Hotarîre nr.9 din 12.04.2007 pentru controlul constituţionalităţii articolului 108 din Legea cooperaţiei de consum nr.1252-XIV din 28 septembrie 2000

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Î R E

pentru  controlul constituţionalităţii articolului 108 din Legea

cooperaţiei de consum nr.1252-XIV din 28 septembrie 2000¹

nr. 9  din  12.04.2007

 (în vigoare 12.04.2007) 

Monitorul Oficial nr.57-59 art.10 din 27.04.2007

* * *

________________________

¹ M.O., 2000, nr.154-156, art.1156

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională în componenţa:

cu participarea Victoriei Botnariuc, grefier, Grigore Negoiţă, jurist, reprezentantul autorului sesizării Valentina Buliga, Ion Mîţu, reprezentantul permanent al Parlamentului la Curtea Constituţională, şi Nicolae Eşanu, reprezentantul permanent al Guvernului la Curtea Constituţională, conducîndu-se după art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii articolului 108 din Legea cooperaţiei de consum nr.1252-XIV din 28 septembrie 2000.

Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputatului în Parlament Valentina Buliga, depusă la 11 ianuarie 2007, în conformitate cu art.24 şi art.25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 alin.(1) lit.g) şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 23 ianuarie 2007 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond.

În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a dispus de punctele de vedere comunicate de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova, Guvern, Ministerul Justiţiei, Procuratura Generală, Uniunea Centrală a Cooperaţiei de Consum “Moldcoop”, Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru.

Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi argumentele expuse de participanţii la şedinţă,

Curtea Constituţională

a constatat:

1. La 28 septembrie 2000 Parlamentul a adoptat Legea cooperaţiei de consum nr.1252-XIV (în continuare - Legea nr.1252-XIV).

Art.108 din lege reglementează:

(1) Terenurile transmise în folosinţă organizaţiilor cooperatiste de consum şi întreprinderilor lor cooperatiste îşi menţin acest regim juridic pe durata existenţei acestora. Terenurile transmise sînt cumpărate şi/sau privatizate în mod prioritar de către organizaţiile cooperatiste de consum şi întreprinderile lor cooperatiste, la cerere, în conformitate cu legislaţia.

(2) Terenurile aflate în folosinţa organizaţiilor cooperatiste de consum şi a întreprinderilor lor cooperatiste nu pot fi înstrăinate persoanelor fizice sau juridice fără acordul scris al organizaţiilor cooperatiste de consum.

2. În opinia autorului sesizării, prevederile precitate încălcă normele constituţionale referitoare la dreptul de proprietate. De asemenea, îngrădesc dreptul unităţii administrativ-teritoriale de a gestiona şi administra terenurile respective, prin care fapt contravin nu numai normelor constituţionale cu privire la proprietate, dar şi celor referitoare la principiile organizării administraţiei publice locale. Pentru aceleaşi considerente autorul sesizării este de părere că prevederile contestate nu corespund art.3, art.4 alin.6, art.9 alin.1-3 din Carta Europeană a Autonomiei Locale.

Astfel, sesizantul atacă art.108 din Legea nr.1252-XIV pentru necorespunderea lui cu dispoziţiile art.6, art.8, art.9, art.46, art.109, art.112, art.126 şi art.127 din Constituţie.

3. Luînd în considerare argumentele autorului sesizării, explicaţiile părţilor expuse în şedinţă, precum şi materialele cauzei, Curtea va examina prevederile art.108 din Legea nr.1252-XIV sub două aspecte: corespunderea lor cu normele şi principiile constituţionale privind dreptul de proprietate şi privind autonomia locală.

Raportînd prevederile contestate la normele şi principiile referitoare la dreptul de proprietate, statuate de art.9, art.46, art.126 şi art.127 din Constituţie, Curtea Constituţională reţine următoarele.

Dispoziţia constituţională cuprinsă în alin.(1) art.9 divizează proprietatea în proprietate publică şi proprietate privată. Alin.(3) art.127 din Constituţie specifică subiecţii proprietăţii publice. Potrivit acestui articol, proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. Astfel, unităţile administrativ-teritoriale sînt titulare ale proprietăţii publice, aceasta reprezentînd patrimoniul comunităţilor locale. Subiect al dreptului de proprietate publică al unităţii administrativ-teritoriale este autoritatea administraţiei publice locale, care exercită acest drept în volum deplin, în interesele şi în numele colectivităţii din teritoriul său, în baza legii.

Reglementarea regimului juridic general al proprietăţii, conform lit.i) alin.(3) art.72 din Constituţie, este prerogativa Parlamentului şi face resortul legii organice. Legea de bază, care reglementează raporturile de proprietate, inclusiv dreptul de proprietate al unităţilor administrativ-teritoriale, este Codul civil. Toate actele normative, alte legi organice, inclusiv prevederile contestate din Legea nr.1252-XIV, sînt corelate în mod obligatoriu cu dispoziţiile Codului civil.

O altă exigenţă constituţională, statuată de alin.(2) art.9, este interdicţia folosirii proprietăţii în detrimentul drepturilor omului. Realizarea acestei exigenţe presupune egalarea condiţiilor juridice pentru exercitarea dreptului de proprietate publică al unităţilor administrativ-teritoriale cu condiţiile juridice de exercitare a dreptului la orice formă de proprietate. Această dispoziţie constituţională pune semnul egalităţii între toate formele de proprietate.

Art.108 din Legea nr.1252-XIV reglementează modul de exercitare a dreptului de proprietate publică, dar indirect are impact şi asupra dreptului de proprietate privată, precum şi asupra relaţiei dintre aceste drepturi, deoarece prevede modul de transformare în proprietate privată, prin cumpărare şi/sau privatizare, a terenurilor proprietate publică transmise în folosinţă organizaţiilor cooperatiste de consum şi întreprinderilor lor cooperatiste.

Pentru considerentele expuse, exercitarea dreptului de proprietate al unităţilor administrativ-teritoriale trebuie corelată cu principiile Codului civil şi cu actele normative pertinente. Codul civil, în Cartea a treia, titlul III, capitolul I, secţiunea 4, reglementează dreptul de preemţiune în cazul înstrăinării proprietăţii. Dreptul de preemţiune este un drept accesoriu al dreptului de proprietate. De exercitarea dreptului de preemţiune depinde modul de exercitare a dreptului de proprietate.

Dreptul de preemţiune, în condiţiile art.9 din Constituţie, se aplică egal atît în cazul înstrăinării proprietăţii private, cît şi în cazul înstrăinării proprietăţii publice. Curtea Constituţională apreciază că prevederile art.108 din Legea nr.1252-XIV nu depăşesc regimul juridic al dreptului de preemţiune.

Asociaţiile cooperaţiei de consum, conform Legii nr.1252-XIV, sînt organizaţii neguvernamentale şi necomerciale, care desfăşoară activitate economică. Pentru aceste considerente faţă de aceşti subiecţi e aplicabil în egală măsură dreptul la concurenţa loială, statuat de alin.(3) art.9 din Constituţie, şi principiul concurenţei libere între proprietatea publică şi cea privată, garantat de alin.(1) art.126 din Constituţie. Aplicarea necoerentă a dreptului de preemţiune ar afecta direct dreptul de proprietate al organizaţiilor cooperatiste de consum, impunîndu-le o concurenţă neloială. Or, exercitarea dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile ale organizaţiilor cooperatiste de consum este inseparabilă de dreptul de folosinţă asupra terenurilor aferente, care dă naştere dreptului de preemţiune asupra terenurilor pe care sînt amplasate bunurile imobile. În caz contrar, proprietatea organizaţiilor cooperatiste de consum poate fi diminuată.

În argumentarea acestor concluzii Curtea Constituţională invocă dispoziţiile alin.(5) art.46 din Constituţie, conform cărora dreptul de proprietate obligă la asigurarea bunei vecinătăţi şi respectarea celorlalte sarcini, care, potrivit legii, revin proprietarului. Prevederile art.108 din Legea nr.1252-XIV respectă aceste exigenţe constituţionale. Ele reglementează nu numai dreptul prioritar al organizaţiilor cooperatiste de consum de a procura sau privatiza terenurile transmise lor în folosinţă, dar şi obligă unităţile administrativ-teritoriale, ca proprietare ale terenurilor, să înştiinţeze în scris organizaţiile cooperatiste de consum, ca persoane ce dispun de dreptul de preemţiune, despre intenţia de a înstrăina terenurile respective.

În baza enunţurilor expuse, Curtea Constituţională constată că art.108 din Legea nr.1252-XIV nu contravine dispoziţiilor constituţionale, ce garantează exercitarea dreptului de proprietate, cuprinse în art.9, art.46, art.126 şi art.127 din Constituţie.

4. Raportînd prevederile contestate la principiile autonomiei locale, Curtea Constituţională relevă următoarele.

Prevederile art.108 din Legea nr.1252-XIV necesită a fi corelate cu principiile de exercitare a dreptului de proprietate fără a avea un impact asupra principiilor de exercitare a autonomiei locale.

Din enunţurile expuse în punctul precedent al prezentei hotărîri rezultă că prevederile contestate sînt o continuare a celor privind dreptul de preemţiune din Codul civil.

Curtea Constituţională relevă că legislatorul, tratînd egal subiecţii raporturilor de drept civil, prin art.108 al Legii nr.1252-XIV doar a detaliat dispoziţiile Codului civil, aplicîndu-le la raporturi juridice concrete. În cazul în care prevederile contestate vor intra în contradicţie cu Codul civil, ultimul are prioritate.

În această viziune a Curţii Constituţionale, prevederile art.108 din Legea nr.1252-XIV nu reprezintă o ingerinţă a Parlamentului în activitatea autorităţilor administraţiei publice locale, nu îngrădesc dreptul consiliilor locale şi al primarilor de a activa, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome. Prin urmare, sînt conforme cu principiul autonomiei locale, statuat de art.109 şi art.112 din Constituţie.

5. Prevederile art.108 din Legea nr.1252-XIV nu încalcă nici obligaţiile Republicii Moldova asumate prin art.3, alin.6 art.4 şi alin.1-3 art.9 din Carta Europeană a Autonomiei Locale. Ele nu restrîng dreptul autorităţilor administraţiei publice locale de a rezolva şi a gira o parte importantă din treburile publice în baza competenţelor legale, aceste competenţe fiind depline şi întregi, precum nici nu le restrîng dreptul de a-şi adapta acţiunile la condiţiile locale, nu afectează colectivităţile locale.

Fiind în concordanţă cu dispoziţiile Cartei Europene a Autonomiei Locale, prevederile art.108 din Legea nr.1252-XIV respectă exigenţele impuse de art.8 şi, implicit, de art.4 din Legea Supremă.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.62 şi art.68 din Codul jurisdicţiei constituţionale,

Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se declară drept constituţionale prevederile art.108 din Legea cooperaţiei de consum nr.1252-XIV din 28 septembrie 2000.

2. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.

OPINIE SEPARATĂ

expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea cu privire

la Curtea Constituţională şi art.67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

În calitate de judecător-raportor am argumentat constituţionalitatea alin.(1) din art.108 al Legii cooperaţiei de consum nr.1252-XIV din 28 septembrie 2000. Deşi restrîng dreptul de proprietate al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale asupra terenurilor transmise în folosinţă organizaţiilor cooperatiste de consum, prevederile acestui alineat, în baza dreptului de preemţiune, sînt proporţionale cu situaţia care le-a determinat - menţinerea viabilităţii asociaţiilor cooperaţiei de consum - şi nu aduc atingere existenţei dreptului de proprietate al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale asupra terenurilor respective.

Curtea Constituţională a susţinut această poziţie, însă, în opinia mea, n-a fost consecventă atunci cînd a recunoscut constituţionale prevederile alin.(2) din art.108 al Legii nr.1252-XIV atît în raport cu doctrina privind exercitarea dreptului de proprietate, cît şi în raport cu propria jurisprudenţă.

Terenurile transmise în folosinţă organizaţiilor cooperatiste de consum constituie proprietate publică sau proprietate publică privată şi aparţin statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. Delimitarea terenurilor s-a efectuat în baza Legii nr.981-XIV din 11.05.2000 “Privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor”¹ (ulterior abrogată²), Legii nr.523-XIV din 16.07.1999 “Cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale”³, Legii cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XIII din 25.02.1998⁴, Hotărîrii Guvernului nr.1030 din 12.10.1998 “Despre unele măsuri privind crearea cadastrului bunurilor imobile”⁵ şi altor acte ramurale, precum şi a Instrucţiunii Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru din 22.06.2005 “Cu privire la înregistrarea bunurilor imobile şi a drepturilor asupra lor” ş.a. Conform legislaţiei, din domeniul public fac parte terenurile aferente fondului silvic, terenurile aferente construcţiilor, terenurile ocupate de drumuri, terenurile destinate protecţiei naturii, terenurile cu valoare istorico-culturală, terenurile destinate necesităţilor de apărare etc. Din domeniul public privat fac parte terenurile aferente întreprinderilor de stat, terenurile neprivatizate, terenurile fondului de rezervă etc.

____________________

¹ M.O., 2000, nr.94-97, art.672.

² Legea nr.252-XVI din 21.10.2005 “Cu privire la abrogarea şi modificarea unor acte legislative”, M.O., 2005, nr.151-153, art.724.

³ M.O., 1999, nr.124-125, art.611.

⁴ M.O., 1998, nr.44-46, art.318.

⁵ M.O., 1998, nr.96, art.996.

Proprietatea publică poate fi de interes naţional şi de interes local.

Exercitarea dreptului de posesie, de folosinţă şi de dispoziţie asupra terenurilor proprietate publică şi proprietate publică privată este de competenţa Guvernului sau a autorităţilor administraţiei publice locale. Terenurile din domeniul public sînt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, nu pot fi supuse executării silite şi nu pot fi dobîndite de alte persoane prin uzucapiune. Ele pot fi date doar în administrare, în concesiune, în arendă sau în locaţiune, în condiţiile legii.

Alineatul (1) din art.108 al Legii nr.1252-XIV reglementează raporturile juridice dintre proprietar - statul sau unităţile administrativ-teritoriale - şi organizaţiile cooperatiste de consum şi întreprinderile lor cooperatiste asupra terenurilor transmise anterior acestora în folosinţă.

În argumentarea hotărîrii sale Curtea n-a luat în considerare faptul că art.108 din Legea nr.1252-XIV prin alin.(1) nu acordă organizaţiilor cooperatiste de consum dreptul de proprietate asupra terenurilor transmise lor în folosinţă, iar prin alin.(2) creează premise pentru abuzuri, deoarece, conform acestui alineat, statul sau unităţile administrativ-teritoriale - proprietari ai terenurilor date în folosinţă organizaţiilor cooperatiste de consum - nu-şi pot exercita dreptul inalienabil asupra bunurilor lor imobile “fără acordul scris al organizaţiei cooperatiste de consum”.

În Hotărîrea din 25.01.1996⁶ Curtea Constituţională a apreciat dreptul de proprietate, inclusiv dreptul de proprietate privată asupra pămîntului, ca un drept inerent naturii umane, un mijloc de atingere a valorilor umane recunoscute, un drept economic prin excelenţă, indisolubil legat de structura economică a societăţii.

____________________

⁶ Hotărîrea Curţii Constituţionale din 25.01.1996 “Privind controlul constituţionalităţii unor prevederi ale Codului funciar”, M.O., 1996, nr.10, art.110.

În aceeaşi hotărîre Curtea a subliniat că prin proprietate se înţelege dreptul de proprietate al persoanelor fizice şi juridice, al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale asupra unor bunuri mobile sau imobile, exercitînd asupra lor atributele dreptului de proprietate (de posesie, de folosinţă şi de dispoziţie) în mod exclusiv şi perpetuu, prin putere şi interes propriu, în condiţiile legii.

În Hotărîrea din 02.10.1996⁷ Curtea Constituţională a relevat cu consecvenţă că prin proprietate privată asupra pămîntului se înţelege dreptul proprietarilor asupra unor terenuri prin exercitarea nestingherită a atributelor dreptului de proprietate (de posesie, de folosinţă şi de dispoziţie), explicînd că prin dreptul de dispoziţie asupra proprietăţii private, inclusiv asupra pămîntului, este necesar de a se înţelege posibilitatea general-recunoscută şi garantată a proprietarului de a săvîrşi nestingherit orice acţiune îndreptată spre hotărîrea sorţii juridice a obiectului prin diferite acţiuni care au consecinţe juridice, de vînzare-cumpărare, donaţie, schimb etc.

____________________

⁷ Hotărîrea Curţii Constituţionale din 02.10.1996 “Cu privire la constituţionalitatea unor prevederi ale Legii nr.369-XIII din 10 februarie 1995, Legii nr.745-XIII din 23 februarie 1996 şi Hotărîrii nr.460-XII din 23 ianuarie 1991 privind realizarea dreptului de dispoziţie asupra pămîntului”, M.O., 1996, nr.67-68, art.22.

Întrucît dreptul de preemţiune, invocat de Curte în fundamentarea hotărîrii sale, este un drept accesoriu, el nu poate prevala asupra dreptului de proprietate şi nu-l poate îngrădi. La înstrăinarea bunului, proprietarul, în baza dreptului de preemţiune, prin lege, poate fi obligat doar să acorde prioritate unor persoane, care anterior au avut dreptul de posesie asupra lui sau au contribuit prin îmbunătăţirea valorii bunului.

Deoarece înstrăinarea terenului nu se poate realiza fără acordul scris al organizaţiei cooperatiste de consum, prevederile alin.(2) al art.108 din Legea nr.1252-XIV aduc atingere exercitării şi, implicit, existenţei dreptului de proprietate. Or, în cazul refuzului organizaţiei cooperatiste de consum de a semna acordul de înstrăinare, proprietarul - statul sau unitatea administrativ-teritorială - nu-şi mai poate exercita dreptul de proprietate asupra terenului.

Prin condiţionarea înstrăinării terenului de acordul scris al organizaţiei cooperatiste de consum alineatul (2) din art.108 al legii indirect indică potenţialul cumpărător şi astfel limitează dreptul proprietarului de a decide soarta bunului deţinut, intrînd în contradicţie cu art.46 alin.(1) din Constituţie.

Consider că Parlamentul prin alin.(2) din art.108 al Legii nr.1252-XIV, de fapt, a ignorat dreptul de proprietate publică al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, la prosperarea cărora este obligat să contribuie ca organ reprezentativ suprem al poporului. Mai mult ca atît, a subordonat exercitarea dreptului de proprietate publică al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale voinţei conducătorilor unor structuri private cu statut incert (or, organizaţia cooperatistă de consum este o organizaţie neguvernamentală şi necomercială, care desfăşoară activitate economică⁸).

____________________

⁸ Art.4 alin.(1) din Legea cooperaţiei de consum.

Consider că alin.(2) din art.108 al Legii nr.1252-XIV nu corespunde principiilor constituţionale ce garantează exercitarea liberă a dreptului de proprietate, statuate de art.9, art.46, art.54, art.126 şi art.127 din Constituţie, şi pentru motivele expuse trebuia să fie declarat neconstituţional.