Постановление N 9 от 12.04.2007 о контроле конституционности статьи 108 Закона о потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности статьи 108 Закона о потребительской

кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года¹

N 9  от  12.04.2007

 (в силу 12.04.2007) 

Мониторул Офичиал N 57-59 ст.10 от 27.04.2007

* * *

_______________________

¹ М.О. 2000 г., №154-156, ст.1156

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

при участии Виктории Ботнарюк, секретаря заседания, Григоре Негоицэ, юриста, представителя Валентины Булига, автора обращения, Иона Мыцу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде и Николае Ешану, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности статьи 108 Закона о потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года.

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Валентины Булига, представленное 11 января 2007 года в соответствии со ст.24 и ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде, ст.38 ч.(1) п.g) и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.

Определением Конституционного суда от 23 января 2007 года обращение было принято к рассмотрению по существу.

В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд запросил точки зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Генеральной прокуратуры, Центрального союза потребительских кооперативов «Moldcoop», Агентства земельных отношений и кадастра.

Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и аргументы участников заседания, Конституционный суд

установил:

1. 28 сентября 2000 года Парламент принял Закон о потребительской кооперации № 1252-XIV (далее – Закон № 1252-XIV).

Статья 108 закона устанавливает:

(1) Земли, переданные в пользование организациям потребительской кооперации и их кооперативным предприятиям, сохраняют свой правовой режим на весь срок их существования. По просьбе организаций потребительской кооперации и их кооперативных предприятий эти земли приобретаются и/или приватизируются ими в преимущественном порядке согласно законодательству.

(2) Земли, находящиеся в пользовании организаций потребительской кооперации и их кооперативных предприятий, не могут отчуждаться физическим или юридическим лицом без письменного согласия организации потребительской кооперации.

2. По мнению автора обращения, приведенные положения нарушают конституционные нормы о праве собственности. Кроме того, ограничивают право административно-территориальных единиц распоряжаться и управлять соответствующими землями и, следовательно, противоречат не только конституционным нормам о собственности, но и основным принципам об организации местного публичного управления. По этим же основаниям, полагает автор, оспариваемые положения противоречат ст.3, ст.4 ч.6, ст.9 ч.1-3 Европейской хартии местного самоуправления.

Таким образом, автор оспаривает статью 108 Закона № 1252-XIV, как нарушающую положения ст.6, ст.8, ст.9, ст.46, ст.109, ст.112, ст.126 и ст.127 Конституции.

3. Исходя из приведенных в обращении аргументов, разъяснений сторон и материалов дела, Конституционный суд рассматривает положения ст.108 Закона № 1252-XIV в свете соответствия их конституционным нормам и принципам о праве собственности и о местной автономии.

Соотнеся оспариваемые положения с нормами и принципами о праве собственности, закрепленными в ст.9, ст.46, ст.126 и ст.127 Конституции, Конституционный суд отмечает следующее.

Положения части (2) ст.9 Конституции делят собственность на публичную и частную. Часть (3) ст.127 Конституции определяет субъектов публичной собственности. Согласно данной статье публичная собственность принадлежит государству или административно-территориальным единицам. Отсюда следует, что административно-территориальные единицы являются владельцами публичной собственности, состоящей из собственности местных сообществ. Субъектом права публичной собственности административно-территориальной единицы является орган местного публичного управления, осуществляющий это право в полном объеме в интересах и от имени сообщества данной территории на основании закона.

Регламентирование общего правового режима собственности согласно п.i) ч.(3) ст.72 Конституции относится к прерогативам Парламента, будучи областью органического закона. Основным законом, регламентирующим отношения собственности, в том числе право собственности административно-территориальных единиц, является Гражданский кодекс. Все нормативные акты, другие органические законы, включая оспариваемые положения Закона № 1252-XIV, в обязательном порядке должны согласовываться с Гражданским кодексом.

Другое конституционное требование, установленное частью (2) ст.9, запрещает использование собственности в ущерб правам человека. Его реализация предполагает уравнивание юридических условий осуществления права публичной собственности административно-территориальных единиц с юридическими условиями осуществления права любой формы собственности. Данное конституционное положение уравнивает правовой статус всех форм собственности.

Статья 108 Закона № 1252-XIV предусматривает порядок осуществления права публичной собственности, однако, косвенно она касается и права частной собственности, а также отношений между этими правами, поскольку предусматривает порядок преобразования земель публичной собственности, переданных в пользование организациям потребительской кооперации и их кооперативным предприятиям, в частную собственность путем приобретения и/или приватизации.

Исходя из изложенного, осуществление права собственности административно-территориальных единиц необходимо соотнести с принципами Гражданского кодекса и другими приемлемыми нормативными актами. Гражданский кодекс в книге третьей, разделе III, главе I части 4 устанавливает преимущественное право покупки в случаях отчуждения собственности. Преимущественное право покупки является вспомогательным по отношению к праву собственности, от осуществления данного права зависит возможность и порядок осуществления права собственности.

Преимущественное право покупки в условиях ст.9 Конституции применяется в равной мере, как в случае отчуждения частной собственности, так и в случае отчуждения публичной собственности. Конституционный суд считает, что положения ст.108 Закона № 1252-XIV не превышают правовой режим преимущественного права покупки.

Организации потребительской кооперации согласно Закону № 1252-XIV являются неправительственными и некоммерческими организациями, осуществляющими экономическую деятельность. По этим основаниям в отношении данных субъектов применимы в равной мере право добросовестной конкуренции, установленное ч.(3) ст.9 Конституции, и принцип свободной конкуренции между публичной и частной собственностью, гарантированный ч.(1) ст.126 Конституции. Непоследовательное применение преимущественного права покупки привело бы к нарушению права собственности организаций потребительской кооперации, поставив их в условия недобросовестной конкуренции. Осуществление права собственности на недвижимое имущество организаций потребительской кооперации неразрывно связано с правом пользования прилегающими землями, последнее порождает преимущественное право покупки земель, на которых размещено недвижимое имущество. В ином случае это может повлечь уменьшение собственности организаций потребительской кооперации.

В обоснование этих выводов, Конституционный суд ссылается на положения ч.(5) ст.46 Конституции, согласно которым право частной собственности обязывает к обеспечению добрососедства, а также к соблюдению других требований, возлагаемых согласно закону на собственника. Положения ст.108 Закона № 1252-XIV соблюдают данные конституционные требования. Они регламентируют не только приоритетное право организаций потребительской кооперации на приобретение или приватизацию земель, находящихся в их пользовании, но и обязывают административно-территориальные единицы, как собственников земель, осведомить организацию потребительской кооперации, как лицо, обладающее преимущественным правом покупки, о своем намерении осуществить отчуждение соответствующих земель.

На основании изложенного Конституционный суд констатирует, что ст.108 Закона № 1252-XIV не противоречит конституционным положениям ст.9, ст.46, ст.126 и ст.127, гарантирующим осуществление права собственности.

4. Соотнеся оспариваемые положения с принципами местной автономии, Конституционный суд отмечает следующее.

Положения ст.108 Закона № 1252-XIV следует соотнести с принципами осуществления права собственности, так как они не затрагивают принципы осуществления местной автономии.

Из изложенного в предыдущем пункте данного постановления следует, что оспариваемые положения являются продолжением положений Гражданского кодекса о преимущественном праве покупки.

Конституционный суд считает, что законодатель, уравнивая субъектов гражданско-правовых отношений, статьей 108 Закона № 1252-XIV лишь детализирует нормы Гражданского кодекса, применив их к конкретным правовым отношениям. В случае несоответствия оспариваемых положений Гражданскому кодексу, приоритет имеет последний.

В таком видении Конституционного суда положения ст.108 Закона № 1252-XIV не являются вмешательством Парламента в деятельность органов местного публичного управления, не ущемляют право местных советов и примаров осуществлять свою деятельность в качестве органов местной власти. Следовательно, они соответствуют принципу местной автономии, закрепленному ст.109 и ст.112 Конституции.

5. Положения ст.108 Закона № 1252-XIV не противоречат и обязательствам Республики Молдова, установленным ст.3, ст.4 ч.6 и ст.9 ч.1–3 Европейской хартии местного самоуправления. Они не ограничивают право органов местного публичного управления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в пределах установленных законом полномочий, которые являются полными, не ограничивают их право свободно приспосабливать свои действия к местным условиям, и не ущемляют права местных сообществ.

Соответствуя Европейской хартии местного самоуправления, положения статьи 108 Закона № 1252-XIV соблюдают требования ст.8 и, как следствие, ст.4 Высшего закона.

Исходя из изложенного, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать конституционными положения ст.108 Закона о потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года.

2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное на основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном

суде и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

Будучи судьей-докладчиком, я привел аргументы в подтверждение конституционности части (1) ст.108 Закона о потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года. Несмотря на то, что положения данной части закона ограничивают право собственности государства и административно-территориальных единиц на земли, переданные в пользование организациям потребительских коопераций, на основании преимущественного права покупки они соответствуют обстоятельству, вызвавшему это ограничение, – необходимости поддержания жизнеспособности организации потребительской кооперации. Эта норма не затрагивает существование права собственности государства или административно-территориальных единиц на соответствующие земли.

Поддержав данную позицию, Конституционный суд, по моему мнению, не был последовательным, когда признал конституционными положения части (2) ст.108 Закона № 1252-XIV, как с точки зрения доктрины осуществления права собственности, так и с точки зрения собственной практики.

Земли, переданные в пользование организациям потребительской кооперации, являются публичной собственностью либо частной публичной собственностью и принадлежат государству или административно-территориальным единицам. Разграничение земель было осуществлено на основании Закона № 981-XIV от 11 мая 2000 года «О землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении»¹ (впоследствии аннулирован²), Закона № 523-XIV от 16 июля 1999 года «О публичной собственности административно-территориальных единиц»³, Закона № 1543-XIII от 25 февраля 1998 года «О кадастре недвижимого имущества»⁴, Постановления Правительства № 1030 от 12 октября 1998 года «О некоторых мерах по созданию кадастра недвижимого имущества»⁵, других отраслевых актов, а также Инструкции Агентства земельных отношений и кадастра «О регистрации объектов недвижимого имущества и прав на них» от 22 июня 2005 года и др. Согласно законодательству к публичной собственности относятся земли лесного фонда, земли, на которых размещены строения, дороги, земли природоохранного и историко-культурного назначения, земли, предназначенные для нужд обороны и др. К сфере частной публичной собственности относятся прилегающие к государственным предприятиям земли, неприватизированные земли, земли резервного фонда и др.

_____________________

¹ М.О., 2000 г., № 94-97, ст.672

² Закон № 252-XVI от 21.10.2005 г. «О признании утратившими силу и внесении изменений в некоторые законодательные акты», М.О., 2005 г., № 151-153, ст.724.

³ М.О., 1999 г., № 124-125, ст.611

⁴ М.О., 1998 г., № 44-46, ст.318

⁵ М.О., 1998 г., № 96, ст.996

Публичная собственность на землю может быть национального и местного значения.

Осуществление права владения, пользования и распоряжения землями публичной и частной публичной собственности входит в компетенцию Правительства или органов местного публичного управления. Земли, отнесенные к публичной собственности, являются неотчуждаемыми, на них не может быть обращено взыскание, к ним не применяется срок исковой давности, они не подлежат принудительному исполнению, не могут быть приобретены другими лицами по причине давности. Они подлежат администрированию, концессии, могут быть сданы в аренду или внаем в установленном законом порядке.

Часть (1) ст.108 Закона № 1252-XIV регламентирует правовые отношения между собственником – государством или административно-территориальными единицами – и организациями потребительской кооперации и их кооперативными предприятиями относительно земель, переданных им ранее в пользование.

Обосновывая свое решение, Конституционный суд не учел тот факт, что ст.108 Закона № 1252-XIV частью (1) не предоставляет организациям потребительской кооперации право собственности на переданные им в пользование земли, а частью (2) создает предпосылки для злоупотреблений, поскольку согласно этой части государство или административно-территориальные единицы – собственники переданных в пользование организациям потребительской кооперации земель – не могут осуществлять свое право на недвижимое имущество «без письменного согласия организаций потребительской кооперации».

В Постановлении от 25 января 1996 года⁶ Конституционный суд определил право собственности, включая право частной собственности на землю, как право, присущее человеку, как средство достижения общепризнанных человеческих ценностей, как преимущественное экономическое право, неразрывно связанное с экономической структурой общества.

_____________________

⁶ Постановление Конституционного суда от 25.01.1996 г. «О контроле конституционности некоторых положений Налогового кодекса», М.О., 1996 г., № 10, ст.110

В этом же постановлении Конституционный суд подчеркнул, что под собственностью подразумевается право собственности физических, юридических лиц, государства или административно-территориальных единиц на движимое и недвижимое имущество, осуществление функций права собственности (владение, пользование и распоряжение) в своих интересах и по своему усмотрению в соответствии с законом.

В Постановлении от 2 октября 1996 года⁷ Конституционный суд отметил, что под понятием частной собственности на землю подразумевается право собственников на определенные участки земли с беспрепятственным осуществлением атрибутов права на собственность (владение, пользование и распоряжение), и разъяснил, что под правом гражданина распоряжаться своей частной собственностью, в том числе землей, следует понимать общепризнанную и гарантированную возможность беспрепятственно совершать любое действие, направленное на решение юридической судьбы объекта путем различных действий с юридическими последствиями, путем купли-продажи, передачи в дар, мены и др.

_____________________

⁷ Постановление Конституционного суда от 2.10.1996 г. «О контроле конституционности некоторых положений Закона № 369-XIII от 10.02.1995 г., Закона № 745-XIII от 23.02.1996 г. и Постановления № 460-XII от 23.01.1991 г. о реализации права распоряжаться землей», М.О., 1996 г., № 67-68, ст.22

Поскольку преимущественное право покупки, на которое Конституционный суд сделал ссылку при вынесении решения, является вспомогательным правом, оно не может превалировать над правом собственности и не может ограничивать его. Отчуждая имущество на основании преимущественного права покупки, посредством закона можно обязать собственника лишь отдать преимущество лицам, имевшим ранее право владения им, или тем, кто способствовал повышению ценности имущества.

Поскольку отчуждение земли без письменного согласия организации потребительской кооперации осуществить нельзя, положения ч.(2) ст.108 Закона № 1252-XIV нарушают осуществление и, соответственно, существование права собственности. В случае письменного отказа организации потребительской кооперации подписать договор отчуждения, собственник – государство или административно-территориальная единица – не может осуществлять свое право собственности на землю.

Предусмотрев условие письменного согласия организации потребительской кооперации в случае отчуждения земли, часть (2) ст.108 Закона косвенно указывает потенциального покупателя, и, таким образом, ограничивает право собственника решать судьбу своего имущества, противореча, тем самым, ст.46 ч.(1) Конституции.

Считаю, что частью (2) ст.108 Закона № 1252-XIV Парламент фактически проигнорировал право публичной собственности государства и административно-территориальных единиц, преумножению которых он обязан способствовать как высший представительный орган народа. Более того, подчинил осуществление права публичной собственности государства или административно-территориальных единиц воле руководителей частных структур с неопределенным статусом (организация потребительской кооперации является неправительственной и некоммерческой организацией, осуществляющей экономическую деятельность⁸).

_____________________

⁸ Статья 4 ч.(1) Закона о потребительской кооперации

Считаю, что ч.(2) ст.108 Закона № 1252-XIV не соответствует конституционным принципам, гарантирующим свободное осуществление права собственности, установленным статьями 9, 46, 54, 126 и 127, и по данным основаниям ее следовало признать неконституционной.