Постановление N 6 от 26.02.2013 по Отчету аудита эффективности "Имеются возможности по улучшению процессов реализации Национальной стратегии регионального развития путем повышения эффективности использования выделенных фондов"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности “Имеются возможности по улучшению

процессов реализации Национальной стратегии регионального развития

путем повышения эффективности использования выделенных фондов”

№ 6  от  26.02.2013

 (в силу 22.03.2013) 

Мониторул Офичиал № 60-63 ст.7 от 22.03.2013

* * *

Счетная палата в присутствии министра регионального развития и строительства г-на М.Рэдукана, заместителя министра регионального развития и строительства г-на В.Гуцуцуя, начальника главного управления регионального развития Министерства регионального развития и строительства г-на В.Бынзару, директоров агентств регионального развития: Север – г-на И.Бодруга, Центр – г-на Т.Мешинэ, начальника отдела управления проектами Агентства регионального развития Юг г-на Е.Лупашку, начальника управления регламентирования бухгалтерского учета и аудита в корпоративном секторе Министерства финансов г-жи Л.Фоаля, заместителя начальника Государственной экологической инспекции г-на К.Крышмаря, а также других ответственных лиц из аудитируемых субъектов, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности “Имеются возможности по улучшению процессов реализации Национальной стратегии регионального развития путем повышения эффективности использования выделенных фондов”.

________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28 и 31 Закона № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год² в целях оценки порядка, в котором использовался Национальный фонд регионального развития, а также другие средства, выделенные зарубежными и местными партнерами, полученных результатов, влияния внедрения финансируемых проектов, выявления трудностей при внедрении политик регионального развития и проведения анализа с различных перспектив причин, которые обусловили несовершенства.

________________

² Постановление Счетной палаты № 80 от 22.12.2011 «Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год” (с последующими изменениями).

Аудит был запланирован и проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, Пособием по аудиту эффективности, разработанным Счетной палатой на основании Международных стандартов аудита. Для составления мнения, констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены путем проведения процедур, специфичных аудиту. В зависимости от контекста, в котором они были применены, процедуры включали рассмотрения, тестирования, проверки, анализы и др.

Счетная палата предложила в качестве цели аудита ответить на следующий вопрос:

«Способствовала ли деятельность Национального координационного совета по региональному развитию, региональных советов по развитию, Министерства регионального развития и строительства и агентств регионального развития реализации задач политики регионального развития в Республике Молдова?»

Аудиторские миссии были проведены в Министерстве регионального развития и строительства, агентствах регионального развития: Север, Центр и Юг, а также у 15 бенефициаров внедренных проектов за период 2011-2012 годов.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

В результате наделения Министерства регионального развития и строительства компетенциями в продвижении политики регионального развития были подчеркнуты видимые результаты, которые способствовали процессу реализации стратегических задач. Так, были разработаны и утверждены основные документы по стратегическому планированию на долгосрочный и среднесрочный период, которые выявляют приоритеты внедрения стратегий регионального развития, были созданы функциональные структуры на национальном и региональном уровне, ответственные за утверждение, продвижение, координирование задач политики регионального развития, были созданы агентства регионального развития, ответственные за организацию внедрения стратегий развития и региональных оперативных планов.

За период 2011-2012 годов было инициировано 32 проекта стоимостью 272,2 млн.леев, финансируемых посредством Национального фонда регионального развития (далее – НФРР), из которых было полностью реализовано 9 проектов, а также было начато 5 инвестиционных проектов стоимостью 54,8 млн.леев с финансовой поддержкой Правительства Федеративной Республики Германия посредством Агентства по международному сотрудничеству Германии.

Проверки, проведенные аудиторскими группами в рамках аудита эффективности, установили, что механизмы по внедрению задач регионального развития были разработаны со значительными задержками во времени. Процессы отбора, оценки, внедрения и мониторинга проектов проводились с некоторыми отклонениями от существующей законодательной и нормативной базы, а снижение ассигнований, предназначенных для НФРР, и неэффективное сотрудничество с партнерами и местными органами с целью обеспечения с их стороны финансовыми средствами не позволили достигнуть ожидаемого результата.

Установленными факторами, которые ограничили эффективность деятельности, проведенной сторонами, вовлеченными в реализацию задач политик регионального развития и внедрение приоритетных мероприятий для достижения этих задач, являются следующие:

√ Невключение в Единый программный документ стоимости утвержденных проектов, а также программ параллельно со стратегическими направлениями

√ Несогласование финансовых потребностей регионального развития со среднесрочным прогнозом бюджета

√ Неустановление исчерпывающих критериев и приоритетов по отбору и оценке предложений по проектам регионального развития

√ Неустановление в рамках первых предложений обязательных условий наличия технической документации по внесенным проектам

√ Выполнение некоторых работ, которые не были первоначально предусмотрены в заявлениях по финансированию и не формировали задачи проекта, которые обусловили дополнительное использование средств НФРР

√ Несоответствующее составление разработанных технических проектов, которые создали препятствия при реализации проектов в установленные сроки и отрицательно повлияли на качество выполненных работ, а также на эффективное использование средств из НФРР

√ Недостаточное развитие отношений партнерства, в результате проекты, включенные в Единый программный документ на 2010-2012 год, которые должны совместно финансироваться зарубежными, а также местными партнерами, не завершились ожидаемыми результатами

√ Пониженная способность уполномоченных учреждений полностью осваивать выделенные из НФРР средства, которые привели к неосвоению в 2011 году средств на сумму 11,4 млн.леев

√ Невыполнение в некоторых случаях в установленные сроки запланированных мероприятий по проектам, финансируемым за счет средств Агентства по международному сотрудничеству Германии

√ Неэффективность в ряде случаев оценки и мониторинга проектов, хотя порядок основывался на разработанных процедурах и инструментах

√ Несоответствие в некоторых случаях бенефициаров проектов условиям, установленным в заявлениях по запросу о финансировании, а также в Соглашениях партнерства

√ Некоординирование в некоторых случаях деятельности в рамках проектов между органами местного публичного управления, агентствами регионального развития и Министерством регионального развития и строительства и неосуществление сотрудничества между ними

√ Непредусмотрение исчерпывающе в нормативной и внутренней регулирующей базе порядка передачи ценностей, полученных в процессе внедрения проектов регионального развития

√ Наличие ряда отклонений между действующей правовой и нормативной базой по возврату гарантии за надлежащее выполнение работ.

В контексте изложенного в Отчете аудита и в настоящем постановлении делается вывод, что реализация задач, установленных в Национальной стратегии регионального развития, имеет большое значение для достижения сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития по всей территории Республики Молдова. Несмотря на то, что были приложены усилия и приняты меры, которые способствовали созданию комплексного механизма реализации политики регионального развития, аудитом установлены и некоторые дисфункциональности, несоответствия по внедрению Национальной стратегии регионального развития, а утвержденные задачи и показатели не во всех случаях были достигнуты на должном уровне и в установленные сроки.

Для снижения выявленных рисков и обеспечения достижения ожидаемого результата необходимы меры по устранению недостатков, консолидации институциональных способностей с целью достижения задач Национальной стратегии регионального развития, а также эффективного управления средствами, выделенными как из Национального фонда регионального развития, так и из других финансовых источников, в том числе путем выявления оптимальных решений по соединению принципов транспарентности, экономичности, и эффективности.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности “Имеются возможности по улучшению процессов реализации Национальной стратегии регионального развития путем повышения эффективности использования выделенных фондов”, который прилагается к настоящему постановлению.

2. Постановление и Отчет аудита направить органам, указанным в подпунктах 2.1–2.2, пунктах 3, 4, и рекомендовать занять определенную позицию, согласно компетенциям, относительно результатов аудита, а именно:

2.1) Министерству регионального развития и строительства, агентствам регионального развития Север, Центр и Юг:

2.1.1) принять необходимые меры с целью ликвидации выявленных недостатков и несоответствий, а также обеспечить выполнение рекомендаций, изложенных в Отчете аудита и настоящем постановлении;

2.1.2) оценить слабые стороны и проблемы, которые привели к нереализации ряда задач проектов регионального развития, с целью обеспечения их внедрения, в том числе путем институционализации осуществления мониторинга и постоянной оценки полученных достижений;

2.1.3) укрепить институциональные способности в области эффективного внедрения проектов регионального развития;

2.1.4) принять строгие меры с целью завершения всех видов деятельности, связанной с внедрением проектов, финансируемых за счет средств Агентства по международному сотрудничеству Германии, с полным освоением выделенных средств;

2.2) Министерству финансов для информирования и занятия определенной позиции;

2.3) Правительству для информирования и занятия определенной позиции, а также для:

2.3.1) роста усилий с целью повышения эффективности процесса регионального развития и улучшения ожидаемых результатов;

2.3.2) интенсификации осуществления Национальным координационным советом по региональному развитию мониторинга процесса внедрения политики регионального развития с целью повышения эффективности базы политики;

2.3.3) дополнения и гармонизации национальных, секторных и территориальных программ социально-экономического развития для повышения эффективности выделения средств и продвижения региональной децентрализации согласно коммунитарным стандартам;

2.3.4) рассмотреть возможность принятия мер с целью решения проблемы по строительству полигона в окрестностях ком.Морозень и с.Некулэеука района Орхей по снятию верхнего слоя почвы с целью восстановления этого ухудшенного участка в сельскохозяйственном секторе;

3. Парламенту Республики Молдова для информирования и возможного использования при принятии решений, связанных с реформами и инициативами по поддержке политики регионального развития посредством участия в работе на всех этапах.

4. Настоящее постановление и Отчет аудита направить для информирования и занятия определенной позиции Президенту Республики Молдова, постоянным парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; публичного управления и регионального развития.

5. О внедрении рекомендаций аудита, а также о принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1.1–2.1.4, 2.3.1–2.3.4 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

6. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 6 от 26 февраля 2013 г.

ОТЧЕТ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ

“Имеются возможности по улучшению процессов реализации Национальной

стратегии регионального развития путем повышения эффективности

использования выделенных фондов”

СПИСОК АББРЕВИАТУР

ОБОБЩЕНИЕ

Счетная палата инициировала аудит эффективности по внедрению Национальной стратегии регионального развития и эффективности использования фондов, выделенных в течение 2010-2012 годов, для определения, в какой мере действия, предпринятые МРРС и другими учреждениями, ответственными за региональное развитие, дали толчок процессу внедрения политики регионального развития.

Основная цель аудиторских действий состоит в установлении степени, в которой были реализованы задачи, для которых был создан НФРР, а также в устранении ряда возможных недостатков, выявленных в ходе финансирования и повышения эффективности данного фонда.

Отчет аудита выявляет уровень заинтересованности Правительства иметь совершенный и эффективный механизм для стабильного, долговременного и равномерного развития всех регионов развития и населенных пунктов Республики Молдова. Его констатации и выводы представляют уровень реализации целей проектов, эффект от предпринятых действий, причины, которые создали препятствия при достижении эффективности проектов и эффективности использования средств, направленных в область регионального развития. Также Отчет представляет и трудности, с которыми столкнулись участники и бенефициары, вовлеченные в реализацию проектов.

Республика Молдова сформулировала политики регионального развития в духе норм и практик Европейского Союза, ориентируясь на снижение территориальных диспропорций. Закон о региональном развитии был принят в конце 2006 года с участием Министерства местного публичного управления, а внедрение началось в 2009 году одновременно с созданием МРРС, наделенного компетенциями в области регионального развития. В течение 2009 года МРРС завершило образование учреждений по региональному развитию и создало потенциал как в рамках министерства, так и на региональном уровне, управляло принятием стратегий регионального развития и разработало процедуры по выбору и внедрению проектов регионального развития.

В политику регионального развития вовлечены органы центрального и местного публичного управления, местные сообщества и неправительственные организации, которые согласованными действиями обеспечивают сбалансированное территориальное социально-экономическое развитие и непосредственно поддерживают неблагополучные зоны.

Региональное развитие в анализируемом периоде реализовывалось посредством интегрированного подхода, базирующегося на сочетании инвестиционных политик в местную инфраструктуру с активными политиками стимулирования деловой деятельности и поддержки освоения местных ресурсов, с получением следующих основных результатов:

• была разработана Национальная стратегия регионального развития, которая отражает задачи регионального развития;

• был утвержден Единый программный документ на 2010-2012 годы, а также на 2013-2015 годы;

• были разработаны и внедрены механизмы по реализации и мониторингу политики регионального развития;

• было инициировано 37 проектов регионального развития, из которых 32 проекта с финансированием из Национального фонда регионального развития и 5 проектов, финансируемых Правительством Федеративной Республики Германия посредством Агентства по международному сотрудничеству Германии;

• были обеспечены разработка Национальной стратегии регионального развития на 2013-2015 годы и пересмотр региональных стратегий развития для регионов Север, Центр и Юг с целью улучшения территориального планирования и локализации инвестиций;

• были инициированы процедуры корректировки местных стратегий с региональными;

• было утверждено Операционное пособие НФРР и агентств регионального развития, который предусматривает процедуры использования средств, мониторинга, оценки и отчетности внедренной деятельности и находящейся в процессе реализации.

Несмотря на то, что Закон о региональном развитии был принят в 2006 году, первый Единый программный документ на краткосрочный период (3 года) был утвержден лишь 26.08.2010, это был момент инициирования внедрения конкретных инвестиционных проектов для реализации политик регионального развития.

За период 2011-2012 годов ассигнования из НФРР были произведены в размере 283,6 млн.леев, в том числе для содержания АРР – 11,4 млн.леев и в области вмешательства – 272,2 млн.леев, из которых:

√ восстановление физической инфраструктуры (178,5 млн.леев);

√ поддержка бизнеса (15,5 млн.леев);

√ улучшение факторов окружающей среды и туристической привлекательности (78,2 млн.леев).

За соответствующий период полученными результатами являются: сдача в эксплуатацию станции по обработке питьевой воды в г.Отачь, станции очистки сточных вод в г.Кэлэрашь, строительство 100,3 км сети водопровода и 23,7 км сети канализации.

♦ В области инфраструктуры дорог было улучшено состояние региональных общественных дорог общей протяженностью 26,35 км, их получило население из 18 населенных пунктов (143 тыс. жителей).

♦ В области управления твердыми бытовыми отходами были построены 2 региональных полигона и 370 платформ для размещения контейнеров для сбора твердых бытовых отходов. Было приобретено 1299 контейнеров, 700 уличных урн, 12 единиц специализированной техники, было ликвидировано 28 неавторизованных свалок.

♦ В области поддержки частного сектора было восстановлено здание делового инкубатора из коммуны Ларга (р-на Бричень), которое было оснащено техническим оборудованием и мебелью. Услугами инкубатора будут пользоваться 22 предпринимателя из 8 населенных пунктов. Были построены объекты инфраструктуры в свободной экономической зоне “Bălţi”.

Оценка действий, предпринятых МРРС, свидетельствует, что дополнительная польза от региональной политики могла быть более выраженной, если бы в соответствующем периоде функционировала бы региональная политика, базирующаяся на оптимальном внедрении стоящих в основе принципов.

В результате применения процедур аудита были установлены некоторые проблемы, недостатки и ряд факторов, которые отрицательно влияют на реализацию задач проектов, инициированных в области регионального развития, внедрение их в установленные сроки, а также на эффективную абсорбцию сумм, полученных от внешнего финансирования и выделенных из национального публичного бюджета, а именно:

▪ Не были достаточно развиты отношения партнерства.

- Существующая партнерская структура не во всех случаях свидетельствует об адекватном уровне межминистерского сотрудничества в рамках внедрения ряда проектов. Так, в некоторых проектах были предусмотрены работы, которые не были соответствующим образом скоординированы или разрешены уполномоченными учреждениями. Такие трудности были отмечены при реализации 5 проектов, из которых в рамках 2 проектов^1,2, трассы водопроводов из ком.Манта р-на Кахул и из г.Теленешть не были согласованы с Министерством транспорта и дорожной инфраструктуры. По другим 3 проектам^3,4,5 не была завизирована Министерством окружающей среды техническая документация по эксплуатации карьеров по добыче минеральных ископаемых и бурению артезианской скважины. В результате отклонения технической документации по трассам указанного водопровода от действующих стандартов в ходе внедрения соответствующих проектов техническая документация была пересмотрена и изменена, вследствие этого стоимость работ была увеличена на 2,0 млн.леев, а работы не были выполнены в установленные сроки.

________________

¹ “Чистая вода – для сообществ в бассейне реки Прут”.

² “Развитие публичной системы канализации и очистки сточных вод на межкоммунитарном уровне”.

³ “Строительство подъездной дороги Димитрова-Акуй”

⁴ “Улучшение соединяемости инфраструктуры региональных дорог R3–E582 в регионе развития Центр”.

⁵ “Восстановление зоны отдыха “Lacul Sărat”, г.Кахул”.

Относительно внедрения проектов по эксплуатации карьеров по добыче минеральных ископаемых и по бурению артезианской скважины работы были временно приостановлены Государственной экологической инспекцией до приведения технической документации в соответствие с установленными нормами, что также привело к затягиванию выполнения работ.

▪ Концентрация и определение приоритетных требований были усложнены при огромных потребностях местных публичных органов.

- Стоимость проектов, включенных в Единый программный документ на 2010-2012 годы, а также проектов, включенных на 2013-2015 годы, не приведена в соответствие с возможностями финансирования НФРР, поскольку в 2 раза больше по сравнению с имеющимися в нем ресурсами. Вместе с тем для внедрения проектов, включенных в Единый программный документ, рассчитывали и на сотрудничество как с зарубежными партнерами, так и с местными, которые должны были совместно финансировать проекты и из других источников.

- Несмотря на то, что приоритеты финансирования предусматривают восстановление физической инфраструктуры, поддержку развития частного сектора, особенно в сельских регионах, и улучшение факторов окружающей среды и туристической привлекательности, не определен их удельный вес в общем объеме финансирования. Это привело к тому, что по приоритетному направлению “Восстановление физической инфраструктуры” распределены фонды, которые составили 66,5% – в 2011 году и 60,2% – в 2012 году, в то время как по приоритетному направлению “Поддержка развития частного сектора” были распределены ассигнования только в размере 4,0% и, соответственно, 6,6%, однако и они были предназначены только для инаугурации одного делового инкубатора и подключения к муниципальным услугам СЭЗ “Bălţi”.

▪ Способность местных органов обеспечить финансирование и совместное финансирование некоторых проектов была поставлена под угрозу.

- Согласно первоначально проведенным оценкам, за период 2010-2012 годов ОМПУ должны были оказать финансовую поддержку в размере 7,1 млн.леев при внедрении 10 проектов, финансируемых и за счет средств НФРР. Отмечается, что соответствующие проекты не были достаточно поддержаны, взнос местных органов был обеспечен только по 4 проектам на общую сумму 1,7 млн.леев, или 23,9% от предусмотренного объема. В результате по причине невыделения софинансирующими сторонами предусмотренных средств часть из установленных задач не была реализована в установленные в договорах сроки.

▪ Оценка и мониторинг внедрения проектов не были достаточно эффективными, хотя и базировались на разработанных инструментах.

- В 2011-2012 годах из 56 проектов, включенных в Единый программный документ, полностью или частично было выполнено 32 проекта, финансируемых посредством НФРР.

В результате неполного выполнения предусмотренных задач 9 из этих проектов было перераспределено для реализации в Единый программный документ на 2013-2015 годы.

- Из 32 проектов, оцененных в рамках аудита под аспектом экономичности, эффективности и результативности, а также относительно соблюдения процедур закупок, по 27 проектам были зарегистрированы недостатки, которые ограничили эффективность.

Настоящий Отчет аудита обобщил основные результаты Национальной стратегии регионального развития, проблемы и несоответствия, которые отрицательно повлияли на реализацию проектов, и содержит ряд рекомендаций по улучшению ситуации и предотвращению некоторых возможных неблагоприятных последствий.

ВВЕДЕНИЕ

Региональное развитие предполагает планирование и реализацию сбалансированного территориального социально-экономического развития по всей территории страны путем внедрения ряда политик развития регионов, более эффективного интегрирования процессов благоустройства территории с экономическим планированием.

Закон № 438-XVI от 28 декабря 2006⁶ установил регионы функционального развития по территории Республики Молдова, порядок межрегионального сотрудничества, институциональную базу, инструменты, специфичные политики регионального развития, средства, необходимые для создания и функционирования регионов развития. Новая модель регионального развития предусматривает создание ряда более значительных регионов с полномочиями в области стратегического планирования, которые дополнят существующую территориально-административную структуру.

________________

⁶ Закон № 438-XVI от 28 декабря 2006 года “О региональном развитии в Республике Молдова” (далее – Закон № 438-XVI от 28.12.2006).

Закон о региональном развитии в Республике Молдова устанавливает основные задачи поддержки регионального развития, а именно:

Среднесрочные задачи политики регионального развития направлены на:

√ сбалансированное участие всех регионов в социально-экономическом развитии страны;

√ ускорение развития малых городов в качестве “полюсов роста” регионов;

√ развитие сельской экономики и рост производительности сельского хозяйства;

√ развитие и модернизация региональной инфраструктуры и продвижение публично-частного партнерства;

√ предотвращение загрязнения окружающей среды и эффективное использование природных ресурсов для роста качества жизни.

Политика регионального развития должна внедряться в два этапа:

этап I: Консолидация возможностей и условий развития в трех регионах развития – Север, Центр и Юг (2010-2012 годы);

этап II: Деятельность по региональному развитию, предпринимаемая в регионах развития – автономно-территориальное образование Гагаузия, муниципий Кишинэу и административно-территориальные единицы левобережья Днестра (2012-2019 годы).

На основании Закона № 438-XVI от 28.12.2006, а также в целях эффективного продвижения политики государства в области регионального развития Правительство утвердило Национальную стратегию регионального развития⁷ и План мероприятий на период 2010-2012 годов. Стратегия идентифицировала региональное развитие как одно из пяти национальных приоритетов, включенных в Национальную стратегию развития⁸, с основной целью реализации сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития по всей территории Республики Молдова путем корреляции усилий в регионах развития.

________________

⁷ Постановление Правительства № 158 от 04.03.2010 “Об утверждении Национальной стратегии регионального развития” (далее – Национальная стратегия регионального развития).

⁸ Закон № 295-XVI от 21.12.2007 “Об утверждении Национальной стратегии развития на 2008-2011 годы”.

План мероприятий по внедрению Национальной стратегии регионального развития на период 2010-2012 годов был сосредоточен на 3 главных приоритетных областях:

Основными документами планирования сбалансированного и устойчивого развития регионов являются Стратегия регионального развития и Региональный оперативный план, который включает программы, проекты и приоритетные виды деятельности⁹. Стратегия регионального развития устанавливает перспективы региона на среднесрочный период на уровне приоритетов и мер, будучи в соответствии с документами политик Правительства. Приоритеты, установленные в Стратегии регионального развития регионов Север, Центр и Юг на период 2010-2012 годов, представлены на рисунке № 1.

________________

⁹ Постановление Правительства № 772 от 26.08.2010 “Об утверждении Единого программного документа на 2010-2012 годы”.

Источник. Стратегия регионального развития

На основании анализа стратегий развития и региональных оперативных планов регионов развития Север, Центр и Юг были отобраны в рамках первых внесенных предложений 56 приоритетных проектов стоимостью 1,2 млрд.леев для финансирования за счет средств НФРР в период 2010-2012 годов, а в рамках второго поступления предложений – 61 проект стоимостью 1,3 млрд.леев, которые были включены в Единый программный документ.

Для определения, в какой мере действия, предпринятые НКСРР, МРРС, РСР и другими учреждениями, ответственными за региональное развитие, способствовали процессу внедрения политики регионального развития, аудит был направлен преимущественно на:

- анализ социально-политической и менеджерской концепции регионального развития, согласно которому появившиеся на данный момент проблемы решаются на самом ближайшем принимающем решение уровне;

- анализ действий по координированию, управлению, администрированию и внедрению решений на местном уровне;

- тестирование и проверку финансовых инструментов, разработанных для поддержки эффективного использования фондов, предназначенных для регионального развития, в том числе предназначенных НФРР.

Общая информация о Стратегии регионального развития и о Национальном фонде регионального развития

СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

В контексте первичной важности действий по региональному развитию и использованию значительных финансовых, человеческих ресурсов и времени в соответствии с условиями, установленными в матрице политик Правительства, и согласно требованиям Положения по формированию и использованию средств НФРР¹⁰ Счетная палата в качестве внешнего аудитора приняла решение о проведении аудита эффективности с целью определения уровня, на котором были реализованы задачи, для которых был создан НФРР, установления ряда возможных способов устранения выявленных в ходе финансирования недостатков, а также повышения эффективности этого фонда.

________________

¹⁰ Постановление Правительства № 127 от 08.02.2008 “О мерах по выполнению Закона № 438-XVI от 28 декабря 2006 года о региональном развитии в Республике Молдова”.

Подход аудита был нацелен как на проблемы (выявление, проверка и анализ недостатков и слабых пунктов, которые затягивали внедрение политик и реализацию проектов регионального развития), так и на результаты (полученный результат в контексте экономичности, эффективности и результативности путем сравнения реальной ситуации с установленными критериями). В ходе аудита был сделан акцент на оценку экономичности и эффективности (сквозь призму оптимального использования ресурсов и, соответственно, минимизацию стоимости в условиях максимизации средств, которые могут быть получены с точки зрения качества), а также результативности (сквозь призму уровня выполнения установленных в проекте задач и соотношения между ожидаемым и реализованным результатом), уделяя повышенное внимание порядку управления финансовыми средствами НФРР, ориентированного на региональное развитие согласно установленным приоритетам.

Аудит имел целью оценить порядок, в котором был использован НФРР, полученные результаты, влияние внедрения проектов, финансируемых за счет средств НФРР, выявить трудности при внедрении политик регионального развития и проанализировать с различных перспектив причины, которые обусловили несовершенства.

Аудиторская деятельность проводилась в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, в качестве руководства послужило Пособие по аудиту эффективности, разработанное Счетной палатой на основании Международных стандартов аудита.

Основная цель аудита состояла в определении того, если существующие и применяемые посредством ответственных учреждений механизмы по утверждению, продвижению и координированию задач регионального развития являются эффективными при внедрении политики регионального развития и если средства, выделенные из НФРР, были предназначены приоритетно отобранным областям.

Вместе с тем была установлена и специфическая цель аудита, а именно:

1. Способствовала ли деятельность НКСРР, РСР, МРРС и АРР реализации задач политики регионального развития в Республике Молдова?

Счетная палата представляет констатации и выводы аудита, изложенные в Отчете, считая их соответствующими и полезными для Парламента и Правительства, для сторон, вовлеченных во внедрение политик регионального развития, а также для других заинтересованных сторон.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Цель аудита: Способствовала ли деятельность НКСРР, РСР, МРРС и АРР реализации задач политики регионального развития в Республике Молдова?

Задачи политики регионального развития были утверждены на национальном уровне в 2006 году, однако механизмы по их внедрению были разработаны, начиная с 2009 года

За период 2010-2011 годов основной целью НСРР было создание институциональной базы регионального развития, направленной на создание и поддержание базы по управлению, внедрению, финансированию, мониторингу и оценке регионального развития.

Согласно положениям Закона № 438-XVI от 28.12.2006, Правительство в двухмесячный срок со дня вступления в силу настоящего закона должно было утвердить структуру, персональный состав и Положение НКСРР, типовое положение РСР, Положение о формировании и использовании средств НФРР, структуру и типовое положение АРР. Фактически требования соответствующего закона были исполнены через год со дня его принятия (в феврале 2008 г.) в результате разработки и утверждения указанных документов.

Также 4 декабря 2008 года состоялось консультативное заседание НКСРР, основные задачи которого были направлены на два основных аспекта, таких как планирование и координирование внедрения финансовых механизмов регионального развития.

В области планирования среди наиболее важных задач считается согласование НСРР, утверждение годового плана внедрения и Единого программного документа, который представляет собой список проектов и программ регионального развития, финансируемых посредством НФРР.

В области координирования внедрения финансовых механизмов наиболее важными полномочиями НСРР являются: утверждение Операционного пособия о порядке использования средств НФРР; определение критериев, приоритетов и порядка выделения финансовых средств из НФРР; проверка назначения использования финансовых средств, выделенных НФРР; утверждение решений по закупке за счет средств НФРР. Также согласно Закону № 438-XVI от 28.12.2006 было предусмотрено создание до конца 2008 года АРР.

В то же время реорганизация министерств (было ликвидировано Министерство местного публичного управления и Министерство строительства и регионального развития, и было создано МРРС) обусловила затягивание реализации установленных задач в области регионального развития на 2 года. Из указанных соображений за период 2008-2009 годов не были освоены ассигнования, предусмотренные в НФРР, в сумме 130,0 млн.леев и, соответственно, 156,0 млн.леев.

Лишь с начала 2010 года НКСРР созывался в новом составе на 5 заседаний, на которых были приняты решения об: утверждении мнения на проект НСРР, о выделении финансовых средств из НФРР, утверждении Операционного пособия о порядке использования средств НФРР и Инструкции для пользователей по внесению предложений по проектам для финансирования из НФРР, утверждении ЕПД на 2010-2012, о заслушивании отчетов, связанных с внедрением НСРР.

Вместе с тем отмечается, что хотя АРР были созданы в конце 2009 года, Операционное пособие АРР было утверждено МРРС в августе 2011 года в результате аудита, проведенного Счетной палатой в 2011 году, который рекомендовал ускорить утверждение Операционного пособия АРР.

Мониторинг процесса внедрения политики регионального развития осуществляется на основании соответствующей методологии, которая предполагает систему отчетности, систему показателей проекта, статистические инструменты:

▪ была установлена методология для мониторинга и оценки мероприятий по поддержке регионального развития, которая является составной частью Операционных пособий НФРР и АРР;

▪ были произведены изменения по распределению финансовых средств в Операционных учебниках АРР, которые впоследствии были утверждены приказом МРРС от 16 августа 2011 года;

▪ была утверждена Инструкция по мониторингу и оценке мероприятий по поддержке регионального развития, утвержденная Приказом МРРС № 87 от 28.09.2011¹¹;

________________

¹¹ Инструкция по мониторингу и оценке мероприятий по поддержке регионального развития, утвержденная Приказом МРРС № 87 от 28.09.2011.

▪ для установления критериев определения различий в региональном развитии и выработки механизма распределения публичных фондов между регионами развития сотрудничали с МЭ с целью применения ИДМТ, а также с НБС с целью развития региональной статистики.

Анализ применяемой законодательной базы по внедрению проектов регионального развития свидетельствует о наличии ряда отклонений между существующими нормативными актами. Так, настоящая нормативная база содержит противоречивые положения относительно окончательной приемки строительных работ, которые во многих случаях предполагают различный подход к возврату АРР экономическим операторам гарантии за надлежащее выполнение. Так, согласно п.36 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 285 от 23.05.1996¹², окончательная приемка назначается инвестором не позднее чем через 15 дней по истечении гарантийного срока, предусмотренного в договоре. Вместе с тем, согласно типовому договору из стандартной документации для проведения государственных закупок работ¹³, гарантийный период длится со дня окончательной приемки до срока, предусмотренного в договоре. Таким образом, согласно последнему указанному нормативному акту и договорным условиям, АРР должны возвращать гарантии за надлежащее выполнение после подписания акта окончательной приемки, который подписывается до начала срока гарантии, что противоречит Положению о приемке строительных работ и установленного оборудования. Так, акт окончательной приемки должен быть подписан после истечения срока гарантии, что означает иммобилизацию средств подрядчиков, внесенных в качестве гарантии надлежащего выполнения, на период от 1 года до 5 лет.

________________

¹² Постановление Правительства № 285 от 23.05.1996 “Об утверждении Положения о приемке строительных работ и установленного оборудования”.

¹³ Постановление Правительства № 1121 от 10.12.2012 “Об утверждении стандартной документации для проведения государственных закупок работ”.

Также создает путаницу отсутствие ряда исчерпывающих положений относительно права собственности на активы, полученные в процессе внедрения проектов, финансируемых за счет средств НФРР. Закрепление права собственности на движимое и недвижимое имущество, полученное из ассигнований НФРР, определяется общими законодательными принципами и нормами. Вместе с тем действующая нормативная база точно регламентирует статус и роль агентств, которые имеют полномочия только в управлении выполненными финансовыми операциями региональных проектов, а также другими организационными задачами. Несмотря на то, что не имеется юридическое основание считать АРР собственниками ценностей, закупленных за счет средств НФРР, факт, что проекты регионального развития финансируются из государственного бюджета, создает противоречивые интерпретации о правовом режиме полученных ценностей и законного назначения произведенных инвестиций. В результате при передаче ценностей, сформированных за счет средств НФРР, некоторые бенефициары высказываются о необходимости передачи ценностей постановлением Правительства, хотя включение проекта в ЕПД на 2010-2012 годы является достаточной юридической базой для того, чтобы органы местного публичного управления сформировали и получили право собственности на физические инвестиции, реализованные за счет средств государства, выделенных через НФРР. Так, муниципальный совет Бэлць первоначально отказался от приема работ, что задержало процесс приема-передачи ценностей, сформированных за счет НФРР. Неустановление исчерпывающего регламентирования процедур и механизма передачи ценностей, полученных в рамках проектов бенефициарами, обуславливает затягивание по передаче, соответствующей регистрации их в бухгалтерском учете, а также неправильный расчет износа, несмотря на то, что в некоторых случаях активы используются и эксплуатируются.

Рекомендации руководству МРРС:

1. Внести надлежащие изменения в законодательную базу и Операционное пособие о порядке использования средств НФРР в целях точного включения понятий о праве собственности на физические инвестиции, финансируемые из НФРР, а также относительно порядка передачи их бенефициарам.

Рекомендации руководству МРРС и АГЗ:

2. Рассмотреть возможность и сотрудничать по пересмотру нормативных актов, регламентирующих момент подписания акта окончательной приемки и истечения срока гарантии при сдаче в эксплуатацию строений в целях исключения противоречий между существующими нормативными актами и одинакового применения положений из указанной области.

Порядок отбора региональных проектов развития требует улучшения путем пересмотра критериев и приоритетов с оптимизацией процедур по их оценке

Согласно законодательной базе, одним из специфических инструментов планирования регионального развития является Единый программный документ, который был разработан МРРС и утвержден Правительством на основании стратегий развития и региональных оперативных планов. Этот правительственный документ включает приоритетные проекты регионального развития, которые должны быть внедрены в течение 3 лет.

Процесс отбора проектов для разработки Единого программного документа на 2010-2012 годы предусматривает следующий цикл, представленный на рисунке № 2.

Источник. Операционный учебник НФРР

С целью внедрения политики регионального развития в марте 2010 года региональными советами по развитию были утверждены стратегии регионального развития на среднесрочный период (7 лет) для регионов Север, Центр и Юг, а в мае был сделан первый шаг касательно предложений по проектам в области регионального развития для финансирования как за счет средств НФРР, так и за счет других внутренних (взносы ОМПУ, НЭФ) и внешних источников. В результате были приняты 135 предложений по проектам общей стоимостью свыше 2,3 млрд.леев, в том числе из НФРР – 1,2 млрд.леев.

В июне 2010 года РСР Север, Центр и Юг утвердили региональные оперативные планы на 2010-2012 годы, были включены 128 проектов (из внесенных 135), проверенных в соответствии с Руководством по административной проверке и предварительному рассмотрению и Шкалой по предварительному рассмотрению предложений по проектам в области регионального развития.

На заседаниях РСР были внесены к рассмотрению межминистерской комиссией на национальном уровне из 128 проектов 89 проектов, которые получили максимальное количество пунктов, а в результате рассмотрения их НКСРР в Едином программном документе на 2010-2012 годы были утверждены для внедрения 56 проектов регионального развития.

Соответствующая программа первоначально не предусматривала разделение проектов развития по приоритетам, установленным Стратегией регионального развития, по периоду их внедрения и по принципу – показатели продукции. Эта ситуация была решена одновременно с разработкой Единого программного документа на 2013-2015 годы¹⁴, в соответствующей Программе уже были утверждены указанные показатели.

________________

¹⁴ Постановление Правительства № 933 от 18.12.2012 “Об утверждении Единого программного документа на 2013-2015 годы”.

Вместе с тем в Едином программном документе на 2013-2015 годы, как и в предыдущем документе не были установлены средства, необходимые для внедрения каждого проекта в отдельности, что позволит бенефициарам проектов своевременно выявлять дополнительные средства от потенциальных доноров в случаях, когда средства, выделенные из государственного бюджета, недостаточны для полной реализации этих проектов.

В результате анализа и тестирования проектов, включенных в Единый программный документ, аудиторская миссия установила некоторые несоответствия и недостатки, а именно:

При первом поступлении предложений Оценочной комиссией были внесены НКСРР 52 проекта для их включения в Единый программный документ на 2010-2012 годы. Фактически НКСРР утвердил 56 проектов, из которых 48 рекомендовано Оценочной комиссией (из 52 предложенных), а 8 проектов были включены НКСРР. Отмечается, что 5 (62,5%) из этих 8 проектов не были реализованы в установленные сроки. Таким образом, 3 проекта были начаты, но не были завершены, один проект так и не был инициирован, все они были перенаправлены в Единый программный документ на 2013-2015 годы.

Отмечается, что перенаправление некоторых проектов из Единого программного документа в другой на последующие годы связано и с тем, что не регламентирован порядок исключения ряда проектов, даже если некоторые из них имеют несоответствующий уровень подготовки и могут быть заменены другими проектами, возможными для внедрения в рамках Региональной оперативной программы. Так, на заседании рабочей группы АРР Север и Главного управления регионального развития МРРС от 03.11.2011 было принято решение о внесении НКСРР предложения об исключении 2 проектов^15,16 из Единого программного документа, которые считались неприемлемыми, согласно приоритетам из НПРР. Соответствующие проекты не были исключены из Единого программного документа, в 2012 году были выделены финансовые средства для их внедрения в сумме 1,3 млн.леев и, соответственно, 12,1 млн.леев. Эти проекты не были завершены. Закупленные в рамках проекта ценности (0,4 млн.леев) для строительства Дома культуры в с.Бэхринешть с совместным финансированием за счет средств ФСИМ и НФРР складированы по причине незавершения строительства. Что связано с проектом завершения магистрального водопровода Бэлць-Сынджерей, отмечается, что работы были начаты лишь в сентябре 2012 года, было построено 4,5 км водопровода из предусмотренных 7,1 км, соответствующий проект был включен в Единый программный документ на 2013-2015 годы, и было утверждено финансирование на 2013 год в размере 10,7 млн.леев.

________________

¹⁵ “Культурные перекрестки”.

¹⁶ “Завершение строительства магистрального водопровода Бэлць-Сынджерей с ответвлениями для населенных пунктов”.

Отмечается, что, учитывая недостатки, появившиеся в ходе внедрения проектов, включенных в Единый программный документ на 2010-2012 годы, стороны, вовлеченные в их реализацию, внесли некоторые изменения в нормативные акты. Так, в результате проведенных регулировок и изменений проведение отбора предложений по проектам проходит в 2 этапа, длительность внесения предложений по проектам увеличена до 4 месяцев и принимаются только те заявления по финансированию, которые сопровождаются техническими проектами работ.

Несмотря на это, аудиторская миссия установила некоторые отклонения от утвержденных норм. Так, несмотря на то, что при втором поступлении предложений на 2013-2015 годы Оценочной комиссией было рекомендовано 56 проектов (в том числе 7 переходящих), НКСРР включил в Единый программный документ 61 проект (в том числе 9 переходящих), 5 – не были рекомендованы Комиссией (из которых 2 имели меньше 30 пунктов), а 2 – не были оценены. Хотя Инструкция для пользователей по внесению предложений по проектам для финансирования из НФРР¹⁷ устанавливает, что в Единый программный документ не могут быть включены проекты, которые при оценке Комиссией набрали менее 30 пунктов из 60 возможных, в результате 2 проекта были включены нерегламентировано. Одной из причин, которая привела к этой ситуации, является несовершенство процесса отбора предложений по проектам, не было обеспечено сотрудничество и корреляция между этими 2 уровнями оценки. Так, согласно Операционному пособию Фонда, предложения по проектам подлежат предварительному рассмотрению на региональном уровне Административной комиссией (состоящей из председателя и заместителя председателя РСР, представителя МРРС, 2 представителей АРР), а на национальном уровне посредством Межминистерской комиссии, состоящей из 8 членов, в эту комиссию не были включены ни представители АРР, которые рассматривают предложения по проектам в рамках Административной комиссии и которые впоследствии должны внедрять эти проекты. Несмотря на то, что Межминистерская комиссия представляет собой последний этап рассмотрения предложений по проектам, однако ее решения имеют рекомендательный характер, окончательное решение об утверждении проектов для включения в Единый программный документ входит только в компетенцию НКСРР.

________________

¹⁷ Инструкция для пользователей по внесению предложений по проектам для финансирования из НФРР, утвержденная решением НКСРР № 4/12 от 23.02.2012.

Рекомендации руководству МРРС:

3. Рассмотреть возможность пересмотра существующего процесса оценки предложений по проектам, и, при необходимости, откорректировать правовую базу о создании Оценочной комиссии при МРРС с целью включения в состав Оценочной комиссии при МРРС и представителей АРР, которые должны внедрять проекты регионального развития, с внесением соответствующих предложений Правительству для рассмотрения и утверждения.

Затягивание внедрения мероприятий по региональному развитию в 2006-2009 годах обусловило неосвоение средств, предназначенных НФРР, на начальных этапах

Закон № 438-XVI от 28.12.2006 предусматривает, что средства НФРР выделяются приоритетно неблагополучным зонам из регионов развития, а финансовые операции по выполнению инвестиционных проектов проводятся агентствами регионального развития посредством коммерческих банков.

Отмечается, что первые ассигнования из государственного бюджета, предназначенные НФРР, были утверждены в Законах о государственном бюджете на 2008 год¹⁸, на 2009 год¹⁹ и на 2010 год²⁰ в размере 130,0 млн.леев и, соответственно, 156,0 млн.леев и 135,4 млн.леев, однако вследствие невнедрения политики регионального развития и неутверждения Единого программного документа средства, утвержденные на 2008-2009 годы, были исключены. В 2010 году после создания агентств регионального развития Север, Центр и Юг были использованы средства НФРР в размере 1,7 млн.леев на их содержание. Несмотря на то, что согласно Решению НКСРР от 20.09.2010, из НФРР были отобраны для финансирования 14 проектов общей стоимостью 161,5 млн.леев, были объявлены и конкурсы по государственным закупкам для внедрения этих проектов, между тем объем ассигнований, предусмотренный для НФРР в 2010 году, был уточнен, будучи сниженным до 113,75 млн.леев, или на 47,75 млн.леев меньше, чем объем, распределенный НКСРР, хотя средства были уже распределены по проектам. Соответствующая ситуация способствовала проведению конкурсов по государственным закупкам с опозданием, они были проведены лишь в ноябре 2010 года, а некоторые оферты были представлены в первые месяцы 2011 года. Таким образом, в 2010 году не были выполнены работы по внедрению утвержденных проектов, а предназначенные средства не были освоены.

________________

¹⁸ Закон о государственном бюджете на 2008 год № 254-XVI от 23.11.2007 (с последующими изменениями).

¹⁹ Закон о государственном бюджете на 2009 год № 244-XVI от 21.11.2008 (с последующими изменениями).

²⁰ Закон о государственном бюджете на 2010 год № 133-XVIII от 23.12.2009 (с последующими изменениями).

В 2011 году в НФРР были утверждены ассигнования в размере 163,8 млн.леев, которые составляют 1,0% от утвержденных доходов государственного бюджета на соответствующий год, за исключением доходов специального назначения, предусмотренных законодательством, однако не включают бюджетную поддержку в размере 28,35 млн.леев, выделенных Правительством Великобритании в 2010 году. Согласно ст.20 a) Закона о государственном бюджете на 2011 год, Министерству финансов предоставляется право по обоснованным обращениям главных исполнителей бюджета изменять утвержденные показатели государственного бюджета по проектам, финансируемым из внешних источников, вследствие дополнительных поступлений внешних займов и грантов, а также использования остатков денежных средств на начало года на счетах соответствующих проектов.

Анализ данных по формированию НФРР за счет бюджетных доходов в 2011-2013 годах представлен в таблице № 1.

Согласно представленным данным установлено, что ассигнования, предназначенные для НФРР в 2011 году, уменьшены на 29,5 млн.леев в результате уточнения Закона о государственном бюджете на 2011 год (Закон № 224 от 25.11.2011²¹) и составили 134,3 млн.леев, что на 28,6 млн.леев меньше средств, которые должны были быть рассчитаны регламентированно.

________________

²¹ Закон № 224 от 25.11.2011 “О внесении изменений в Закон о государственном бюджете на 2011 год” № 52 от 31.03.2011.

Уточнение НФРР в меньших размерах, чем было первоначально утверждено, что обусловлено неспособностью бенефициаров выполнять работы, согласно утвержденным проектам, а также внесением к финансированию НКСРР некоторых проектов в отсутствие необходимой технической документации или некоторых неактуализированных технических документов, которые были разработаны в 2006-2008 годах. В результате было освоено 122,9 млн.леев, некоторые утвержденные проекты не были внедрены в установленные сроки. Так, из 4 проектов, предусмотренных для завершения в 2011 году, только 2 было реализовано, в 2011 году не были освоены средства на сумму 11,4 млн.леев по сравнению с уточненной суммой.

В контексте изложенного приводится пример, что в 2011 году было использовано лишь 75,0% от утвержденной суммы НФРР, средства НФРР были уменьшены путем уточнения Закона о государственном бюджете на соответствующий год. Неполное освоение средств мотивировано и тем, что Закон о государственном бюджете был утвержден лишь 31.03.2011, а НКСРР утвердил финансирование проектов только 26.04.2011. В результате ряд проектов не был внедрен в установленные сроки, а распределенные средства не были полностью использованы.

В 2012 году НФРР был утвержден в размере 174,7 млн.леев, который после уточнения Закона о государственном бюджете на соответствующий год (Закон № 177 от 11.07.2012²²) составил 160,7 млн.леев, что на 14,0 млн.леев меньше по сравнению с уточненным размером и на 11,1 млн.леев меньше по сравнению с размером, который должен был быть рассчитан регламентированно, приводя к снижению финансирования некоторых реализуемых проектов.

________________

²² Закон № 177 от 11.07.2012 “О внесении изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2012 год” № 282 от 27.12.2011.

О пониженной способности полного освоения выделенных средств свидетельствуют и изменения, внесенные в планы финансирования, составленные в конце 2012 года. Так, Решением НКСРР от 20.12.2012 были внесены изменения в планы финансирования для 24 из 29 реализуемых проектов, вместе с тем, не затрагивая общий выделенный объем.

Из указанного делается вывод, что в результате произведенных уточнений в Законы о государственном бюджете на 2011 и 2012 годы МФ не учитывало законодательные нормы по формированию НФРР, уменьшив предназначенные для этого объемы средств на 28,6 млн.леев и, соответственно, на 11,1 млн.леев. Вместе с тем установлена пониженная способность бенефициаров осваивать выделенные средства, что подтверждено и некоторым перераспределением средств, произведенным в течение года в рамках проектов. Таким образом, подчеркиваем пониженную возможность уполномоченных учреждений полностью освоить выделенные из НФРР средства, что в некоторых случаях мотивировано распределением необходимых фондов с опозданием, а в других случаях необоснованием размера средств, необходимых для внедрения проектов.

Рекомендации руководству МРРС:

4. Разработать и утвердить точную процедуру и надлежаще обоснованные критерии приемлемости для проектов, которые должны быть предложены для финансирования посредством НФРР.

5. С целью повышения транспарентности и предварительного определения потребностей финансирования из НФРР и включения потребностей регионального развития в ССПБ должны быть разработаны программы по стратегическим направлениям.

Отсутствие способностей ОМПУ вносить проекты в приоритетных областях регионального развития и заниженный размер средств НФРР не способствовали значительно снижению расхождений между регионами

В государствах ЕС для оценки уровня развития районов используется макроэкономический показатель – Валовой региональный продукт, который в Республике Молдова в настоящее время не рассчитывается. Согласно европейской практике, фонды, предусмотренные для осуществления мер по региональному развитию, распределяются по районам в зависимости от их размера по каждому региону.

Для определения неблагополучных территорий в Республике Молдова используется ИДМТ, который представляет собой административный показатель, рассчитанный МЭ для 843 сельских населенных пунктов всех районов, включая сельские населенные пункты муниципиев Кишинэу и Бэлць. Этот показатель оценивает уровень развития населенных пунктов республики и представляет собой комплексный взвешенный индекс, который включает в себя административные данные из населенных пунктов по 7 областям, графически представленным на рисунке № 3.

Источник. Отчеты Министерства экономики

С целью установления уровня депривации населенных пунктов в определенной области, населенному пункту присваиваются ранги в зависимости от полученных индексов, а именно: 1 ранг – для населенного пункта с наиболее высоким размером индекса (наиболее бедный) и 843 ранг – для населенного пункта с наиболее низким размером индекса (наиболее процветающий).

Амплитуды расхождений по существующим уровням регионального развития в 2009 году по каждому из трех районов были значительными, составив в наиболее неблагоприятных районах Сынджерей, Резина и Леова соответственно 311, 211 и 260, в то время как в наиболее благоприятных районах Анений Ной, Тараклия и мун.Бэлць, соответственно, 695, 734 и 666. Отмечается, что в анализируемом периоде были внедрены некоторые проекты регионального развития в указанных неблагополучных районах, среди которых проект по менеджменту бытовых отходов в населенных пунктах районов Сынджерей и Теленешть, в районе Сынджерей получил помощь лишь один населенный пункт (с.Препелица). Вместе с тем внедрение проекта “Повышение эффективности управления твердыми отходами в регионе развития Юг” предусматривает мероприятия и в районе Леова. На территории района Резина АРР Центр внедряется проект с финансированием за счет GIZ “Улучшение управления отходами в районах Шолдэнешть, Резина и Флорешть”. В территориально-административных границах района Сынджерей кроме указанных проектов был внедрен и проект “Завершение строительства полигона для накопления, сортировки и использования бытовых отходов для трех примэрий (7 населенных пунктов): г.Бируинца, ком.Алексэндрень (с.Алексэндрень, с.Хечул Векь, с.Григорешть, с.Циплешть, с.Тыплетешть), с.Хечул Ноу”. Другой проект, предусматривающий строительство водопровода Сынджерей–Бэлць, не был завершен и включен для реализации в Единый программный документ на последующие годы.

Согласно Закону № 438-XVI от 28.12.2006, понятие “программа” присвоено Единому программному документу, разработанному на основании стратегий регионального развития и краткосрочных программных региональных оперативных планов (на 3 года) внедрения политик регионального развития. Проекты, включенные в ЕПД на период 2010-2012 годов, а также на 2013-2015 годы имеют оценочную стоимость примерно по 1,3 млрд.леев, что в 2 раза больше имеющихся средств НФРР. Причина включения большего количества проектов в ЕПД обусловлена созданием базы данных приоритетных проектов, утвержденных Правительством, чтобы предоставить их в распоряжение доноров, вместе с тем возможно предоставление софинансирования из НФРР в случае, когда запрашивается партнерами по развитию. Можно надеяться и на участие с софинансированием проектов развития и других ОМПУ, особенно МТДИ, МОС, МЭ, МСХП и др.

Согласно ЕПД на 2010-2012 годы, с целью внедрения как общей цели НСРР, так и специфических задач, как было отмечено, были сформулированы 3 приоритета, отмеченные в стратегиях регионального развития Север, Центр и Юг: 1) восстановление физической инфраструктуры; 2) поддержка развития частного сектора, особенно в сельских районах; 3) охрана окружающей среды и повышение туристической привлекательности. Выделение и использование финансовых средств согласно приоритетным направлениям представлено в таблице № 2.

Анализ данных свидетельствует, что из средств НФРР в 2011 году для внедрения проектов были профинансированы средства в размере 117,6 млн.леев (95,7%) и для обеспечения деятельности АРР – 5,3 млн.леев (4,3%), а в 2012 году, соответственно, 154,6 млн.леев (96,2%) и 6,1 млн.леев, или 3,8%.

Отмечается, что 66,5% – в 2011 году и 60,2% – в 2012 году из общего объема средств, выделенных для внедрения проектов, были распределены на восстановление физической инфраструктуры; 25,2% и, соответственно, 29,4% – на охрану окружающей среды и повышение туристической привлекательности и только 4,0% и, соответственно, 6,6% – на поддержку развития частного сектора.

Таким образом, наибольшая сумма ассигнований была сконцентрирована для восстановления и строительства систем водопроводов и канализации, очистных станций, а также для восстановления и модернизации сети существующих дорог в рамках 16 проектов.

Эта ситуация обусловлена ограниченной способностью органов местного публичного управления развивать интегрированные планы с региональным воздействием, а также тем, что финансирование проектов не имеет в основе точную норму, устанавливающую удельный вес проектов, поступающих от местных публичных органов I и II уровня, по стратегическим приоритетам.

Для второго приоритетного направления по поддержке развития частного сектора, особенно в сельских районах, были утверждены только 2 проекта^23,24. Среди факторов, которые повлияли на внесение низкого портфеля проектов в этой подверженной вмешательству области, отмечаются значительные стоимости, необходимые для разработки технико-экономического обоснования и других документов или анализа, специфичного для этого вида проектов, которые должны быть понесены лицами, запрашивающими финансирование проектов из НФРР, которые не располагают необходимыми средствами для разработки соответствующих документов.

________________

²³ “Создание условий деятельности и доступа к СЭЗ “Bălţi”.

²⁴ “Открытие делового инкубатора в ком.Ларга”

Для приоритетного направления “Охрана окружающей среды и повышение туристической привлекательности” были утверждены 14 проектов.

Необходимо отметить, что при отборе финансирования проектов не учитывались приоритетные области, а только регионы развития, что свидетельствует о несбалансированной поддержке приоритетных областей регионального развития. Нельзя сказать и поддержать идею, что проекты, для которых были выделены средства, являются действительно приоритетными, способными реализовать эффективно пожелания и задачи, для которых был создан НФРР, так как не были определены такие критерии по разработке проектов в пределах регионального развития. Соответствующий порядок отбора проектов был одной из причин, в результате чего ряд проектов, для которых было утверждено финансирование из НФРР, не были внедрены, а первоначально распределенные НКСРР суммы были перераспределены несколько раз в течение одного финансового года на другие проекты.

Отмечается, что не улучшилась ситуация и при втором поступлении предложений по проектам, был сохранен разрыв между приоритетными направлениями. Так, в Единый программный документ на 2013-2015 годы включены лишь 7 проектов по направлению “Поддержка развития частного сектора”, среди которых на 2013 год включен для финансирования только один проект, 31 проект и 23 проекта по приоритетным направлениям “Восстановление физической инфраструктуры” и, соответственно, “Охрана окружающей среды и повышение туристической привлекательности”. Несмотря на то, что приоритеты финансирования предусматривают восстановление физической инфраструктуры, поддержку развития частного сектора, особенно в сельских районах и охрану окружающей среды и повышение туристической привлекательности, в результате не регламентирован их удельный вес в общем объеме финансирования.

В контексте изложенного делается вывод, что финансируемые проекты в некоторых случаях имеют скорее характер программ социальной помощи, имеющих цель предоставления поддержки неблагополучным территориям, так как в этих населенных пунктах не имеется развитой физической инфраструктуры и необходимых публичных услуг и только путем ускорения в дальнейшем темпов экономического роста в зонах с пониженным экономическим потенциалом могут быть получены ожидаемые результаты. Не установлены критерии относительно темпов экономического восстановления или определения экономического воздействия проекта на прилегающие районы или в регионе.

Тестирование и оценка проектов, представленных в ходе внесения предложений по проектам, свидетельствует, что деятельность по подготовке проектов может быть осуществлена при поддержке средств НФРР, по меньшей мере, в случае бенефициаров с пониженными финансовыми возможностями или в случае проектов, по которым стоимости технических моделей и работ по подготовке являются очень дорогими при согласовании НКСРР и планировании средств для этих потребностей. Поддержание существующей ситуации продолжит неодинаковую практику утверждения проектов без представления ряда экономически аргументированных предложений, в большей степени по причине ограниченных возможностей ОМПУ по финансированию этой деятельности.

Рекомендации руководству МРРС:

6. Внести НКСРР предложения по рассмотрению возможности:

6.1) планирования средств НФРР для деятельности по разработке и согласованию необходимой технической документации с целью предоставления ряда экономически аргументированных предложений по проектам, и которые будут вкладываться в лимиты регионального развития;

6.2) установления шкалы относительно удельного веса финансовых средств, предназначенных для приоритетных стратегических направлений, с целью одинакового и сбалансированного выделения средств НФРР;

6.3) установления удельного веса предложений по проектам, которые должны быть представлены местными публичными органами I и II уровня с целью поддержания социально-экономического развития регионов.

Ограниченные финансовые средства для внедрения проектов регионального развития не способствовали в полной мере достижению ожидаемых результатов

В 2011 году посредством НФРР было инициировано внедрение 19 проектов регионального развития, в том числе в регионах: Север – 6 проектов; Центр – 7 проектов и Юг – 6 проектов, из которых только 4 проекта должны были быть завершены в соответствующем году.

В 2012 году продолжилась реализация ранее начатых проектов, вместе с тем было инициировано внедрение других 13 проектов: Север – 5 проектов; Центр – 7 проектов и Юг – 1 проект. Для реализации соответствующих проектов были заключены соглашения между сторонами, вовлеченными в процесс, и были проведены конкурсы по набору менеджеров проектов.

Аудиторская миссия установила, что из 32 проектов, финансируемых за счет средств НФРР, за период 2011-2012 годов было реализовано 23 проекта, а 9 проектов остались незавершенными, они были перенаправлены и включены в Единый программный документ на 2013-2015 годы.

Оценка получения определенного полезного экономического эффекта, то есть эффективного использования фондов свидетельствует, что в рамках некоторых проектов были достигнуты предложенные задачи, показатели продукции и результативности

Согласно отчетным данным АРР, по 9 проектам, задачи которых были полностью реализованы, из 83 показателей продукции были выполнены 74 показателя (89,2%), 7 – выполнены частично (8,4%), а 2 – не были реализованы (2,4%). Вместе с тем из 9 установленных показателей результативности 8 были полностью реализованы, а один – частично. Частичная реализация ряда показателей или их невыполнение в рамках некоторых проектов определяется рядом факторов, а именно: непоставка воды в первоначально установленных объемах, обучение меньшего числа лиц, невыполнение показателей относительно кампании по ознакомлению, неликвидация всех свалок, а также недостижение задач по заключению договоров по сбору отходов и договоров на поставку воды согласно ожиданиям. Отмечается, что по 5 из 9 оцененных проектов представленные АРР отчеты не содержат информации о реализации показателей результативности, что свидетельствует о пониженном вовлечении ответственных учреждений в сравнение ожидаемого воздействия проектов с фактически достигнутым результатом. Установленные АРР показатели для соответствующих проектов не во всех случаях выражают сложность предусмотренной деятельности и не отражают полностью фактически достигнутую эффективность в рамках проектов, а представленные МРРС отчеты в некоторых случаях имеют формальный характер, были, как правило, оценены показатели продукции, хотя в РОП были установлены и показатели результативности.

Анализ реализации показателей по проектам, задачи которых были выполнены полностью, свидетельствует, что составление АРР отчетов по показателям в большинстве случаев не производится на основании первоначально установленных в РОП показателей, а по некоторым показателям, пересмотренных АРР в ходе внедрения, без внесения соответствующих изменений в региональные планы. Оцененные показатели представлены в приложении № 2.

Приводятся примеры некоторых внедренных проектов, которые

способствовали улучшению региональной инфраструктуры.

Источник. Фотографии, сделанные аудиторской группой.

Также были внедрены и другие проекты, которые имели положительное влияние на региональное развитие.

Тем не менее рядом с полученными результатами были получены и некоторые неэффективные результаты. Вследствие оценки реализации проектов регионального развития и соблюдения принципа надлежащего финансового управления аудитом выявлено, что установленные цели и задачи для 32 проектов, которые внедрялись в период 2011-2012 годов, были реализованы полностью лишь по 9 проектам, частично – по 16 проектам, а по 7 проектам задачи в целом не были реализованы. Соответствующая информация представлена в приложении № 3.

Далее представлены некоторые проблемы, несоответствия и недостатки, которые были установлены в ходе внедрения проектов регионального развития, а именно:

Неустановление в ходе первого отбора предложений обязательных условий о наличии технической документации по внесенным проектам способствовало неосвоению средств, выделенных из фонда, а также увеличению стоимости некоторых выполненных работ.

В таких условиях из 56 проектов, включенных в Единый программный документ на 2010-2012 годы, не имели разработанную техническую документацию или документация была устаревшей по 25 проектам (44,6%), что способствовало исключению 4 проектов из плана финансирования на 2011 год, уточнению планов финансирования по 18 проектам в 2011 году и по 29 проектам – в 2012 году. Также эта ситуация привела к незавершению 2 проектов в 2011 году и 9 проектов – в 2012 году. Информация об установленной ситуации представлена в приложениях № 4 и 5.

Вместе с тем по 9 проектам, внедренным в 2011-2012 годы, по причине разработки некачественной технической документации была увеличена стоимость выполненных работ на 9,8 млн.леев. Это связано с тем, что первый отбор предложений по проектам был проведен в условиях временных ограничений. При втором отборе ситуация радикально изменилась, заявители были обязаны представить разработанную и проверенную техническую документацию. Данные представлены в приложении № 6.

На основании собранных доказательств приводятся примеры некоторых проектов, в рамках которых в результате инициирования выполнения работ установлены отклонения от разработанной технической документации и вследствие этого была увеличена стоимость работ.

♦ В рамках проекта “Спортивный туризм в продвижении имиджа региона” (примэрия г.Кэушень) в результате изменений, внесенных в документацию по выполнению, не были освоены средства на сумму 3,2 млн.леев – в 2011 году, а также не были внесены изменения в план финансирования на 2012 год путем увеличения средств, предназначенных для проекта, на 7,4 млн.леев. В период внедрения было установлено множество нарушений при выполнении работ, они были 3 раза приостановлены Государственной инспекцией в строительстве в связи с несоответствием бетона, использованного при работе по монтажу арматурных каркасов. В настоящее время указанный проект выполняется с большими отклонениями от установленных сроков, будучи включен к реализации и в Единый программный документ на 2013-2015 годы.

♦ Изменения, внесенные в техническую документацию проекта “Строительство подъездной дороги Димитрова-Акуй”, увеличили общую стоимость проекта на 0,5 млн.леев. Это увеличение было связано с тем, что для строительства дороги должен был быть добыт песок из местного карьера, но который фактически не располагал достаточным количеством песка, более того, что его добыча не была разрешена МОС. В этих условиях подрядчик предложил снижение слоя песка с 20 до 10 см, что снизило стоимость работ на 0,7 млн.леев. Одновременно он предложил увеличить уровень дорожной насыпи на 10 см, а также и использование песка из другого карьера. В результате этого стоимость проекта была увеличена на 1,3 млн.леев, были внесены и другие изменения в рамках проекта.

♦ При реализации проекта “Восстановление зоны отдыха “Lacul Sărat”, г. Кахул” в результате несоответствующей разработки проекта из-за того, что не было учтено наличие источников на дне озера, а также, что фактический слой ила был больше включенного в проект, была увеличена стоимость проекта на 4,6 млн.леев и затянуто выполнение работ. Плюс к этому, технический проект по бурению зонда не был согласован с МОС (АГМР).

♦ По проекту “Чистая вода для сообществ в бассейне р.Прут”, который предусматривал расширение системы обеспечения водой в г.Кахул, а также в населенных пунктах Манта, Пашкань и Крихана Веке по причине несогласования проектантом трассы водопровода с Министерством транспорта и дорожной инфраструктуры, появились непредусмотренные работы и необходимость установки насосной станции с конвектором давления (в проекте – без конвектора давления), что увеличило стоимость проекта на 2,0 млн.леев.

♦ В результате внедрения проекта “Капитальное строительство части дороги в 12 км для 7 населенных пунктов в регионе Центр – прямой доступ к национальной автомагистрали” были выполнены работы, которые первоначально не были предусмотрены в техническом условии, в размере 1,0 млн.леев, вследствие этого была увеличена стоимость договора, заключенного с подрядчиком. Также допущенные проектантом при разработке технической документации ошибки привели к дополнительным расходам в размере 0,6 млн.леев. В результате этого стоимость работ была увеличена на 1,6 млн.леев.

♦ В ходе внедрения проекта “Предоставление качественных услуг по водоснабжению и канализации в городе Отачь для чистой окружающей среды в регионе Север” была увеличена его стоимость по причине ошибочного проектирования мощности и размещения резервуаров для сбора воды, что привело к увеличению стоимости работ на 1,1 млн.леев.

В контексте изложенного делается вывод, что все указанное является следствием невключения некоторых четких условий в заключенные с проектантами договора по повышению ответственности и их санкционированию в ситуациях, в которых технический проект не соответствует реальной ситуации на момент инициирования работ. Значительная часть технической и сметной документации была разработана и внесена ОМПУ, которые в соответствии с действующим законодательством являются ответственными за их качество. В связи с этим необходимо повысить ответственность как ОМПУ, так и проектных институтов.

Разработанные внутренние процедуры не обеспечили достаточно установление приоритетов для отбора проектов регионального развития, а также критерии по отнесению проектов к приоритетным направлениям.

Так, в Единый программный документ на 2010-2012 годы были включены 5 проектов стоимостью 32,4 млн.леев, которые не могут быть отнесены ни к одному из приоритетных направлений НСРР, это были проекты местной важности, которые не получили финансирование за счет других источников, из которых приводятся следующие примеры:

♦ Проект “Реконструкция Дворца культуры в г.Унгень”, инициированный районным советом Унгень и принятый в 2012 году АРР Центр с целью выполнения работ по реконструкции системы водоснабжения и канализации во Дворце культуры стоимостью 4,0 млн.леев, был отнесен на приоритет “Восстановление физической инфраструктуры”, в то время как общая цель проекта состоит в создании благоприятной среды для проведения культурно-артистической деятельности.

Проект, связанный с реконструкцией Дома культуры в с.Бэхринешть р-на Флорешть, не способствовал экономическому развитию региона. Вместе с тем проекты по строительству Дворца спорта в Кэушень и восстановлению озера Сэрат из Кахула достигли установленных показателей лишь после их завершения.

Делается вывод, что менеджмент внедрения проектов не во всех случаях был эффективным, а системы внутреннего контроля по отбору проектов, слежению выполнения договоров не были достаточно функциональными.

С целью обеспечения источниками финансирования, необходимыми для внедрения проектов и повышения уровня эффективности в регионе, не была достаточно обеспечена поддержка местных органов и частного партнерства.

Отмечается, что на заседаниях региональных советов по развитию выявлены проекты, которые были предложены для внедрения за счет средств НФРР с частичным совместным финансированием за счет доходов местных бюджетов. Вместе с тем софинансирование было произведено только по 4 из 10 утвержденных проектов для внедрения с их поддержкой, составив 1,7 млн.леев, или 23,9% от предусмотренного объема 7,1 млн.леев. В результате часть из установленных задач по внедренным проектам не была реализована по причине невыделения средств, предусмотренных софинансируемыми сторонами. Соответствующая информация представлена в приложении № 7.

В контексте изложенного приводим примеры некоторых задач, не достигнутых по причине невыделения софинансирования, оцененного в рамках указанных проектов.

♦ В рамках проекта “Строительство платформ для складирования твердых отходов /менеджмент твердых отходов” по причине невыделения предусмотренных средств софинансируемыми сторонами в размере 431,0 тыс.леев не были ликвидированы 47 неавторизованных свалок, не были посажены зеленые насаждения вокруг 77 платформ для сбора бытовых отходов, построенных за счет средств НФРР. Также не были установлены 600 урн, закупленных за счет НФРР, стоимостью 197,8 тыс.леев, которые были складированы в примэрии ком.Ватичь р-на Орхей. Для их установки были предусмотрены средства за счет партнеров в размере 120,0 тыс.леев. Отмечается, что средства для закупки урн израсходованы неэффективно, так как урны не используются.

♦ В рамках проекта “Создание системы интегрированного управления бытовыми отходами для восьми населенных пунктов”, связанного с развитием системы интегрированного управления бытовыми отходами, при отсутствии софинансирования на общую сумму 200,0 тыс.леев не были ликвидированы 55 неавторизованных свалок.

♦ Несмотря на то, что был завершен другой проект “Развитие публичной системы канализации и очистки сточных вод на межкоммунитарном уровне”, были использованы средства из НФРР в размере 2,2 млн.леев, тем не менее за счет местных публичных органов не было обеспечено совместное финансирование, оцененное в размере 155,8 тыс.леев для приобретения автомобиля для технического обслуживания системы канализации и очистки сточных вод в зоне г.Теленешть, предназначенного МПРУ “Apă-Canal”.

В результате, несмотря на то, что в рамках проектов регионального развития делается акцент на развитие партнерской деятельности, фактически такого сотрудничества не было осуществлено. Одна из причин, которая привела к невыполнению деятельности, предложенной партнерами, является то, что в соглашениях о партнерстве, заключенных между АРР и партнерами проектов, не указаны их ответственности, средства по совместному финансированию, которые должны быть инвестированы, а также предельные сроки их выделения. В результате из-за невыделения средств партнерами в рамках указанных проектов не было улучшено ни социальное положение, ни окружающая среда.

Выполнение некоторых работ, которые первоначально не были предусмотрены в заявлениях о финансировании и не формировали задачи проекта, обусловили дополнительное использование средств НФРР:

♦ Проект “Строительство платформ для складирования твердых отходов/менеджмент твердых отходов”, в рамках которого были использованы средства из НФРР в сумме 6,2 млн.леев, должен был создать эффективную систему управления твердыми отходами в 20 населенных пунктах районов Орхей, Кэлэраш, Стрэшень и сформировать службы санитарной очистки для соответствующей зоны. Если первоначально цель проекта предусматривала транспортировку собранных отходов на авторизованную свалку примэрии Орхей, в связи с ее отказом складировать отходы на полигоне г.Орхей было принято решение о строительстве нового полигона, размещенного в окрестностях сел Морозень (1,0 га) и Некулэеука (5,0 га).

Отмечается, что изменение цели проекта в процессе его реализации не было скоординировано соответствующим образом с НКСРР, а также с уполномоченными органами. Создавшиеся препятствия, а также мнение жителей из с.Брянова, ком.Морозень о выделении земельного участка для строительства полигона заставили МРРС отказаться от принятого решения, хотя были сделаны инвестиции в сумме 552,9 тыс.леев для проектирования, проверки и выполнения некоторых работ на полигоне, который не будет построен, были произведены расходы в размере 116,8 тыс.леев и в рамках кампании по ознакомлению населения. В конечном счете партнеры проекта приняли решение, что собранные отходы будут транспортироваться на существующий полигон г.Орхей, а средства в размере 669,7 тыс.леев были израсходованы неэффективно.

♦ Проект “Улучшение санитарного состояния населенных пунктов в районах Ниспорень, Кэлэрашь и Стрэшень для чистой и здоровой окружающей среды” должен был улучшить качество природных ресурсов и условий жизни в 12 населенных пунктах районов Ниспорень, Стрэшень и Кэлэрашь. Задачи проекта состояли в строительстве и благоустройстве 74 платформ выборочного сбора отходов и последующей транспортировке их на полигон складирования, построенный для данной зоны, в создании и функционировании предприятия по санитарной очистке. Несмотря на то, что для реализации были запрошены из НФРР 4,98 млн.леев, проект не имел разработанную техническую документацию для строительства полигона складирования отходов из всех 12 населенных пунктов, а только для ком.Чорешть. В результате инициирования работ по строительству полигона в ком.Чорешть ее жители были против решения совета коммуны. В результате нерешенные ОМПУ проблемы на этапе продвижения проекта привели к неосвоению средств, выделенных на 2011 год, а также к перемещению полигона на территорию примэрии г.Ниспорень (не являющейся первоначально партнером проекта), к изменению задач, пересмотру графика работы и плана финансирования. Вместе с тем отмечается, что хотя за счет НФРР была разработана техническая документация для строительства полигона в г.Ниспорень с использованием на эти цели 167,0 тыс.леев, в итоге техническая документация не была завизирована Экологической инспекцией по причине того, что участок, предоставленный примэрией г.Ниспорень, находится в сельскохозяйственном обороте. Более того, в нарушение ст.12 Закона № 163 от 09.07.2010²⁵ примэрия г.Ниспорень при отсутствии экологического согласования выдала 7 декабря 2012 г. разрешение на строительство соответствующего полигона. В результате подрядчиком в декабре незаконно были выполнены работы стоимостью 366,2 тыс.леев, оплатив за счет средств НФРР сумму 234,5 тыс.леев. Вместе с тем ценности, приобретенные в рамках проекта на сумму 3,1 млн.леев (в том числе платформы), не используются, а складированы на МП “Apă şi canalizare” г.Ниспорень, что свидетельствует о ненадлежащем менеджменте и неэффективном использовании средств НФРР. Также отмечается, что данный проект включен в Единый программный документ на 2013-2015 годы, НКСРР было утверждено финансирование на 2013 год в размере 6,8 млн.леев для строительства полигона в г.Ниспорень, по которому до настоящего времени не получено согласование Экологической инспекции.

________________

²⁵ Закон о разрешении выполнения строительных работ № 163 от 09.07.2010.

Не во всех случаях по некоторым проектам были достигнуты утвержденные задачи и ожидаемые результаты

♦ Произведенные инвестиции в размере 7,8 млн.леев по проекту “Оздоровительная окружающая среда для устойчивого регионального развития”, реализованному АРР Центр за период 2011-2012 годов, не способствовали созданию и развитию инфраструктуры и системы интегрированного управления твердыми бытовыми отходами в г.Хынчешть и в селах Бозиень, Мерешень, Логэнешть, срок внедрения его был продлен на один год.

♦ В рамках проекта “Повышение эффективности управления твердыми отходами в регионе развития Юг” не были реализованы показатели результативности, которые предусматривали отдельный сбор отходов (бумаги, стекла, пластмассы) и поставку к переработке 2,9 тонн отходов в год, было собрано и поставлено лишь 14,9 тонны – в 2011 году и 90,8 тонны – в 2012 году.

♦ По проекту “Завершение строительства полигона для накопления, сортировки и использования бытовых отходов для трех примэрий (7 населенных пунктов): г.Бируинца, ком.Алексэндрень (с.Алексэндрень, с.Хечул Векь, с.Григорешть, с.Циплешть, с.Тыплетешть), с.Хечул Ноу”, внедренному АРР Север, не были выполнены качество и в установленные сроки работы по строительству платформ. Так, из контрактованного объема не были выполнены работы в размере 273,5 тыс.леев, срок завершения был затянут примерно на год, а работы по строительству некоторых платформ были выполнены некачественно, что было обусловлено отсутствием опыта у подрядчика. Часть из приобретенных ценностей (контейнеры для отходов, прессы для компрессии отходов, спецавтомобиль для сбора отходов) не используется, поскольку были складированы более года в примэрии г.Бируинца, а полигон для складирования отходов, построенный в рамках проекта, не эксплуатируется надлежащим образом, отходы не сортируются. Вместе с тем не был ликвидирован старый полигон (неавторизованный), который имеет катастрофическое влияние на окружающую среду по причине отсутствия экологического согласования по ликвидации неавторизованной свалки, а новый полигон не может соответственно эксплуатироваться из-за того, что не было изменено назначение земельного участка при начале работ.

Справка: АРР Север инициировало процедуру изменения назначения земельного участка, связанного со строительством полигона, был заключен договор с Институтом по организации территории.

♦ Несмотря на то, что проект “Капитальный ремонт системы канализации, насосных станций и очистных сооружений города Чимишлия; строительство систем канализации, насосных станций и реконструкция систем водоснабжения в селе Екатериновка” был завершен, были использованы средства в размере 11,7 млн.леев, одна из задач не была реализована, не были обеспечены услугами по канализации 1134 жителя из с.Екатериновка. Также может считаться пониженной эффективность выделенных средств, так как полученный результат от внедрения проекта не чувствуется в ситуации, когда значительная часть сети канализации осталась в плачевном состоянии, а строительство лишь одной части системы канализации в с.Екатериновка не было аргументировано надлежащим образом, не были получены ожидаемые результаты и вследствие этого были неэффективно использованы средства НФРР в сумме 0,3 млн.леев.

♦ Хотя была реализована установленная цель проекта “Чистая вода – для сообществ в бассейне р.Прут”, был построен водопровод и произведены инвестиции в размере 16,9 млн.леев, однако не был получен ожидаемый результат по подсоединению населения к водопроводу. Так, по причине высоких тарифов на предоставляемые услуги по воде в настоящее время только около 7,0% от населения населенных пунктов бенефициаров подсоединены к водопроводу.

♦ В рамках проекта “Улучшение соединяемости инфраструктуры региональных дорог R3-E581 в регионе развития Центр” при выделении 5,7 млн.леев из НФРР и 3,0 млн.леев в качестве инвестиций из государственного бюджета не были получены ожидаемые результаты. Так, имея одной из задач строительство 4,57 км новой асфальтовой дороги “Улму-Полтавское шоссе ”, фактически она была построена лишь в варианте “галька” по причине несоответствующей подготовки технической документации, которая была разработана в 2009 году, а также невыполнения подрядчиком договорных обязательств. Вторая задача по восстановлению 18,4 км дороги “L464 – R3 Русештий Ной – Улму” завершилась лишь составлением технической документации для части соответствующей дороги. Невосстановление части соответствующей дороги было связано с отсутствием технической документации на момент утверждения проекта, невозможно было оценить стоимость предусмотренных работ, а на момент получения документации было установлено, что ее стоимость составляет 120,0 млн.леев, которые не могут быть выделены из НФРР, так как максимальный размер средств, которые могут быть выделены, составляет 100,0 млн.леев.

♦ Не почувствовалось региональное воздействие в результате внедрения проекта “Восстановление сети местных общественных дорог Пырлица-Думбрэвень-Вэдень-Флорешть протяженностью 13,3 км”. Так, несмотря на то, что ассигнования для его реализации составили 47,2 млн.леев (из которых 8,4 млн.леев – финансирование из НФРР в 2012 году и 38,9 млн.леев – финансирование из Дорожного фонда в 2011-2012 годах), фактически были выполнены строительные работы лишь на участке 8,6 км, не были построены 4,7 км, для которых в настоящее время не выявлены источники финансирования, в результате не была обеспечена связь между населенными пунктами, находящимися в этой зоне. Завершение соответствующего проекта должно быть произведено за счет средств и при поддержке Дорожного фонда.

Рекомендации руководству МРРС и АРР:

7. Обеспечить соответствующий мониторинг порядка, в котором бенефициары договоров финансирования выполняют договорные обязательства, таким образом, чтобы обеспечить выполнение предложенных задач.

8. Пересмотреть настоящее Соглашение о кооперировании с партнерами проектов для включения некоторых приемлемых обязательств по совместному финансированию и ответственности в случае, когда бенефициары проекта не исполняют соответствующим образом обязательства, а также для исключения распределения некоторых специфических обязательств в период осуществления проектов.

9. Улучшить внутренний контроль для обеспечения соблюдения экономическими агентами договорных обязательств путем принятия определенных и конкретных мер за несоблюдение договорных условий относительно непредставления в установленные сроки, несоответствующего качества выполненных работ и закупленных ценностей, при условии несоблюдения установленных лимитов.

10. Установить процессуальную базу по периодическому анализу и оценке на решающем уровне порядка внедрения проектов сквозь призму предложенных задач и осуществления финансирования как за счет НФРР, так и за счет софинансирования с целью располагать мерами по устранению выявленных дисфункциональностей.

11. Обеспечить разработку ряда мероприятий и отчетливых процедур, необходимых для периода после внедрения проектов регионального развития в целях обеспечения соблюдения назначения закупленных ценностей и оборудования, а также их использования в деятельности, предусмотренной в рамках проектов.

Деятельность, запланированная в рамках проектов, финансируемых за счет средств GIZ, не во всех случаях проводилась в установленные сроки

Агентство по международному сотрудничеству Германии является основным партнером АРР, которое финансирует проекты развития от имени Федерального министерства экономической кооперации и развития и других федеральных министерств, а также других международных учреждений и организаций, деятельность этого агентства ориентирована на долговременное улучшение условий жизни жителей из региона развития Центр путем модернизации местных публичных услуг.

За период 2011-2012 годов с участием и при поддержке Правительства Федеральной Республики Германия АРР было инициировано внедрение и финансирование деятельности по 6 проектам регионального развития, на эти цели были выделены 54,8 млн.леев, из которых были освоены средства в размере 13,3 млн.леев, что составляет 24,3% от общей суммы ассигнований.

В регионе развития Север из средств доноров для внедрения двух проектов “Обеспечение услугами водоснабжения и канализации жителей с. Дуруитоаря Веке, ком.Костешть р-на Рышкань” и “Уличное освещение в коммуне Тэтэрэука Веке р-на Сорока” были выделены финансовые средства на общую сумму 6,9 млн.леев, были освоены средства в размере 4,4 млн.леев. Указанные проекты были перенесены на 2013 год, предусмотренные работы должны быть завершены в соответствующем году.

Для финансирования деятельности по 2 пилотным проектам из региона развития Центр “Улучшение системы интегрированного управления твердыми отходами в районах Шолдэнешть, Резина и Флорешть” и “Повышение энергетической эффективности в районной больнице Орхей” в течение 2011-2012 годов были выделены донорские средства в размере 42,4 млн.леев, из которых были исполнены расходы в размере 5,3 млн.леев, что составляет 13% от объема выделенных средств.

Отмечается, что внедрение последнего проекта началось в конце 2011 года, однако в результате завершения 17.11.2011 финансирования в 2011 году не были осуществлены некоторые виды деятельности, а неиспользованные финансовые средства в размере 0,8 млн.леев остались на банковском счете. В 2012 году по причине неправильного составления сметы расходов и неэффективного осуществления мониторинга ответственными лицами было допущено выполнение дополнительных работ, что привело к нереализации договора в установленные сроки и, соответственно, затягиванию внедрения проекта. В результате обращений срок реализации проекта был продлен, вместе с тем было увеличено финансирование с включением 6 дополнительных мероприятий. В 2011-2012 годах донором были профинансированы средства в размере 6,3 млн.леев, из которых по состоянию на 1.01.2013 были использованы 1,6 млн.леев, или 25,4%.

В условиях, когда срок завершения мероприятий, предусмотренный в дополнительном соглашении, истекает 31.03.2013, отмечается повышенный риск того, что средства не будут своевременно освоены.

Проект “Улучшение системы интегрированного управления твердыми отходами в районах Шолдэнешть, Резина и Флорешть” был начат 19.09.2012, в 2012 году были получены средства доноров в размере 36,1 млн.леев.

В 2012 году из этих средств удалось только присвоить договора, выплатить аванс и инициировать ряд строительных работ. До 1.01.2013 в рамках проекта были произведены расходы в сумме 3,7 млн.леев (11%), из которых за реализацию деятельности проекта – 2,0 млн.леев (6%) и авансовые платежи – 1,7 млн.леев (5%). Отмечается, что были допущены некоторые задержки при внедрении проекта, так как поставщики товаров не поставили своевременно контрактованные ценности, имеется риск, что не будет успешно реализована деятельность, предусмотренная до конца марта 2013 года.

При поддержке средств доноров, выделенных GIZ в размере 5,5 млн.леев, в регионе развития Юг за период 2011-2012 годов было профинансировано внедрение двух проектов “Обеспечение питьевой водой жителей с.Рошу р-на Кахул” и “Модернизация местных публичных услуг в Республике Молдова”. Из выделенных средств по состоянию на 1.01.2013 были исполнены финансовые средства на общую сумму 3,6 млн.леев, или 69%. Проект “Обеспечение питьевой водой жителей с.Рошу р-на Кахул” был завершен в 2012 году, а проект “Модернизация местных публичных услуг в Республике Молдова” будет внедрен в течение 2013 года, в рамках его были освоены средства в размере 0,8 млн.леев из выделенных 2,3 млн.леев, что составляет 34%.

Делается вывод, что партнерство с Агентством по международному сотрудничеству Германии было продуктивным и полезным для регионального развития за период 2011-2012 годов, был полностью завершен один проект и осуществлена деятельность по другим 5 проектам с освоением средств в размере 13,3 млн.леев, или 24,3% от объема выделенных средств. Вместе с тем способность освоения донорских средств занижена в некоторых случаях неэффективным мониторингом договоров и несоблюдением сроков их выполнения, что приводит к затягиванию внедрения некоторых проектов и подвергает их реализацию риску несвоевременного освоения выделенных средств.

Рекомендации руководству АРР:

12. Усилить сотрудничество с консультантами GIZ с целью обеспечения более строгого мониторинга, связанного с внедрением проектов в установленные сроки, с освоением выделенных средств.

Обобщая вышеизложенное, отмечается, что хотя законодательная и институциональная база в области регионального развития была создана еще в 2006 году одновременно с принятием Закона № 438-XVI от 28.12.2006, меры по реализации политики регионального развития с целью достижения сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития по всей территории Республики Молдова были инициированы только начиная с 2009 года в результате наделения МРРС компетенциями по продвижению политики регионального развития. Так, были приложены усилия и предпринят ряд мер, которые способствовали созданию комплексного механизма по реализации политики регионального развития – были разработаны: Национальная стратегия в данной области; специфические процедуры по внедрению и мониторингу политик; произведена значительная реорганизация в структуре МРРС; созданы Агентства регионального развития и нормативная база, связанная с их деятельностью. Вместе с тем в результате значительных усилий за период 2010-2012 годов было инициировано 32 проекта регионального развития с финансовыми средствами НФРР, инвестированные средства для реализации политики регионального развития составили 283,6 млн.леев. В результате деятельность, предпринятая сторонами, вовлеченными во внедрение политики в области социально-экономического развития, способствовала процессу реализации стратегических задач.

В то же время констатации из Отчета освещают наличие некоторых несоответствий и дисфункциональностей на этапе утверждения предложений по проектам, при разработке, проведении экспертизы и согласовании технической документации, при внедрении проектов, на право собственности на активы, полученные в процессе внедрения проектов и т.д., результаты которых имели негативное влияние на процессы регионального развития.

Несомненно то, что только тщательное рассмотрение отмеченных Правительством, НКСРР, РСР, МРРС, АРР и бенефициарами проектов проблем позволит найти ряд оптимальных решений по соединению принципов прозрачности, экономичности и эффективности при реализации приоритетов и задач Национальной стратегии регионального развития посредством деятельности, предложенной на уровне проектов и при получении результатов, которые будут удовлетворять ожидания всех.

Приложение № 1

Область применения и методология

▪ Область применения

Счетная палата Республики Молдова в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2012 год инициировала аудит эффективности “Имеются возможности по улучшению процессов реализации Национальной стратегии регионального развития путем повышения эффективности использования выделенных фондов” с целью анализа социально-политической и менеджерской концепции регионального развития, согласно которой проблемы, появившиеся в данный момент, решаются на ближайшем принимающем решение уровне, анализа действий по координированию, управлению, администрированию и принятию решений на местном уровне, для тестирования и проверки финансовых инструментов, разработанных для поддержки эффективного использования фондов, предназначенных для регионального развития, в том числе НФРР.

Аудитом были охвачены реализованная деятельность и принятые меры за период 2010-2012 годов как сторонами, вовлеченными в процесс внедрения политик регионального развития, так и ответственными учреждениями в этой области.

Для получения ряда соответствующих и разумных доказательств, которые поддержат выводы и достоверность констатаций, изложенных в Отчете, аудиторская группа использовала различные виды аудиторских процедур, какими являются: рассмотрение документов, отчетов, интервью с письменным подтверждением опрашиваемого лица, прямые наблюдения с выездом на места, расчеты и сравнения.

В ходе аудита были проинтервьюированы ответственные лица МРРС и учреждений, ответственных за внедрение политик регионального развития, которые высказали мнения о процессе реализации установленных мер.

Аудиторская деятельность проводилась в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, в качестве руководства послужило Пособие по аудиту эффективности, разработанное Счетной палатой на основании международных стандартов аудита.

Аудиторская миссия была проведена в Министерстве регионального развития и строительства, Агентствах регионального развития Север, Центр и Юг, с запросом некоторой информации от Министерства финансов.

▪ Методология

Для реализации установленных задач аудиторская миссия предприняла специфическую деятельность путем применения специальных техник аудита и использовала различные методы сбора доказательств. В результате:

▪ для определения специфических инструментов политики регионального развития, средств, необходимых для функционирования ответственных учреждений за внедрение политик регионального развития изучили требования действующей законодательной и нормативной базы по региональному развитию;

▪ для оценки деятельности НКСРР, МРРС, РСР и АРР, а также предпринятых ими действий изучили протоколы заседаний, документы, связанные с их деятельностью;

▪ для определения законности выбора проектов согласно установленным требованиям, а также приоритетных направлений изучили протоколы НКСРР и РСР;

▪ для определения правильности процесса отбора проектов рассмотрели Положение Комиссии по оценке проектов регионального развития и документы, связанные с ее деятельностью;

▪ для определения функциональности организационного менеджмента учреждений, ответственных за внедрение политик регионального развития, проанализировали, если они разработали и применяли политики и внутренние процедуры;

▪ для установления ответственности МРРС и АРР по внедрению политик регионального развития изучили Операционное пособие о порядке использования средств НФРР, Операционные пособия АРР и должностные инструкции;

▪ для анализа влияния деятельности, реализуемой внутренним аудитом, ознакомились с проведенными миссиями и составленными отчетами;

▪ для оценки законности государственных закупок изучили законодательную базу и документы, связанные с проведенными процедурами;

▪ для определения соответствия предпринятых действий рассмотрели и проверили полученные результаты согласно требованиям законодательной базы и Плана мероприятий по внедрению Национальной стратегии регионального развития;

▪ для оценки результатов внедрения проектов проанализировали показатели воздействия и полученные результаты согласно квартальным и годовым отчетам АРР, представленным вышестоящим структурам, а также осуществили посещения на места;

для определения порядка и правильности представления отчетов об использовании средств НФРР рассмотрели квартальные и годовые финансовые отчеты АРР, ведение аналитического учета по каждому внедренному проекту.