Hotărîre nr.7 din 08.02.2011 cu privire la Raportul auditului operaţional al Proiectului "Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială" pentru perioada iunie 2007-2010

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la Raportul auditului operaţional al Proiectului “Servicii de

Sănătate şi Asistenţă Socială” pentru perioada iunie 2007-2010¹

nr. 7  din  08.02.2011

 (în vigoare 04.03.2011) 

Monitorul Oficial nr.34-36 art.10 din 04.03.2011

* * *

____________________

¹ Legea nr.194-XVI din 26.07.2007 “Privind ratificarea Acordului de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare (Proiectul “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială”)”.

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului sănătăţii dl A.Usatîi, ministrului muncii, protecţiei sociale şi familiei dna V.Buliga, preşedintelui Comisiei parlamentare protecţie socială, sănătate şi familie dl V.Hotineanu, şefului Direcţiei politici buget şi finanţe a Ministerului Sănătăţii dl V.Sava, şefului Direcţiei politici de asistenţă socială a Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei dna A.Chirilov, coordonatorului Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială” dl O.Hîncu, specialistului în managementul financiar al Oficiului Băncii Mondiale din Moldova dna O.Druţa, directorului Direcţiei generale datorii publice a Ministerului Finanţelor dna E.Matveeva, şefului Direcţiei finanţe în ocrotirea sănătăţii şi protecţie socială a Ministerului Finanţelor dna M.Semeniuc, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008², a examinat Raportul auditului operaţional al Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială” pentru perioada iunie 2007-2010.

____________________

² M.O., 2008, nr.237-240, art.864.

Misiunea de audit s-a desfăşurat la Ministerul Sănătăţii (în continuare – MS) şi Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei (în continuare – MMPSF) în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2010 şi la solicitarea Băncii Mondiale, avînd ca scop verificarea managementului Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială” (în continuare – Proiectul SSAS sau Proiectul, după caz), cu expunerea concluziilor referitor la faptul că cheltuielile sînt conforme cu condiţiile privind destinaţia, utilizarea şi scopurile stabilite de reglementările Proiectului, efectuate legal şi regulamentar, precum şi că sînt declarate în corespundere cu înregistrările contabile şi documentele justificative.

Auditul a fost planificat şi s-a efectuat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi³, precum şi cu termenii de referinţă elaboraţi de Banca Mondială. În vederea susţinerii constatărilor, formulării concluziilor şi recomandărilor, probele de audit au fost obţinute prin desfăşurarea procedurilor de evaluare a riscului şi a procedurilor de audit ulterioare, care au cuprins testul controalelor şi proceduri de fond. În funcţie de contextul în care au fost aplicate de audit, acestea au inclus diferite examinări, observări, confirmări, recalculări, intervievări etc.

____________________

³ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.58 din 28.12.2009 “Despre aprobarea Standardelor generale de audit şi Standardelor auditului regularităţii”.

Examinînd rezultatele auditului, audiind raportul prezentat şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţă, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Pentru implementarea Proiectului SSAS, Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare/Banca Mondială, conform Acordului de Finanţare din 23.06.2007, a acordat Guvernului Republicii Moldova un credit în sumă de 11300,0 mii Drepturi Speciale de Tragere, echivalent cu suma de circa 17000,0 mii dolari SUA. Obiectivul primar al Proiectului este acordarea sprijinului Programului Guvernului în vederea creşterii accesului la serviciile de sănătate şi asistenţă socială eficiente şi de calitate pentru populaţia Republicii Moldova. Proiectul urmează să fie implementat pe parcursul anilor 2007-2011 de către MS şi MMPSF.

În aspectul responsabililor de gestionare, mijloacele provenite din credit au fost direcţionate MS, pentru Modernizarea sistemului de sănătate – 12000,0 mii dolari SUA şi MMPSF, pentru Îmbunătăţirea sistemului de protecţie şi asistenţă socială – 5000,0 mii dolari SUA.

Totodată, în baza Acordului de Grant al Fondului Fiduciar de Răspuns la Criza Globală Determinată de Preţul Produselor Alimentare (în continuare – Acord de Grant), Banca Mondială, la 15.08.2008, a acordat finanţare adiţională Guvernului Republicii Moldova sub forma unui grant în valoare de 7000,0 mii dolari SUA, care a avut menirea de a îmbunătăţi sănătatea şi statutul nutriţional al păturilor vulnerabile.

Constatările rezultate din verificările efectuate în cadrul auditului şi relatate în Raportul de audit relevă:

♦ Un nivel scăzut de debursare şi de valorificare a mijloacelor creditului acordat Guvernului Republicii Moldova de către Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare/Banca Mondială. Astfel, la situaţia din 31.12.2010, din totalul creditului au fost utilizate mijloace în sumă de 6376,4 mii dolari SUA, sau la nivel de 37,5%. În aspectul autorităţilor responsabile, utilizarea surselor pentru implementarea Proiectului a fost executată de către MS la nivel de 50,4%, iar de către MMPSF – de 6,6%. În acelaşi timp, în conformitate cu condiţiile Acordului de Finanţare, din contul bugetului de stat a fost achitat un comision în mărime de 0,5% din suma nedebursată a creditului, care pe perioada anilor 2008-2010 a constituit 16,8 mii dolari SUA.

♦ Lipsa unor strategii şi instrumente de gestionare şi coordonare a activităţilor în aspectul managerial al Proiectului, precum şi nedisponibilitatea unor capacităţi bine dezvoltate şi suficiente ale MS şi MMPSF. Aceasta a influenţat monitorizarea şi supervizarea unor activităţi, condiţionînd unele întîrzieri la implementarea rezultativă a Proiectului. Concomitent, ritmul lent al implementării Proiectului constituie un impediment în dezvoltarea şi implementarea reformelor în domeniile respective.

♦ Nestabilirea unui mecanism eficient de coordonare, executare, monitorizare şi raportare între părţile implicate în procesul de implementare a grantului destinat îmbunătăţirii sănătăţii şi statutului nutriţional al păturilor vulnerabile. Acest fapt a condiţionat nevalorificarea mijloacelor în sumă de circa 903,0 mii dolari SUA din grantul acordat de Banca Mondială la 15.08.2008.

În acelaşi timp, auditul n-a stabilit erori şi abateri la înregistrarea tranzacţiilor financiare, efectuarea plăţilor, contabilizarea şi raportarea acestora de către autorităţile responsabile de implementarea Proiectului. Această situaţie se datorează existenţei şi aplicării procedurilor de control intern la capitolul managementul financiar. Concomitent, bunurile materiale achiziţionate în cadrul Proiectului pentru ambele ministere sînt reflectate în evidenţa contabilă şi corespund cu activele real existente, acestea fiind funcţionabile şi utilizate în cadrul activităţilor Proiectului.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c), art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului operaţional al Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială” pentru perioada iunie 2007-2010, care este parte componentă a prezentei hotărîri.

2. Hotărîrea şi Raportul auditului operaţional al Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială” pentru perioada iunie 2007- 2010 se remit:

2.1. Oficiului Băncii Mondiale din Moldova, pentru documentare;

2.2. Parlamentului Republicii Moldova, pentru informare şi luare de atitudine;

2.3. Guvernului, pentru monitorizarea implementării în termen a Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială” şi a valorificării eficace a fondurilor externe provenite din mijloace creditare şi grant;

2.4. Ministerului Sănătăţii şi Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, pentru asigurarea implementării recomandărilor auditului, precum şi pentru fortificarea sistemului de control intern la realizarea activităţilor Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială”;

2.5. Ministerului Finanţelor, pentru luare de atitudine, conform competenţelor, privind rezultatele auditului şi întreprinderea măsurilor, în comun cu Ministerul Sănătăţii, Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, precum şi cu autorităţile beneficiare de surse ale grantului, în coordonare cu Banca Mondială, în vederea valorificării în scopul prevăzut a mijloacelor neutilizate din grant şi rămase ca sold în conturile acestora.

3. Despre implementarea recomandărilor auditului, precum şi despre executarea cerinţelor subpct.2.4. şi subpct.2.5. se va informa Curtea de Conturi în termen de 3 luni.

4. Prezenta hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.7 din 8 februarie 2011

RAPORTUL

auditului operaţional al Proiectului “Servicii de Sănătate

şi Asistenţă Socială” pentru perioada iunie 2007-2010¹

____________________

¹ Legea nr.194-XVI din 26.07.2007 “Privind ratificarea Acordului de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare (Proiectul “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială”)”.

I. INTRODUCERE

Auditul operaţional al Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială” la Ministerul Sănătăţii şi la Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei s-a realizat în conformitate cu art.28 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008², Programul activităţii de audit al Curţii de Conturi pe anul 2010 şi la solicitarea Băncii Mondiale.

____________________

² Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările ulterioare).

Scopul auditului a constat în verificarea desfăşurării corespunzătoare a managementului Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială” (în continuare – Proiectul SSAS sau Proiectul, după caz), cu expunerea concluziilor referitor la faptul că cheltuielile sînt conforme cu condiţiile privind destinaţia, utilizarea şi scopurile stabilite de reglementările Proiectului, efectuate legal şi regulamentar, precum şi că sînt declarate în corespundere cu înregistrările contabile şi documentele justificative.

Responsabilitatea conducerii Ministerului Sănătăţii (în continuare – MS), Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei (în continuare – MMPSF), în calitate de beneficiari ai fondurilor Proiectului şi responsabili de gestionarea acestora, este de a implementa eficient şi eficace activităţile Proiectului, în conformitate cu reglementările în domeniu, asigurînd raportarea corectă şi la timp a realizărilor şi situaţiilor financiare.

Responsabilitatea echipei de audit este obţinerea probelor de audit suficiente şi adecvate pentru susţinerea concluziilor privind realizările Proiectului, corectitudinea rapoartelor financiare şi regularitatea gestionării mijloacelor creditului şi grantului, cu oferirea recomandărilor de îmbunătăţire. Totodată, auditorii nu poartă răspundere pentru prevenirea faptelor de fraudă şi eroare.

II. PREZENTARE GENERALĂ

Pentru implementarea Proiectului SSAS, Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare/Banca Mondială, conform Acordului de Finanţare din 23.06.2007, a acordat Guvernului Republicii Moldova un credit în sumă de 11300,0 mii Drepturi Speciale de Tragere, echivalent cu suma de circa 17000,0 mii dolari SUA. Obiectivul primar al Proiectului este acordarea sprijinului Programului Guvernului în vederea creşterii accesului la serviciile de sănătate şi asistenţă socială eficiente şi de calitate pentru populaţia Republicii Moldova.

Creditul obţinut de la Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare/Banca Mondială are destinaţia utilizării în scopul reducerii mortalităţii şi invalidităţii premature prin intermediul modernizării serviciilor de sănătate, fortificării protecţiei financiare şi creşterii eficienţei sistemului de sănătate, precum şi unei mai bune identificări şi direcţionări a protecţiei şi asistenţei sociale către cei mai săraci. Proiectul urmează să fie implementat pe parcursul anilor 2007-2011 de către MS şi MMPSF, cu suportul echipei de consultanţi şi al personalului ambelor ministere.

Totodată, ţinînd cont de criza alimentară globală, ce a condiţionat creşterea preţurilor la produsele alimentare, Banca Mondială, la 15.08.2008, în baza Acordului de Grant al Fondului Fiduciar de Răspuns la Criza Globală Determinată de Preţul Produselor Alimentare (în continuare – Acord de Grant), a acordat finanţare adiţională Guvernului Republicii Moldova sub forma unui grant în valoare de 7000,0 mii dolari SUA. Concomitent cu oferirea finanţării adiţionale, Proiectul SSAS a fost suplimentat cu Componenta IV. Protecţia sănătăţii şi a statutului nutriţional, avînd menirea de a îmbunătăţi sănătatea şi statutul nutriţional al păturilor vulnerabile. Proiectul SSAS include următoarele componente:

• Componenta I. Servicii de sănătate

• Componenta II. Îmbunătăţirea sistemului de protecţie şi asistenţă socială

• Componenta III. Managementul proiectului

• Componenta IV. Protecţia sănătăţii şi a statutului nutriţional

În aspectul responsabililor, mijloacele provenite din credit sînt destinate pentru:

• Modernizarea sistemului de sănătate – 12000,0 mii dolari SUA, Ministerului Sănătăţii, din care la Componenta I. Servicii de sănătate – 11687,4 mii dolari SUA şi la Componenta III. Managementul proiectului – 312,6 mii dolari SUA.

• Îmbunătăţirea sistemului de protecţie şi asistenţă socială – 5000,0 mii dolari SUA, Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, pentru implementarea Componentei II. Îmbunătăţirea sistemului de protecţie şi asistenţă socială – 4753,5 mii dolari SUA şi Componentei III. Managementul proiectului – 246,5 mii dolari SUA.

Persoanele responsabile pentru implementarea Proiectului, în cadrul autorităţilor desemnate, se prezintă după cum urmează:

- ministrul sănătăţii: Ion Ababii (pînă la 31.03.2008), Larisa Catrinici (de la 01.04.2008 pînă la 25.09.2009), Vladimir Hotineanu (de la 25.09.2009 pînă la 14.01.2011) şi Andrei Usatîi (de la 14.01.2011 şi pînă în prezent);

- ministrul muncii, protecţiei sociale şi familiei: Galina Balmoş (pînă la 11.09.2009) şi Valentina Buliga (de la 25.09.2009 şi pînă în prezent).

Pentru utilizarea mijloacelor alocate în scopul implementării Proiectului, autorităţilor responsabile de administrare le-au fost deschise conturi bancare separate în BC “Banca de Economii” S.A., care sînt deservite prin Trezoreria Teritorială Chişinău – bugetul de stat în dolari SUA şi în valută naţională.

Pentru dirijarea generală, supravegherea, monitorizarea şi coordonarea interministerială, la 17.03.2008, prin Dispoziţia Guvernului nr.21-d³, a fost creat Comitetul de monitorizare a activităţilor Proiectului.

____________________

³ Dispoziţia Guvernului nr.21-d din 17.03.2008 privind crearea Comitetului de monitorizare a activităţilor Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială” (cu modificările ulterioare).

Sarcinile fiduciare şi managementul financiar în cadrul Proiectului SSAS sînt puse pe seama Direcţiilor economie, finanţe, evidenţă contabilă şi gestiune din cadrul ambelor ministere.

Sistemul de evidenţă contabilă al Proiectului urmează a fi ţinut în conformitate cu regulile generale obligatorii ale contabilităţii şi de raportare financiară în sectorul public, prevăzute în Legea contabilităţii⁴ şi în Instrucţiunea aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.85⁵, precum şi cu particularităţile specificate în Manualul de management financiar al Proiectului şi cu cerinţele Băncii Mondiale.

____________________

⁴ Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007 (cu modificările ulterioare).

⁵ Instrucţiunea “Cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile publice”, aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.85 din 09.10.1996 (cu modificările ulterioare; în continuare – Instrucţiunea aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.85). Abrogată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.93 din 19.07.2010 “Cu privire la aprobarea Instrucţiunii cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile publice”.

Metodologia de audit. Auditul a fost planificat şi s-a efectuat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi⁶, precum şi cu termenii de referinţă elaboraţi de Banca Mondială. În vederea susţinerii constatărilor, formulării concluziilor şi recomandărilor, probele de audit au fost obţinute prin desfăşurarea procedurilor de evaluare a riscului şi procedurilor de audit ulterioare, care au cuprins testul controalelor şi proceduri de fond. În funcţie de contextul în care au fost aplicate de audit, acestea au inclus diferite examinări, observări, confirmări, recalculări, intervievări etc.

____________________

⁶ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.58 din 28.12.2009 “Despre aprobarea Standardelor generale de audit şi Standardelor auditului regularităţii”.

II. CONSTATĂRI, CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

Constatările auditului vor fi expuse în aspectul responsabililor pentru implementarea Proiectului SSAS, cu utilizarea mijloacelor creditului pentru Modernizarea sistemului de sănătate şi Îmbunătăţirea sistemului de protecţie şi asistenţă socială, precum şi a mijloacelor grantului pentru Protecţia sănătăţii şi a statutului nutriţional.

3.1. Cu privire la executarea de către Ministerul Sănătăţii a mijloacelor creditare pentru Modernizarea sistemului de sănătate

Din mijloacele Proiectului, provenite din sursele creditului în sumă de 12000,0 mii dolari SUA, destinate MS pentru Modernizarea sistemului de sănătate, la Componenta I. Servicii de sănătate au fost preconizate în total 11687,4 mii dolari SUA, din care pe subcomponentele: 1.1. Dezvoltarea capacităţii şi reglementarea sectorului – 443,9 mii dolari SUA, 1.2. Finanţarea sistemului de asistenţă medicală şi a prestatorilor – 934,2 mii dolari SUA, 1.3. Dezvoltarea asistenţei medicale primare – 5961,4 mii dolari SUA, 1.4. Evaluarea capacităţii spitalelor şi modernizarea acestora – 3737,7 mii dolari SUA, 1.5. Procurarea vaccinurilor – 610,2 mii dolari SUA şi la Componenta III. Managementul proiectului – 312,6 mii dolari SUA.

Auditul a constatat că pentru implementarea Componentelor I şi III, MS întocmeşte anual devize de cheltuieli, planuri de procurări, acestea fiind aprobate de conducerea ministerului şi coordonate cu Banca Mondială. Planurile de procurări, planurile de implementare, precum şi Manualul operaţional sînt revizuite în permanenţă, cu includerea unor noi activităţi coordonate cu Banca Mondială.

La situaţia din 31.12.2010, auditul a relevat faptul că pentru Modernizarea sistemului de sănătate mijloacele creditare preconizate implementării Proiectului respectiv de către MS au fost executate în sumă de 6044,6 mii dolari SUA, ceea ce constituie 50,4% din nivelul total al surselor în mărime de 12000,0 mii dolari SUA la momentul expirării a 85% din termenul de implementare a Proiectului. Totodată, la aceeaşi situaţie, nivelul de contractare a serviciilor a constituit 90,2% din suma totală a surselor creditului, sau 10825,7 mii dolari SUA.

Analiza evoluţiei executării anuale a mijloacelor creditare de către MS, pe întreaga perioadă de implementare (anii 2007-2010), în aspectul principalelor subcomponente, se prezintă în Tabelul nr.1.

Datele analizate de audit denotă că, pe toată perioada implementării Proiectului (2007-2010), sursele creditare gestionate de MS au fost executate sub nivelul planificat. Astfel, în anul 2007, executarea cheltuielilor din contul surselor creditare a atins un nivel mediu de 27,5%, în anul 2008 – de 69,2%, în anul 2009 – de 70,0% şi în anul 2010 – de 51,9%. Nivelul mediu de executare a surselor creditare planificate pentru realizarea activităţilor Proiectului, în perioada anilor 2007-2010, a constituit 61,8% din nivelul total al surselor în mărime de 6044,6 mii dolari SUA.

Executarea totală a mijloacelor creditare externe, gestionate de MS pentru Modernizarea sistemului de sănătate, la situaţia din 31.12.2010, cumulativ pe toată perioada derulării implementării Proiectului, în aspectul subcomponentelor şi a unor activităţi cu o pondere mai mare, se prezintă în Tabelul nr.2.

Analiza datelor privind executarea devizului de cheltuieli, surselor şi utilizarea fondurilor a relevat faptul că deşi nivelul de utilizare a surselor creditare totale în perioada celor 3 ani de implementare a Proiectului a atins în total 50,4%, în aspectul unor activităţi ale subcomponentelor acesta variază de la 2,2% pînă la 100%. Cel mai redus nivel de valorificare a surselor, în aspectul subcomponentelor, se evidenţiază la Evaluarea capacităţii spitalelor şi modernizarea acestora (19,4%), Finanţarea sistemului de asistenţă medicală şi a prestatorilor (20,6%), precum şi la Dezvoltarea capacităţii şi reglementarea sectorului (29,5%).

Acest fapt se datorează complexităţii şi specificului activităţilor instituţionale ale MS, iar responsabilii şi executorii din cadrul acestuia sînt implicaţi în realizarea activităţilor prestabilite de implementare a Proiectului concomitent cu realizarea atribuţiilor de bază. Totodată, lipsa unor strategii şi instrumente de gestionare şi coordonare a activităţilor în aspectul managerial al Proiectului a influenţat asupra capacităţii MS de monitorizare şi supervizare a acestor activităţi la nivelul executorilor cu diferite niveluri de subordonare (MS, Compania Naţională de Asigurări în Medicină (în continuare – CNAM), spitale, oficii de sănătate, centre de sănătate, centre ale medicilor de familie, diferiţi prestatori de servicii medicale etc.).

Rata debursărilor şi nivelul de utilizare a fondurilor Proiectului sub nivelul planificat sînt motivate şi de faptul că oficialii şi personalul MS nu au avut practici de gestionare a proiectelor finanţate din surse externe fără unitate de implementare.

La subcomponenta 1.1. Dezvoltarea capacităţii şi reglementarea sectorului sursele creditare preconizate în sumă de 443,9 mii dolari SUA (266,2 mii dolari SUA pentru elaborarea şi implementarea Conturilor Naţionale de Sănătate) pe perioada de 3 ani au fost executate în sumă de 131,2 mii dolari SUA, sau la nivel de 29,5%. Utilizarea scăzută a mijloacelor a fost condiţionată de neexecutarea la timp a serviciilor, cu extinderea termenului de executare a acestora. Una din activităţile majore la acest compartiment este elaborarea şi implementarea Conturilor Naţionale de Sănătate (în continuare – CNS). Astfel, întru realizarea acestei activităţi, în august 2008, MS a încheiat cu un consultant internaţional un contract în sumă de 89,5 mii dolari SUA, în baza căruia urma să fie elaborat mecanismul detailat al CNS pentru Republica Moldova, cu ajustarea la standardele statistice internaţionale. Conform clauzelor contractului, lucrările urmau a fi executate pînă la 31.03.2010, cu prezentarea Raportului final şi a recomandărilor respective. Ulterior, prin două amendamente, termenul de executare a acestor lucrări a fost prelungit pînă la 31.03.2011.

Pentru implementarea CNS, MS, la 14.05.2009, a încheiat Memorandumul de înţelegere cu Centrul Naţional de Management în Sănătate⁷, potrivit căruia ultimul, în martie 2010, urma să prezinte Raportul final, cu descrierea metodologiei naţionale a CNS. La situaţia din 31.12.2010, conform informaţiei prezentate de Centrul Naţional de Management în Sănătate, activităţile preconizate au fost executate la nivel de 80 la sută.

____________________

⁷ Memorandumul de înţelegere încheiat de către Ministerul Sănătăţii cu Centrul Naţional de Management în Sănătate “Privind cooperarea în scopul realizării angajamentelor de instituţionalizare şi fundamentare a Conturilor Naţionale în Sănătate” la 14.05.2009.

Alte activităţi în cadrul acestei subcomponente ţin de elaborarea: Strategiei privind dezvoltarea resurselor umane în sectorul sănătăţii – activitate demarată în anul 2010 şi care va continua în anul 2011; Raportului privind necesitatea ajustării legislaţiei naţionale la cea comunitară şi a Strategiei de implementare a Parteneriatului Public Privat.

La subcomponenta 1.2. Finanţarea sistemului de asistenţă medicală şi a prestatorilor au fost preconizate surse în sumă de 934,2 mii dolari SUA, din care cota majoră de 86 la sută (806,5 mii dolari SUA) este destinată consolidării activităţii de procurări, plăţii prestatorilor de servicii şi elaborării metodologiei de stabilire a preţului cazului tratat. La 31.12.2010, au fost valorificate surse creditare în sumă de 192,6 mii dolari SUA, sau la nivel de 21 la sută, acest fapt fiind motivat de MS prin complexitatea şi durata procedurilor de procurări în conformitate cu reglementările Băncii Mondiale. Astfel, MS, dispunînd de mijloace timp de 3 ani (cu începere din 03.07.2007), la 01.07.2010 (deşi iniţierea procedurii de achiziţii a început în luna martie 2009) a încheiat un contract cu Nimitt Consulting⁸, în sumă de 706,9 mii dolari SUA. Conform clauzelor contractuale, Nimitt Consulting urmează să asiste MS şi CNAM la consolidarea capacităţii de cumpărare a serviciilor de sănătate şi îmbunătăţirea achitării costului serviciilor spitaliceşti şi de ambulatoriu prestate în bază de performanţe şi rezultate, precum şi la ajustarea metodologiei de stabilire a costului serviciilor de sănătate, cu termenul de realizare a activităţilor preconizat pînă în iunie 2012, cu prezentarea raportului final. La situaţia din 31.12.2010, de către Nimitt Consulting au fost acordate şi achitate servicii în sumă de 70,7 mii dolari SUA, sau la nivel de 10,0% din suma contractată. Auditul relevă că MS, la încheierea acestui contract, n-a ţinut cont de termenul finalizării Proiectului SSAS, care conform Acordului de Finanţare este preconizat pînă la 31.08.2011.

____________________

⁸ Denumirea deplină: Nimitt Consulting Inc, SUA şi Fundaţia Centru pentru Politici şi Servicii de Sănătate, România, Şcoala Naţională de Sănătate Publică, Management şi Perfecţionare în Domeniul Sanitar, Bucureşti, România (în continuare - Nimitt Consulting).

De asemenea, la această subcomponentă se referă activitatea ce ţine de elaborarea Strategiei de dezvoltare a CNAM, care urmează a fi realizată îndată ce vor fi rezultatele elaborării noului sistem de plată a prestatorilor de servicii medicale în baza cazurilor mixte.

La subcomponenta 1.3. Dezvoltarea asistenţei medicale primare au fost preconizate surse în sumă de 5961,4 mii dolari SUA, la 31.12.2010 fiind executate la nivel de 69,6%, sau în sumă de 4148,6 mii dolari SUA. Obiectivele specifice ale acestei subcomponente au ca scop perfecţionarea calităţii serviciilor de asistenţă medicală primară la nivel rural, prin adoptarea unor standarde la nivel naţional pentru instituţiile de asistenţă medicală primară, precum şi prin finanţarea lucrărilor de reconstrucţie a centrelor de sănătate existente sau de construcţie a altora noi. Preponderent, din totalul surselor preconizate la această subcomponentă, circa 92,0%, sau 5490,4 mii dolari SUA au fost preconizate pentru construcţia/reconstrucţia a 65 de sedii ale centrelor de sănătate.

Întru realizarea activităţilor din cadrul acestei subcomponente a fost întocmită lista centrelor de sănătate pentru construcţie/reconstrucţie în număr de 39 de unităţi, utilizîndu-se criteriile elaborate în cadrul unui studiu⁹ efectuat în acest scop începînd cu anul 2005, cu prezentarea raportului final în anul 2007. În urma verificării corespunderii centrelor de sănătate selectate pentru renovare criteriilor elaborate, auditul relevă că din cele 39 de instituţii medicale incluse pentru renovare nu se regăsesc pe lista preliminară elaborată în cadrul studiului 13 centre de sănătate şi 3 oficii ale medicilor de familie, acestea fiind ulterior incluse de MS în temeiul şi al altor criterii şi priorităţi apărute în perioada de după efectuarea studiului. Astfel, includerea acestora a fost stabilită reieşind din amplasarea geografică faţă de centrele raionale (distanţa), precum şi din complexitatea şi reţeaua de localităţi deservite de aceste centre. Totodată, costul de construcţie/reconstrucţie a centrelor de sănătate, estimat iniţial în cadrul studiului, a fost de circa 100,0 mii dolari SUA (pentru un centru), pe cînd situaţia actuală relevă că costurile real suportate la renovarea centrelor variază de la 115,0 mii dolari SUA pînă la 219,0 mii dolari SUA (pentru un centru de sănătate). Ca urmare a acestui fapt, din contul sumei creditului se face imposibilă reabilitarea a 65 de centre de sănătate, indicator de realizare al Proiectului prestabilit iniţial.

____________________

⁹ Studiul “Dezvoltarea unui Master Plan pentru infrastructura şi resursele umane din sistemul de asistenţă medicală primară”, finanţat din contul Grantului nr.TF055808 “Pentru pregătirea proiectului Asistenţă Medicală Primară”.

Caracteristicile centrelor de sănătate incluse în listă pentru construcţie/reconstrucţie în partea ce ţine de asigurarea cu medici şi numărul populaţiei deservite se prezintă în Tabelul nr.3.

Datele din tabel denotă că în 18 centre de sănătate, ce constituie 46% din totalul celor selectate pentru renovare, activează cîte un medic, în 13 (33%) centre de sănătate – de la 2 la 3 medici şi în 8 centre de sănătate (21%) – de la 4 la 6 medici. Concomitent, 19 (49%) din centrele de sănătate selectate au la deservire pînă la 3000 de persoane fiecare, 11 centre de sănătate (28%) – între 3000 şi 5000 de persoane şi 9 (23%) centre de sănătate deservesc o populaţie mai mare de 5000 de persoane.

De la începutul Proiectului şi pînă la 31.12.2010 au fost încheiate contracte privind efectuarea lucrărilor de construcţie/reconstrucţie pentru 38 de centre de sănătate în sumă de 5926,1 mii dolari SUA (72530,9 mii lei). La situaţia din 31.12.2010, au fost executate lucrări în sumă de 3896,9 mii dolari SUA (44815,4 mii lei) şi achitate în sumă de 3735,2 mii dolari SUA (43007,4 mii lei). Potrivit informaţiei prezentate de către Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, la solicitarea Curţii de Conturi, pînă în prezent au fost efectuate verificări ale volumelor şi costurilor doar la 4 centre de sănătate (din cele 15 solicitate), la acestea fiind constatate exagerări în valoare totală de circa 230,5 mii lei.

La situaţia din 31.12.2010, conform actelor de recepţie, lucrările au fost finalizate la 20 de centre de sănătate, iar la 18 sînt în derulare. La 13 centre de sănătate (din cele 20 finalizate), conform avizelor de confirmare prezentate de acestea, valoarea lucrărilor a fost înregistrată regulamentar în bilanţurile instituţiilor la majorarea valorii clădirilor în sumă totală de 24422,5 mii lei, sau 2253,0 mii dolari SUA. Potrivit explicaţiilor MS, pentru celelalte 7 centre documentele de recepţie au fost întocmite la sfîrşitul lunii decembrie 2010, iar pe parcursul lunii ianuarie 2011 au fost transmise, pentru luare la evidenţă, cheltuielile pentru reconstrucţie, cu majorarea ulterioară a valorii acestora în sumă totală de 12950,3 mii lei.

Pentru verificarea respectării clauzelor contractuale cu privire la executarea lucrărilor de construcţie/reconstrucţie, din contractele aferente a 20 de centre de sănătate a fost supus auditării un eşantion de 7 contracte în valoare totală de 12442,3 mii lei. Astfel, la executarea a 6 din 7 contracte auditate a fost constatată efectuarea de lucrări suplimentare din contul altor lucrări prevăzute de devizele iniţiale. Informaţia privind executarea lucrărilor de construcţie suplimentare se prezintă în Tabelul nr.4.

Datele din tabel relevă că la unele centre de sănătate au fost efectuate lucrări suplimentare neprevăzute în devizele iniţiale în sumă de 1255,5 mii lei. În urma auditării s-a constatat că toate modificările în devizele de cheltuieli au fost aprobate după executarea lucrărilor, fără coordonarea şi aprobarea anterioară de către conducerea Ministerului Sănătăţii. Astfel, modificările în devizele locale erau aprobate de consultantul local în construcţii, contractat de Ministerul Sănătăţii. Totodată, menţionăm că contractul de prestare a serviciilor de consultanţă nu prevede obligaţii şi responsabilităţi ce ţin de aprobarea modificării devizelor locale, cu includerea sau excluderea unor lucrări.

Cele constatate denotă insuficienţa controlului intern din partea MS în ce priveşte monitorizarea executării lucrărilor de construcţie/reconstrucţie a centrelor de sănătate. Acest fapt relevă necesitatea stabilirii mecanismului de monitorizare şi coordonare a activităţilor consultanţilor locali contractaţi în cadrul Proiectului pentru realizarea acestor activităţi.

În cadrul acestei subcomponente au fost prevăzute surse pentru acordarea de asistenţă tehnică internaţională în scopul revizuirii curriculumului pentru educaţia medicală continuă a medicilor de familie. Întru realizarea acestui scop, la 05.12.2008, MS a încheiat cu Fundaţia Centrul pentru Politici şi Servicii de Sănătate un contract în sumă de 134,6 mii dolari SUA, cu termenul de executare a lucrărilor – 09.09.2009, care ulterior, printr-un amendament, a fost prelungit pînă la 31.12.2009, raportul final fiind prezentat şi aprobat la 15.12.2009.

Pentru realizarea subcomponentei 1.4. Evaluarea capacităţii spitalelor şi modernizarea acestora au fost preconizate surse în mărime de 3737,7 mii dolari SUA, din care, la 31.12.2010, au fost executate mijloace în sumă de 724,0 mii dolari SUA, sau la nivel de 19,4%. Din totalul surselor, 3066,1 mii dolari SUA (82,0%) au fost preconizate pentru reabilitarea Spitalului Clinic Republican, şi anume pentru efectuarea studiului de fezabilitate, lucrări de proiectare, lucrări de construcţie pentru blocul I şi pentru supravegherea tehnică. Auditul relevă faptul că, de la începutul implementării Proiectului (septembrie 2007) şi pînă la 31.12.2010, în aceste scopuri sursele au fost valorificate în sumă de numai 66,1 mii dolari SUA, sau la nivel de 2%, mijloacele fiind utilizate la efectuarea studiului de fezabilitate pentru Spitalul Clinic Republican. În rest, diferenţa sursei în sumă de 671,6 mii dolari SUA a fost preconizată pentru asistenţa tehnică în planificarea şi optimizarea reţelei spitaliceşti (Planul general al spitalelor, Studiul de fezabilitate pentru Institutul Oncologic, Asistenţă tehnică locală etc.). La situaţia din 31.12.2010, mijloacele au fost executate la nivel de 98%, sau 657,8 mii dolari SUA, din care la elaborarea Planului general al spitalelor – 498,9 mii dolari SUA şi la efectuarea Studiului de fezabilitate pentru Institutul Oncologic – 95,0 mii dolari SUA etc.

Conform deciziei Comitetului Naţional pentru Asistenţă Externă, a fost introdusă în Proiect, cu acordul Băncii Mondiale, o nouă subcomponentă 1.5. Procurarea vaccinurilor.

Pentru procurarea vaccinului împotriva rujeolei, oreionului şi rubeolei, MS a încheiat un acord cu Fondul Naţiunilor Unite pentru Copii (în continuare – UNICEF) în valoare de 678,7 mii dolari SUA, pentru achiziţionarea a 210,0 mii doze de vaccin, mijloacele fiind transferate direct de Banca Mondială pe contul UNICEF.

Auditul a constatat că livrarea vaccinului a fost efectuată în cantităţile şi termenele stabilite, acesta integral fiind distribuit Centrelor de medicină preventivă din republică. Conform probelor prezentate de Centrul Naţional de Sănătate Publică, vaccinul achiziţionat a fost utilizat pe deplin pînă în luna mai 2008 pentru imunizarea populaţiei. Totodată, potrivit documentelor justificative prezentate de UNICEF, cheltuielile pentru procurarea vaccinului au constituit 610,2 mii dolari SUA, iar diferenţa de 68,4 mii dolari SUA a fost restituită de UNICEF Băncii Mondiale la 30.06.2008.

Concluzii:

Ministerul Sănătăţii a obţinut anumite rezultate pozitive la implementarea Proiectului SSAS pentru Modernizarea sistemului de sănătate, fiind realizate cu succes un şir de activităţi în aspectul tuturor subcomponentelor Proiectului. Concomitent, nedisponibilitatea unor capacităţi bine dezvoltate şi suficiente ale MS a condiţionat şi unele întîrzieri la implementarea rezultativă a Proiectului, unele obiective nefiind pe deplin atinse în termenele prestabilite şi înregistrînd un nivel scăzut de valorificare a surselor creditului. Acest fapt determină un potenţial risc al tergiversării perioadei de realizare a Proiectului în termenele prestabilite, precum şi al realizării eficace a obiectivelor acestuia.

Monitorizarea neadecvată a executării lucrărilor de construcţie/reconstrucţie a centrelor de sănătate a condiţionat, în unele cazuri, efectuarea lucrărilor suplimentare, cu aprobarea ulterioară a acestora.

Recomandări:

Ministerul Sănătăţii să asigure:

1. Executarea activităţilor prestabilite în termenele prevăzute la implementarea Proiectului, cu utilizarea eficientă şi eficace a surselor creditare pentru realizarea obiectivelor acestuia.

2. Contractarea lucrărilor şi serviciilor cu respectarea termenului-limită de implementare a Proiectului, stabilirea unor responsabilităţi distincte ale consultanţilor contractaţi, precum şi delegarea responsabilităţilor de coordonare şi monitorizare reală factorilor de decizie din cadrul MS în implementarea conformă a activităţilor Proiectului.

3.2. Cu privire la executarea de către MMPSF a mijloacelor creditare pentru Îmbunătăţirea sistemului de protecţie şi asistenţă socială

În aspectul responsabililor de gestionarea mijloacelor din credit pentru implementarea Proiectului SSAS în domeniul asistenţei şi protecţiei sociale, MMPSF i-au fost preconizate surse în sumă de 5000,0 mii dolari SUA, din care pentru implementarea Componentei II. Îmbunătăţirea sistemului de protecţie şi asistenţă socială – 4753,5 mii dolari SUA şi a Componentei III. Managementul proiectului – 246,5 mii dolari SUA.

Componenta Îmbunătăţirea sistemului de protecţie şi asistenţă socială urma să sprijine următoarele activităţi:

• Elaborarea şi implementarea softului şi a bazei de date consolidate a tuturor prestaţiilor de asistenţă socială.

• Asigurarea cu computere şi instruirea asistenţilor sociali care vor colecta informaţiile necesare pentru direcţionarea şi prestarea diverselor servicii de asistenţă socială către cei mai săraci.

În conformitate cu Programul de eficientizare a sistemului de asistenţă socială pe anii 2008-2010¹⁰, MMPSF urma să asigure, începînd cu anul 2008, crearea sistemului informaţional şi a bazei de date unice privind beneficiarii de asistenţă socială (elaborarea softului), cu implementarea lui în anii 2008-2010, precum şi modernizarea bazei tehnico-materiale a direcţiilor asistenţă socială în vederea sporirii capacităţilor informaţionale.

____________________

¹⁰ Hotărîrea Guvernului nr.1360 din 07.12.2007 “Cu privire la aprobarea Programului de eficientizare a sistemului de asistenţă socială pe anii 2008-2010”.

Auditul a stabilit că, întru executarea acestor activităţi, în perioada anilor 2008–2010, de către MMPSF au fost debursate 395,0 mii dolari SUA, sau 7,9% din totalul surselor preconizate. Valorificarea surselor creditare, în aspectul anilor de implementare, la situaţia din 31.12.2010, se prezintă în Tabelul nr.5.

Datele din tabel denotă că pe parcursul a 3 ani de implementare mijloacele creditare au fost valorificate de către MMPSF în mărime de 331,9 mii dolari SUA, sau la nivel de 6,6%, respectiv, activităţile planificate pentru anii 2008-2010 n-au fost executate pe deplin. Astfel, la subcomponenta Asistenţă şi protecţie socială nivelul de executare constituie 5,3% (254,4 mii dolari SUA), iar la subcomponenta Suport instituţional – 31,4% (77,5 mii dolari SUA).

Conform planului de achiziţii, MMPSF, pe parcursul anilor 2008-2010, urma să achiziţioneze servicii de elaborare a softului, echipament tehnic (calculatoare, imprimante) pentru asistenţii sociali, precum şi servicii de instruire în utilizarea calculatoarelor şi sistemului informaţional de asistenţă socială, pentru acestea fiind planificate surse în sumă de 5000,0 mii dolari SUA.

Situaţia privind valorificarea surselor prevăzute pentru procurări la această componentă, în aspectul anilor de implementare, la 31.12.2010, se prezintă în Tabelul nr.6.

Datele din tabel denotă că, pe parcursul anilor 2008-2010, activităţile principale (elaborarea bazei de date, softului, procurarea echipamentului tehnic aferent, precum şi instruirea asistenţilor sociali) au fost planificate, însă n-au fost realizate, uneori fiind parţial înlocuite cu alte activităţi.

Auditul relevă că 74,2% din totalul acestor cheltuieli, sau 246,3 mii dolari SUA, au fost direcţionate pentru procurarea a 124 de calculatoare şi 55 de printere în sumă totală de 186,2 mii dolari SUA, a unui automobil – 25,0 mii dolari SUA, a blanchetelor – 35,1 mii dolari SUA. Ulterior, din echipamentul tehnic procurat organelor de asistenţă socială teritoriale le-au fost repartizate 82 de calculatoare şi 41 de printere în sumă totală de 124,8 mii dolari SUA. Concomitent, achiziţionarea echipamentului tehnic s-a efectuat înainte de contractarea serviciilor de elaborare a sistemului informaţional (softului), care urma să stabilească cerinţele tehnice faţă de echipament, acest fapt prezentînd un risc potenţial la elaborarea şi implementarea sistemului informaţional. Astfel, ţinînd cont că durata normativă de utilizate a calculatoarelor este de 3 ani, calculatoarele achiziţionate în anii 2008-2010 nu vor putea fi utilizate în cadrul noului sistem.

Din mijloacele creditului, în scopul susţinerii organelor de asistenţă socială teritoriale, au fost utilizate 35,1 mii dolari SUA pentru blanchete şi instrucţiuni, iar pentru desfăşurarea campaniei de publicitate în masă privind implementarea Legii cu privire la ajutorul social¹¹, la finele anului 2010 au fost contractate servicii în sumă de 71,7 mii euro (1168,7 mii lei).

____________________

¹¹ Legea nr.133-XVI din 13.06.2008 “Cu privire la ajutorul social” (cu modificările ulterioare).

Analogic, ca şi la componenta Proiectului realizată de MS, rata debursărilor şi nivelul de utilizare a fondurilor Proiectului de către MMPSF se înregistrează sub nivelul planificat, concomitent cu obţinerea mai multor realizări. Conform comentariilor persoanelor din cadrul MMPSF, responsabile de executarea activităţilor Proiectului, tergiversarea unor activităţi a fost motivată de faptul că:

- Oficialii şi personalul MMPSF nu au avut practici de gestionare a proiectelor finanţate din surse externe, îndeplinind activităţile Proiectului concomitent cu exercitarea sarcinilor de bază.

- Capacităţile MMPSF în tehnologiile informaţionale s-au dovedit a fi limitate (2 specialişti pentru deservirea tehnică a echipamentului) pentru crearea sistemului informaţional şi a bazei de date unice privind beneficiarii de asistenţă socială (elaborarea softului). Această activitate a fost pusă în responsabilitatea Direcţiei asistenţă socială, care în aceeaşi perioadă (anii 2007-2008) se ocupa de crearea şi implementarea noului sistem de asistenţă socială direcţionat după principiul evaluării veniturilor (ajutorul social).

- Întru elaborarea cerinţelor tehnice şi termenilor de referinţă pentru selectarea dezvoltatorului de software era necesar ca Guvernul să aprobe structura Sistemului Informaţional Automatizat “Asistenţa Socială”, aceasta fiind aprobată la finele anului 2008 (Hotărîrea Guvernului nr.1356 din 03.12.2008).

Ulterior, pentru a grăbi procesul de creare a Sistemului Informaţional Automatizat “Asistenţa Socială”, ministerul, cu suportul BM, a angajat, din 01.04.2010, un consultant în domeniul tehnologiilor informaţionale şi cu sprijinul Oxford Policy Management (OPM) au fost elaborate cerinţele tehnice şi termenii de referinţă pentru software, iar la 15.07.2010 a fost anunţată licitaţia de achiziţionare a serviciilor de elaborare a sistemului. La 24.12.2010, MMPSF a întocmit cu cîştigătorul licitaţiei contractul pentru elaborarea sistemului informaţional.

Concluzii:

MMPSF n-a asigurat pe deplin executarea activităţilor ce ţin de implementarea Proiectului, fiind tergiversat procesul de valorificare a surselor creditare întru realizarea obiectivului de bază al acestuia. Concomitent, direcţionarea unor surse creditare la realizarea şi a altor activităţi care nu sînt expuse expres în priorităţile Proiectului, acestea fiind coordonate cu Banca Mondială, se încadrează în scopul acestuia, în partea ce ţine de identificarea şi direcţionarea protecţiei şi asistenţei sociale către cei mai săraci.

Recomandări:

3. MMPSF să asigure intensificarea acţiunilor întru îmbunătăţirea sistemului de protecţie şi asistenţă socială în Republica Moldova prin realizarea deplină şi în termen a obiectivelor Proiectului, fiind respectate condiţiile de contractare şi de utilizare a surselor creditare conform procedurilor stabilite de Banca Mondială.

3.3. Cu privire la executarea mijloacelor creditare pentru Managementul proiectului şi aplicarea în practică a realizărilor Proiectului

Managementul financiar al Proiectului este pus pe seama Direcţiilor existente economie, finanţe, evidenţă contabilă şi gestiune din cadrul MS şi MMPSF. Totodată, ambele ministere, în scopul prestării diferitor servicii, au contractat, în decursul implementării Proiectului, în total 21 de consultanţi locali (din care, la momentul actual, activează 14, inclusiv 2 şoferi). Acestora, pentru serviciile prestate, în perioada iunie 2007-2010, le-au fost achitate mijloace din contul surselor creditului în sumă totală de circa 407,1 mii dolari SUA.

Conform documentelor justificative, la situaţia din 31.12.2010, pentru implementarea Proiectului SSAS, din contul creditului au fost debursate mijloace în sumă totală de 7515,2 mii dolari SUA, sau 44,2% din mijloacele creditului acordat. Nivelul redus de valorificare a cauzat iniţierea negocierilor în scopul extinderii perioadei de implementare a Proiectului.

Executarea cheltuielilor din contul creditului, în aspectul categoriilor şi autorităţilor responsabile de implementarea Proiectului, se prezintă în Tabelul nr.7.

Datele din tabel relevă că, la situaţia din 31.12.2010, din contul creditului au fost utilizate mijloace financiare în sumă totală de 6376,4 mii dolari SUA, sau la nivel de 37,5%. În aspectul autorităţilor responsabile, utilizarea surselor pentru implementarea Proiectului a fost executată de către MS la nivel de 50,4%, iar de către MMPSF – de 6,6%, ceea ce denotă gradul redus de valorificare a surselor creditare. Drept motive invocate de aceste autorităţi sînt capacităţile limitate de resurse umane şi lipsa asistenţei tehnice. Auditul consideră că asupra nevalorificării suficiente a surselor creditare au influenţat lipsa unui management eficient al Proiectului, precum şi unii factori externi.

În acelaşi timp, în conformitate cu condiţiile Acordului de Finanţare, din contul bugetului de stat a fost achitat un comision în mărime de 0,5% din suma nedebursată a creditului în valoare totală 16,8 mii dolari SUA.

Auditul n-a stabilit erori şi abateri la înregistrarea tranzacţiilor financiare, efectuarea plăţilor, contabilizarea şi raportarea acestora de către autorităţile responsabile de implementarea Proiectului. Această situaţie se datorează existenţei şi aplicării procedurilor de control intern la capitolul managementul financiar.

În urma verificării fizice, la situaţia din 31.12.2010, a bunurilor materiale achiziţionate în cadrul Proiectului pentru ambele ministere auditul n-a constatat divergenţe dintre datele reflectate în evidenţa contabilă şi activele real existente. Toate bunurile materiale procurate sînt funcţionabile şi se utilizează în cadrul activităţilor Proiectului.

De către echipa de audit a fost examinată implementarea în practică a rapoartelor finalizate ale consultanţilor internaţionali, fiind constatat că, la situaţia din 31.12.2010, 3 rapoarte de studiu se află în proces de elaborare, iar 6 rapoarte de studiu sînt finalizate, aprobate şi aplicate de MS. Astfel:

• Curriculumul în medicina de familie a fost revizuit şi aprobat, fiind transmis pentru implementare Universităţii de Stat de Medicină şi Farmacie “N.Testemiţanu”, la momentul actual fiind evaluate rezultatele preliminare ale implementării.

• Au fost efectuate modificări la cadrul legislativ în vigoare, formulate şi implementate politici în domeniul sănătăţii.

• În baza studiului de politici privind opţiunile de participare a sectorului privat în reformele sectorului sănătăţii şi dezvoltarea Parteneriatului Public-Privat, au fost elaborate propuneri pentru modificarea unor acte legislative şi normative. În vederea implementării primelor proiecte ale Parteneriatului Public-Privat în sectorul sănătăţii, a fost semnat un Acord de cooperare între Ministerul Sănătăţii şi Corporaţia Internaţională de Finanţare, urmînd a fi consolidată capacitatea personalului MS şi elaborată lista instituţiilor la care vor fi implementate aceste proiecte.

• A fost elaborat Planul Naţional General al Spitalelor, cu ulterioara aplicare la elaborarea Programului de dezvoltare a asistenţei medicale spitaliceşti pe anii 2010-2012 a proiectului Legii spitalelor şi a Registrului spitalelor.

• Realizarea studiului de fezabilitate pentru Institutul Oncologic a servit ca bază pentru iniţierea procedurii de implementare a Parteneriatului Public-Privat în cadrul acestei instituţii. Analogic a fost utilizat studiul de fezabilitate pentru Spitalul Clinic Republican.

Astfel, rapoartele de consultanţă se prezintă ca un suport pentru promovarea şi consolidarea politicilor şi raporturilor în domeniu.

Concluzii:

Nivelul scăzut de debursare şi valorificare a mijloacelor creditare evidenţiază necesitatea fortificării capacităţilor manageriale ale autorităţilor responsabile de implementarea Proiectului, precum şi a responsabilizării consultanţilor locali, cu revederea clauzelor contractuale, inclusiv a costurilor serviciilor, avînd în vedere că sursa de achitare a acestora sînt mijloacele creditare.

Recomandări MS şi MMPSF:

4. Să analizeze şi să înlăture cauzele ritmului lent al implementării Proiectului, ce a condiţionat nevalorificarea fondurilor externe prevăzute în acest scop, costituind un impediment în dezvoltarea şi implementarea reformelor în domeniile respective.

5. Să analizeze condiţiile contractuale ale consultanţilor locali, cu revederea responsabilităţilor acestora, precum şi a costurilor serviciilor achitate din mijloace creditare.

3.4. Cu privire la executarea mijloacelor grantului pentru Componenta 4. Protecţia sănătăţii şi a statutului nutriţional

În baza Acordului de Grant al Fondului Fiduciar de Răspuns la Criza Globală Determinată de Preţul Produselor Alimentare, Guvernului Republicii Moldova i s-a acordat, în august 2008, un grant în valoare de 7,0 mil.dolari SUA, care a avut menirea de a îmbunătăţi sănătatea şi statutul nutriţional al păturilor vulnerabile. Conform Acordului, mijloacele grantului urmau să fie gestionate şi utilizate după cum urmează:

- 2,0 mil.dolari SUA – pentru oferirea produselor alimentare, suplimentelor nutriţionale şi a intervenţiilor nutriţionale femeilor gravide şi mamelor în perioada de lactaţie, copiilor de vîrstă fragedă şi copiilor mici, prin intermediul MS;

- 4,5 mil.dolari SUA – pentru oferirea asistenţei financiare instituţiilor ce acordă asistenţă persoanelor pauperizate şi grupurilor vulnerabile, prin transferuri de numerar, în scopul achiziţiei de produse alimentare şi suplimente nutriţionale, prin intermediul MMPSF;

- 0,5 mil.dolari SUA – pentru serviciile consultanţilor şi costuri operaţionale conexe, prin intermediul MMPSF.

3.4.1. Cu privire la oferirea produselor alimentare, suplimentelor nutriţionale şi a intervenţiilor nutriţionale femeilor gravide şi mamelor în perioada de lactaţie, copiilor de vîrstă fragedă şi copiilor mici, prin intermediul MS

Auditul a constatat că, pentru realizarea acestei componente, Ministerul Sănătăţii, în comun cu Ministerul Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului¹² şi cu Ministerul Administraţiei Publice Locale, au aprobat Conceptul “Protecţia sănătăţii şi statutului nutriţional al femeilor însărcinate, mamelor care alăptează copii pînă la 6 luni şi copiilor cu vîrsta de 6-24 luni” (în continuare – Conceptul), prin care au fost stabilite grupele-ţintă, criteriile de vulnerabilitate, inclusiv prezenţa semnelor de malnutriţie moderată, componenţa pachetelor alimentare, distribuţia, planul de distribuţie a pachetelor alimentare, precum şi monitorizarea la diferite niveluri a asistenţei acordate.

____________________

¹² Începînd cu 22.09.2009, în conformitate cu Legea nr.64-XII din 31.05.1990 “Cu privire la Guvern” în redacţia Legii nr.21-XVIII din 18.09.2009 “Privind modificarea Legii nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern” – Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei.

Ministerul Sănătăţii şi Banca Mondială au încheiat un Acord cu UNICEF pentru implementarea componentei prin acordarea serviciului de procurări şi livrarea pachetelor alimentare în sumă de 2,0 mil.dolari SUA (din care 1654,0 mii dolari SUA – pentru produse alimentare). Pentru procurarea şi distribuirea pachetelor alimentare în trei tranşe pe parcursul anului 2009 (planificate pentru februarie, aprilie, iunie), UNICEF a selectat un agent economic responsabil de oferirea produselor alimentare, pregătirea şi distribuirea pachetelor.

Conţinutul pachetelor alimentare (specificaţia produselor şi cantitatea) a fost determinat reieşind din necesităţile minime de energie şi calorii pentru populaţia-ţintă, acestea fiind stabilite expres în Acord. Astfel, pentru a preveni malnutriţia moderată, componenţa pachetelor alimentare pentru femeile gravide şi mamele care alăptează copii de pînă la 6 luni a fost stabilită prin alocarea a: 2 kg hrişcă, 1 kg orez, 1 kg crupe de grîu, 1 sticlă ulei vegetal, 8 borcane de conserve de carne, iar pentru copiii în vîrstă de la 6-24 luni a: 2 kg hrişcă, 1 kg orez, 1 kg crupe de grîu, 1 sticlă ulei vegetal, 24 de borcane de pireu de carne.

Conform Acordului, au fost preconizate spre distribuire 43632 de pachete alimentare în sumă de 1654,0 mii dolari SUA (inclusiv pentru femeile gravide şi mamele care alăptează copii de pînă la 6 luni – 18024 de pachete alimentare în sumă de 513,6 mii dolari SUA şi pentru copii în vîrstă de 6-24 luni – 25608 pachete alimentare în valoare de 1140,4 mii dolari SUA), care urmau a fi distribuite în trei tranşe a cîte 14544 de pachete alimentare.

Analizînd executarea Acordului şi situaţia reală privind achiziţionarea şi distribuirea pachetelor alimentare, auditul a constatat următoarele.

În cadrul realizării Proiectului de către UNICEF au fost distribuite în total 59933 de pachete alimentare în sumă de 1613,0 mii dolari SUA (femei gravide şi mame care alăptează copii de pînă la 6 luni – 22864 de pachete alimentare şi copii în vîrstă de 6-24 luni – 37069 de pachete alimentare). Majorarea numărului de pachete cu 16301 faţă de numărul stabilit în Acord a fost posibilă datorită diferenţei între preţurile estimate iniţial în Acord şi cele real contractate cu furnizorul, ceea ce a dus la procurarea unor cantităţi mai mari de produse alimentare.

Analiza cantităţilor de produse aprobate iniţial şi a celor real executate, precum şi a numărului de beneficiari se prezintă în Tabelul nr.8.

Urmare analizei componenţei pachetelor alimentare distribuite, s-a constatat că cantitatea unor produse a fost majorată de 2-4 ori, iar a altora – diminuată. Aceste schimbări în componenţa şi cantitatea produselor din pachete au fost decise în cadrul unei întruniri din 07.05.2009 între MS, UNICEF şi Banca Mondială.

Distribuirile au fost realizate cu întîrzieri de la 3 pînă la 5 luni faţă de termenul stipulat în Acord, astfel prima tranşă fiind realizată în luna iunie, a doua – în septembrie şi a treia – în noiembrie 2009. Conform comentariilor UNICEF, întîrzierile distribuirilor au fost motivate prin faptul că: Acordul dintre MS şi UNICEF a fost semnat la 05.02.2009, ceea ce nu a făcut posibilă realizarea primei distribuţii în termen; fondurile băneşti au fost recepţionate în contul UNICEF în luna martie, după care a demarat procedura de achiziţie a produselor alimentare, urmată de livrarea pachetelor alimentare.

Conform rapoartelor de monitorizare întocmite de compania contractată în acest scop de UNICEF, cantitatea de produse alimentare acordată în cadrul Proiectului a acoperit necesităţile beneficiarilor pentru o perioadă între două şi mai multe luni. Concomitent, au fost constatate unele neajunsuri, precum: includerea în lista beneficiarilor a unor persoane care nu corespundeau criteriilor aprobate; neridicarea pachetelor de către unii beneficiari; existenţa unor cazuri de componenţă incompletă a pachetelor alimentare.

Auditul relevă faptul că, potrivit Conceptului, în procesul de monitorizare urmau a fi implicaţi şi lucrătorii medicali, în responsabilitatea cărora intră cîntărirea şi măsurarea copiilor incluşi în listele pentru primirea asistenţei alimentare, constituită din două etape: cîntărirea şi măsurarea copiilor la momentul includerii acestora în listele beneficiarilor; şi după primirea asistenţei alimentare pe parcursul a şase luni. Actualmente această activitate este desfăşurată de către UNICEF.

Analiza executării financiare a Acordului, în aspectul tipurilor de cheltuieli, conform rapoartelor prezentate MS de către UNICEF, se prezintă în Tabelul nr.9.

Datele din tabel relevă că suma alocată UNICEF a fost executată la nivel de circă 94%, rămînînd neutilizate 127,4 mii dolari SUA, care la 17.06.2010 au fost rambursate Băncii Mondiale.

Auditul constată că unele componente specificate în Anexa nr.1 a Acordului au fost executate diferit de nivelul stabilit. Astfel, cheltuielile pentru procurarea pachetelor alimentare, pentru monitorizare şi evaluare, precum şi cele legate de fluctuaţia ratei de schimb au fost executate sub nivelul prevăzut, respectiv, cu 41,0 mii dolari SUA, 15,9 mii dolari SUA şi 165,4 mii dolari SUA. În acelaşi timp, au fost efectuate cheltuieli pentru împachetarea şi livrarea pachetelor alimentare în mărime de 52,6 mii dolari SUA şi la recalcularea costului produselor livrate de 36,2 mii dolari SUA.

Concluzii:

Ministerul Sănătăţii n-a asigurat întreprinderea celor mai eficiente acţiuni întru utilizarea deplină a mijloacelor provenite din grant.

Recomandări:

6. Ministerul Sănătăţii să asigure negocierea cu Banca Mondială referitor la posibilele modalităţi de valorificare a mijloacelor neutilizate din grant în sumă de 127,4 mii dolari SUA, rămase în sold după executarea Acordului cu UNICEF.

3.4.2. Cu privire la oferirea asistenţei financiare instituţiilor ce acordă asistenţă persoanelor pauperizate şi grupurilor vulnerabile prin transferuri de numerar, în scopul achiziţiei de produse alimentare şi suplimente nutriţionale prin intermediul MMPSF

Acordarea asistenţei persoanelor pauperizate şi grupurilor vulnerabile, prin intermediul transferurilor de numerar, în scopul achiziţiei de produse alimentare şi suplimente nutriţionale în valoare de 4500,0 mii dolari SUA (43875,0 mii lei) a fost realizată de către MMPSF în baza listelor elaborate de Ministerul Finanţelor. Mecanismul de implementare a acţiunii menţionate şi lista beneficiarilor de mijloace au fost specificate în Manualul operaţional pentru finanţarea suplimentară a Proiectului şi în Circulara Ministerului Finanţelor¹³. În baza listelor au fost întocmite ordine de plată şi efectuate transferuri instituţiilor beneficiare.

____________________

¹³ Circulara Ministerului Finanţelor nr.07/2-4-98 din 31.10.2008 “Cu privire la modul de finanţare, administrare şi raportarea componentei 4 a Proiectului Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială”.

Conform Manualului operaţional pentru finanţarea suplimentară a Proiectului, MMPSF urma să asigure utilizarea mijloacelor pentru contracararea majorării preţurilor de produse alimentare pe perioada 2008-2009. Situaţia executării transferurilor se reflectă în Tabelul nr.10.

Auditul relevă că transferurile s-au efectuat la 1675 de instituţii din 1680 preconizate, sau cu 5 instituţii mai puţin. Aceste devieri au fost condiţionate de modificarea listelor efectuate de Ministerul Finanţelor.

Analiza executării mijloacelor transferate instituţiilor beneficiare, la situaţia din 01.07.2010, a identificat că circa 194 de instituţii beneficiare n-au utilizat pe deplin mijloacele alocate. Astfel, conform probelor de audit, la situaţia din 01.07.2010, rămaseră neutilizate 706,3 mii dolari SUA (7373,9 mii lei)¹⁴, circa 16% din suma totală a transferurilor, nefiind atins nivelul aşteptat de contracarare a majorării preţurilor la produsele alimentare pe perioada anilor 2008-2009. Din sursele neutilizate, instituţiilor finanţate de la bugetul de stat le-au revenit 622,5 mii dolari SUA (inclusiv celor subordonate Ministerului Educaţiei – 620,8 mii dolari SUA) şi celor finanţate de la bugetele locale – 83,8 mii dolari SUA.

____________________

¹⁴ Auditul nu are posibilitate de a reflecta situaţia din 31.12.2010, deoarece aceasta se va determina după prezentarea dărilor de seamă anuale.

Conform Informaţiei operative privind executarea bugetului de stat pe anul 2010 pe proiectele investiţionale, prezentată de Ministerul Finanţelor la 28.01.2011, în conturile trezoreriale ale instituţiilor beneficiare de mijloace din grant erau înregistrate solduri de mijloace neutilizate în sumă totală de 3489,0 mii lei (334,2 mii dolari SUA), din care instituţiilor finanţate de la bugetul de stat le revin 3123,6 mii lei (din care Ministerul Educaţiei – 2607,9 mii lei) şi celor finanţate de la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale – 365,4 mii lei.

Acest fapt relevă că din start, pentru implementarea acestei activităţi, n-a fost determinat un mecanism clar şi eficient de coordonare, executare, monitorizare şi raportare a activităţilor părţilor implicate.

Concluzii:

Monitorizarea insuficientă atît din partea MMPSF, ca responsabil pentru realizarea acestei componente, cît şi din partea executorilor de buget – beneficiari de mijloace ale grantului şi responsabili de utilizarea conform destinaţiei şi în termen a mijloacelor transferate a dus la neutilizarea deplină a surselor grantului acordat Republicii Moldova.

Recomandări:

7. MMPSF, în comun cu Ministerul Finanţelor şi autorităţile publice centrale şi locale, beneficiari ai soldurilor de mijloace neutilizate ale grantului, să întreprindă măsuri pentru valorificarea integrală a surselor neutilizate ale grantului în scopurile prevăzute.

3.4.3. Cu privire la serviciile consultanţilor şi costurile operaţionale conexe executate de către MMPSF în cadrul executării mijloacelor grantului

Pentru serviciile consultanţilor şi costurile operaţionale conexe au fost prevăzute mijloace în sumă de 500,0 mii dolari SUA. Analiza executării, în aspectul categoriilor de cheltuieli, se prezintă în Tabelul nr.11.

Datele din tabel relevă că cheltuielile pentru serviciile consultanţilor şi costurile operaţionale conexe, la situaţia din 31.12.2010, au fost executate la nivel de 11,7% din mijloacele prevăzute.

Partea majoră a mijloacelor preconizate la acest capitol revine activităţilor pentru instruirea lucrătorilor sociali, care, de fapt, nu au fost realizate.

Deşi activităţile finanţate din grant au fost finalizate în luna octombrie 2009, cheltuielile pentru asistenţa tehnică şi operaţională continuă. Acest fapt evidenţiază necesitatea determinării raţionalităţii efectuării în continuare a cheltuielilor.

Concluzii:

MMPSF n-a asigurat utilizarea mijloacelor grantului la cheltuielile pentru asistenţa tehnică şi operaţională cu respectarea principiilor de eficienţă. Totodată, n-a întreprins măsurile necesare de valorificare a soldului rămas neutilizat în mărime de circa 441,4 mii dolari SUA întru susţinerea obiectivelor grantului.

Recomandări:

8. MMPSF, în coordonare cu Banca Mondială, să decidă asupra redirecţionării mijloacelor neutilizate prevăzute pentru serviciile consultanţilor şi costurile operaţionale la realizarea obiectivelor de bază ale grantului, sporind impactul acestuia.

3.5. Concluzii generale

Constatările auditului privind managementul Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială” denotă faptul că deşi autorităţile publice centrale responsabile de implementarea acestui Proiect au obţinut anumite rezultate, valorificarea surselor creditului înregistrează un nivel scăzut. Acest fapt a generat iniţierea negocierilor privind extinderea termenului de implementare a Proiectului.

Nivelul scăzut de debursare şi valorificare a mijloacelor creditare relevă necesitatea fortificării capacităţilor manageriale ale autorităţilor responsabile de implementarea Proiectului, precum şi a responsabilizării consultanţilor locali.

De asemenea, n-a fost asigurată utilizarea deplină a mijloacelor grantului destinat îmbunătăţirii sănătăţii şi statutului nutriţional al păturilor vulnerabile. Lipsa pîrghiilor de continuitate şi colaborare în procesul de monitorizare la executarea grantului a fost un factor ce a influenţat gradul scăzut de utilizare de către beneficiari a mijloacelor alocate din contul acestuia.

Totodată, auditul n-a stabilit erori şi abateri la înregistrarea tranzacţiilor financiare, efectuarea plăţilor, contabilizarea şi raportarea acestora de către autorităţile responsabile de implementarea Proiectului.