Oficial nr.60-63 art.7 din 22.03.2013

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului dezvoltării regionale şi construcţiilor dl M.Răducan, viceministrului dezvoltării regionale şi construcţiilor dl V.Guţuţui, şefului Direcţiei generale dezvoltare regională a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor dl V.Bînzaru, directorilor Agenţiilor de dezvoltare regională: Nord – dl I.Bodrug; Centru – dl T.Meşină, şefului Secţiei management proiecte a Agenţiei de dezvoltare regională Sud dl E.Lupaşcu, şefului Direcţiei reglementarea contabilităţii şi auditului în sectorul corporativ din cadrul Ministerului Finanţelor dna L.Foalea, şefului-adjunct al Inspectoratului Ecologic de Stat dl C.Crîşmari, precum şi a altor persoane responsabile din cadrul entităţilor auditate, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului performanţei “Există oportunităţi de îmbunătăţire a proceselor de realizare a Strategiei naţionale de dezvoltare regională prin sporirea eficienţei utilizării fondurilor alocate”.

______________________

¹ M.O., 2008, nr.237-240, art.864.

Misiunea de audit s-a desfăşurat în conformitate cu prevederile art.28 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008 şi cu Programul activităţii Curţii de Conturi pe anul 2012², avînd drept scop să evalueze modul în care s-au utilizat Fondul naţional pentru dezvoltare regională, precum şi alte surse alocate de către partenerii străini şi locali, rezultatele obţinute, impactul implementării proiectelor finanţate, să identifice dificultăţile în implementarea politicilor de dezvoltare regională şi să analizeze din diferite perspective cauzele care au generat imperfecţiuni.

______________________

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.80 din 22.12.2011 “Privind aprobarea Programului activităţii Curţii de Conturi pe anul 2012” (cu modificările ulterioare).

Auditul a fost planificat şi s-a efectuat în conformitate cu Standardele de audit, Manualul de audit al performanţei, elaborat de Curtea de Conturi în baza Standardelor Internaţionale de Audit. În vederea susţinerii opiniilor, constatărilor, formulării concluziilor şi recomandărilor, probele de audit s-au obţinut prin desfăşurarea procedurilor specifice auditului. În funcţie de contextul în care au fost aplicate, procedurile au inclus examinări, testări, verificări şi analize etc.

Curtea de Conturi şi-a propus ca obiectiv al auditului să răspundă la următoarea întrebare:

Activitatea Consiliului Naţional de Coordonare a Dezvoltării Regionale, Consiliilor Regionale pentru Dezvoltare, Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor şi a Agenţiilor de dezvoltare regională a impulsionat realizarea obiectivelor politicii de dezvoltare regională în Republica Moldova?

Misiunile de audit au fost realizate la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, Agenţiile de dezvoltare regională: Nord; Centru şi Sud, precum şi la 15 beneficiari ai proiectelor implementate, vizînd perioada anilor 2011-2012.

Examinînd rezultatele auditului, audiind raportul prezentat şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţă, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Urmare a autorizării Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor cu competenţe în promovarea politicii de dezvoltare regională, au fost evidenţiate rezultate vizibile care au impulsionat procesul de realizare a obiectivelor strategice. Astfel, au fost elaborate şi aprobate principalele documente de planificare strategică pe termen lung şi termen mediu, care identifică priorităţile implementării Strategiilor de dezvoltare regională, au fost create structurile funcţionale la nivel naţional şi regional responsabile de aprobarea, promovarea, coordonarea obiectivelor politicii de dezvoltare regională, au fost înfiinţate Agenţiile de dezvoltare regională responsabile de organizarea implementării Strategiilor de dezvoltare şi a Planurilor operaţionale regionale.

Primul Document unic de program pentru anii 2010-2012 a fost aprobat la 26.08.2010, acesta fiind momentul de iniţiere a implementării proiectelor investiţionale concrete întru realizarea politicii de dezvoltare regională.

În perioada anilor 2011-2012 au fost iniţiate 32 de proiecte, cu valoarea de 272,2 mil.lei, finanţate prin intermediul Fondului naţional pentru dezvoltare regională (în continuare – FNDR), din care au fost realizate integral 9 proiecte, precum şi au fost iniţiate 5 proiecte investiţionale, cu valoarea de 54,8 mil.lei, susţinute financiar de către Guvernul Republicii Federative Germania prin intermediul Agenţiei de Cooperare Internaţională a Germaniei.

Verificările efectuate de către echipele de audit în cadrul auditului performanţei au relevat că mecanismele de implementare a obiectivelor de dezvoltare regională au fost elaborate cu reţineri majore de timp. Procesele de selectare, evaluare, implementare şi monitorizare a proiectelor s-au desfăşurat cu unele abateri de la exigenţele cadrului legal şi ale celui regulator, iar diminuarea alocaţiilor destinate FNDR şi colaborarea neeficientă cu partenerii şi autorităţile locale în vederea asigurării surselor financiare din partea acestora nu au permis atingerea impactului scontat.

Factorii determinanţi care au limitat eficienţa activităţilor desfăşurate de actorii implicaţi în realizarea obiectivelor politicilor de dezvoltare regională şi implementarea acţiunilor prioritare întru atingerea acestor obiective sînt următorii:

√ Neincluderea în Documentul unic de program a costurilor proiectelor aprobate, precum şi a programelor în paralel cu direcţiile strategice

√ Necorelarea necesităţilor financiare de dezvoltare regională cu cadrul bugetar pe termen mediu

√ Nedefinirea exhaustivă a criteriilor şi priorităţilor privind selectarea şi evaluarea propunerilor de proiecte de dezvoltare regională

√ Nestabilirea în cadrul primului apel de propuneri a condiţiilor obligatorii privind existenţa documentaţiei tehnice la proiectele depuse

√ Executarea unor lucrări care nu erau prevăzute iniţial în cererile de finanţare şi nu formau obiectivele proiectului, care au generat utilizarea suplimentară a mijloacelor FNDR

√ Întocmirea necorespunzătoare a proiectelor tehnice elaborate care au provocat impedimente la realizarea în termenele stabilite a proiectelor şi au afectat calitatea lucrărilor executate, precum şi utilizarea eficientă a mijloacelor din FNDR

√ Nedezvoltarea suficientă a relaţiilor de parteneriat, ca rezultat, proiectele incluse în Documentul unic de program pentru anii 2010-2012 care urmau a fi cofinanţate cu suportul partenerilor străini, precum şi al celor locali nu s-au soldat cu rezultatele scontate

√ Capacitatea redusă a instituţiilor abilitate de a însuşi integral resursele alocate din FNDR care a generat nevalorificarea în anul 2011 a mijloacelor în sumă de 11,4 mil.lei

√ Neexecutarea, în unele cazuri, în termenele stabilite, a activităţilor planificate în cadrul proiectelor finanţate din contul mijloacelor Agenţiei de Cooperare Internaţională a Germaniei

√ Ineficienţa, în unele cazuri, a evaluării şi monitorizării proiectelor, deşi modalitatea s-a bazat pe proceduri şi instrumente elaborate

√ Neconformarea, în unele cazuri, a beneficiarilor de proiecte la condiţiile stabilite în cererile de solicitare a finanţării, precum şi în Acordurile de parteneriat

√ Necoordonarea, în unele cazuri, a activităţilor în cadrul proiectelor între autorităţile administraţiei publice locale, Agenţiile de dezvoltare regională şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor şi neconlucrarea între acestea

√ Neprevederea exhaustivă în cadrul normativ şi cel regulator intern a modalităţii de transmitere a bunurilor obţinute în procesul de derulare a proiectelor de dezvoltare regională

√ Existenţa unor divergenţe între cadrul juridic actual şi cel normativ privind restituirea garanţiei pentru bună execuţie a lucrărilor.

În contextul celor expuse în Raportul de audit şi în prezenta Hotărîre, se concluzionează că realizarea obiectivelor stabilite în Strategia naţională de dezvoltare regională are o importanţă majoră în obţinerea unei dezvoltări social-economice echilibrate şi durabile pe întreg teritoriul Republicii Moldova. Cu toate că au fost depuse eforturi şi întreprinse măsuri care au contribuit la crearea mecanismului complex de realizare a politicii de dezvoltare regională, auditul a constatat şi unele disfuncţionalităţi, nereguli privind implementarea Strategiei naţionale de dezvoltare regională, iar obiectivele şi indicatorii aprobaţi nu în toate cazurile au fost atinşi la nivelul şi în termenele prestabilite.

Întru reducerea riscurilor identificate şi asigurarea atingerii impactului scontat, sînt necesare măsuri de remediere a deficienţelor, de consolidare a capacităţilor instituţionale în vederea atingerii obiectivelor Strategiei naţionale de dezvoltare regională, precum şi a gestionării eficiente a mijloacelor alocate atît din Fondul naţional pentru dezvoltare regională, cît şi din alte surse financiare, inclusiv prin identificarea unor soluţii optime de îmbinare a principiilor transparenţei, economicităţii şi eficacităţii.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c), art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului performanţei “Există oportunităţi de îmbunătăţire a proceselor de realizare a Strategiei naţionale de dezvoltare regională prin sporirea eficienţei utilizării fondurilor alocate”, care se anexează la prezenta Hotărîre.

2. Hotărîrea şi Raportul de audit se remit autorităţilor indicate în subpunctele 2.1.-2.2.; în punctele 3, 4 şi se recomandă să ia atitudine, conform competenţelor, referitor la rezultatele auditului, după cum urmează:

2.1. Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, Agenţiilor de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud:

2.1.1. întreprinderea măsurilor necesare în vederea lichidării deficienţelor şi neregulilor constatate, precum şi implementarea recomandărilor expuse în Raportul de audit şi în prezenta Hotărîre;

2.1.2. evaluarea punctelor slabe şi a problemelor care au condus la nerealizarea unor obiective ale proiectelor de dezvoltare regională în vederea asigurării implementării acestora, inclusiv prin instituţionalizarea monitorizării şi evaluării permanente a progreselor înregistrate;

2.1.3. fortificarea capacităţilor instituţionale în domeniul implementării eficiente a proiectelor de dezvoltare regională;

2.1.4. întreprinderea măsurilor de rigoare în vederea definitivării tuturor activităţilor aferente implementării proiectelor finanţate din contul mijloacelor Agenţiei de Cooperare Internaţională a Germaniei, cu valorificarea integrală a mijloacelor alocate.

2.2. Ministerului Finanţelor, pentru informare şi o posibilă luare de atitudine;

2.3. Guvernului, pentru informare şi luare de atitudine, precum şi pentru:

2.3.1. sporirea eforturilor în vederea eficientizării procesului de dezvoltare regională şi îmbunătăţirii performanţelor scontate;

2.3.2. intensificarea monitorizării de către Consiliul Naţional de Coordonare a Dezvoltării Regionale a procesului de implementare a politicii de dezvoltare regională în vederea eficientizării cadrului de politici;

2.3.3. complimentarea şi armonizarea programelor naţionale, sectoriale şi teritoriale de dezvoltare economico-socială, întru eficientizarea alocativă a resurselor şi promovarea descentralizării regionale conform standardelor comunitare;

2.3.4. exam  oportunităţii întreprinderii măsurilor în vederea soluţionării problemei la construcţia poligonului în extravilanele com.Morozeni şi s.Neculăieuca din r-nul Orhei privind decopertarea stratului fertil al solului, în vederea restabilirii acestui teren deteriorat în sectorul agricol.

3. Parlamentului Republicii Moldova, pentru informare şi o posibilă utilizare la luarea deciziilor aferente reformelor şi iniţiativelor de susţinere a politicii de dezvoltare regională prin prisma unei implicări participative la toate etapele.

4. Prezenta Hotărîre şi Raportul de audit se remit, pentru informare şi o posibilă luare de atitudine, Preşedintelui Republicii Moldova, Comisiilor permanente ale Parlamentului: economie, buget şi finanţe; administraţie publică şi dezvoltare regională.

5. Despre implementarea recomandărilor auditului, precum şi despre executarea recomandărilor subpct.2.1.1.-2.1.4.; 2.3.1.- 2.3.4. din prezenta Hotărîre se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni.

6. Prezenta hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.6 din 26 februarie 2013

RAPORTUL

auditului performanţei “Există oportunităţi de îmbunătăţire a proceselor

de realizare a Strategiei naţionale de dezvoltare regională prin sporirea

eficienţei utilizării fondurilor alocate”

SINTEZĂ

Curtea de Conturi a iniţiat auditul performanţei privind implementarea Strategiei naţionale de dezvoltare regională şi eficienţa utilizării fondurilor alocate în perioada anilor 2010-2012, pentru a determina în ce măsură acţiunile întreprinse de MDRC şi de alte instituţii responsabile de dezvoltarea regională au impulsionat procesul de implementare a politicii de dezvoltate regională.

Ţinta principală a acţiunii de audit constă în stabilirea măsurii în care au fost realizate dezideratele pentru care a fost înfiinţat FNDR, precum şi în eliminarea unor posibile deficienţe constatate pe circuitul de derulare a finanţărilor şi de creştere a eficacităţii acestui Fond.

Raportul de audit scoate în evidenţă gradul de preocupare al Guvernului de a avea un mecanism perfect şi eficient întru dezvoltarea stabilă, durabilă şi uniformă a tuturor regiunilor de dezvoltare şi a localităţilor Republicii Moldova. Constatările şi concluziile acestuia prezintă nivelul de realizare a obiectivelor proiectelor, efectul acţiunilor întreprinse, cauzele care au produs impedimente la atingerea performanţelor proiectelor şi eficienţei utilizării surselor direcţionate în domeniul dezvoltării regionale. De asemenea, Raportul prezintă şi dificultăţile întîmpinate de către actorii şi beneficiarii implicaţi în realizarea proiectelor.

Republica Moldova şi-a formulat politicile de dezvoltare regională în spiritul normelor şi practicilor Uniunii Europene, orientîndu-le spre diminuarea dezechilibrelor teritoriale. Legea privind dezvoltarea regională a fost adoptată la finele anului 2006 cu aportul Ministerului Administraţiei Publice Locale, iar implementarea a început odată cu constituirea, în anul 2009, a MDRC, autorizat cu competenţe în domeniul dezvoltării regionale. Pe parcursul anului 2009, MDRC a finalizat crearea instituţiilor de dezvoltare regională şi a constituit capacităţile atît în cadrul ministerului, cît şi la nivel regional, a gestionat adoptarea strategiilor de dezvoltare regională şi a elaborat proceduri de selectare şi implementare a proiectelor de dezvoltare regională.

În politica de dezvoltare regională sînt antrenate autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, comunităţile locale şi organizaţiile neguvernamentale care, prin acţiunile coordonate, asigură o dezvoltare social-economică teritorială echilibrată şi sprijină nemijlocit zonele defavorizate.

Dezvoltarea regională, în perioada analizată, s-a realizat printr-o abordare integrată, bazată pe o combinare a investiţiilor publice în infrastructura locală, pe politici active de stimulare a activităţilor de afaceri şi pe sprijinirea valorificării resurselor locale, fiind obţinute următoarele realizări majore:

• a fost elaborată Strategia naţională de dezvoltare regională, care reflectă obiectivele dezvoltării regionale;

• a fost aprobat Documentul unic de program pentru anii 2010-2012, precum şi pentru anii 2013-2015;

• au fost elaborate şi implementate mecanismele de realizare şi monitorizare a politicii de dezvoltare regională;

• au fost iniţiate 37 de proiecte de dezvoltare regională, din care 32 de proiecte cu finanţare din Fondul naţional pentru dezvoltare regională şi 5 proiecte finanţate de către Guvernul Republicii Federative Germania prin intermediul Agenţiei de Cooperare Internaţională a Germaniei;

• a fost asigurată elaborarea Strategiei naţionale de dezvoltare regională pentru anii 2013-2015 şi revizuirea strategiilor regionale de dezvoltare pentru regiunile Nord, Centru şi Sud, în vederea îmbunătăţirii planificării teritoriale şi a localizării investiţiilor;

• au fost iniţiate procedurile de ajustare a strategiilor locale cu cele regionale;

• a fost aprobat Manualul operaţional al FNDR şi cel al Agenţiilor de dezvoltare regională, care prevăd proceduri de utilizare a mijloacelor, de monitorizare, evaluare şi raportare a activităţilor implementate şi a celor în proces de realizare.

Deşi Legea privind dezvoltarea regională a fost adoptată în anul 2006, primul Document unic de program, pe termen scurt (3 ani), a fost aprobat abia la 26.08.2010, acesta fiind momentul de iniţiere a implementării proiectelor investiţionale concrete întru realizarea politicii de dezvoltare regională.

În perioada anilor 2011-2012, alocaţiile din FNDR au fost executate în mărime de 283,6 mil.lei, inclusiv pentru întreţinerea ADR – 11,4 mil.lei şi pe domeniile de intervenţie – 272,2 mil.lei, din care:

√ reabilitarea infrastructurii fizice (178,5 mil.lei);

√ susţinerea businessului (15,5 mil.lei);

√ îmbunătăţirea factorilor de mediu şi atractivităţii turistice (78,2 mil.lei).

Printre rezultatele înregistrate, în perioada de referinţă, sînt: darea în exploatare a staţiei de tratare a apei potabile din or.Otaci, a staţiei de epurare a apelor reziduale din or.Călăraşi, construirea a 100,3 km de reţele de apeduct şi a 23,7 km de reţele de canalizare.

◊ În domeniul infrastructurii drumurilor a fost îmbunătăţită starea drumurilor publice regionale pe o lungime totală de 26,35 km, de aceasta beneficiind populaţia din 18 localităţi (143 de mii de persoane).

◊ În domeniul gestionării deşeurilor menajere solide au fost construite două poligoane regionale şi 370 de platforme pentru amplasarea containerelor de colectare a deşeurilor menajere solide. Au fost procurate 1299 de containere, 700 de urne stradale, 12 unităţi de tehnică specializată, au fost lichidate 28 de gunoişti neautorizate.

◊ În domeniul susţinerii sectorului privat a fost reabilitat sediul incubatorului de afaceri din comuna Larga (r-nul Briceni), acesta fiind dotat cu echipamente tehnice şi mobilier. De serviciile incubatorului vor beneficia 22 de antreprenori din 8 localităţi. Au fost construite obiective de infrastructură în Zona economică liberă “Bălţi”.

Evaluarea acţiunilor întreprinse de MDRC denotă că valoarea adăugată a politicii regionale ar fi putut să se manifeste mai pronunţat dacă în perioada de referinţă ar fi funcţionat o politică regională fundamentată pe implementarea optimă a principiilor pe care le are la bază.

În urma aplicării procedurilor de audit, s-au constatat unele probleme, deficienţe şi unii factori care acţionează negativ asupra realizării obiectivelor proiectelor iniţiate în domeniul dezvoltării regionale, implementării acestora în termenele stabilite, precum şi absorbţiei eficiente a sumelor obţinute din finanţări externe şi alocate din bugetul public naţional, după cum urmează:

▪ Relaţiile de parteneriat n-au fost dezvoltate suficient:

- Structura partenerială existentă nu în toate cazurile denotă un nivel adecvat de colaborare interministerială în cadrul implementării unor proiecte. Astfel, în unele proiecte erau prevăzute lucrări care n-au fost coordonate corespunzător ori autorizate de către instituţiile abilitate. Asemenea dificultăţi s-au înregistrat la realizarea a 5 proiecte, dintre care în cadrul a 2 proiecte^1,2 traseele de apeduct din com.Manta, r-nul Cahul, şi din or.Teleneşti n-au fost coordonate cu Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor. La alte 3 proiecte^3,4,5 n-a fost avizată de Ministerul Mediului documentaţia tehnică privind exploatarea carierelor de extracţie a zăcămintelor minerale şi forarea sondei arteziene. Ca urmare a devierii documentaţiei tehnice la traseele de apeduct menţionate de la standardele în vigoare, pe parcursul implementării proiectelor respective, documentaţia tehnică a fost revizuită şi modificată şi, ca rezultat, a fost majorat costul lucrărilor cu 2,0 mil.lei , iar lucrările n-au fost executate în termenele stabilite.

______________________

¹ “Apă curată pentru comunităţile bazinului rîului Prut”.

² “Dezvoltarea sistemului public de canalizare şi epurare a apelor uzate la nivel intercomunitar”.

³ “Construcţia drumului de acces Dimitrova-Acui”.

⁴ “Îmbunătăţirea coeziunii infrastructurii de drumuri regionale R3-E581 în regiunea de dezvoltare Centru”.

⁵ “Reabilitarea zonei de odihnă şi agrement “Lacul Sărat”, or.Cahul”.

Referitor la implementarea proiectelor privind exploatarea carierelor de extracţie a zăcămintelor minerale şi forarea sondei arteziene, lucrările au fost sistate temporar de către Inspectoratul Ecologic de Stat pînă la aducerea documentaţiei tehnice în conformitate cu normele stabilite, ceea ce, de asemenea, a generat tergiversarea executării lucrărilor.

▪ Concentrarea şi prioritizarea cerinţelor a fost dificilă în cazul necesităţilor imense ale autorităţilor publice locale:

- Costul proiectelor incluse în Documentul unic de program pentru anii 2010-2012, precum şi a celor incluse pentru anii 2013-2015 nu este corelat cu capacitatea de finanţare a FNDR, fiind de 2 ori mai mare faţă de resursele disponibile ale acestuia. Totodată, pentru implementarea proiectelor incluse în Documentul unic de program se conta şi pe cooperarea atît cu parteneri străini, cît şi cu cei locali, care urmau să cofinanţeze proiectele şi din alte resurse.

- Deşi priorităţile de finanţare prevăd reabilitarea infrastructurii fizice, susţinerea dezvoltării sectorului privat, în special, în regiunile rurale şi îmbunătăţirea factorilor de mediu şi atractivităţii turistice, nu este determinată ponderea acestora în volumul total de finanţare. Aceasta a condus la faptul că la direcţia prioritară “Reabilitarea infrastructurii fizice” s-au repartizat fonduri care reprezintă 66,5% – în anul 2011 şi 60,2% – în anul 2012, pe cînd la direcţia prioritară “Susţinerea dezvoltării sectorului privat” s-au repartizat alocaţii de numai 4,0% şi, respectiv, de 6,6%, însă şi acestea destinate doar inaugurării unui incubator de afaceri şi conectării la utilităţi publice a ZEL “Bălţi”.

▪ Capacitatea autorităţilor locale de a asigura finanţarea şi cofinanţarea unor proiecte a fost compromisă:

- AAPL, în perioada anilor 2010-2012, conform estimărilor efectuate iniţial, urmau să vină cu un suport financiar în mărime de 7,1 mil.lei în implementarea a 10 proiecte finanţate şi din contul mijloacelor FNDR. Se atestă că proiectele respective n-au fost susţinute suficient, contribuţia autorităţilor locale fiind asigurată numai în cadrul a 4 proiecte în sumă totală de 1,7 mil.lei, sau 23,9% din volumul prevăzut. În consecinţă, din cauza nealocării de către cofinanţatori a mijloacelor preconizare, o parte din obiectivele stabilite n-au fost realizate în termenele stabilite în contracte.

▪ Evaluarea şi monitorizarea implementării proiectelor, deşi s-a bazat pe instrumente elaborate, n-a fost destul de eficientă:

- În anii 2011-2012, din cele 56 de proiecte incluse în Documentul unic de program, s-au implementat integral sau parţial 32 de proiecte finanţate prin intermediul FNDR.

În urma nerealizării integrale a obiectivelor prevăzute, 9 proiecte din acestea au fost redirecţionate spre realizare în Documentul unic de program pentru anii 2013-2015.

- Din 32 de proiecte evaluate în cadrul auditului, sub aspectul economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, precum şi privind respectarea procedurilor de achiziţii, 27 de proiecte au înregistrat deficienţe care au limitat performanţa.

Prezentul Raport de audit a generalizat principalele realizări ale Strategiei naţionale de dezvoltare regională, problemele şi neregulile care au influenţat negativ asupra realizării proiectelor şi conţine o serie de recomandări de îmbunătăţire a situaţiei şi de anticipare a unor eventuale efecte nefaste.

INTRODUCERE

Dezvoltarea regională urmăreşte planificarea şi realizarea unei dezvoltări social-economice teritoriale echilibrate pe întreg teritoriul ţării, prin implementarea unor politici de dezvoltare a regiunilor, integrarea mai eficientă a proceselor de amenajare a teritoriului cu cele de planificare economică.

Legea nr.438-XVI din 28 decembrie 2006⁶ a definit regiunile de dezvoltare funcţionale pe teritoriul Republicii Moldova, modul de cooperare interregională, cadrul instituţional, instrumentele specifice politicii pentru dezvoltare regională, mijloacele necesare creării şi funcţionării regiunilor de dezvoltare. Noul model de dezvoltare regională prevede crearea unor regiuni mai mari, cu atribuţii în domeniul planificării strategice, care ar complementa structura teritorial-administrativă existentă.

______________________

⁶ Legea nr.438-XVI din 28 decembrie 2006 “Privind dezvoltarea regională în Republica Moldova” (în continuare – Legea nr.438-XVI din 28.12.2006).

Legea privind dezvoltarea regională în Republica Moldova stabileşte obiectivele principale ale susţinerii dezvoltării regionale, şi anume:

Obiectivele pe termen mediu ale politicii de dezvoltare regională au vizat:

√ participarea echilibrată a tuturor regiunilor la dezvoltarea social-economică a ţării;

√ accelerarea dezvoltării oraşelor mici în calitate de “poli de creştere” a regiunilor;

√ dezvoltarea economiei rurale şi creşterea productivităţii în agricultură;

√ dezvoltarea şi modernizarea infrastructurii regionale şi promovarea parteneriatului public-privat;

√ prevenirea poluării mediului înconjurător şi utilizarea eficientă a resurselor naturale în vederea creşterii calităţii vieţii.

Politica de dezvoltare regională urmează să se implementeze în două etape:

Etapa I: Consolidarea capacităţilor şi condiţiilor de dezvoltare în cadrul a trei regiuni de dezvoltare – Nord, Centru şi Sud (anii 2010-2012);

Etapa II: Activităţile de dezvoltare regională întreprinse în regiunile de dezvoltare – Unitatea teritorială autonomă Găgăuzia, municipiul Chişinău şi unităţile administrativ-teritoriale din stînga Nistrului (anii 2012-2019).

În temeiul Legii nr.438-XVI din 28.12.2006, precum şi în scopul promovării eficiente a politicii statului în domeniul dezvoltării regionale, Guvernul a aprobat Strategia naţională de dezvoltare regională⁷ şi Planul de acţiuni pentru perioada anilor 2010-2012. Strategia a identificat dezvoltarea regională ca una din cele cinci priorităţi naţionale, incluse în Strategia naţională de dezvoltare⁸, cu scopul general de realizare a unei dezvoltări social-economice echilibrate şi durabile pe întreg teritoriul Republicii Moldova, prin corelarea eforturilor în cadrul regiunilor de dezvoltare.

______________________

⁷ Hotărîrea Guvernului nr.158 din 04.03.2010 “Cu privire la aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare regională” (în continuare – Strategia naţională de dezvoltare regională).

⁸ Legea nr.295-XVI din 21.12.2007 “Pentru aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare pe anii 2008-2011”.

Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de dezvoltare regională, în perioada anilor 2010-2012, s-a axat pe 3 domenii de priorităţi distincte:

Principalele documente de planificare a dezvoltării echilibrate şi durabile a regiunilor sînt Strategia de dezvoltare regională şi Planul operaţional regional, care include programele, proiectele şi activităţile prioritare⁹. Strategia de dezvoltare regională stabileşte perspectivele regiunii pe termen mediu la nivel de priorităţi şi măsuri, fiind în concordanţă cu documentele de politici ale Guvernului. Priorităţile stipulate în Strategiile de dezvoltare regională a regiunilor Nord, Centru şi Sud, pentru perioada 2010-2012, se prezintă în Figura nr.1.

______________________

⁹ Hotărîrea Guvernului nr.772 din 26.08.2010 “Cu privire la aprobarea Documentului unic de program pentru anii 2010-2012” (în continuare – Documentul unic de program pentru anii 2010-2012).

Sursă: Strategiile de dezvoltare regională

În baza analizei Strategiilor de dezvoltare şi a Planurilor operaţionale regionale ale regiunilor de dezvoltare Nord, Centru şi Sud, au fost selectate, în cadrul primului apel de propuneri, 56 de proiecte prioritare, cu valoarea de 1,2 mild.lei, pentru finanţare din mijloacele FNDR, în perioada anilor 2010-2012, iar în cadrul celui de-al doilea apel – 61 de proiecte, cu valoarea de 1,3 mild.lei, care au fost incluse în Documentul unic de program.

Pentru a determina în ce măsură acţiunile întreprinse de CNCDR, MDRC, CRD şi alte instituţii responsabile de dezvoltarea regională au impulsionat procesul de implementare a politicii de dezvoltate regională, auditul s-a axat, preponderent, pe:

− analiza conceptului socio-politic şi managerial de dezvoltare regională, potrivit căruia problemele apărute la un moment dat sînt soluţionate la cel mai apropiat nivel decizional al acestora;

− analiza acţiunilor de coordonare, gestionare, administrare şi implementare a deciziilor la nivel local;

− testarea şi verificarea instrumentelor financiare elaborate în suportul utilizării eficiente a fondurilor destinate dezvoltării regionale, inclusiv a celor destinate FNDR.

Informaţie generală privind Strategia de dezvoltare regională şi Fondul naţional pentru dezvoltare regională

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

În contextul importanţei primordiale a acţiunilor de dezvoltare regională şi utilizării unor resurse financiare considerabile, umane şi de timp, în calitatea sa de auditor extern, în conformitate cu condiţiile stabilite în matricele de politici ale Guvernului şi potrivit exigenţelor Regulamentului de formare şi utilizare a mijloacelor FNDR¹⁰, Curtea de Conturi a decis efectuarea unui audit al performanţei în vederea stabilirii nivelului în care au fost realizate dezideratele pentru care a fost înfiinţat FNDR, determinării unor posibile modalităţi de eliminare a deficienţelor constatate pe circuitul de derulare a finanţărilor, precum şi de creştere a eficacităţii acestui Fond.

______________________

¹⁰ Hotărîrea Guvernului nr.127 din 08.02.2008 “Cu privire la măsurile de realizare a Legii nr.438-XVI din 28 decembrie 2006 privind dezvoltarea regională în Republica Moldova”.

Abordarea auditului s-a axat atît pe probleme (identificarea, verificarea şi analizarea deficienţelor şi punctelor slabe ce au tergiversat implementarea politicilor şi realizarea proiectelor de dezvoltare regională), cît şi pe rezultate (performanţa realizată în contextul economicităţii, eficienţei şi eficacităţii prin compararea situaţiei reale cu criteriile stabilite). În cadrul auditului s-a pus accentul pe evaluarea economicităţii şi eficienţei (prin prisma utilizării optime a resurselor, respectiv, minimizării costurilor în condiţii de maximizare a rezultatelor care puteau fi obţinute din punct de vedere al calităţii), precum şi a eficacităţii (prin prisma gradului de îndeplinire a obiectivelor declarate în proiect şi a relaţiei dintre impactul scontat şi impactul realizat), acordîndu-se atenţie sporită asupra modului de gestionare a resurselor financiare din FNDR, orientat spre dezvoltarea regională, conform priorităţilor stabilite.

Auditul a avut ca scop să evalueze modul în care s-a utilizat FNDR, rezultatele obţinute, impactul implementării proiectelor finanţate din FNDR, să identifice dificultăţile în implementarea politicilor de dezvoltare regională şi să analizeze din diferite perspective cauzele care au generat imperfecţiuni.

Activitatea de audit s-a desfăşurat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi, ca ghid servind Manualul de audit al performanţei, elaborat de Curtea de Conturi în baza Standardelor Internaţionale de Audit.

Obiectivul general al auditului a constat în determinarea faptului dacă mecanismele existente şi cele aplicate prin intermediul instituţiilor responsabile de aprobare, promovare şi coordonare a obiectivelor de dezvoltare regională sînt eficiente în implementarea politicii de dezvoltare regională şi dacă resursele alocate din FNDR au fost destinate domeniilor prioritare selectate.

Totodată, a fost stabilit şi obiectivul specific al auditului, şi anume:

1. Activitatea CNCDR, CRD, MDRC şi a ADR a impulsionat realizarea obiectivelor politicii de dezvoltare regională în Republica Moldova?

Curtea de Conturi prezintă constatările şi concluziile auditului expuse în Raport, considerîndu-le a fi relevante şi utile pentru Parlament şi Guvern, pentru actorii implicaţi în implementarea politicilor de dezvoltare regională, precum şi pentru alte părţi interesate.

CONSTATĂRILE AUDITULUI

Obiectivul auditului: Activitatea CNCDR, CRD, MDRC şi a ADR a impulsionat realizarea obiectivelor politicii de dezvoltare regională în Republica Moldova?

Obiectivele politicii de dezvoltare regională au fost aprobate la nivel naţional în anul 2006, însă mecanismele de implementare ale acestora s-au elaborat începînd cu anul 2009.

În perioada anilor 2010-2011, scopul principal al SNDR a fost crearea cadrului instituţional al dezvoltării regionale, axat pe crearea şi menţinerea unui cadru de gestiune, implementare, finanţare, monitorizare şi de evaluare a dezvoltării regionale.

Conform prevederilor Legii nr.438-XVI din 28.12.2006, în termen de 2 luni de la data intrării în vigoare a legii nominalizate, Guvernul urma să aprobe structura, componenţa nominală şi Regulamentul CNCDR, Regulamentul-cadru al CRD, Regulamentul de formare şi utilizare a mijloacelor FNDR, structura şi Regulamentul-cadru al ADR. În realitate, exigenţele legii respective au fost implementate peste un an de la adoptarea acesteia (februarie 2008), urmare a elaborării şi aprobării documentelor menţionate.

Tot în anul 2008, la 4 decembrie, a avut loc şedinţa constitutivă a CNCDR, sarcinile de bază ale căreia se refereau la două aspecte de bază, precum planificarea şi coordonarea implementării mecanismelor financiare ale dezvoltării regionale.

În domeniul planificării printre cele mai importante sarcini se consideră avizarea SNDR, aprobarea planului anual de implementare şi a Documentului unic de program, ceea ce reprezintă o listă de proiecte şi programe de dezvoltare regională, finanţate prin intermediul FNDR.

În domeniul coordonării implementării mecanismelor financiare cele mai importante atribuţii ale CNDR sînt: aprobarea Manualului operaţional privind modul de utilizare a mijloacelor FNDR; determinarea criteriilor, priorităţilor şi a modalităţilor de alocare a resurselor financiare din FNDR; verificarea destinaţiei utilizării mijloacelor financiare alocate FNDR; aprobarea deciziilor de achiziţionare din resursele FNDR. De asemenea, conform Legii nr.438-XVI din 28.12.2006, s-a prevăzut crearea ADR pînă la finele anului 2008.

În acelaşi timp, reorganizarea ministerelor (s-au lichidat Ministerul Administraţiei Publice Locale şi Ministerul Construcţiilor şi Dezvoltării Teritoriilor, fiind creat în anul 2009 MDRC) a generat tergiversarea realizării sarcinilor stabilite în domeniul dezvoltării regionale timp de 2 ani. Din considerentele numite, în perioada anilor 2008-2009, n-au fost valorificate alocaţiile prevăzute în FNDR, în sumă de 130,0 mil.lei şi, respectiv, de 156,0 mil.lei.

Abia la începutul anului 2010, CNCDR s-a întrunit în componenţă nouă în cadrul a 5 şedinţe, fiind luate decizii privind: aprobarea avizului la proiectul SNDR, alocarea mijloacelor financiare din FNDR, aprobarea Manualului operaţional privind modul de utilizare a mijloacelor FNDR şi a Instrucţiunii pentru utilizatori privind înaintarea propunerilor de proiecte pentru finanţare din FNDR, aprobarea DUP pentru anii 2010-2012, audierea rapoartelor ce ţin de implementarea SNDR.

Totodată, se atestă că deşi ADR au fost create la finele anului 2009, Manualul operaţional al ADR a fost aprobat de MDRC în luna august 2011, urmare a auditului efectuat în anul 2011 de către Curtea de Conturi, care a recomandat urgentarea aprobării Manualului operaţional al ADR.

Monitorizarea procesului de implementare a politicii de dezvoltare regională se efectuează în baza metodologiei respective, care presupune sistemul de raportare, sistemul de indicatori pe proiecte, instrumente statistice:

▪ a fost stabilită metodologia pentru monitorizarea şi evaluarea măsurilor de susţinere a dezvoltării regionale, care este parte componentă a Manualelor operaţionale ale FNDR şi ale ADR;

▪ s-au efectuat modificări privind distribuirea mijloacelor financiare în Manualele operaţionale ale ADR, care ulterior au fost aprobate prin ordinul MDRC din 16 august 2011;

▪ a fost aprobată Instrucţiunea privind monitorizarea şi evaluarea măsurilor de susţinere a dezvoltării regionale, aprobată prin Ordinul MDRC nr.87 din 28.09.2011¹¹;

______________________

¹¹ Instrucţiunea privind monitorizarea şi evaluarea măsurilor de susţinere a dezvoltării regionale, aprobată prin Ordinul MDRC nr.87 din 28.09.2011.

▪ întru definirea criteriilor de determinare a disparităţilor din dezvoltarea regională şi stabilirea mecanismului de repartizare a fondurilor publice între regiunile de dezvoltare, s-a colaborat cu ME în vederea aplicării IDAM, precum şi cu BNS întru dezvoltarea statisticii regionale.

Analiza cadrului legal aplicabil implementării proiectelor de dezvoltare regională denotă existenţa unor divergenţe între actele normative existente. Astfel, cadrul normativ actual conţine prevederi contradictorii în ceea ce priveşte recepţia finală a lucrărilor de construcţie, care în multe cazuri permite o abordare diferită referitor la restituirea de către ADR operatorilor economici a garanţei pentru bună execuţie. Astfel, conform pct.36 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.285 din 23.05.1996¹², recepţia finală este convocată de investitor în cel mult 15 zile după expirarea termenului de garanţie specificat în contract. Totodată, potrivit modelului-tip de contract din Documentaţia standard pentru realizarea achiziţiilor publice de lucrări¹³, perioada de garanţie curge de la data recepţiei finale şi pînă la termenul prevăzut de contract. Astfel, potrivit ultimului act normativ menţionat şi clauzelor contractuale, ADR urmează să restituie garanţia pentru bună execuţie după semnarea actului de recepţie finală, care se semnează pînă la începerea termenului de garanţie, ceea ce este contradictoriu, conform Regulamentului de recepţie a construcţiilor şi instalaţiilor aferente. Astfel, actul de recepţie finală urmează a fi semnat după expirarea perioadei de garanţie, ceea ce ar însemna imobilizarea mijloacelor depuse ca garanţie de bună execuţie de către antreprenori pentru o perioadă de la 1an pînă la 5 ani.

______________________

¹² Hotărîrea Guvernului nr.285 din 23.05.1996 “Cu privire la aprobarea Regulamentului de recepţie a construcţiilor şi instalaţiilor aferente”.

¹³ Hotărîrea Guvernului nr.1121 din 10.12.2010 “Cu privire la aprobarea Documentaţiei standard pentru realizarea achiziţiilor publice de lucrări”.

De asemenea, creează confuzii lipsa unor reglementări exhaustive cu privire la dreptul de proprietate asupra activelor obţinute în procesul de implementare a proiectelor finanţate din sursele FNDR. Realizarea dreptului de proprietate asupra bunurilor mobile şi imobile obţinute din alocaţiile FNDR este determinată de principiile şi normele legale generale. Totodată, cadrul normativ actual reglementează explicit statutul şi rolul agenţiilor, care au atribuţii doar la gestionarea operaţiunilor financiare de executare a proiectelor regionale, precum şi alte sarcini organizatorice. Cu toate că nu există temei juridic pentru a considera ADR proprietari ai bunurilor achiziţionate din sursele FNDR, faptul că proiectele de dezvoltare regională sînt finanţate de la bugetul de stat creează interpretări contradictorii asupra regimului juridic al bunurilor obţinute şi destinaţiei legale a investiţiilor efectuate. În consecinţă, la transmiterea bunurilor formate din sursele FNDR, unii beneficiari au invocat necesitatea transmiterii bunurilor prin Hotărîre de Guvern, deşi includerea proiectului în DUP pentru anii 2010-2012 constituie temei juridic suficient pentru ca autorităţile administraţiei publice locale să formeze şi să obţină dreptul de proprietate asupra investiţiilor fizice realizate din sursele statului alocate prin FNDR. Astfel, Consiliul municipal Bălţi a refuzat iniţial recepţionarea lucrărilor, acest fapt tergiversînd procesul de predare-primire a bunurilor formate din FNDR. Nereglementarea exhaustivă a procedurilor şi a mecanismului de transmitere a bunurilor obţinute în cadrul proiectelor către beneficiari condiţionează tergiversări în transmiterea, înregistrarea corespunzătoare a acestora în evidenţa contabilă, precum şi necalcularea corectă a uzurii, cu toate că activele, în unele cazuri, sînt utilizate şi se exploatează.

Recomandări conducerii MDRC:

1. Să opereze modificări de rigoare în cadrul legal şi Manualul operaţional privind modul de utilizare a mijloacelor FNDR, în scopul includerii expres a menţiunilor referitor la dreptul de proprietate asupra investiţiilor fizice finanţate din FNDR, precum şi cu privire la modul de transmitere a acestora către beneficiari.

Recomandări conducerii MDRC şi AAP:

2. Să examineze oportunitatea şi să conlucreze în vederea revizuirii actelor normative ce reglementează momentul semnării actului de recepţie finală şi curgerea termenului de garanţie la darea în exploatare a construcţiilor, în scopul eliminării contradicţiilor dintre actele normative existente şi aplicării uniforme a reglementărilor din domeniul menţionat.

Modul de selectare a proiectelor regionale de dezvoltare necesită îmbunătăţire prin revizuirea criteriilor şi priorităţilor, cu optimizarea procedurilor de evaluare a acestora.

Unul din instrumentele specifice planificării dezvoltării regionale, conform cadrului legal, este Documentul unic de program, care a fost elaborat de către MDRC şi aprobat de Guvern în baza strategiilor de dezvoltare şi a planurilor operaţionale regionale. Acest document guvernamental include proiectele prioritare de dezvoltare regională care urmează a fi implementate într-o perioadă de 3 ani.

Procesul de selectare a proiectelor pentru elaborarea Documentului unic de program pentru anii 2010-2012 prevedea următorul ciclu, prezentat în Figura nr.2.

Sursă: Manualul operaţional al FNDR

În vederea implementării politicii de dezvoltare regională, în luna martie 2010, de către Consiliile Regionale pentru Dezvoltare au fost aprobate Strategiile de dezvoltare regională pe termen mediu (7 ani) pentru regiunile Nord, Centru şi Sud, iar în luna mai a fost lansat primul apel privind propunerile de proiecte în domeniul dezvoltării regionale pentru finanţare atît din contul mijloacelor FNDR, cît şi din contul altor surse interne (contribuţia AAPL, FEN) şi externe. Ca urmare, au fost recepţionate 135 de propuneri de proiecte, cu valoarea totală de peste 2,3 mild.lei, inclusiv din FNDR – 1,2 mild.lei.

La finele lunii iunie 2010, CRD Nord, Centru şi Sud au aprobat Planurile operaţionale regionale pentru anii 2010-2012, fiind incluse 128 de proiecte (din cele 135 înaintate), verificate în conformitate cu Îndrumarul privind verificarea administrativă şi examinarea preliminară şi Grila de examinare preliminară a propunerilor de proiecte în domeniul dezvoltării regionale.

În cadrul şedinţelor CRD, din cele 128 de proiecte s-au înaintat spre examinare la nivel naţional Comisiei interministeriale 89 de proiecte, care au acumulat un punctaj maxim, iar urmare a examinării acestora de către CNCDR în Documentul unic de program pentru anii 2010-2012 au fost aprobate pentru implementare 56 de proiecte de dezvoltare regională.

Programul respectiv nu prevedea iniţial divizarea proiectelor de dezvoltare pe priorităţile stabilite de Strategia de dezvoltare regională, perioada de implementare a acestora şi principalul – indicatorii de produs. Această situaţie a fost soluţionată odată cu elaborarea Documentului unic de program pentru anii 2013-2015¹⁴, în programul respectiv fiind deja aprobaţi indicatorii vizaţi.

______________________

¹⁴ Hotărîrea Guvernului nr.933 din 18.12.2012 “Cu privire la aprobarea Documentului unic de program pentru anii 2013-2015”.

Totodată, în Documentul unic de program pentru anii 2013-2015, ca şi în Documentul precedent, nu sînt evaluate mijloacele necesare pentru implementarea fiecărui proiect în parte, ceea ce ar permite beneficiarilor de proiecte să identifice din timp surse suplimentare de la potenţiali donatori, în cazurile în care mijloacele alocate de la bugetul de stat nu sînt îndeajuns pentru realizarea integrală a acestor proiecte.

În urma analizei şi testării proiectelor incluse în Documentele unice de program, misiunea de audit a constatat unele nereguli şi deficienţe, după cum urmează:

În cadrul primului apel de propuneri de către Comisia de evaluare au fost înaintate CNCDR 52 de proiecte pentru a fi incluse în Documentul unic de program pentru anii 2010-2012. În realitate, CNCDR a aprobat 56 de proiecte, din care 48 recomandate de Comisia de evaluare (din cele 52 recomandate), iar 8 au fost incluse de către CNCDR. Se relevă că 5 (62,5%) din aceste 8 proiecte n-au fost realizate în termenele stabilite. Astfel, 3 proiecte au fost iniţiate, însă n-au fost finalizate, un proiect nici n-a fost iniţiat, toate acestea fiind redirecţionate în Documentul unic de program pentru anii 2013-2015.

Se relevă că redirecţionarea unor proiecte din cadrul unui Document unic de program în cadrul altuia pe anii următori este cauzată şi de faptul că nu este reglementat modul de excludere a unor proiecte, chiar dacă unele din acestea au un nivel necorespunzător de pregătire şi ar putea fi înlocuite cu alte proiecte pasibile implementării din Programele operaţionale regionale. Astfel, în cadrul şedinţei grupului de lucru al ADR Nord şi Direcţiei generale pentru dezvoltare regională din cadrul MDRC din 03.11.2011 s-a luat decizia de a înainta CNCDR propunerea privind excluderea a 2 proiecte^15,16 din Documentul unic de program, care se considerau ca neeligibile conform priorităţilor din SNDR. Proiectele respective n-au fost excluse din Documentul unic de program, fiind alocate în anul 2012 mijloace financiare pentru implementarea lor în sumă de 1,3 mil.lei şi, respectiv, de 12,1 mil.lei. Aceste proiecte nu sînt finalizate. Bunurile achiziţionate (0,4 mil.lei) în cadrul proiectului privind construcţia Casei de cultură din s.Băhrineşti, cu cofinanţare din sursele FISM şi FNDR, sînt depozitate din cauza nefinalizării construcţiei. Ce ţine de proiectul finalizarea apeductului magistral Bălţi-Sîngerei, se relevă că lucrările au fost iniţiate abia în luna septembrie 2012, fiind construiţi 4,5 km de apeduct din cei 7,1 km prevăzuţi, proiectul respectiv fiind inclus în Documentul unic de program pentru anii 2013-2015 şi fiind aprobată finanţarea pentru anul 2013 în mărime de 10,7 mil.lei.

______________________

¹⁵ “Intersecţii culturale”.

¹⁶ “Finalizarea construcţiei apeductului magistral Bălţi-Sîngerei cu ramificaţii comunitare”.

Se atestă că, ţinîndu-se cont de deficienţele apărute în cadrul implementării proiectelor incluse în Documentul unic de program pentru anii 2010-2012, actorii implicaţi în realizarea acestora au înaintat unele modificări în actele normative. Astfel, urmare a ajustărilor şi modificărilor efectuate, desfăşurarea selectării propunerilor de proiecte are loc în 2 etape, durata de depunere a propunerilor de proiecte fiind extinsă pînă la 4 luni şi fiind acceptate numai acele cereri de finanţare care sînt însoţite de proiecte tehnice ale lucrărilor.

Cu toate acestea, misiunea de audit a constatat unele abateri de la normele aprobate. Astfel, în cadrul celui de-al doilea apel de propuneri pentru anii 2013-2015, deşi de către Comisia de evaluare au fost recomandate 56 de proiecte (inclusiv 7 tranzitorii), CNCDR a inclus în Documentul unic de program 61 de proiecte (inclusiv 9 – tranzitorii), 5 – nerecomandate de Comisie (din care 2 cu un punctaj mai mic de 30 de puncte), iar 2 – neevaluate. Prin urmare, cu toate că Instrucţiunea pentru utilizatori privind înaintarea propunerilor de proiecte pentru finanţare din FNDR¹⁷ stipulează că în Documentul unic de program nu pot fi incluse proiecte care în urma evaluării Comisiei au acumulat mai puţin de 30 de puncte din cele 60 posibile, 2 proiecte au fost incluse neregulamentar. Una din cauzele care a generat această situaţie este condiţionată de imperfecţiunea procesului de selectare a propunerilor de proiecte, nefiind asigurată o cooperare şi o corelare între cele 2 niveluri de evaluare. Astfel, conform Manualului operaţional al Fondului, propunerile de proiecte sînt supuse examinării preliminare la nivel regional de către o Comisie administrativă (constituită din preşedintele şi vicepreşedintele CRD, un reprezentant al MDRC, 2 reprezentanţi din cadrul ADR), iar la nivel naţional prin intermediul Comisiei interministeriale, compusă din 8 membri, în această comisie nefiind incluşi nici reprezentanţi ai ADR care examinează propunerile de proiecte în cadrul Comisiei administrative şi care ulterior urmează să implementeze aceste proiecte. Deşi Comisia interministerială reprezintă ultima etapă de examinare a propunerilor de proiecte, totuşi deciziile acesteia sînt cu caracter recomandabil, decizia finală de aprobare a proiectelor de a fi incluse în Documentul unic de program ţine numai de competenţa CNCDR.

______________________

¹⁷ Instrucţiune pentru utilizatori privind înaintarea propunerilor de proiecte pentru finanţare din FNDR, aprobată prin Decizia CNCDR nr.4/12 din 23.02.2012.

Recomandări conducerii MDRC:

3. Să examineze oportunitatea revizuirii actualului proces de evaluare a propunerilor de proiecte şi, după caz, să ajusteze cadrul juridic cu privire la constituirea Comisiei de evaluare de pe lîngă MDRC în vederea includerii în componenţa Comisiei de evaluare de pe lîngă MDRC şi a reprezentanţilor ADR care urmează să implementeze proiectele de dezvoltare regională, cu înaintarea propunerilor respective Guvernului, pentru examinare şi aprobare.

Tergiversarea implementării acţiunilor privind dezvoltarea regională în anii 2006-2009 a generat neasimilarea mijloacelor destinate FNDR la etapele incipiente

Legea nr.438-XVI din 28.12.2006 stipulează că mijloacele FNDR se alocă în mod prioritar zonelor defavorizate din regiunile de dezvoltare, iar operaţiunile financiare de executare a proiectelor de investiţii sînt executate de Agenţiile de dezvoltare regională, prin bănci comerciale.

Se atestă că primele alocaţii de la bugetul de stat destinate FNDR au fost aprobate în Legile bugetului de stat pe anii 2008¹⁸, 2009¹⁹ şi 2010²⁰ în mărime de 130,0 mil.lei şi, respectiv, de 156,0 mil.lei şi de 135,4 mil.lei, însă, urmare a neimplementării politicii de dezvoltare regională şi neaprobării Documentului unic de program, mijloacele aprobate pentru anii 2008-2009 au fost excluse. În anul 2010, după fondarea Agenţiilor de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud au fost utilizate mijloacele FNDR în mărime de 1,7 mil.lei pentru întreţinerea acestora. Cu toate că, potrivit Deciziei CNCDR din 20.09.2010, din FNDR au fost selectate pentru finanţare 14 proiecte în valoare totală de 161,5 mil.lei, fiind anunţate şi concursuri privind achiziţiile publice pentru implementarea acestor proiecte, între timp volumul alocaţiilor prevăzute în FNDR pe anul 2010 a fost rectificat, fiind diminuat pînă la 113,75 mil.lei, sau cu 47,75 mil.lei mai puţin decît volumul repartizat de CNDCR, deşi acestea erau repartizate deja pe proiecte. Situaţia respectivă a contribuit la desfăşurarea cu întîrzieri a concursurilor privind achiziţiile publice, acestea demarînd abia în noiembrie 2010, iar unele oferte fiind evaluate în primele luni ale anului 2011. Astfel, în anul 2010 n-au fost executate lucrări privind implementarea proiectelor aprobate, iar mijloacele destinate n-au fost valorificate.

______________________

¹⁸ Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr.254-XVI din 23.11.2007 (cu modificările ulterioare).

¹⁹ Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr.244-XVI din 21.11.2008 (cu modificările ulterioare).

²⁰ Legea bugetului de stat pe anul 2010 nr.133-XVIII din 23.12.2009 (cu modificările ulterioare).

În anul 2011, în FNDR s-au aprobat alocaţii în volum de 163,8 mil.lei, care constituie 1,0% din veniturile aprobate ale bugetului de stat pe anul respectiv, cu excepţia veniturilor cu destinaţie specială prevăzute de legislaţie, însă nu includ suportul bugetar de 28,35 mil.lei, alocat de către Guvernul Marii Britanii în anul 2010. Conform art.20 lit.a) din Legea bugetului de stat pe anul 2011, Ministerul Finanţelor s-a autorizat să modifice, la cererea întemeiată a executorilor primari de buget, indicatorii stabiliţi ai bugetului de stat privind proiectele finanţate din surse externe, ca urmare a intrărilor suplimentare de împrumuturi şi granturi externe, precum şi a utilizării soldurilor băneşti existente la începutul anului în conturile proiectelor respective.

Analiza datelor privind formarea FNDR din contul veniturilor bugetare, în anii 2011-2013, se prezintă în Tabelul nr.1.

Conform datelor prezentate, se constată că alocaţiile destinate FNDR pe anul 2011 sînt diminuate cu 29,5 mil.lei, urmare a rectificării Legea bugetului de stat pe anul 2011 (Legea nr.224 din 25.11.2011²¹), şi constituie 134,3 mil.lei, ceea ce este cu 28,6 mil.lei mai puţin faţă de mijloacele care urmau a fi calculate regulamentar.

______________________

²¹ Legea nr.224 din 25.11.2011 “Pentru modificarea Legii bugetului de stat pe anul 2011” nr.52 din 31.03.2011.

Rectificarea FNDR în cuantum mai mic decît cel aprobat iniţial a fost condiţionată de incapacitatea beneficiarilor de a executa lucrările conform proiectelor aprobate, precum şi de înaintarea spre finanţare de către CNCDR a unor proiecte în lipsa documentaţiei tehnice necesare sau a unor documente tehnice neactualizate, acestea fiind elaborate în anii 2006-2008. Ca urmare, au fost valorificate 122,9 mil.lei, unele proiecte aprobate nefiind implementate în termenele stabilite. Astfel, din cele 4 proiecte prevăzute pentru a fi finalizate în anul 2011, numai 2 au fost realizate, în anul 2011 nefiind asimilate mijloace în sumă de 11,4 mil.lei faţă de suma rectificată.

În contextul celor expuse, se exemplifică că, în anul 2011, numai 75,0% din suma aprobată din FNDR a fost utilizată, mijloacele FNDR fiind diminuate prin rectificarea Legii bugetului de stat pe anul respectiv. Nevalorificarea integrală a mijloacelor este motivată şi de faptul că Legea bugetului de stat a fost aprobată abia la 31.03.2011, iar CNCDR a aprobat finanţarea proiectelor numai la 26.04.2011. Ca urmare, o serie de proiecte nu au fost implementate în termenele prevăzute, iar mijloacele repartizate n-au fost valorificate integral.

În anul 2012, FNDR a fost aprobat în mărime de 174,7 mil.lei, care după rectificarea Legii bugetului de stat pe anul respectiv (Legea nr.177 din 11.07.2012²²) a însumat 160,7 mil.lei, ceea ce este cu 14,0 mil.lei mai puţin faţă de volumul aprobat şi cu 11,1 mil.lei mai puţin faţă de cuantumul care urma a fi calculat regulamentar, condiţionînd diminuarea finanţării unor proiecte în derulare.

______________________

²² Legea nr.177 din 11.07.2012 “Pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2012” nr.282 din 27.12.2011.

Capacitatea redusă de valorificare integrală a mijloacelor alocate o denotă şi modificările operate în planurile de finanţare întocmite la finele anului 2012. Astfel, prin Decizia CNCDR din 20.12.2012, au fost operate modificări la planurile de finanţare pentru 24 din 29 de proiecte care se realizau, totuşi, fără a fi afectat volumul total alocat.

Din cele relatate se concluzionează că, în urma rectificărilor efectuate la Legile bugetului de stat pe anii 2011 şi 2012, MF n-a ţinut cont de normele legale privind formarea FNDR, diminuînd volumul de mijloace destinate acestuia cu 28,6 mil.lei şi, respectiv, cu 11,1 mil.lei. Totodată, s-a constatat capacitatea redusă a beneficiarilor de a însuşi mijloacele alocate, acestea fiind confirmate şi de unele redistribuiri de mijloace, efectuate pe parcursul anului în cadrul proiectelor. Astfel, evidenţiem capacitatea redusă a instituţiilor abilitate de a însuşi integral mijloacele alocate din FNDR, acestea fiind motivate, în unele cazuri, de repartizarea cu întîrziere a fondurilor necesare, iar în alte cazuri de fundamentarea nejustificată a mijloacelor necesare implementării proiectelor.

Recomandări conducerii MDRC:

4. Să elaboreze şi să aprobe o procedură distinctă şi criterii de eligibilitate bine fundamentate pentru proiectele ce urmează a fi propuse spre finanţare prin intermediul FNDR.

5. În vederea sporirii transparenţei şi previzionării necesităţilor finanţate din FNDR şi încorporării necesităţilor de dezvoltare regională, în CBTM să fie elaborate programe pe direcţii strategice.

Lipsa capacităţilor AAPL de a înainta proiecte în domeniile prioritare ale dezvoltării regionale şi valoarea redusă a mijloacelor FNDR n-au contribuit semnificativ la reducerea discrepanţelor între regiuni.

În statele UE, pentru aprecierea nivelului de dezvoltare a regiunilor este utilizat indicatorul macroeconomic – Produsul regional brut, care în Republica Moldova, în prezent, nu se calculează. Conform practicii europene, fondurile preconizate pentru desfăşurarea măsurilor de dezvoltare regională se repartizează pe regiuni, în funcţie de valoarea acestuia în cadrul fiecărei regiuni.

În Republica Moldova, întru determinarea zonelor defavorizate, este utilizat IDAM, care reprezintă un indicator administrativ, calculat de ME pentru 843 de localităţi rurale din toate raioanele, inclusiv localităţile rurale din municipiile Chişinău şi Bălţi. Acest indice evaluează nivelul de dezvoltare a localităţilor republicii şi constituie un indicator complex ponderat ce înglobează date administrative din localităţi cu privire la 7 domenii, care grafic sînt prezentate în Figura nr.3.

Sursă: Rapoartele Ministerului Economiei

În vederea stabilirii nivelului de deprivare a localităţii într-un anumit domeniu, localităţilor li se atribuie ranguri în funcţie de indicele obţinut, şi anume: rangul 1 – pentru localitatea cu cea mai înaltă valoare a indicelui (cea mai săracă) şi rangul 843 – pentru localitatea cu cea mai mică valoare a indicelui (cea mai prosperă).

Amplitudinile discrepanţei la nivelurile de dezvoltare regională existente în anul 2009 în fiecare dintre cele trei regiuni a fost considerabilă, IDAM constituind în cele mai defavorizate raioane Sîngerei, Rezina şi Leova, respectiv, 311, 211 şi 260, pe cînd în cele mai favorizate raioane Anenii Noi Taraclia şi mun.Bălţi, respectiv, 695, 734 şi 666. Se menţionează că, în perioada analizată, au fost implementate unele proiecte de dezvoltare regională în regiunile defavorizate menţionate, dintre care un proiect privind managementul deşeurilor menajere solide în localităţile Teleneşti şi Sîngerei, în raionul Sîngerei de asistenţă beneficiind doar o localitate (s.Prepeliţa). Totodată, implementarea proiectului “Eficientizarea managementului deşeurilor solide în regiunea de dezvoltare Sud” prevede acţiuni şi în raionul Leova. Pe teritoriul raionului Rezina de către ADR Centru se implementează proiectul cu finanţare din contul GIZ “Îmbunătăţirea managementului deşeurilor în raioanele Şoldăneşti, Rezina şi Floreşti”. În limitele teritorial-administrative ale raionului Sîngerei, pe lîngă proiectele menţionate a fost implementat şi proiectul “Finalizarea construcţiei poligonului pentru acumularea, sortarea şi valorificarea deşeurilor menajere pentru 3 primării (7 localităţi): or.Biruinţa, com.Alexăndreni (s.Alexăndreni, s.Heciul Vechi, s.Grigoreşti, s.Tîpleşti, s.Ţîpleteşti), s.Heciul Nou”. Alt proiect ce prevedea construcţia apeductului Sîngerei-Bălţi n-a fost finalizat şi este inclus pentru realizare în Documentul unic de program pentru anii următori.

Conform Legii nr.438-XVI din 28.12.2006, noţiunea de “program” este atribuită Documentului unic de program, elaborat în baza Strategiilor de dezvoltare regională şi a Planurilor operaţionale regionale de programare pe termen scurt (3 ani) a implementării politicii de dezvoltare regională. Proiectele incluse în DUP pentru perioada anilor 2010-2012, precum şi cele pentru anii 2013-2015 au valoare estimativă a cîte circa 1,3 mild.lei, ceea ce este de 2 ori mai mult faţă de mijloacele disponibile ale FNDR. Motivul includerii unui număr mai mare de proiecte în DUP se datorează faptului creării unei baze de date a proiectelor prioritare, aprobate de Guvern, pentru a putea fi pusă la dispoziţia donatorilor, totodată fiind posibilă acordarea cofinanţării din FNDR în cazul în care este solicitată de partenerii de dezvoltare. Se mizează şi pe faptul participării cu cofinanţarea proiectelor de dezvoltare şi a altor AAPC, în special MTID, MM, ME, MAIA etc.

Conform DUP pentru anii 2010-2012, în vederea implementării atît a obiectivului global al SNDR, cît şi a obiectivelor specifice, după cum a fost menţionat, au fost formulate 3 priorităţi stipulate în Strategiile de dezvoltare regională: Nord, Centru şi Sud: 1) reabilitarea infrastructurii fizice; 2) susţinerea dezvoltării sectorului privat, în special, în regiunile rurale; 3)protecţia mediului şi sporirea atractivităţii turistice. Alocarea şi utilizarea mijloacelor financiare, potrivit direcţiilor prioritare, se prezintă în Tabelul nr.2.

Analiza datelor denotă că din mijloacele FNDR, în anul 2011, pentru implementarea proiectelor au fost finanţate mijloace în mărime de 117,6 mil.lei (95,7%) şi pentru asigurarea activităţii ADR – 5,3 mil.lei (4,3%), iar în anul 2012, respectiv, 154,6 mil.lei (96,2%) şi 6,1 mil.lei, sau 3,8%.

Se atestă că 66,5% – în anul 2011 şi 60,2% – în anul 2012 din volumul total de mijloace alocate pentru implementarea proiectelor au fost repartizate pentru reabilitarea infrastructurii fizice; 25,2% şi, respectiv, 29,4% – pentru protecţia mediului şi atractivităţii turistice şi numai 4,0% şi, respectiv, 6,6% – pentru susţinerea dezvoltării sectorului privat.

Astfel, majoritatea alocaţiilor au fost concentrate pentru reabilitarea şi construcţia reţelelor de apă şi canalizare, a staţiilor de epurare, precum şi pentru reabilitarea şi modernizarea reţelei de drumuri existente în cadrul a 16 proiecte.

Această situaţie este condiţionată de capacitatea limitată a autorităţilor administraţiei publice locale de a dezvolta planuri integrate cu impact regional, precum şi de faptul că finanţarea proiectelor nu are la bază o axă distinctă care să stabilească ponderea proiectelor parvenite de la autorităţile publice locale de nivelul I şi nivelul II pe priorităţile strategice.

Pentru cea de-a doua direcţie prioritară privind susţinerea dezvoltării sectorului privat, în special, în regiunile rurale, au fost aprobate doar 2 proiecte^23,24. Printre factorii care au influenţat depunerea unui portofoliu redus de proiecte în acest domeniu major de intervenţie se relevă costurile semnificative necesare pentru elaborarea studiilor de fezabilitate şi a celorlalte documente sau analize specifice acestor tipuri de proiecte, care urmează a fi suportate de către persoanele care solicită finanţarea proiectelor din FNDR, aceştia nedispunînd de mijloacele necesare pentru elaborarea documentelor respective.

______________________

²³ “Crearea condiţiilor de activitate şi acces la ZEL “Bălţi”.

²⁴ “Inaugurarea incubatorului de afaceri din com.Larga”.

Pentru direcţia prioritară “Protecţia mediului şi sporirea atractivităţii turistice” au fost aprobate 14 proiecte.

De menţionat că la selectarea finanţării proiectelor nu s-a ţinut cont de domeniile prioritare, ci doar de regiunile de dezvoltare, fapt ce denotă susţinerea neechitabilă a domeniilor prioritare de dezvoltare regională. Nu se poate afirma şi nici susţine ideea că proiectele pentru care au fost alocate mijloace sînt cu adevărat prioritare, capabile să realizeze în mod performant dezideratele şi obiectivele pentru care a fost înfiinţat FNDR, deoarece n-au fost determinate anumite criterii asupra încadrării proiectelor în limitele dezvoltării regionale. Modalitatea respectivă de selecţie a proiectelor a fost una dintre cauzele datorită cărora o serie de proiecte pentru care s-a aprobat finanţarea din FNDR nu au fost implementate, iar sumele repartizate iniţial de către CNCDR au fost redistribuite în cadrul proiectelor de mai multe ori în decursul unui an financiar.

Se relevă că nu s-a îmbunătăţit situaţia nici în cadrul celui de-al doilea apel de propuneri de proiecte, fiind menţinut decalajul între direcţiile prioritare. Astfel, în Documentul unic de program pentru anii 2013-2015 sînt incluse doar 7 proiecte la direcţia “Susţinerea dezvoltării sectorului privat”, dintre care pe anul 2013 este inclus spre finanţare doar un singur proiect, cîte 31 de proiecte şi 23 de proiecte la direcţiile prioritare “Reabilitarea infrastructurii fizice” şi, respectiv, “Protecţia mediului şi sporirea atractivităţii turistice”. Prin urmare, deşi priorităţile de finanţare prevăd reabilitarea infrastructurii fizice, susţinerea dezvoltării sectorului privat, în special, în regiunile rurale, şi îmbunătăţirea factorilor de mediu şi atractivităţii turistice, nu este reglementată ponderea acestora în volumul total de finanţare.

În contextul celor expuse, se concluzionează că proiectele finanţate, în unele cazuri, au mai degrabă caracter de programe de asistenţă socială, care urmăresc acordarea suportului zonelor defavorizate, deoarece în aceste localităţi nu există infrastructura fizică dezvoltată şi servicii publice necesare şi numai prin amplificarea în continuare a ritmurilor de creştere economică în zonele cu potenţial economic redus se vor obţine rezultatele aşteptate. Nu sînt stabilite criterii privind rata de recuperare economică sau determinarea impactului economic al proiectului asupra ariilor adiacente sau în regiune.

Testarea şi evaluarea proiectelor prezentate în cadrul apelurilor de proiecte denotă că activităţile de pregătire a proiectelor ar putea fi întreprinse cu suportul mijloacelor FNDR, cel puţin, în cazul beneficiarilor cu capacităţi financiare reduse sau al proiectelor pentru care costurile modelelor tehnice şi lucrările de pregătire sînt foarte costisitoare, în cazul acceptării de către CNCDR şi planificării mijloacelor pentru aceste necesităţi. Menţinerea situaţiei actuale va continua practicile neuniforme de aprobare a proiectelor, fără prezentarea unor aplicaţii argumentate din punct de vedere economic, în mare parte din cauza capacităţilor limitate ale AAPL de finanţare a acestor activităţi.

Recomandări conducerii MDRC:

6. Să înainteze CNCDR propuneri privind examinarea oportunităţii:

6.1 planificării mijloacelor FNDR pentru activităţi de elaborare şi avizare a documentaţiei tehnice necesare în vederea prezentării unor propuneri de proiecte argumentate din punct de vedere economic şi care să se încadreze în limitele dezvoltării regionale;

6.2 stabilirii unor grile privind ponderea de mijloace financiare destinate direcţiilor prioritare strategice în vederea alocării uniforme şi echilibrate a mijloacelor FNDR;

6.3 stabilirii ponderii propunerilor de proiecte care urmează a fi prezentate de către autorităţile publice locale de nivelul I şi II în vederea susţinerii dezvoltării socioeconomice a regiunilor.

Mijloace financiare limitate pentru implementarea proiectelor de dezvoltare regională n-au contribuit pe deplin la atingerea rezultatelor scontate.

În anul 2011, prin intermediul FNDR, a fost iniţiată implementarea a 19 proiecte de dezvoltare regională, inclusiv în regiunile: Nord – 6 proiecte; Centru – 7 proiecte şi Sud – 6 proiecte, din care doar 4 proiecte urmau a fi finalizate în anul respectiv, celelalte fiind tranzitorii în anul următor.

În anul 2012 a continuat realizarea proiectelor iniţiate anterior, totodată fiind iniţiată implementarea altor 13 proiecte: Nord – 5 proiecte; Centru – 7 proiecte şi Sud – 1 proiect. Întru realizarea proiectelor respective, au fost încheiate acorduri între actorii implicaţi în proces şi s-au desfăşurat concursuri de angajare a managerilor pe proiecte.

Misiunea de audit a constatat că din cele 32 de proiecte finanţate din contul mijloacelor FNDR, în perioada anilor 2011-2012, au fost realizate 23 de proiecte, iar 9 proiecte au rămas nefinalizate, fiind redirecţionate şi incluse în Documentul unic de program pentru anii 2013-2015.

Evaluarea realizării unor efecte economice utile, adică a utilizării eficiente a fondurilor, relevă că în cadrul unor proiecte au fost atinse obiectivele propuse şi indicatorii de produs şi de rezultat

Conform datelor raportate de către ADR, în cadrul celor 9 proiecte ale căror obiective au fost realizate integral, din 83 de indicatori de produs au fost îndepliniţi 74 de indicatori (89,2%), 7 – au fost realizaţi parţial (8,4%), iar 2 – n-au fost realizaţi (2,4%). Totodată, din cei 9 indicatori de rezultat stabiliţi 8 au fost realizaţi integral, iar unul – parţial. Realizarea parţială a unor indicatori sau nerealizarea acestora în cadrul unor proiecte este determinată de o serie de factori, cum ar fi: nelivrarea apei în volumul iniţial stabilit, instruirea unui număr mai mic de persoane, neîndeplinirea indicatorilor privind campania de conştientizare, nelichidarea tuturor gunoiştilor, precum şi neatingerea obiectivelor privind încheierea contractelor de colectare a deşeurilor şi a contractelor de livrare a apei conform aşteptărilor. Se atestă că pentru 5 din 9 proiecte evaluate rapoartele prezentate de către ADR nu conţin informaţii privind realizarea indicatorilor de rezultat, fapt ce denotă o implicare redusă a instituţiilor responsabile în compararea impactului scontat al proiectelor cu cel efectiv. Indicatorii stabiliţi de către ADR pentru proiectele respective nu în toate cazurile expun complexitatea activităţilor preconizate şi nu reflectă integral performanţele efectiv atinse în cadrul proiectelor, iar rapoartele prezentate MDRC în unele cazuri au un caracter formal, fiind, de regulă, evaluaţi indicatorii de produs, deşi în POR au fost stabiliţi şi indicatorii de rezultat.

Analiza realizării indicatorilor pentru proiectele ale căror obiective au fost implementate integral a relevat că raportarea indicatorilor de către ADR, în majoritatea cazurilor, nu se efectuează în baza indicatorilor stabiliţi iniţial în POR, ci a unor indicatori revizuiţi de către ADR pe parcurs, fără a fi introduse modificările respective în planurile regionale. Indicatorii evaluaţi sînt prezentaţi în Anexa nr.2.

Se exemplifică unele proiecte implementate care au contribuit la îmbunătăţirea infrastructurii regionale.

Sursă: Fotografiile făcute de echipa de audit

De asemenea, au fost implementate şi alte proiecte care au avut un impact pozitiv asupra dezvoltării regionale.

Totuşi, dincolo de rezultatele obţinute, s-au produs şi unele nonperformanţe. Urmare a evaluării realizării proiectelor de dezvoltare regională şi respectării principiului bunei gestiuni financiare, auditul a constatat că ţintele şi obiectivele stabilite pentru cele 32 de proiecte care se implementau în perioada anilor 2011-2012 au fost realizate integral doar la 9 proiecte, parţial – la 16 proiecte, iar la 7 proiecte obiectivele în genere n-au fost realizate. Informaţia respectivă este prezentată în Anexa nr.3.

În continuare sînt prezentate unele probleme, nereguli şi deficienţe, care au fost constatate pe parcursul implementării proiectelor de dezvoltare regională, care au limitat performanţa scontată, după cum urmează:

♦ Nestabilirea în cadrul primului apel de propuneri a condiţiilor obligatorii privind existenţa documentaţiei tehnice la proiectele depuse a contribuit la neînsuşirea mijloacelor alocate din fond, precum şi la majorarea costurilor la unele lucrări executate.

În astfel de condiţii, din 56 de proiecte incluse în Documentul unic de program pentru anii 2010-2012 nu aveau elaborată documentaţia tehnică sau documentaţia era învechită la 25 de proiecte (44,6%), ceea ce a generat excluderea a 4 proiecte din planul de finanţare pe anul 2011, rectificarea planurilor de finanţare la 18 proiecte – în anul 2011 şi la 29 proiecte – în anul 2012. De asemenea, această situaţie a dus la nefinalizarea a 2 proiecte – în anul 2011 şi a 9 proiecte – în anul 2012. Informaţiile privind situaţiile constatate se prezintă în Anexele nr.4 şi nr.5.

Totodată, în cadrul a 9 proiecte implementate în anii 2011-2012, din cauza elaborării necalitative a documentaţiei tehnice, au fost majorate cu 9,8 mil.lei costurile lucrărilor executate. Aceasta se datorează faptului că primul apel de propuneri de proiecte a fost desfăşurat în condiţii de constrîngeri temporare. În cadrul celui de-al doilea apel situaţia s-a schimbat radical, aplicanţii fiind obligaţi să prezinte documentaţie tehnică elaborată şi verificată. Datele se prezintă în Anexa nr.6.

În baza probelor acumulate, se exemplifică unele proiecte în cadrul cărora, urmare a iniţierii lucrărilor de execuţie, s-au constatat divergenţe în documentaţia tehnică elaborată şi, ca rezultat, costurile lucrărilor au fost majorate:

◊ În cadrul proiectului “Turismul sportiv în promovarea imaginii regiunii” (primăria or.Căuşeni), urmare a modificărilor efectuate în documentaţia de execuţie, n-au fost valorificate mijloace în sumă de 3,2 mil.lei – în anul 2011, precum şi n-au fost operate modificări în planul de finanţare în anul 2012, prin majorarea mijloacelor destinate proiectului cu 7,4 mil.lei. În perioada de implementare au fost constatate multiple încălcări în executarea lucrărilor, acestea fiind sistate de 3 ori de către Inspecţia de Stat în Construcţii, în legătură cu neconformităţile betonului pus în operă la montarea carcaselor de armatură. La momentul actual, proiectul vizat se execută cu abateri majore de la termenele stabilite, fiind inclus spre realizare şi în Documentul unic de program pentru anii 2013-2015.

◊ Modificările efectuate în documentaţia tehnică în cadrul proiectului “Construcţia drumului de acces Dimitrova-Acui” au majorat costul total al proiectului cu 0,5 mil.lei. Această majorare a fost cauzată de faptul că pentru construcţia drumului urma a fi efectuată extragerea de nisip dintr-o carieră locală, dar care, de fapt, nu dispunea de cantitatea suficientă de nisip, cu atît mai mult că extragerea acestuia nici nu era autorizată de MM. În aceste condiţii, antreprenorul a propus diminuarea stratului de nisip de la 20 pînă la 10 cm, ceea ce a micşorat costul lucrărilor cu 0,7 mil.lei. Totodată, acesta a propus mărirea nivelului de terasament rutier cu 10 cm, precum şi utilizarea nisipului din altă carieră. Ca urmare, costul proiectului s-a majorat cu 1,3 mil.lei, fiind propuse şi alte modificări în cadrul acestuia.

◊ La realizarea proiectului “Reabilitarea zonei de odihnă şi agrement “Lacul Sărat”, or.Cahul”, elaborarea necorespunzătoare a proiectului, datorită faptului că nu s-a ţinut cont de existenţa izvoarelor de la fundul lacului, precum şi că stratul de nămol în realitate a fost mai mare decît cel inclus în proiect, a generat majorarea costului acestuia cu 4,6 mil.lei şi tergiversarea executării lucrărilor. Plus la acestea, proiectul tehnic privind forarea sondei n-a fost coordonat nici cu MM (AGRM).

◊ Din cauza necoordonării de către proiectant a traseului apeductului cu Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor în cadrul proiectului “Apă curată pentru comunităţile bazinului rîului Prut”, care prevedea extinderea sistemului de alimentare cu apă în or.Cahul, precum şi în localităţile Manta, Paşcani şi Crihana Veche, au apărut lucrări neprevăzute şi necesitatea instalării staţiilor de pompare cu convector de presiune (în proiect – fără convector de presiune), ceea ce a majorat costul proiectului cu 2,0 mil.lei.

◊ În cadrul proiectului “Construcţia capitală a porţiunii de drum de 12 km pentru 7 localităţi din Regiunea Centru – acces direct la magistrala naţională”, în urma implementării acestuia, au fost executate lucrări, care iniţial nu erau prevăzute în caietul de sarcini, în mărime de 1,0 mil.lei, ca urmare, cu această sumă fiind majorată valoarea contractului încheiat cu antreprenorul. De asemenea, erorile comise de către proiectant la elaborarea documentaţiei tehnice au condus la cheltuieli suplimentare în valoare de 0,6 mil.lei. Ca rezultat, costul lucrărilor a fost majorat cu 1,6 mil.lei.

◊ Costurile proiectului “Servicii calitative de apă şi canalizare în oraşul Otaci pentru un mediu curat în regiunea Nord” au fost majorate pe parcursul implementării acestuia, din cauza proiectării eronate a capacităţii şi amplasării rezervoarelor de colectare a apei, ceea ce a condiţionat majorarea costului lucrărilor cu 1,1 mil.lei.

În contextul celor expuse, se concluzionează că cele menţionate sînt consecinţe ale neincluderii unor clauze explicite în contractele încheiate cu proiectanţii privind responsabilizarea şi sancţionarea acestora pentru situaţiile în care proiectul tehnic nu corespunde situaţiei reale în momentul iniţierii lucrărilor. Marea majoritate a documentaţiei tehnice şi de deviz a fost elaborată şi depusă de către AAPL, care potrivit legislaţiei în vigoare sînt responsabile de calitatea acestora. În această ordine de idei, este necesară responsabilizarea atît a AAPL, cît şi a instituţiilor de proiectări.

♦ Procedurile interne elaborate nu au asigurat suficient stabilirea priorităţilor pentru selectarea proiectelor de dezvoltare regională, precum şi criteriile privind atribuirea proiectelor la direcţiile prioritare.

Astfel, în Documentul unic de program pentru anii 2010-2012 au fost incluse 5 proiecte, cu valoarea de 32,4 mil.lei, care nu pot fi atribuite la nici una din direcţiile prioritare ale SNDR, acestea fiind proiecte de importanţă locală, care nu şi-au găsit finanţare din alte surse, din care se exemplifică următoarele:

◊ Proiectul “Renovarea palatului de cultură din Ungheni” a fost iniţiat de Consiliul raional Ungheni şi preluat în anul 2012 de către ADR Centru în vederea executării lucrărilor de reconstrucţie a sistemului de apă şi canalizare al Palatului de cultură, cu valoarea de 4,0 mil.lei, fiind atribuit la prioritatea “Reabilitarea infrastructurii fizice”, pe cînd obiectivul general al proiectului constă în crearea unui mediu favorabil desfăşurării activităţilor cultural-artistice.

Proiectul ce ţine de renovarea casei de cultură din s.Băhrineşti, r-nul Floreşti, nu a contribuit la dezvoltarea economică a regiunii. Totodată, proiectele privind construcţia Palatului sporturilor din Căuşeni şi reabilitarea Lacului Sărat din Cahul vor atinge indicatorii stabiliţi doar după finalizarea acestora.

Se concluzionează că managementul implementării proiectelor nu în toate cazurile a fost performant, iar sistemele de control intern privind selectarea proiectelor, urmărirea implementării contractelor nu au fost suficient de funcţionale.

♦ În vederea asigurării surselor de finanţare necesare implementării proiectelor şi creşterii nivelului de performanţă în regiune, nu s-a asigurat îndeajuns sprijinul autorităţilor locale şi al parteneriatului privat.

Se relevă că în cadrul şedinţelor Consiliilor Regionale de Dezvoltare s-au identificat proiecte care au fost propuse spre implementare din contul mijloacelor FNDR, cu cofinanţarea parţială din contul veniturilor bugetelor locale. Totodată, cofinanţarea a fost realizată doar pentru 4 din cele 10 proiecte aprobate pentru implementare cu suportul acestora, însumînd 1,7 mil.lei, sau 23,9% din volumul prevăzut de 7,1 mil.lei. Ca urmare, o parte din obiectivele stabilite pentru proiectele implementate n-au fost realizate din cauza nealocării de către cofinanţatori a mijloacelor preconizate. Informaţia respectivă este prezentată în Anexa nr.7.

În contextul celor expuse, exemplificăm unele obiective neatinse din cauza nealocării cofinanţării estimate în cadrul proiectelor menţionate.

◊ În cadrul proiectului “Construcţia platformelor pentru depozitarea deşeurilor solide/managementul deşeurilor solide”, din cauza nealocării mijloacelor preconizate de către cofinanţatori în valoare de 431,0 mii lei, n-au fost lichidate 47 de gunoişti neautorizate, n-au fost amenajate spaţiile verzi în jurul celor 77 de platforme pentru precolectarea deşeurilor menajere construite din contul mijloacelor FNDR. De asemenea, n-au fost instalate cele 600 de urne achiziţionate din contul FNDR, cu valoarea de 197,8 mii lei, acestea fiind depozitate la primăria com.Vatici, r-nul Orhei. Pentru instalarea acestora erau preconizate mijloace din contul partenerilor în mărime de 120,0 mii lei. Se relevă că mijloacele utilizate pentru achiziţionarea urnelor sînt ineficiente, deoarece acestea nu sînt utilizate.

◊ În cadrul proiectului “Crearea sistemelor de management integrat al deşeurilor menajere pentru opt localităţi” ce ţine de dezvoltarea sistemului de management integrat al deşeurilor, în lipsa cofinanţării în valoare totală de 200,0 mii lei, n-au fost lichidate 55 de gunoişti neautorizate.

◊ Un alt proiect “Dezvoltarea sistemului public de canalizare şi epurare a apelor uzate la nivel intercomunitar”, deşi a fost finalizat, fiind utilizate mijloace din FNDR în valoare de 2,2 mil.lei, totuşi, din contul autorităţii publice locale n-a fost asigurată cofinanţarea estimată în valoare de 155,8 mii lei pentru procurarea unui automobil de deservire tehnică a sistemului de canalizare şi epurare a apelor în zona or.Teleneşti, destinat Î.M.D.P.”Apă-Canal”.

Prin urmare, cu toate că în cadrul proiectelor de dezvoltare regională se pune accent pe dezvoltarea activităţilor în parteneriat, de fapt, o astfel de conlucrare nu s-a produs. Una din cauzele care a condus la nerealizarea activităţilor propuse de parteneri este faptul că în Acordurile de parteneriat încheiate între ADR şi partenerii proiectelor nu sînt specificate responsabilităţile acestora, mijloacele privind cofinanţarea care urmează a fi investite, precum şi termenele-limită de alocare. În consecinţă, în cadrul proiectelor menţionate, ca urmare a nealocării mijloacelor de către parteneri, n-a fost îmbunătăţită nici starea socială şi de mediu.

♦ Executarea unor lucrări care nu erau iniţial prevăzute în cererile de finanţare şi nu formau obiectivele proiectului au generat utilizarea suplimentară a mijloacelor FNDR:

◊ Proiectul “Construcţia platformelor pentru depozitarea deşeurilor menajere solide/managementul deşeurilor solide”, în cadrul căruia au fost utilizate mijloace în sumă de 6,2 mil.lei din FNDR, urma să instituie un sistem eficient de gestionare a deşeurilor menajere solide în 20 de localităţi din raioanele Orhei, Călăraşi, Străşeni şi să creeze un serviciu de salubrizare pentru zona respectivă. Dacă iniţial obiectivul proiectului prevedea transportarea deşeurilor precolectate la gunoiştea autorizată a primăriei Orhei, în legătură cu refuzul acesteia de a depozita deşeurile la poligonul din or.Orhei, s-a decis construcţia unui poligon nou, amplasat în extravilanul satelor Morozeni (1,0 ha) şi Neculăieuca (5,0 ha).

Se relevă că modificările obiectivului proiectului în procesul de realizare a acestuia n-au fost coordonate corespunzător cu CNCDR, precum şi cu instituţiile abilitate. Impedimentele create, precum şi opunerea locuitorilor din s.Breanova, com.Morozeni, de a aloca terenul pentru construcţia poligonului au determinat MDRC de a abandona decizia luată, deşi au fost făcute investiţii de 552,9 mii lei pentru proiectare, verificare şi execuţie a unor lucrări la poligonul care nu va fi construit, fiind executate cheltuieli în mărime de 116,8 mii lei şi în cadrul campaniei de conştientizare a populaţiei. În final, partenerii proiectului au decis ca deşeurile colectate să fie transportate la poligonul existent din or.Orhei, iar mijloacele în mărime de 669,7 mii lei au fost cheltuite ineficient.

◊ Proiectul “Salubrizarea localităţilor din raioanele Nisporeni, Străşeni şi Călăraşi pentru un mediu curat şi sănătos” urma să amelioreze calitatea resurselor naturale şi condiţiile de trai în 12 localităţi ale raioanelor Nisporeni, Străşeni şi Călăraşi. Obiectivele proiectului ţineau de construcţia şi amenajarea a 74 de platforme de precolectare selectivă a deşeurilor şi transportarea ulterioară a acestora la poligonul de depozitare, construit pentru zona dată, crearea şi funcţionarea unei întreprinderi de salubrizare. Deşi pentru realizare s-au solicitat 4,98 mil.lei din FNDR, proiectul nu avea elaborată documentaţia tehnică pentru construcţia unui poligon de depozitare a deşeurilor din toate cele 12 localităţi, ci doar pentru com.Cioreşti. Urmare a iniţierii lucrărilor de construcţie a poligonului din com.Cioreşti, locuitorii acesteia erau împotriva deciziei consiliului comunei. În consecinţă, problemele nesoluţionate de AAPL la etapa de promovare a proiectului au condus la nevalorificarea mijloacelor alocate în anul 2011, precum şi la reamplasarea poligonului pe teritoriul primăriei or.Nisporeni (neavînd iniţial calitatea de partener al proiectului), la modificarea obiectivelor, revizuirea graficului de lucru şi a planului de finanţare. Totodată, se atestă că, deşi din contul FNDR a fost elaborată documentaţia tehnică pentru construcţia poligonului în or.Nisporeni, fiind utilizate în aceste scopuri 167,0 mii lei, în final, documentaţia tehnică nu a fost avizată de către Inspectoratul Ecologic, din cauza că terenul atribuit de către primăria or.Nisporeni se afla în circuitul agricol. Mai mult decît atît, contrar art.12 din Legea nr.163 din 09.07.2010²⁵, primăria or.Nisporeni, în lipsa avizului ecologic, a eliberat, la 7 decembrie 2012, autorizaţia pentru construcţia poligonului respectiv. Ca rezultat, de către antreprenor, în luna decembrie, ilegal au fost executate lucrări în valoare de 366,2 mii lei, fiindu-i achitate mijloace din FNDR în sumă de 234,5 mii lei. Totodată, bunurile procurate din proiect în sumă de 3,1 mil.lei (inclusiv platformele) nu sînt utilizate, fiind depozitate la Î.M. “Apă şi canalizare” din or.Nisporeni, fapt ce denotă un management necorespunzător şi o utilizare ineficientă a mijloacelor FNDR. De asemenea, se menţionează că proiectul vizat este inclus în Documentul unic de program pentru anii 2013-2015, fiind aprobată finanţarea de către CNCDR pentru anul 2013 în valoare de 6,8 mil.lei pentru construcţia poligonului din or.Nisporeni, pentru care pînă la momentul actual n-a fost primit avizul Inspectoratului Ecologic.

______________________

²⁵ Legea nr.163 din 09.07.2010 “Privind autorizarea executării lucrărilor de construcţie”.

♦ Nu în toate cazurile obiectivele aprobate şi rezultatele scontate în cadrul unor proiectele au fost atinse

◊ Investiţiile efectuate în volum de 7,8 mil.lei în cadrul proiectului “Un mediu salubru pentru o dezvoltare regională durabilă”, realizat de ADR Centru în perioada anilor 2011-2012, n-a contribuit la crearea şi dezvoltarea infrastructurii şi a sistemului de management integral al deşeurilor menajere solide în or.Hînceşti şi în satele Bozieni, Mereşeni, Logăneşti, termenul de implementare a acestuia fiind extins cu un an.

◊ În cadrul proiectului “Eficientizarea managementului deşeurilor solide în regiunea de dezvoltare Sud” n-au fost realizaţi indicatorii de rezultat, care prevedeau colectarea separată a deşeurilor (hîrtie, sticlă, masă plastică) şi livrarea spre reciclare a 2,9 mii tone de deşeuri pe an, fiind colectate şi livrate numai 14,9 tone – în anul 2011 şi 90,8 tone – în anul 2012.

◊ În cadrul proiectului “Finalizarea construcţiei poligonului pentru acumularea, sortarea şi valorificarea deşeurilor menajere pentru 3 primării (7 localităţi): or.Biruinţa, com.Alexăndreni (s.Alexăndreni, s.Heciul Vechi, s.Grigoreşti, s.Tîpleşti, s.Ţîpleteşti), s.Heciul Nou”, implementat de ADR Nord, n-au fost executate calitativ şi în termenele stabilite lucrările de construcţie a platformelor. Astfel, din volumul contractat n-au fost realizate lucrări în volum de 273,5 mii lei, termenul de finalizare fiind tergiversat cu circa un an, iar lucrările de construcţie a unor platforme fiind executate necalitativ, acestea fiind condiţionate de lipsa de experienţă a antreprenorului. O parte din bunurile procurate (containerele pentru deşeuri, presa pentru comprimarea deşeurilor, autospeciala pentru colectarea deşeurilor) nu sînt utilizate, fiind depozitate mai mult de un an la primăria or.Biruinţa, iar poligonul pentru depozitarea deşeurilor, construit în cadrul proiectului, nu este exploatat adecvat, deşeurile nefiind sortate. Totodată, n-a fost lichidat poligonul vechi (neautorizat), care are un impact dezastruos asupra mediului din cauza lipsei avizului ecologic privind lichidarea gunoiştii neautorizate, iar poligonul nou nu poate fi exploatat corespunzător din motive că n-a fost schimbată destinaţia terenului la demararea lucrărilor.

Notă: ADR Nord a iniţiat procedura de schimbare a destinaţiei terenului aferent construcţiei poligonului, fiind încheiat un contract cu Institutul pentru Organizarea Teritoriului.

◊ Proiectul “Reparaţia capitală a sistemului de canalizare, a staţiilor de pompare şi a staţiei de purificare din or.Cimişlia; construcţia sistemelor de canalizare, staţiilor de pompare şi reconstrucţia sistemelor de aprovizionare cu apă a s.Ecaterinovca”, deşi a fost finalizat, fiind utilizate mijloace în valoare de 11,7 mil.lei, unul dintre obiective n-a fost realizat, nefiind asiguraţi cu servicii de canalizare 1134 de locuitori din s.Ecaterinovca. De asemenea, eficacitatea resurselor alocate poate fi apreciată ca redusă, pentru că efectele benefice ale implementării proiectului nu s-au făcut simţite în situaţia în care o mare parte din reţeaua de canalizare a rămas într-o stare de degradare accentuată, iar construcţia doar a unei porţiuni din cadrul sistemului de canalizare în s.Ecaterinovca n-a fost bine argumentată, nefiind obţinute beneficiile scontate şi, în consecinţă, fiind utilizate ineficient mijloace din FNDR în sumă de 0,3 mil.lei.

◊ În cadrul proiectului “Apă curată pentru comunităţile bazinului rîului Prut”, cu toate că obiectivul stabilit a fost realizat, fiind construită conducta de apă şi efectuate investiţii în volum de 16,9 mil.lei, n-au fost obţinute efectele scontate privind conectarea populaţiei la conducta de apă. Astfel, din cauza tarifelor înalte la prestarea serviciilor de apă, la momentul actual, numai circa 7,0% din populaţia localităţilor beneficiare este conectată la conducta de apă.

◊ În cadrul proiectului “Îmbunătăţirea coeziunii infrastructurii de drumuri regionale R3-E581 în regiunea de dezvoltare Centru”, fiind alocate 5,7 mil.lei din FNDR şi 3,0 mil.lei în calitate de investiţii de la bugetul de stat, nu s-au obţinut beneficiile scontate. Astfel, avînd ca unul din obiective construcţia a 4,57 km de drum nou asfaltat “Ulmu-şoseaua Poltava”, de fapt, acesta a fost construit doar în variantă “prundiş”, cauza fiind pregătirea necorespunzătoare a documentaţiei tehnice, care a fost elaborată în anul 2009, precum şi neonorarea obligaţiunilor contractuale de către antreprenor. Cel de-al doilea obiectiv privind reabilitarea a 18,4 km de drum “L464-R3 Ruseştii Noi-Ulmu” s-a soldat doar cu întocmirea documentaţiei tehnice pentru această porţiune de drum. Nereabilitarea porţiunii de drum respective, fiind cauzată de lipsa documentaţiei tehnice la momentul aprobării proiectului, a făcut imposibilă evaluarea costului lucrărilor prevăzute, iar la momentul obţinerii documentaţiei s-a stabilit că costul acestuia este de 120,0 mil.lei, mijloace care nu pot fi alocate din FNDR, deoarece, conform MO al FNDR, grila maximă a mijloacelor care pot fi alocate este de 100,0 mil.lei.

◊ Nu s-a resimţit impactul regional urmare a implementării proiectului “Reabilitarea reţelei de drum public local Pîrliţa-Dumbrăveni-Vădeni-Floreşti, în lungime de 13,3 km”. Astfel, cu toate că alocaţiile pentru realizarea acestuia au constituit 47,2 mil.lei (dintre care 8,4 mil.lei finanţări din FNDR în anul 2012 şi 38,9 mil.lei finanţări din fondul rutier în anii 2011-2012), în realitate s-au executat lucrări de construcţie doar pe o porţiune de 8,6 km, nefiind construite 4,7 km pentru care la momentul actual nici nu sînt identificate surse de finanţare, în consecinţă nefiind asigurată legătura dintre localităţile aflate în această zonă. Finalizarea proiectului respectiv urma să fie efectuată din sursele şi cu suportul Fondului rutier.

Recomandări conducerii MDRC şi ADR:

7. Să asigure o monitorizare corespunzătoare a modului în care beneficiarii contractelor de finanţare îşi îndeplinesc obligaţiile contractuale, astfel încît să se asigure îndeplinirea obiectivelor propuse.

8. Să revizuiască actualul Acord de cooperare cu partenerii proiectelor întru includerea unor obligaţii eligibile de cofinanţare şi a responsabilităţilor în cazurile cînd beneficiarii proiectului nu-şi realizează corespunzător obligaţiile, precum şi pentru elucidarea distribuirii unor responsabilităţi specifice în perioada de derulare a proiectelor.

9. Să îmbunătăţească controlul intern privind asigurarea respectării angajamentelor contractuale de către agenţii economici, prin luarea unor măsuri prompte şi concrete pentru nerespectarea clauzelor contractuale referitor la neprezentarea în termenele de scadenţă, calitatea necorespunzătoare a lucrărilor îndeplinite şi a bunurilor achiziţionate, la neîncadrarea în sumele stabilite.

10. Să stabilească un cadru procedural cu privire la analiza şi evaluarea periodică la nivel decizional a modului de implementare a proiectelor prin prisma obiectivelor propuse şi de derulare a finanţării atît din contul FNDR, cît şi al cofinanţării în vederea dispunerii unor măsuri de remediere a disfuncţionalităţilor constatate.

11. Să asigure elaborarea unor măsuri şi proceduri distincte necesare pentru perioada postimplementare a proiectelor de dezvoltare regională în scopul asigurării respectării destinaţiei bunurilor şi utilajelor achiziţionate, precum şi utilizării acestora în activităţile prevăzute în cadrul proiectelor.

Activităţile planificate în cadrul proiectelor finanţate din contul mijloacelor GIZ nu în toate cazurile au fost executate în termenele stabilite

Agenţia de Cooperare Internaţională a Germaniei este principalul partener al ADR, care finanţează proiecte de dezvoltare în numele Ministerului Federal de Cooperare Economică şi Dezvoltare şi altor Ministere Federale, precum şi pentru alte instituţii şi organizaţii internaţionale, activităţile acestei Agenţii fiind orientate spre îmbunătăţirea durabilă a condiţiilor de trai ale locuitorilor din regiunea de dezvoltate Centru prin modernizarea serviciilor publice locale.

În perioada anilor 2011-2012, cu contribuţia şi suportul Guvernului Republicii Federative Germania, de către ADR a fost iniţiată implementarea şi finanţate activităţile în cadrul a 6 proiecte de dezvoltare regională, în aceste scopuri fiind alocate 54,8 mil.lei, din care au fost valorificate mijloace în mărime de 13,3 mil.lei, ceea ce constituie 24,3% din volumul total al alocaţiilor.

În regiunea de dezvoltare Nord, din surse donatoare au fost alocate, pentru implementarea a două proiecte “Asigurarea cu servicii de apă şi canalizare a locuitorilor s.Duruitoarea Veche, com.Costeşti, r-nul Rîşcani” şi “Iluminarea stradală în comuna Tătărăuca Veche, r-nul Soroca”, mijloace financiare în mărime totală de 6,9 mil.lei, fiind asimilate mijloace în mărime de 4,4 mil.lei. Proiectele menţionate au fost extinse pentru anul 2013, lucrările preconizate urmînd a fi finalizate în anul de referinţă.

Pentru finanţarea activităţilor în cadrul a 2 proiecte-pilot din regiunea de dezvoltare Centru “Îmbunătăţirea sistemului integrat de management al deşeurilor solide în raioanele Şoldăneşti, Rezina şi Floreşti”  şi “Creşterea eficienţei energetice la spitalul raional Orhei”, în perioada anilor 2011-2012, au fost alocate surse donatoare în mărime de 42,4 mil.lei, din care s-au executat cheltuieli în mărime de 5,3 mil.lei, ceea ce constituie 13% din volumul de mijloace alocate.

Se atestă că implementarea ultimului proiect a demarat la finele anului 2011, însă, ca urmare a recepţionării finanţării la 17.11.2011, în anul 2011 nu au fost executate unele activităţi, iar mijloacele financiare neutilizate în mărime de 0,8 mil.lei au rămas la contul bancar. În anul 2012, din cauza întocmirii incorecte a devizului de cheltuieli şi a monitorizării ineficiente de către persoanele responsabile, au fost admise lucrări suplimentare, ceea ce a condus la nerealizarea în termenele stabilite a contractului şi, corespunzător, la tergiversarea implementării proiectului. Ca urmare a adresărilor, termenul de realizare a proiectului a fost extins, totodată fiind majorată finanţarea, cu includerea a 6 măsuri suplimentare. În anii 2011-2012, de către donator au fost finanţate surse în mărime de 6,3 mil.lei, din care, la 01.01.2013, erau utilizate 1,6 mil.lei, sau 25,4%.

În condiţiile în care termenul pentru finalizarea măsurilor prevăzute în Acordul adiţional este 31.03.2013, se atestă un risc sporit că sursele nu vor fi asimilate în termen.

Proiectul “Îmbunătăţirea sistemului integrat de management al deşeurilor solide în raioanele Şoldăneşti, Rezina şi Floreşti”, demarat la 19.09.2012, în anul 2012 a beneficiat de surse donatoare în mărime de 36,1 mil.lei.

În anul 2012, din aceste surse s-a reuşit numai atribuirea contractelor, achitarea avansurilor şi iniţierea unor lucrări de construcţii. Pînă la 01.01.2013, în cadrul proiectului s-au executat cheltuieli de 3,7 mil.lei (11%), din care pentru realizarea activităţilor proiectului – 2,0 mil.lei (6%) şi pentru plăţi în avans – 1,7 mil.lei (5%). Se atestă că au fost admise unele tergiversări în implementarea proiectului, deoarece furnizorii de bunuri nu au livrat în termen bunurile contractate, persistînd riscul că nu se va reuşi realizarea activităţilor preconizate pînă la sfîrşitul lunii martie 2013.

Cu suportul surselor donatoare alocate de către GIZ în mărime de 5,5 mil.lei, în regiunea de dezvoltare Sud, în perioada anilor 2011-2012, a fost finanţată implementarea a două proiecte “Aprovizionarea cu apă potabilă a locuitorilor s.Roşu, r-nul Cahul” şi “Modernizarea serviciilor publice locale în Republica Moldova”. Din mijloacele alocate, la situaţia din 01.01.2013, au fost executate mijloace financiare în mărime totală de 3,6 mil.lei, sau 69%. Proiectul “Aprovizionarea cu apa potabilă a locuitorilor s.Roşu, r-nul Cahul” a fost finalizat în anul 2012, iar proiectul “Modernizarea serviciilor publice locale în Republica Moldova” va fi implementat pe parcursul anului 2013, fiind valorificate mijloace în cadrul acestuia în mărime de 0,8 mil.lei din 2,3 mil.lei alocate, ceea ce constituie 34%.

Se concluzionează că parteneriatul cu Agenţia de Cooperare Internaţională a Germaniei este unul productiv şi benefic dezvoltării regionale, în perioada anilor 2011-2012, fiind finalizat integral un proiect şi implementate activităţi în cadrul altor 5 proiecte, cu valorificarea mijloacelor în mărime de 13,3 mil.lei, sau 24,3% din volumul celor alocate. Totodată, capacitatea de asimilare a surselor donatoare este subminată, în unele cazuri, de monitorizarea insuficientă a contractelor şi nerespectarea termenelor de executare a acestora, fapt ce conduce la tergiversarea implementării unor proiecte şi expune realizarea acestora riscului de nevalorificare în termen a surselor alocate.

Recomandări conducerii ADR:

12. Să intensifice colaborarea cu consultanţii GIZ în vederea asigurării unei monitorizări mai stricte ce ţine de implementarea proiectelor în termenele stabilite, cu valorificarea mijloacelor alocate.

Generalizînd cele menţionate, se atestă că deşi cadrul legal şi instituţional în domeniul dezvoltării regionale a fost constituit încă în anul 2006, odată cu adoptarea Legii nr.438-XVI din 28.12.2006, măsurile de realizare a politicii de dezvoltare regională în vederea obţinerii unei dezvoltări social-economice echilibrate şi durabile pe întreg teritoriul Republicii Moldova au fost iniţiate numai începînd cu anul 2009, urmare a autorizării MDRC cu competenţe în promovarea a politicii de dezvoltare regională. Astfel, au fost depuse eforturi şi întreprinse o serie de măsuri, care au contribuit la crearea mecanismului complex de realizare a politicii de dezvoltare regională – au fost elaborate: Strategia naţională în domeniu; proceduri specifice de implementare şi monitorizare a politicilor; operate restructurări esenţiale în structura MDRC; create Agenţiile de dezvoltare regională şi un cadru regulator aferent activităţii acestora. Totodată, urmare a eforturilor consolidate, în perioada anilor 2011-2012, au fost iniţiate 32 de proiecte de dezvoltare regională cu sursele financiare ale FNDR, mijloacele investite întru realizarea politicii de dezvoltare regională constituind 283,6 mil.lei. Prin urmare, activităţile întreprinse de către actorii implicaţi în implementarea politicii în domeniul dezvoltării social-economice au impulsionat procesul de realizare a obiectivelor strategice.

În acelaşi timp, constatările din Raport elucidează prezenţa unor nereguli şi disfuncţionalităţi la etapa de aprobare a propunerilor de proiecte, la elaborarea, expertizarea şi avizarea documentaţiei tehnice, la implementarea proiectelor, la dreptul de proprietate asupra activelor obţinute în procesul de implementare a proiectelor etc., efectele cărora au un impact negativ asupra proceselor de dezvoltare regională.

Cert este că numai o examinare minuţioasă a problemelor evidenţiate de către Guvern, CNCDR, CRD, MDRC, ADR şi beneficiarii de proiecte va permite găsirea unor soluţii optime de îmbinare a principiilor transparenţei, economicităţii şi eficacităţii la realizarea priorităţilor şi obiectivelor Strategiei naţionale de dezvoltare regională prin activităţile propuse la nivel de proiecte şi la obţinerea rezultatelor ce vor satisface aşteptările tuturor.

Anexa nr.1

Domeniul de aplicare şi Metodologia

▪ Domeniul de aplicare

Curtea de Conturi a Republicii Moldova, în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2012 , a iniţiat auditul performanţei “Există oportunităţi de îmbunătăţire a proceselor de realizare a Strategiei naţionale de dezvoltare regională prin sporirea eficienţei utilizării fondurilor alocate”, pentru a analiza conceptul socio-politic şi managerial de dezvoltare regională, potrivit căruia problemele apărute la un moment dat sînt soluţionate la cel mai apropiat nivel decizional al acestora, a analiza acţiunile de coordonare, gestionare, administrare şi implementare a deciziilor la nivel local, a testa şi a verifica instrumentele financiare elaborate în suportul utilizării eficiente a fondurilor destinate dezvoltării regionale, inclusiv a FNDR.

Auditul a cuprins activităţile realizate şi măsurile întreprinse în perioada anilor 2010-2012 atît de către actorii implicaţi în procesul de implementare a politicilor de dezvoltare regională, cît şi de către instituţiile responsabile de acest domeniu.

Întru obţinerea unor probe relevante şi rezonabile, care să susţină concluziile şi credibilitatea constatărilor expuse în Raport, echipa de audit a utilizat mai multe tipuri de proceduri de audit, cum ar fi examinarea documentelor, rapoartelor, interviuri cu confirmarea scrisă a intervievatului, observarea directă cu deplasarea la faţa locului, calcule şi comparaţii.

În cadrul auditului au fost intervievate persoanele cu funcţii de răspundere din cadrul MDRC şi instituţiilor responsabile de implementarea politicilor de dezvoltare regională, care şi-au expus opinia cu privire la procesul de realizare a măsurilor stabilite.

Activitatea de audit s-a desfăşurat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi, ca ghid servind Manualul de audit al performanţei, elaborat de Curtea de Conturi în baza Standardelor Internaţionale de Audit.

Misiunea de audit a fost efectuată la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, Agenţiile de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud, cu solicitarea unor informaţii de la Ministerul Finanţelor.

▪ Metodologia

Pentru realizarea obiectivelor prestabilite, misiunea de audit a întreprins activităţi specifice, prin aplicarea unor tehnici speciale de audit, şi a utilizat diferite metode de colectare a probelor. Prin urmare:

• pentru a determina instrumentele specifice politicii de dezvoltare regională, mijloacele necesare funcţionării instituţiilor responsabile de implementarea politicilor de dezvoltare regională, am studiat exigenţele cadrului normativ şi legislativ în vigoare privind dezvoltarea regională;

• pentru a evalua activitatea CNCDR, MDRC, CRD şi ADR, precum şi acţiunile întreprinse ale actorilor implicaţi, am studiat procesele-verbale ale şedinţelor, documentele aferente activităţii acestora;

• pentru a determina legalitatea selectării proiectelor conform cerinţelor stabilite, precum şi a direcţiilor prioritare, am studiat procesele-verbale ale CNCDR şi CRD;

• pentru a determina corectitudinea procesului de selectare a proiectelor, am examinat Regulamentul Comisiei de evaluare a proiectelor de dezvoltare regională şi documentele aferente activităţii acesteia;

• pentru a determina funcţionalitatea managementului organizaţional al instituţiilor responsabile de implementarea politicilor de dezvoltare regională, am analizat dacă acestea au elaborat şi aplică politicile şi procedurile interne;

• pentru a stabili responsabilităţile MDRC şi ADR în implementarea politicilor de dezvoltare regională, am examinat Manualul operaţional privind modul de utilizare a mijloacelor FNDR, Manualele operaţionale ale ADR şi Fişele postului;

• pentru a analiza impactul activităţii realizate de către auditul intern, am luat cunoştinţă de misiunile efectuate şi de rapoartele întocmite;

• pentru a evalua legalitatea achiziţiilor publice, am studiat cadrul legal şi documentele aferente procedurilor desfăşurate;

• pentru a determina conformitatea acţiunilor întreprinse, am examinat şi am verificat rezultatele obţinute conform rigorilor cadrului legislativ şi măsurilor prevăzute în planul de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de dezvoltare regională;

• pentru a evalua rezultatele implementării proiectelor, am analizat indicatorii de impact şi rezultatele obţinute conform rapoartelor trimestriale şi anuale ale ADR prezentate structurilor ierarhic superioare, precum şi am efectuat vizite în teren;

• pentru a determina modul şi corectitudinea prezentării rapoartelor privind utilizarea mijloacelor FNDR, am examinat Rapoartele financiare trimestriale şi anuale ale ADR, evidenţa analitică ţinută pentru fiecare proiect implementat.

Anexa nr.2

Evaluarea indicatorilor de produs şi de rezultat pentru proiectele de dezvoltare

regională ale căror obiective au fost realizate integral

Anexa nr.3

Evaluarea proiectelor de dezvoltare regională implementate în perioada anilor 2011-2012 prin

prisma obiectivelor şi rezultatelor relevante şi a măsurii în care acestea au fost îndeplinite

Anexa nr.4

LISTA

proiectelor incluse în DUP 2010-2012 cu documentaţie tehnică

incompletă sau în lipsa acesteia

Anexa nr.5

Analiza surselor alocate, modificate, precizate şi finanţate din FNDR
pentru perioada anilor 2011-2012

Anexa nr.6

LISTA

proiectelor de dezvoltare regională pentru care a fost majorată valoarea

lucrărilor ca urmare a elaborării necalitative a documentaţiei tehnice

Anexa nr.7

INFORMAŢIE

privind cofinanţarea din partea aplicanţilor/partenerilor în cadrul proiectelor

de dezvoltare regională în perioada anilor 2011-2012