Постановление N 7 от 08.02.2011 по Отчету операционного аудита Проекта "Услуги здравоохранения и социальной помощи" за период июнь 2007-2010

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету операционного аудита Проекта “Услуги здравоохранения

и социальной помощи” за период июнь 2007-2010¹

N 7  от  08.02.2011

 (в силу 04.03.2011) 

Мониторул Офичиал N 34-36 ст.10 от 04.03.2011

* * *

________________

¹ Закон № 194-XVI от 26.07.2007 “О ратификации Финансового соглашения между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития (Проект “Услуги здравоохранения и социальной помощи”)”. Длительность внедрения Проекта была предусмотрена на период 2007-2011 годов.

Счетная палата, в присутствии министра здравоохранения г-на А.Усатый, министра труда, социальной защиты и семьи г-жи В.Булига, председателя парламентской Комиссии по социальной защите, здравоохранению и семье г-на В.Хотиняну, начальника Управления бюджетной и финансовой политик Министерства здравоохранения г-на В.Сава, начальника Управления политик социального обеспечения Министерства труда, социальной защиты и семьи г-жи А.Кирилов, координатора Проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” г-на О.Хынку, специалиста по финансовому менеджменту офиса Всемирного банка в Молдове г-жи О.Друца, директора Главного управления государственного долга Министерства финансов г-жи Е.Матвеевой, начальника Управления финансов в здравоохранении и социальном обеспечении Министерства финансов г-жи М.Семенюк, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008², рассмотрела Отчет операционного аудита Проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” за период июнь 2007-2010.

________________

² О.М., 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия проводилась в Министерстве здравоохранения (в дальнейшем – МЗ) и в Министерстве труда, социальной защиты и семьи (в дальнейшем – МТСЗС) в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2010 год и по запросу Всемирного банка, имея целью проверку менеджмента проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” (в дальнейшем – Проект УЗСП, или, по случаю, Проект), с представлением выводов относительно факта, что расходы соответствуют условиям о предназначении, использовании и целям, установленным регламентами Проекта, осуществлялись законно и регламентированно, а также представлены в соответствии с бухгалтерскими регистрациями и подтверждающими документами.

Аудит был запланирован и осуществлен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты³, а также согласно условиям, разработанным Всемирным банком. Для подтверждения констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены путем проведения процедур оценки риска и последующих аудиторских процедур, которые включали тест контролей и процедуры по существу. В зависимости от контекста, в рамках которого были применены аудитом, они включали различные изучения, наблюдения, подтверждения, перерасчеты, интервьюирование и т.д.

________________

³ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Для внедрения Проекта УЗСП Международная ассоциация развития /Всемирный банк, согласно Соглашению о финансировании от 23.06.2007, выделил Правительству Республики Молдова кредит в сумме 11300,0 тыс. Прав специального заимствования (ПСЗ), эквивалентный сумме примерно 17000,0 тыс. долларов США. Первоочередной задачей Проекта является оказание поддержки программе Правительства по росту доступа населения Республики Молдова к эффективным и качественным услугам по здравоохранению и социальному обеспечению. Проект должен быть внедрен МЗ и МТСЗС в течение 2007-2011 годов.

В аспекте ответственности за управление средства кредита были направлены МЗ, для модернизации системы здравоохранения – 12000,0 тыс. долларов США и МТСЗС, для улучшения системы социальной защиты и помощи – 5000,0 тыс. долларов США.

Вместе с тем на основании соглашения о гранте валютного фонда в ответ на мировой кризис, обусловленный ценами на продовольствие (в дальнейшем – соглашение о гранте) Всемирный банк 15.08.2008 предоставил дополнительное финансирование Правительству Республики Молдова в форме гранта в размере 7000,0 тыс. долларов США), который был предназначен для улучшения здоровья и питания уязвимых слоев населения.

Констатации, полученные в результате проведенных в рамках аудита проверок и изложенные в Отчете аудита, подчеркивают:

♦ Низкий уровень выплат и освоения средств кредита, предоставленного Правительству Республики Молдова Международной ассоциацией развития /Всемирным банком. Так, по состоянию на 31.12.2010, из общей суммы кредита были использованы средства на сумму 6376,4 тыс. долларов США, или на уровне 37,5%. В аспекте ответственных органов, использование средств для внедрения Проекта было исполнено МЗ на уровне 50,4%, а МТСЗС – 6,6%. В то же время в соответствии с условиями Соглашения о финансировании, за счет государственного бюджета были оплачены комиссионные в размере 0,5% от неоплаченной суммы кредита, которые за период 2008-2010 годов составили 16,8 тыс. долларов США.

♦ Отсутствие стратегии и инструментов по управлению и координированию деятельностей Проекта, а также недоступность ряда хорошо развитых и достаточных возможностей МЗ и МТСЗС. Это повлияло на мониторинг и контроль над деятельностью, обусловив некоторые задержки в результативном внедрении Проекта. Одновременно медленный темп внедрения Проекта является препятствием в развитии и внедрении реформ в соответствующей области.

♦ Неустановление эффективного механизма по координированию, исполнению, мониторингу и отчетности между сторонами, вовлеченными в процесс внедрения гранта, предназначенного для улучшения здоровья и питания уязвимых слоев населения. Этот факт обусловил неосвоение средств в сумме примерно 903,0 тыс. долларов США за счет гранта, выделенного Всемирным банком 15.08.2008.

В то же время аудитом не установлено ошибок и отклонений в регистрации финансовых операций, осуществлении платежей, ведении учета и отчетности со стороны органов, ответственных за внедрение Проекта. Эта ситуация объясняется наличием и применением процедур внутреннего контроля финансового менеджмента. В то же время материальные ценности, закупленные в рамках Проекта для обоих министерств, отражены в бухгалтерском учете и соответствуют реально существующим активам, они функционируют и используются в рамках деятельности Проекта.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет операционного аудита Проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” за период июнь 2007-2010, который является составной частью настоящего постановления.

2. Постановление и Отчет операционного аудита проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” за период июнь 2007-2010 направить:

2.1. Офису Всемирного банка в Молдове, для документирования;

2.2. Парламенту Республики Молдова, для информирования и принятия к сведению;

2.3. Правительству для мониторинга внедрения в срок Проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” и эффективного освоения внешних фондов, происходящих из кредитных средств и гранта;

2.4. Министерству здравоохранения и Министерству труда, социальной защиты и семьи для обеспечения внедрения рекомендаций аудита, а также для укрепления системы внутреннего контроля при реализации деятельности Проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи”;

2.5. Министерству финансов для принятия к сведению согласно компетенциям относительно результатов аудита и предпринятия мер совместно с Министерством здравоохранения, Министерством труда, социальной защиты и семьи, а также с органами, получателями средств гранта, в согласовании с Всемирным банком, по освоению в предусмотренных целях неиспользованных средств гранта и оставшихся остатков на их счетах.

3. О выполнении рекомендаций аудита, а также об исполнении требований пп.2.4 и пп.2.5 проинформировать Счетную палату в течение 3 месяцев.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 7 от 08.02.2011 г.

ОТЧЕТ

операционного аудита Проекта “Услуги здравоохранения

и социальной помощи” за период июнь 2007-2010¹

________________

¹ Закон № 194-XVI от 26.07.2007 “О ратификации Финансового соглашения между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития (Проект “Услуги здравоохранения и социальной помощи”)”. Длительность внедрения Проекта была предусмотрена на период 2007-2011 годов.

I. ВВЕДЕНИЕ

Операционный аудит Проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” в Министерстве здравоохранения и в Министерстве труда, социальной защиты и семьи проводился в соответствии со ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008², Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2010 год и по запросу Всемирного банка.

________________

² Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями).

Цель аудита состояла в проверке соответствующего проведения менеджмента Проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” (в дальнейшем – Проект УЗСП, или, по случаю, Проект), с представлением выводов относительно факта, что расходы соответствуют условиям о предназначении, использовании и целям, установленным регламентами Проекта, осуществлялись законно и регламентированно, а также представлены в соответствии с бухгалтерскими регистрациями и подтверждающими документами.

Ответственность руководства Министерства здравоохранения (в дальнейшем – МЗ), Министерства труда, социальной защиты и семьи (в дальнейшем – МТСЗС) в качестве бенефициаров фондов Проекта и ответственных за управление ими состоит в действенном и эффективном внедрении деятельности Проекта, в соответствии с регламентациями в данной области, обеспечивая правильное и своевременное отражение в отчете реализуемого и финансовых ситуаций.

Ответственность аудиторской группы заключается в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения выводов относительно реализации Проекта, правильности составления финансовых отчетов и соответствии управления средствами кредита и гранта, с представлением рекомендаций по улучшению. Вместе с тем аудиторы не несут ответственности за предотвращение фактов мошенничества и ошибок.

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Для внедрения Проекта УЗСП Международная ассоциация развития /Всемирный банк, согласно Соглашению о финансировании от 23.06.2007, выделил Правительству Республики Молдова кредит в сумме 11300,0 тыс. Прав специального заимствования (ПСЗ), эквивалентный сумме примерно 17000,0 тыс. долларов США. Первоочередной задачей Проекта является оказание поддержки программе Правительства по росту доступа населения Республики Молдова к эффективным и качественным услугам по здравоохранению и социальному обеспечению.

Кредит, полученный от Международной ассоциации развития /Всемирного банка, предназначен для использования в целях снижения преждевременной смертности и нетрудоспособности посредством совершенствования услуг по здравоохранению, укреплению финансовой защиты и роста эффективности системы здравоохранения, а также лучшему выявлению и направлению социальной помощи и защиты бедным слоям населения. Проект должен быть внедрен в течение 2007-2011 годов МЗ и МТСЗС при поддержке группы консультантов и персонала обоих министерств.

Вместе с тем, учитывая мировой продовольственный кризис, который обусловил рост цен на продовольственные товары, 15.08.2008 г. Всемирный банк, на основании соглашения о гранте Валютного фонда в ответ на мировой кризис, обусловленный ценами на продовольствие (в дальнейшем – соглашение о гранте) выделил дополнительное финансирование Правительству Республики Молдова в форме гранта в размере 7000,0 тыс. долларов США. Одновременно с предоставлением дополнительного финансирования Проект УЗСП был дополнен Компонентом IV. Охрана здоровья и питание, предназначенным для улучшения здоровья и питания уязвимых слоев населения. Проект УЗСП включает следующие составляющие:

• Компонент I. Услуги по здравоохранению

• Компонент II. Улучшение системы социальной защиты и помощи

• Компонент III. Менеджмент проекта

• Компонент IV. Охрана здоровья и питание

В аспекте ответственности средства кредита предназначены для:

• Модернизации системы здравоохранения – 12000,0 тыс. долларов США Министерству здравоохранения, из которых по Компоненту I. Услуги по здравоохранению – 11687,4 тыс. долларов США и по Компоненту III. Менеджмент проекта – 312,6 тыс. долларов США.

• Улучшение системы социальной защиты и помощи – 5000,0 тыс. долларов США, Министерству труда, социальной защиты и семьи для внедрения Компонента II. Улучшение системы социальной защиты и помощи – 4753,5 тыс. долларов США и Компонента III. Менеджмент проекта – 246,5 тыс. долларов США.

Лица, ответственные за внедрение Проекта в рамках названных органов, согласно Соглашению по финансированию были:

- министр здравоохранения: Ион Абабий (до 31.03.2008), Лариса Катринич (с 01.04.2008 до 25.09.2009), Владимир Хотиняну (с 25.09.2009 до 14.01.2011) и Андрей Усатый (с 14.01.2011 и до настоящего времени);

- министр труда, социальной защиты и семьи: Галина Балмош (до 11.09.2009) и Валентина Булига (с 25.09.2009 и до настоящего времени).

Для использования средств, выделенных в целях внедрения Проекта, органам, ответственным за администрирование, были открыты отдельные банковские счета в КБ “Banca de Economii” АО, которые обслуживаются через территориальное казначейство Кишинэу – государственный бюджет в долларах США и национальной валюте.

Для общего руководства, контроля, мониторинга и межминистерского координирования 17.03.2008 Распоряжением Правительства № 21-р³ был создан Комитет по мониторингу деятельности Проекта.

________________

³ Распоряжение Правительства № 21-р от 17.03.2008 “О создании Комитета по мониторингу деятельности Проекта “Услуги здравоохранения и социального обеспечения””.

Ответственность за финансовый менеджмент в рамках Проекта УЗСП возложена на управление экономики, финансов, бухгалтерского учета и управления в составе обоих министерств.

Система бухгалтерского учета Проекта должна вестись в соответствии с общими обязательными правилами бухгалтерского учета и финансовой отчетности в публичном секторе, предусмотренными в Законе о бухгалтерском учете⁴, и в Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 85⁵, а также с особенностями, специфицированными в Пособии по финансовому менеджменту Проекта и требованиями Всемирного банка.

________________

⁴ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (с последующими изменениями).

⁵ Инструкция по бухгалтерскому учету в учреждениях, состоящих на бюджете, утвержденная Приказом министра финансов № 85 от 09.10.1996 (с последующими изменениями, в дальнейшем – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 85). Отменена Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 “Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях”.

Методология аудита. Аудит был запланирован и осуществлен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты⁶, а также согласно соответствующим условиям, разработанным Всемирным банком. Для подтверждения констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены путем проведения процедур оценки риска и последующих процедур аудита, которые охватывали тест контролей и процедуры по существу. В зависимости от контекста, в рамках которого были применены аудитом, они включали различные изучения, наблюдения, подтверждения, перерасчеты, интервьюирование и т.д.

________________

⁶ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Констатации аудита будут представлены в аспекте ответственных за внедрение Проекта УЗСП, с использованием средств кредита для модернизации системы здравоохранения и улучшение системы социальной защиты и помощи, а также средств гранта для охраны здоровья и питания.

3.1. Об исполнении Министерством здравоохранения кредитных средств для модернизации системы здравоохранения

Из средств Проекта, состоящих из средств кредита в сумме 12000,0 тыс. долларов США, предназначенных МЗ для модернизации системы здравоохранения, по Компоненту I. На услуги по здравоохранению всего было предусмотрено 11687,4 тыс. долларов США, из которых по подкомпонентам: 1.1. Развитие потенциала и регламентирование сектора – 443,9 тыс. долларов США, 1.2. Финансирование системы медицинской помощи и субъектов, предоставляющих услуги – 934,2 тыс. долларов США, 1.3. Развитие первичной медицинской помощи – 5961,4 тыс. долларов США, 1.4. Оценка вместимости больниц и их модернизация – 3737,7 тыс. долларов США, 1.5. Приобретение вакцин – 610,2 тыс. долларов США и по Компоненту III. Менеджмент проекта – 312,6 тыс. долларов США.

Аудитом констатировано, что для внедрения Компонентов I и III, МЗ составляет ежегодно сметы расходов, планы закупок, которые утверждаются руководством министерства и координируются Всемирным банком. Планы закупок, планы внедрения, а также операционное пособие постоянно пересматриваются, с включением ряда новых мероприятий, координируемых Всемирным банком.

По состоянию на 31.12.2010 аудитом установлен факт, что для модернизации системы здравоохранения предусмотренные кредитные средства для внедрения соответствующего Проекта МЗ были исполнены в сумме 6044,6 тыс. долларов США, что составляет 50,4% от всех средств в размере 12000,0 тыс. долларов США на момент истечения 85% срока внедрения Проекта. Вместе с тем в этой ситуации уровень заключения договоров на услуги составил 90,2% от общей суммы средств кредита, или 10825,7 тыс. долларов США.

Анализ эволюции годового исполнения МЗ кредитных средств за весь период внедрения (2007-2010 годы) в аспекте основных подкомпонентов представлен в таблице № 1.

Данные, проанализированные аудитом, свидетельствуют, что во всем периоде внедрения Проекта (2007-2010 гг.) кредитные средства, управляемые МЗ, были исполнены ниже запланированного уровня. Так, в 2007 году исполнение расходов за счет кредитных средств достигло среднего уровня 27,5%, в 2008 году – 69,2%, в 2009 году – 70,0% и в 2010 году – 51,9%. Средний уровень исполнения запланированных кредитных средств для реализации деятельности Проекта в период 2007-2010 годов составил 61,8% из общего уровня средств в размере 6044,6 тыс. долларов США.

Общее исполнение внешних кредитных средств, управляемых МЗ для модернизации системы здравоохранения, по состоянию на 31.12.2010, за весь период развертывания внедрения Проекта, в аспекте подкомпонентов и ряда деятельностей, занимающих наибольший удельный вес, обобщенно представлено в таблице № 2.

Анализом данных об исполнении сметы расходов, источниках и использовании фондов отмечается, что хотя уровень использования общих кредитных средств за период 3 лет внедрения Проекта достиг 50,4%, в аспекте ряда деятельностей по подкомпонентам он варьирует от 2,2% до 100%. Наиболее низкий уровень освоения средств в аспекте подкомпонентов отмечается по оценке вместимости больниц и их модернизации (19,4%), финансированию системы медицинской помощи и субъектов, предоставляющих услуги (20,6%), а также по развитию потенциала и регламентированию сектора (29,5%).

Этот факт обусловлен сложностью и спецификой институциональной деятельности МЗ, а ответственные лица и исполнители в его рамках вовлечены в реализацию деятельности, предусмотренной по внедрению Проекта, одновременно с выполнением основных функций. Вместе с тем отсутствие ряда стратегий и инструментов по управлению и координированию деятельности в менеджерском аспекте Проекта повлиял на возможности МЗ по проведению мониторинга и проверки этой деятельности на уровне исполнителей с различной степенью подчиненности (МЗ, Национальная компания медицинского страхования (в дальнейшем – НКМС), больницы, центры здоровья, центры семейных врачей, различные учреждения, оказывающие медицинские услуги, и т.д.).

Уровень выплат и степень использования фондов Проекта ниже запланированного уровня объясняются тем, что официальные лица и персонал МЗ не имели практики по управлению финансовыми проектами из внешних источников, без создания единицы по внедрению.

По подкомпоненту 1.1. Развитие потенциала и регламентирование сектора кредитные средства, предусмотренные в сумме 443,9 тыс. долларов США (266,2 тыс. долларов США для разработки Национальных счетов в здравоохранении), за период 3 лет были исполнены в сумме 131,2 тыс. долларов США, или на уровне 29,5%. Низкое использование средств было обусловлено несвоевременным выполнением услуг с увеличением сроков их исполнения. Одной из важных деятельностей по данному компоненту является разработка и внедрение Национальных счетов в здравоохранении (в дальнейшем – НСЗ). Так, для выполнения этой деятельности в августе 2008 г. МЗ заключило договор на сумму 89,5 тыс. долларов США, согласно которому должен был быть разработан детальный механизм НСЗ для Республики Молдова, с приведением в соответствие международным статистическим стандартам. Согласно условиям договора работы должны были быть выполнены до 31.03.2010, с представлением финального Отчета и соответствующих рекомендаций. Впоследствии, путем двух дополнений, срок выполнения этих работ был продлен до 31.03.2011.

Для внедрения НСЗ 14.05.2009 МЗ заключило меморандум-соглашение с Национальным центром менеджмента в здравоохранении⁷, в соответствии с которым последний в марте 2010 г. должен был представить финальный Отчет с описанием национальной методологии НСЗ. Согласно информации, представленной Национальным центром менеджмента в здравоохранении, по состоянию на 31.12.2010 предусмотренная деятельность была выполнена на уровне 80 процентов.

________________

⁷ Меморандум – соглашение, заключенное 14.05.2009 Министерством здравоохранения с Национальным центром менеджмента в здравоохранении “О кооперировании в целях реализации обязательств по приданию официального статуса и обоснованию Национальных счетов в здравоохранении”.

Другие деятельности в рамках этого подкомпонента связаны с разработкой: стратегии трудовых ресурсов в секторе здравоохранения – деятельность, начатая в 2010 году и которая продолжается в 2011 году; отчет о необходимости приведения национального законодательства в соответствие с нормами Европейского Союза и стратегии внедрения публичного частного партнерства.

По подкомпоненту 1.2. Финансирование системы медицинской помощи и субъектов, предоставляющих услуги, были предусмотрены средства в сумме 934,2 тыс. долларов США, из которых значительная доля – 86 процентов (806,5 тыс. долларов США) предназначена для консолидации деятельности по закупке, оплате субъектам, предоставляющим услуги, и разработке методологии по установлению цен на излечиваемый случай. По состоянию на 31.12.2010 были освоены кредитные средства в сумме 192,6 тыс. долларов США, или на уровне 21 процента, что мотивированно МЗ сложностью и длительностью процедур приобретения в соответствии с регламентациями Всемирного банка. Так, МЗ, имея в распоряжении 3 года (начиная с 03.07.2007), 01.07.2010 (хотя инициирование процедур закупки началось с марта 2009 года) заключило договор с Nimitt Consulting⁸ на сумму 706,9 тыс. долларов США. Согласно условиям договора Nimitt Consulting должен помочь МЗ и НКМС в консолидации возможностей по приобретению услуг по здравоохранению и улучшению оплаты стоимости предоставленных больничных и амбулаторных услуг на основе эффективности и результативности, а также приведение в соответствие методологии по установлению стоимости услуг по здравоохранению, с установленным сроком по реализации мероприятий до июня 2012, с предоставлением финального отчета. По состоянию на 31.12.2010 фирмой Nimitt Consulting были предоставлены и оплачены услуги на сумму 70,7 тыс. долларов США, или на уровне 10,0% от заключенной договором суммы. Аудит отмечает, что при заключении этого договора МЗ не учитывало срок завершения Проекта УЗСП, который согласно Соглашению о финансировании предусмотрен до 31.08.2011.

________________

⁸ Полное название: Nimitt Consulting Inc, США şi Fundaţia Centru pentru Politici şi Servicii de Sănătate, România, Şcoala Naţională de Sănătate Publică, Management şi Perfecţionare în Domeniul Sanitar, Bucureşti, România (в дальнейшем – Nimitt Consulting).

Также, к этому подкомпоненту относится деятельность, связанная с разработкой Стратегии по развитию НКМС, которая должна быть выполнена одновременно с разработкой новой системы по оплате субъектам, оказывающим медицинские услуги на основе смешанных случаев.

По подкомпоненту 1.3. Развитие первичной медицинской помощи были предусмотрены средства в сумме 5961,4 тыс. долларов США, по состоянию на 31.12.2010 были исполнены на уровне 69,6%, или в сумме 4148,6 тыс. долларов США. Специфические задачи этого подкомпонента имели целью совершенствование качества услуг по первичной медицинской помощи на сельском уровне путем утверждения ряда стандартов на национальном уровне для учреждений первичной медицинской помощи, а также для финансирования работ по реконструкции существующих центров здоровья или строительства новых. Преимущественно, из всех предусмотренных средств по этому подкомпоненту, примерно 92,0% или 5490,4 тыс. долларов США были предусмотрены для строительства/реконструкции 65 помещений центров здоровья.

Для реализации деятельности в рамках этого подкомпонента был составлен список центров здоровья для строительства/реконструкции в количестве 39 единиц, используя критерии, разработанные в рамках исследования⁹, проведенного в этих целях, начиная с 2005 года, с представлением финального отчета в 2007 году. Аудит отмечает, что в результате проверки соответствия выбранных для восстановления центров здоровья разработанным критериям, из этих 39 медицинских учреждений, включенных для восстановления, не найдены в предварительном списке, разработанном в рамках этого исследования, 13 центров здоровья и 3 офиса семейных врачей, которые были впоследствии включены МЗ на основе других критериев и приоритетов, появившихся в период после проведения изучения. Так, включение их было определено, исходя из географического расположения по отношению к районным центрам (дистанция), а также из сложности и сети населенных пунктов, обслуживаемых этими центрами. Вместе с тем стоимость строительства/реконструкции центров здоровья, оцененная первоначально в рамках этого исследования, составляла примерно 100,0 тыс. долларов США (на один центр), в то время как настоящая ситуация показывает, что реальная стоимость, понесенная при восстановлении центров, варьирует от 115,0 тыс. долларов США до 219,0 тыс. долларов США (на один центр здоровья). Вследствие этого факта, за счет средств этого кредита невозможна реабилитация 65 центров здоровья, показателя реализации Проекта, установленного изначально.

________________

⁹ Изучение “Развитие одного мастер-плана для инфраструктуры и трудовых ресурсов системы первичной медицинской помощи”, профинансированное за счет гранта № TF055808 “Для подготовки проекта первичной медицинской помощи”.

Характеристики центров здоровья, включенных в перечень для строительства/реконструкции, относительно обеспечения врачами и численностью обслуживаемого населения, представлены в таблице № 3.

Данные таблицы свидетельствуют, что в 18 центрах здоровья, что составляет 46% из всех выбранных для обновления, работает по одному врачу, в 13 центрах здоровья (33%) – от 2 до 3 врачей и в 8 центрах здоровья (21%) – от 4 до 6 врачей. Одновременно 19 (49%) из отобранных центров здоровья обслуживают до 3000 человек каждый, 11 центров здоровья (28%) – между 3000 и 5000 человек и 9 центров здоровья (23%) обслуживают население более 5000 человек.

С начала Проекта и до 31.12.2010 были заключены договора на осуществление работ по строительству/реконструкции для 38 центров здоровья на сумму 5926,1 тыс. долларов США (72530,9 тыс.леев). По состоянию на 31.12.2010 были выполнены работы на сумму 3896,9 тыс. долларов США (44815,4 тыс.леев) и оплачены в сумме 3735,2 тыс. долларов США (43007,4 тыс.леев). Согласно информации, представленной Министерством регионального развития и строительства, по запросу Счетной палаты до настоящего времени были осуществлены проверки объемов и стоимости работ только в 4 центрах здоровья (из 15 запрашиваемых), в них были установлены завышения общей стоимости примерно на 230,5 тыс.леев.

По состоянию на 31.12.2010 согласно актам приемки работы были завершены в 20 центрах здоровья, а в 18 – осуществляются. В 13 центрах здоровья (из тех 20 завершенных), согласно актам подтверждения, представленным ими, стоимость работ была зарегистрирована регламентированно в балансах учреждений на увеличение стоимости зданий на общую сумму 24422,5 тыс.леев, или 2253,0 тыс. долларов США. Согласно объяснениям МЗ, для других 7 центров документы по приему были составлены в конце декабря 2010 года, а в течение января 2011 г. они были переданы для постановки на учет расходов на реконструкцию, с последующим увеличением их стоимости на общую сумму 12950,3 тыс.леев.

Для проверки соблюдения условий договоров по выполнению работ по строительству/реконструкции, из договоров, относящихся к 20 центрам здоровья, аудиту была подвержена выборка из 7 договоров на общую сумму 12442,3 тыс.леев. Так, при выполнении 6 из 7 аудитируемых договоров было установлено проведение дополнительных работ за счет других работ, предусмотренных в первоначальных сметах. Информация о выполнении дополнительных строительных работ представлена в таблице № 4.

Данные таблицы свидетельствуют, что в некоторых центрах здоровья были проведены дополнительные работы, не предусмотренные в первоначальных сметах, на сумму 1255,5 тыс.леев. В результате аудитирования установлено, что все изменения в сметах расходов были утверждены после выполнения работ, без координирования и последующего утверждения их руководством Министерства здравоохранения. Так, изменения в местных сметах были утверждены местным консультантом в строительстве, контрактованным Министерством здравоохранения. Вместе с тем отмечаем, что договор по предоставлению услуг по консультации не предусматривает обязательства и ответственность, связанные с утверждением изменений местных смет, с включением или исключением ряда работ.

Все констатированное свидетельствует о недостаточном внутреннем контроле со стороны МЗ за мониторингом выполнения работ по строительству/реконструкции центров здоровья. Этот факт предполагает необходимость установления механизма мониторинга и координирования деятельности местных консультантов, контрактованных в рамках Проекта для реализации этой деятельности.

В рамках этого подкомпонента были предусмотрены средства для предоставления международной технической помощи в целях пересмотра учебного плана для непрерывного медицинского обучения семейных врачей. Для реализации этой цели 05.12.2008 МЗ заключило договор с Фондом Центра политик и услуг здравоохранения на сумму 134,6 тыс. долларов США, со сроком выполнения работ – 09.09.2009, который впоследствии путем поправки был продлен до 31.12.2009, финальный отчет был представлен и утвержден 15.12.2009.

Для реализации подкомпонента 1.4. Оценка вместимости больниц и их модернизация были предусмотрены средства в размере 3737,7 тыс. долларов США, из которых, по состоянию на 31.12.2010, были исполнены средства в сумме 724,0 тыс. долларов США, или на уровне 19,4%. Из общих средств 3066,1 тыс. долларов США (82,0%) были предусмотрены для реабилитации Республиканской клинической больницы, а именно: для проведения технико-экономического обоснования, проектных работ, работ по строительству для блока I и для технического надзора. Аудит отмечает, что с начала внедрения Проекта (сентябрь 2007) и до 31.12.2010 в этих целях были освоены средства в сумме только 66,1 тыс. долларов США, или на уровне 2%, средства были использованы на проведение технико-экономического обоснования. Остаток, разница средств в сумме 671,6 тыс. долларов США была предусмотрена для технической помощи в планировании и оптимизации больничной сети (Общий план больниц, Технико-экономическое обоснование для Института онкологии, местной технической помощи и т.д.). По состоянию на 31.12.2010, средства были исполнены на уровне 98%, или в сумме 657,8 тыс. долларов США, из которых на разработку Общего плана больниц – 498,9 тыс. долларов США и на проведение Технико-экономического обоснования для Института онкологии – 95,0 тыс. долларов США и т.д.

Согласно решению Национального комитета по внешней помощи был введен в Проект, с согласия Всемирного банка, новый подкомпонент 1.5. Приобретение вакцин.

Для приобретения вакцин против кори, свинки и краснухи МЗ заключило соглашение с Фондом объединенных наций для детей (в дальнейшем – UNICEF) стоимостью 678,7 тыс. долларов США для закупки 210,0 тыс. доз вакцин, средства были перечислены непосредственно Всемирным банком на счет UNICEF.

Аудитом констатировано, что поставка вакцины была осуществлена в предусмотренном количестве и установленные сроки, она полностью была распределена центрам превентивной медицины республики. Согласно доказательствам, представленным Национальным центром общественного здоровья, закупленная вакцина была полностью использована до мая 2008 г. для иммунизации населения. Вместе с тем, согласно подтверждающим документам, представленным UNICEF, расходы на покупку вакцины составили 610,2 тыс. долларов США, а разница 68,4 тыс. долларов США была возвращена UNICEF Всемирному банку 30.06.2008.

Выводы:

Министерство здравоохранения добилось определенных положительных результатов во внедрении Проекта УЗСП для модернизации системы здравоохранения, был реализован с успехом ряд деятельностей в аспекте всех подкомпонентов Проекта. Одновременно неиспользование ряда хорошо развитых и достаточных возможностей МЗ обусловило и некоторую задержку в результативном внедрении Проекта, некоторые задачи не были полностью достигнуты в установленные сроки и был зарегистрирован низкий уровень освоения средств кредита. Этот факт определяет потенциальный риск затягивания периода реализации Проекта в установленные сроки, а также эффективную реализацию его задач.

Неадекватный мониторинг исполнения работ по строительству/реконструкции центров здоровья обусловил в некоторых случаях проведение дополнительных работ с последующим их утверждением.

Рекомендации:

Министерству здравоохранения обеспечить:

1. Исполнение установленной деятельности в предусмотренные сроки по внедрению Проекта с действенным и эффективным использованием кредитных средств для реализации его задач.

2. Заключение договоров на работы и услуги с соблюдением предельного срока внедрения Проекта, четкое установление ответственности контрактованных консультантов, а также делегирование ответственностей по реальному координированию и мониторингу ответственных лиц в рамках МЗ по соответствующему внедрению деятельностей Проекта.

3.2. Об исполнении МТСЗС кредитных средств для улучшения системы социальной защиты и помощи

В аспекте ответственных за управление средствами кредита для внедрения Проекта УЗСП в области социальной помощи и защиты МТСЗС были предусмотрены средства в сумме 5000,0 тыс. долларов США, из которых для внедрения Компонента II. Улучшение системы социальной защиты и помощи – 4753,5 тыс. долларов США и Компонента III. Менеджмент проекта – 246,5 тыс. долларов США.

Компонент “Улучшение системы социальной защиты и помощи” должен поддерживать следующие деятельности:

• Разработка и внедрение soft и консолидированной базы данных всех видов социальной помощи;

• Обеспечение компьютерами и обучение социальных ассистентов, которые будут собирать информацию, необходимую для распределения и оказания различных услуг по социальной помощи наиболее бедному населению.

В соответствии с Программой повышения эффективности системы социальной помощи на 2008-2010 годы¹⁰, МТСЗС должно обеспечить начиная с 2008 года создание информационной системы и единой базы данных для получателей социальной помощи (разработка soft) с внедрением ее в 2008-2010 годах, а также модернизацию материально-технической базы управлений социальной помощи, имея в виду повышение информационных возможностей.

________________

¹⁰ Постановление Правительства № 1360 от 07.12.2007 “Об утверждении Программы повышения эффективности системы социальной помощи на 2008-2010 годы”

Аудитом установлено, что для выполнения этих деятельностей в период 2008-2010 годов МТСЗС были оплачены 395,0 тыс. долларов США, или 7,9% от общих предусмотренных средств. Освоение кредитных средств по годам внедрения, по состоянию на 31.12.2010, представлено в таблице № 5.

Данные из таблицы свидетельствуют, что в течение 3 лет внедрения кредитные средства были освоены МТСЗС в размере 331,9 тыс. долларов США, или, соответственно, на уровне 6,6%, запланированная деятельность на 2008-2010 годы не была полностью исполнена. Так, по подкомпоненту “Социальная помощь и защита” уровень исполнения составил 5,3% (254,4 тыс. долларов США), а по подкомпоненту “Институционная поддержка” – 31,4% (77,5 тыс. долларов США).

Согласно плану закупок, МТСЗС в течение 2008-2010 годов должно было закупить услуги по разработке soft, техническое оборудование (компьютеры, принтеры) для социальных ассистентов, а также услуги по обучению в использовании компьютеров и информационной системы социальной помощи, для этого были запланированы средства в сумме 5000,0 тыс. долларов США.

Ситуация об освоении предусмотренных средств для закупок по этому компоненту, по состоянию на 31.12.2010, по годам внедрения представлена в таблице № 6.

Данные из таблицы свидетельствуют, что в течение 2008-2010 годов основные деятельности (разработка базы данных, soft, закупка соответствующего технического оборудования, а также обучение социальных ассистентов) были запланированы, однако не были реализованы, иногда были частично заменены на другую деятельность.

Аудитом отмечено, что 74,2% общих расходов, или 246,3 тыс. долларов США, были направлены на покупку 124 компьютеров и 55 принтеров на общую сумму 186,2 тыс. долларов США, одного автомобиля – 25,0 тыс. долларов США, бланков – 35,1 тыс. долларов США. Впоследствии из закупленного технического оборудования территориальным органам социального обеспечения были распределены 82 компьютера и 41 принтер на общую сумму 124,8 тыс. долларов США. Одновременно закупка технического оборудования производилась до заключения договоров на услуги по разработке информационной системы (soft), которая должна устанавливать технические требования к оборудованию, этот факт представляет потенциальный риск при разработке и внедрении информационной системы. Так, учитывая, что нормативная длительность использования компьютеров составляет 3 года, компьютеры, закупленные в 2008-2010 годах, не могут быть использованы в рамках новой системы.

В целях поддержки территориальных органов социального обеспечения из средств кредита были использованы 35,1 тыс. долларов США для бланков и инструкций, а для проведения кампании по опубликованию в средствах массовой информации о внедрении Закона о социальном пособии¹¹ в конце 2010 года были контрактованы услуги на сумму 71,7 тыс.евро (1168,7 тыс.леев).

________________

¹¹ Закон № 133 от 13.06.2008 “О социальном пособии” (с последующими изменениями).

Аналогично, как и по компоненту Проекта, реализованному МЗ, сумма оплаты и уровень использования фондов Проекта МТСЗС зарегистрированы ниже запланированного уровня, одновременно с получением большего выполнения. Согласно комментариям лиц из МТСЗС, ответственных за исполнение деятельностей Проекта, оттягивание ряда деятельностей было мотивировано фактом, что:

- официальные лица и персонал МТСЗС не имели практики управления проектами, финансируемыми за счет внешних средств, осуществляя деятельности Проекта одновременно с выполнением должностных обязанностей;

- возможности МТСЗС в информационных технологиях свидетельствуют об их ограниченности (2 специалиста для технического обслуживания оборудования) для создания информационной системы и единой базы данных для получателей социальной помощи (разработка soft). Эта деятельность была возложена на управление социальной помощи, которое в этот период (2007-2008 годы) занималось созданием и внедрением новой системы социальной помощи, направленной по принципу оценки доходов (социальные пособия);

- для разработки технических требований и соответствующих сроков для выбора разработчика software было необходимо, чтобы Правительство утвердило структуру Автоматизированной информационной системы “Социальная помощь”, которая была утверждена в конце 2008 года (Постановление Правительства № 1356 от 03.12.2008).

Впоследствии для ускорения процесса создания Автоматизированной информационной системы “Социальная помощь” министерство при поддержке МБ трудоустроило с 01.04.2010 консультанта в области информационных технологий, и при поддержке Oxford Policy Management (OPM) были разработаны технические требования и соответствующие сроки для software, а 15.07.2010 были объявлены торги по закупке услуг по разработке системы. 24.12.2010 МТСЗС заключило с победителем торгов договор по разработке информационной системы.

Выводы:

МТСЗС не обеспечило полностью выполнение деятельностей, связанных с внедрением Проекта, был затянут процесс освоения кредитных средств для реализации основной его задачи. Одновременно направление некоторых кредитных средств при реализации и другой деятельности, которая не была четко определена в приоритетах Проекта, но была скоординирована с Всемирным банком, включается в его цель в части, связанной с выявлением и направлением социальной защиты и помощи бедным.

Рекомендации:

3. МТСЗС обеспечить интенсификацию действий по улучшению системы социальной защиты и помощи в Республике Молдова путем полной реализации в срок задач Проекта с соблюдением условий заключенных договоров и использование кредитных ресурсов согласно процедурам, установленным Всемирным банком.

3.3. Об исполнении кредитных средств для менеджмента проекта и применении на практике реализаций Проекта

Финансовый менеджмент Проекта возложен на существующие управления экономики, финансов, бухгалтерского учета и управления в рамках МЗ и МТСЗС. Вместе с тем оба министерства в целях оказания различных услуг в течение внедрения Проекта заключили договоры с 21 местным консультантом (из которых на настоящий момент работают 14, в том числе 2 шофера). За оказанные услуги за период июнь 2007–2010 им были выплачены средства за счет кредита на общую сумму примерно 407,1 тыс. долларов США.

Согласно подтверждающим документам, по состоянию на 31.12.2010, для внедрения Проекта УЗСП за счет кредита были оплачены средства на общую сумму 7515,2 тыс. долларов США, или 44,2% средств выделенного кредита. Низкий уровень освоения послужил причиной инициирования переговоров в целях увеличения периода внедрения Проекта.

Исполнение расходов за счет кредита в аспекте категорий и органов, ответственных за внедрение Проекта, представлено в таблице № 7.

Данные из таблицы свидетельствуют, что, по состоянию на 31.12.2010, за счет кредита были использованы финансовые средства на общую сумму 6376,4 тыс. долларов США, или на уровне 37,5%. В аспекте ответственных органов использование средств для внедрения Проекта было исполнено МЗ на уровне 50,4%, а МТСЗС – 6,6%, что свидетельствует о низком уровне освоения кредитных средств. В качестве мотивов, на которые ссылаются эти органы, являются ограниченные возможности трудовых ресурсов и отсутствие технической помощи. Аудит считает, что на неудовлетворительное освоение кредитных средств повлияло отсутствие эффективного менеджмента Проекта, а также ряд внешних факторов.

В то же время, в соответствии с условиями Соглашения о финансировании, за счет государственного бюджета были выплачены комиссионные в размере 0,5% от невыплаченной суммы кредита на общую сумму 16,8 тыс. долларов США.

Аудитом не установлено ошибок и отклонений в регистрации финансовых операций, осуществлении платежей, ведении учета и их отчетности органами, ответственными за внедрение Проекта. Эта ситуация обусловлена наличием и применением процедур внутреннего контроля по разделу финансового менеджмента.

В результате физических проверок материальных ценностей, закупленных в рамках Проекта для обоих министерств, по состоянию на 31.12.2010, аудитом не констатированы отклонения между данными, отраженными в бухгалтерском учете, и реально существующими активами. Все закупленные материальные ценности являются функционирующими и используются в рамках деятельностей Проекта.

Аудиторской группой было изучено внедрение в практику окончательных отчетов международных консультантов, было констатировано, что, по состоянию на 31.12.2010, 3 отчета по изучению находятся в процессе разработки, а 6 отчетов по изучению завершены, утверждены и применяются МЗ. Так:

• Требования к семейной медицине были пересмотрены, утверждены и направлены для внедрения Государственному университету медицины и фармации “N.Testemiţanu”, в настоящий момент оцениваются предварительные результаты внедрения.

• Были внесены изменения в действующие законодательные нормы, сформулированные и внедряемые политикой в области здравоохранения.

• На основе изучения политик о возможностях участия частного сектора в реформах сектора здравоохранения и развития публичного и частного партнерства были разработаны предложения об изменении ряда законодательных и нормативных актов. Для внедрения первых проектов публичного и частного партнерства в секторе здравоохранения было подписано Соглашение по кооперированию между Министерством здравоохранения и Международной корпорацией по финансированию, следствием должны стать объединение возможностей персонала МЗ и разработка перечня учреждений, на которых будут внедряться эти проекты.

• Был разработан Общий национальный план больниц, с последующим применением при разработке Программы развития больничной медицинской помощи на 2010-2012 годы, проекта Закона о больницах и Регистра больниц.

• Выполнение технико-экономического обоснования для Института онкологии послужило базой для инициирования процесса внедрения публичного и частного партнерства в рамках этого учреждения. Аналогично было использовано технико-экономическое обоснование для Республиканской клинической больницы.

Так, отчеты консультантов представляют собой поддержку для продвижения и консолидации политик и отчетов в данной области.

Выводы:

Низкий уровень оплаты и освоения кредитных средств выдвигает необходимость укрепления менеджерских возможностей органов, ответственных за внедрение Проекта, а также ответственность местных консультантов с пересмотром условий договоров, в том числе стоимости услуг, имея в виду, что источником их оплаты являются кредитные средства.

Рекомендации МЗ и МТСЗС:

4. Проанализировать и устранить причины низкого темпа внедрения Проекта, что обусловило неосвоение внешних фондов, предусмотренных для этих целей, образуя препятствие в развитии и внедрении реформ в соответствующих областях.

5. Проанализировать условия договоров местных консультантов с пересмотром их ответственности, а также стоимости услуг, оплаченных за счет кредитных средств.

3.4. Об использовании средств гранта по компоненту “4. Охрана здоровья и питание”

На основании Соглашения о гранте Валютного фонда в ответ на мировой кризис, обусловленный ценами на продовольствие, Правительству Республики Молдова в августе 2008 г. был выделен грант в размере 7000,0 тыс. долларов США, который был предназначен для улучшения здоровья и питания уязвимых слоев населения. Согласно Соглашению, средства гранта должны управляться и использоваться следующим образом:

- 2,0 млн. долларов США – для предоставления продовольственных товаров, дополнительного питания и улучшения кормления беременных женщин и мам в период кормления, детей раннего возраста и маленьких детей посредством МЗ;

- 4,5 млн. долларов США – для предоставления финансовой помощи учреждениям, которые оказывают помощь лицам, лишенным средств к существованию, и уязвимым группам населения, путем перечисления наличных средств в целях закупки продовольственных товаров и пищевых добавок посредством МТСЗС;

- 0,5 млн. долларов США – для услуг консультантов и связанных с ними операционных расходов посредством МТСЗС.

3.4.1. О предоставлении продовольственных товаров, дополнительного питания и улучшении кормления беременных женщин и мам в период кормления, детей раннего возраста и маленьких детей посредством МЗ

Аудитом констатировано, что для реализации этого компонента Министерство здравоохранения совместно с Министерством социальной защиты, семьи и ребенка¹² и Министерством местной публичной администрации утвердили Концепцию “Охрана здоровья и основы питания беременных женщин, кормящих мам до 6 месяцев и детей в возрасте 6-24 месяцев” (в дальнейшем – Концепция), которой были установлены конкретные группы, критерии уязвимости, в том числе признаки умеренного недостаточного питания, состав продовольственных пакетов, распределение, план распределения продовольственных пакетов, а также мониторинг оказанной помощи на различных уровнях.

________________

¹² Начиная с 22.09.2009, в соответствии с Законом № 64-XII от 31.05.1990 “О Правительстве” в редакции Закона № 21-XVIII от 18.09.2009 “Об изменении Закона № 64-XII от 31.05.1990 о Правительстве” – Министерство труда, социальной защиты и семьи

Министерство здравоохранения и Всемирный банк заключили Соглашение с UNICEF о внедрении компонента путем оказания услуг по закупке и поставке продовольственных пакетов на сумму 2,0 млн. долларов США (из которых 1654,0 тыс. долларов США – для продовольственных товаров). Для закупки и распределения продовольственных пакетов в три этапа в течение 2009 года (запланировано в феврале, апреле, июне) UNICEF выбрал экономического агента, ответственного за предоставление продовольственных товаров, подготовку и распределение пакетов.

Содержание продовольственных пакетов (спецификация продуктов и количество) было определено исходя из минимальных потребностей энергии и калорий для конкретного населения, которые были четко установлены в Соглашении. Так, для предотвращения недостаточного питания содержание продовольственных пакетов для беременных женщин и мам, которые кормят детей до 6 месяцев, было определено для выделения: 2 кг гречки, 1 кг риса,1 кг пшеничной крупы, 1 бутылки растительного масла, 8 банок мясных консервов, а для детей в возрасте от 6 до 24 месяцев – 2 кг гречки, 1 кг риса,1 кг пшеничной крупы, 1 бутылки растительного масла, 24 банок мясного пюре.

Согласно Соглашению, было предусмотрено для распределения 43632 продовольственных пакетов на сумму 1654,0 тыс. долларов США (в том числе для беременных женщин и мам, которые кормят детей до 6 месяцев, – 18024 продовольственных пакета на сумму 513,6 тыс. долларов США и для детей в возрасте от 6 до 24 месяцев – 25608 продовольственных пакетов на сумму 1140,4 тыс. долларов США), которые должны были быть распределены в три этапа по 14544 продовольственных пакета.

Анализируя исполнение Соглашения и реальную ситуацию по закупке и распределению продовольственных пакетов, аудитом констатировано следующее.

В рамках реализации Проекта UNICEF было распределено всего 59933 продовольственных пакета на сумму 1613,0 тыс. долларов США (беременным женщинам и мамам, которые кормят детей до 6 месяцев, – 22864 продовольственных пакета и детям в возрасте от 6 до 24 месяцев – 37069 продовольственных пакетов). Увеличение количества пакетов на 16301 по сравнению с количеством, установленным в Соглашении, было возможно благодаря разнице между ценами, определенными первоначально в Соглашении, и реально контрактованными с поставщиком, что привело к закупке большего количества продовольственных товаров.

Анализ количества продуктов, первоначально утвержденного и фактически исполненного, а также количество получателей представлены в таблице № 8.

В результате анализа содержимого распределенных продовольственных пакетов установлено, что количество некоторых продуктов было увеличено в 2-4 раза, а других – занижено. Эти изменения относительно содержимого и количестве продуктов из пакетов были приняты в рамках одной встречи 07.05.2009 между МЗ, UNICEF и Всемирным банком.

Распределения были осуществлены с опозданием от 3 до 5 месяцев по сравнению со сроками, указанными в Соглашении, так первая очередь была реализована в июне, вторая – в сентябре и третья – в ноябре 2009 г. Согласно комментариям UNICEF, задержки в распределении были мотивированы фактом, что: Соглашение между МЗ и UNICEF было подписано 05.02.2009, что не дало возможность произвести первое распределение в срок; денежные средства поступили на счет UNICEF в марте, после чего началась процедура закупок продовольственных товаров, далее следовала поставка продовольственных пакетов.

Согласно отчетам по мониторингу, составленным контрактованной компанией с этой целью UNICEF, количество продовольственных товаров, выделенных в рамках Проекта, покрыло потребности бенефициаров на период двух и более месяцев. Одновременно были установлены некоторые недостатки, такие как: включение в списки получателей некоторых лиц, которые не соответствуют утвержденным критериям; неполучение пакетов некоторыми бенефициарами; наличие некоторых случаев неполного содержимого продовольственных пакетов.

Аудит отмечает факт, что согласно Концепции в процесс мониторинга должны были быть включены и медицинские работники, в ответственность которых входит взвешивание и измерение детей, включенных в списки на получение продовольственной помощи, состоящий из двух этапов: взвешивание и измерение детей на момент включения их в списки бенефициаров; и после получения продовольственной помощи в течение шести месяцев. В настоящее время эта деятельность проводится UNICEF.

Анализ финансового исполнения Соглашения в аспекте типов расходов, согласно отчетам, представленным МЗ UNICEF, представлен в таблице № 9.

Данные из таблицы свидетельствуют, что сумма, выделенная UNICEF, была исполнена на уровне примерно 94%, остались неиспользованными 127,4 тыс. долларов США, которые 17.06.2010 были возвращены Всемирному банку.

Аудит констатирует, что некоторые компоненты, отмеченные в приложении № 1 к Соглашению, были исполнены различно от установленного уровня. Так, расходы на приобретение продовольственных пакетов, на мониторинг и оценку, а также связанные с колебанием обменного курса, были исполнены ниже предусмотренного уровня, соответственно, на 41,0 тыс. долларов США, 15,9 тыс. долларов США и 165,4 тыс. долларов США. В то же время были произведены расходы на упаковку и поставку продовольственных пакетов в размере 52,6 тыс. долларов США и на перерасчет стоимости закупленных товаров – 36,2 тыс. долларов США.

Выводы:

Министерство здравоохранения не обеспечило принятие наиболее эффективных действий для полного использования средств полученного гранта.

Рекомендации:

6. Министерству здравоохранения обеспечить проведение переговоров с Всемирным банком относительно возможного порядка освоения неиспользованных средств гранта в сумме 127,4 тыс. долларов США, оставшихся в остатке после выполнения Соглашения с UNICEF.

3.4.2. О предоставлении финансовой помощи учреждениям, которые оказывают помощь лицам, лишенным средств существования, и уязвимым группам населения, путем перечисления наличных средств в целях закупки продовольственных товаров и пищевых добавок посредством МТСЗС

Оказание помощи лицам, лишенным средств существования, и уязвимым группам населения путем перечисления наличных средств в целях закупки продовольственных товаров и пищевых добавок в размере 4500 тыс. долларов США (43875,0 тыс.леев) было осуществлено МТСЗС на основе списков, разработанных Министерством финансов. Механизм внедрения указанных действий и список бенефициаров средств были указаны в Операционном пособии по дополнительному финансированию Проекта и в Указаниях Министерства финансов¹³. На основе списков были составлены платежные поручения и осуществлены перечисления учреждениям-бенефициарам.

________________

¹³ Указания Министерства финансов № 07/2-4-98 от 31.10.2008 “О порядке финансирования, администрирования и отчетности по компоненту 4 Проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи”

Согласно Операционному пособию по дополнительному финансированию Проекта, МТСЗС должно было обеспечить использование средств для противодействия росту цен на продовольственные товары на период 2008-2009 годов. Ситуация исполнения перечислений отражена в таблице № 10.

Аудит отмечает, что перечисления были произведены 1675 учреждениям из 1680 предусмотренных, или на 5 учреждений меньше. Эти отклонения были обусловлены изменением списков, произведенных Министерством финансов.

Анализом исполнения средств, перечисленных учреждениям-бенефициарам, по состоянию на 01.07.2010, выявлено, что примерно 194 учреждения-бенефициара не использовали полностью выделенные средства. Так, согласно аудиторским доказательствам, по состоянию на 01.07.2010, неиспользованными остались 706,3 тыс. долларов США (7373,9 тыс.леев)¹⁴, примерно 16% от общей суммы перечислений, не был достигнут ожидаемый уровень противодействия росту цен на продовольственные товары за период 2008-2009 годов. Из неиспользованных средств на учреждения, финансируемые из государственного бюджета, пришлось 622,5 тыс. долларов США (в том числе подведомственные Министерству образования – 620,8 тыс. долларов США) и другим, финансируемым из местных бюджетов, – 83,8 тыс. долларов США.

________________

¹⁴ Аудит не имеет возможность отразить ситуацию по состоянию на 31.12.2010, так как она будет определена после представления годового отчета

Согласно оперативной Информации об исполнении государственного бюджета за 2010 год по инвестиционным проектам, представленной Министерством финансов на 28.01.2011, на казначейских счетах учреждений-бенефициаров средств гранта были зарегистрированы остатки неиспользованных средств на общую сумму 3489,0 тыс.леев (334,2 тыс. долларов США), из которых на учреждения, финансируемые из государственного бюджета, приходится 3123,6 тыс.леев (из которых на Министерство образования – 2607,9 тыс.леев) и другие, финансируемые из бюджетов административно-территориальных единиц, – 365,4 тыс.леев.

Этот факт подчеркивает, что с самого начала для внедрения этой деятельности не был определен четкий и эффективный механизм по координированию, исполнению, мониторингу и отчетности деятельности вовлеченных сторон.

Выводы:

Неудовлетворительный мониторинг как со стороны МТСЗС ответственного за реализацию этого компонента, так и со стороны исполнителей бюджета – бенефициаров средств гранта и ответственных за использование по назначению и в сроки перечисленных средств привел к неполному использованию средств гранта, выделенного Республике Молдова.

Рекомендации:

7. МТСЗС совместно с Министерством финансов и центральными и местными публичными органами, бенефициарами остатков неиспользованных средств гранта, предпринять меры по полному освоению неиспользованных средств гранта в предусмотренных целях.

3.4.3. Об услугах консультантов и связанных с ними операционных расходах, произведенных МТСЗС в рамках исполнения средств гранта

Для услуг консультантов и связанных с ними операционных расходов были предусмотрены средства в сумме 500,0 тыс. долларов США. Анализ исполнения в аспекте категорий расходов представлен в таблице № 11.

Данные из таблицы подчеркивают, что расходы на услуги консультантов и связанные с ними операционные расходы, по состоянию на 31.12.2010, были исполнены на уровне 11,7% от предусмотренных средств.

Значительная часть средств, предусмотренных по этому разделу, приходится на деятельность по обучению социальных работников, которая фактически не была реализована.

Несмотря на то, что деятельности, финансируемые за счет гранта, были завершены в октябре 2009 г., расходы на техническую и операционную помощь продолжаются. Этот факт выдвигает необходимость определения рациональности осуществления в дальнейшем расходов.

Выводы:

МТСЗС не обеспечило использование средств гранта на расходы для технической и операционной помощи с соблюдением принципов эффективности. Вместе с тем не было предпринято необходимых мер по освоению остатка, оставшегося неиспользованным в размере 441,4 тыс. долларов США для поддержки задач гранта.

Рекомендации:

8. МТСЗС при координировании с Всемирным банком принять решение о перераспределении неиспользованных средств, предусмотренных для услуг консультантов и связанных с ними операционных расходов при реализации основных задач гранта, повысив его результативность.

3.5. Основные выводы

Констатации аудита о менеджменте Проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи” свидетельствуют о том, что хотя центральные публичные органы, ответственные за внедрение этого Проекта, добились определенных результатов, освоение средств кредита зарегистрировано на низком уровне. Этот факт вызвал инициирование переговоров о продлении сроков внедрения Проекта.

Низкий уровень оплаты и освоения кредитных средств свидетельствует о необходимости укрепления менеджерских возможностей органов, ответственных за внедрение Проекта, а также повышения ответственности местных консультантов.

Также не было обеспечено полное использование средств гранта, предназначенного для улучшения здоровья и питания уязвимых слоев населения. Отсутствие рычагов преемственности и сотрудничества в процессе мониторинга при исполнении гранта было фактором, который повлиял на низкий уровень использования бенефициарами выделенных за счет него средств.

Вместе с тем аудитом не установлено ошибок и отклонений в регистрации финансовых операций, осуществлении платежей, ведении бухгалтерского учета и отчетности органами, ответственными за внедрение Проекта.