Societatea pentru Protecţia Drepturilor Întreprinzătorilor din R.Moldova\r Carta europeană a autonomiei locale. Raport explicativ

Societatea pentru Protecţia Drepturilor Întreprinzătorilor din Republica Moldova Carta europeană a autonomiei locale Raport explicativ din 21.11.2001 Monitorul Oficial al R.Moldova nr.141-143/341 din 22.11.2001 * * * A. Originea Cartei Carta europeană a autonomiei locale este punctul culminant al unei serii de iniţiative şi a multor ani de discuţii în cadrul Consiliului Europei. Protecţia şi consolidarea autonomiei locale în Europa cu ajutorul unui document care ar conţine principiile recunoscute de către toate statele democratice ale Europei constituie din totdeauna scopul suprem al colectivităţilor locale. De la bun început s-a recunoscut faptul că un asemenea document trebuia să ralieze pe toţi acei ale căror acţiuni sînt în esenţă orientate spre apărarea autonomiei locale, adică Guvernele. Consiliul Europei, în calitatea sa de garant a drepturilor omului şi de apărător al principiilor democraţiei, constituia organizaţia în cadrul căreia trebuia să elaboreze şi să adopte acest instrument, cu atît mai mult că, începînd cu 1957 el a recunoscut importanţa colectivităţilor locale şi a instituit pentru ele un organ reprezentativ la nivel european - denumit Conferinţa Permanentă a Puterilor Locale şi Regionale din Europa (CPLRE)* ---------------------- * La 14 ianuarie 1994, Conferinţa Permanentă, recunoscîndu-i-se rolul său politic, a devenit, după reformă, Congresul puterilor locale şi regionale al Europei (CPLRE). Anume CPLRE a fost aceea, care în Rezoluţia sa nr. 64 (1968), a propus o declaraţie a principiilor autonomiei locale şi a invitat Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei să adopte acest document. Această iniţiativă a fost susţinută de către Adunarea Consultativă care, în Recomandarea sa nr. 615 (1970), a prezentat Comitetului de Miniştri un text asemănător cu cel al CPLRE şi care fusese elaborat împreună de către aceste două organe. De altfel, Declaraţia propusă avea un caracter prea general şi sumar ca în baza ei să fie întreprinse acţiuni concrete. Noua iniţiativă a CPLRE în 1981 a fost fondată pe o abordare mai flexibilă a acestei probleme. Dar a fost considerată, de asemenea, drept o simplă declaraţie de principii, ce nu are un caracter obligatoriu, ce nu corespunde importanţei autonomiei locale şi caracterului riscurilor la care ea este expusă. Oportun era de a propune Guvernelor să-şi asume angajamente cu caracter obligatoriu. Documentul trebuia să fie destul de flexibil pentru a lua în consideraţie distincţiile între dispoziţiile constituţionale şi tradiţiile administrative naţionale care trebuie să fie introduse nu doar pe calea extinderii la maximum a condiţiilor impuse de noul instrument, dar acordînd Guvernelor o anumită libertate de a alege dispoziţiile prin care ele s-ar considera legate. Rezultatul logic al acestei abordări a fost prezentarea Comitetului Miniştrilor, prin Rezoluţia 126 (1981) a CPLRE, a unui proiect al Cartei europene a autonomiei locale, însoţit de propunerea de a o adopta cu statut de convenţie europeană. Comitetul Miniştrilor a decis să transmită propunerile CPLRE Comitetului director pentru problemele regionale şi municipale (CDRM) pentru a le examina în cadrul celei de-a 5-a Conferinţe a miniştrilor europeni responsabili de colectivităţile locale (Lugano, 5-7 octombrie 1982). În concluziile lor, miniştrii prezenţi la Lugano, "... estimează că proiectul Cartei constituie un pas important spre definirea principiilor autonomiei locale, notînd totodată rezervele exprimate de către unii miniştri în privinţa necesităţii adoptării Cartei sub forma unei Convenţii cu caracter obligatoriu cît şi cu privire la unele aspecte ale conţinutului Cartei; cer Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei să împuternicească Comitetul director pentru problemele regionale şi municipale (CDRM), de comun cu Conferinţa puterilor locale şi regionale din Europa, să introducă modificările necesare în proiectul Cartei europene a autonomiei locale, ţinînd cont de observaţiile asupra formei şi conţinutului, prezentate în cadrul Conferinţei, pentru a fi înaintate spre aprobare în cadrul următoarei Conferinţe... " Comitetul de Miniştri a împuternicit astfel CDRM, care a procedat la o revizuire aprofundată a proiectului Cartei. Reprezentanţii CPLRE de asemenea au participat la dezbateri pentru aplicarea concluziilor Conferinţei de la Lugano. Textul proiectului Cartei, revizuit de către CDRM, a fost, în cele din urmă, prezentat în cadrul celei de-a 6-a Conferinţe a miniştrilor europeni responsabili de сolectivităţile locale care a avut loc la Roma la 6-8 noiembrie 1984. După examinarea textului, miniştrii şi-au exprimat unanim acordul lor asupra principiilor enunţate în document. În ceea ce priveşte forma juridică a Cartei, majoritatea miniştrilor s-au pronunţat în favoarea unei Convenţii. Ţinînd cont de opiniile formulate de către Adunarea Consultativă şi de către Conferinţa ministerială de la Roma, Comitetul de miniştri a adoptat în iunie 1985 Carta europeană a autonomiei locale sub forma unei convenţii. Ţinînd cont de faptul că iniţiativa adoptării Cartei a parvenit iniţial din partea CPLRE, s-a decis ca convenţia să fie deschisă pentru semnare la 15 octombrie 1985, cu ocazia deschiderii celei de-a 20-a sesiuni plenare a CPLRE. B. Consideraţii generale Obiectivul Cartei europene a autonomiei locale constă în lichidarea vidului de norme europene comune pentru determinarea şi protejarea drepturilor colectivităţilor locale, care sînt cele apropiate de cetăţean acordîndu-i posibilitatea de a participa efectiv la adoptarea deciziilor ce ţin de viaţa de fiecare zi. Carta obligă Părţile să aplice reguli fundamentale ce garantează independenţa politică, administrativă şi financiară a colectivităţilor locale. Aceasta este o demonstrare, la nivel european, a voinţei politice de a aplica la toate nivelurile administrării teritoriale, principiile pe care Consiliul Europei le apără din momentul creării sale; aceasta avînd drept scop să menţină conştiinţa democratică în Europa şi să protejeze drepturile omului în sensul cel mai larg. Carta întruchipează ideea că gradul de autonomie de care se bucură colectivităţile locale este piatra unghiulară a unei veritabile democraţii. Carta este alcătuită din trei parţi. Prima parte conţine dispoziţiile de fond ce enunţă principiile autonomiei locale. Ea precizează necesitatea unui fundament constituţional şi legal al autonomiei locale; ea defineşte conceptul şi stabileşte principiile ce reglementează natura şi volumul împuternicirilor colectivităţilor locale. Alte articole vizează protecţia limitelor teritoriale ale colectivităţilor locale, asigurarea autonomiei lor în determinarea structurilor lor administrative, posibilitatea recrutării unui personal competent, şi definirea condiţiilor de exercitare a unui mandat electiv local. Două articole importante au drept obiectiv limitarea controlului administrativ a colectivităţilor locale şi asigurarea lor cu resurse financiare suficiente în condiţii care nu subminează autonomia lor fundamentală. Alte dispoziţii din cadrul acestei părţi sînt consacrate dreptului colectivităţilor locale de a coopera şi de a se asocia, cît şi protecţiei autonomiei locale prin intermediul dreptului de recurs jurisdicţional. Partea a II-a conţine diverse dispoziţii referitoare la volumul angajamentelor asumate de către Părţi. În conformitate cu intenţia de a asigura un echilibru real între protecţia principiilor esenţiale şi flexibilitatea necesară vis-a-vis de particularităţile juridice şi instituţionale ale fiecărui Stat-membru al Consiliului Europei, ea autorizează Părţile să excludă unele dispoziţii ale Cartei din numărul celor prin care ele se consideră legate. Se are în vedere un compromis între recunoaşterea faptului că autonomia locală afectează structura şi organizarea statului propriu zis, ceea ce este preocuparea fundamentală a Guvernului, pe de o parte, şi, pe de altă parte, obiectivul de a proteja un minim de principii fundamentale pe care orice sistem democratic de administrare locală trebuie să-l respecte. Mai mult decît atît, angajamentele Părţilor pot fi ulterior extinse cînd vor fi lichidate obstacolele respective. Principiile autonomiei locale enunţate în Cartă se aplică la toate nivelurile sau categoriile colectivităţilor locale de către fiecare Stat-membru şi de asemenea, în realitate, mutatis mutandis, autorităţilor teritoriale de nivel regional. În unele împrejurări, ţinînd cont de cazuri particulare, Părţile sînt autorizate să excludă anumite categorii de colectivităţi din cîmpul de aplicare al Cartei. Carta nu prevede un sistem instituţionalizat de control al aplicării sale, cu excepţia obligaţiei Părţilor de a furniza toată informaţia relativă la dispoziţiile legislative şi alte măsuri adoptate întru aplicarea prevederilor Cartei. Este adevărat că a fost examinată posibilitatea de a crea un sistem internaţional de control analogic celui al Cartei sociale europene. Totuşi, s-a decis de a se lipsi de un astfel de sistem complicat de supraveghere, ţinînd cont de faptul prezenţei la Consiliul Europei a CPLRE, care are acces direct la Comitetul Miniştrilor, care ar asigura un control politic suficient asupra respectării de către Părţi a prevederilor Cartei. Ultima parte a textului conţine dispoziţii finale analogice celor ce figurează de obicei în Convenţiile elaborate sub auspiciile Consiliului Europei. Carta europeană a autonomiei locale este primul instrument juridic multilateral care defineşte şi protejează principiile autonomiei locale, unul dintre pilonii democraţiei, apărarea şi dezvoltarea căreia este misiunea Consiliului Europei. Putem spera că ea va contribui în mod substanţial la protejarea şi dezvoltarea valorilor europene comune. C. Comentariul dispoziţiilor Cartei Preambul Preambulul enunţă principiile fundamentale pe care se bazează Carta. În esenţă, aceste principii sînt: - contribuirea esenţială a autonomiei locale la democraţie, la o administraţie eficientă şi la descentralizarea puterii; - rolul important al colectivităţilor locale în edificarea Europei; - necesitatea colectivităţilor locale de a avea un statut democratic şi de a beneficia de o largă autonomie. Articolul 1 Articolul 1 exprimă angajamentul general al Părţilor de a respecta principiile autonomiei locale enunţate în partea I a Cartei (articolele 2-11), în măsura determinată în articolul 12. Articolul 2 Acest articol prevede că principiul autonomiei locale trebuie să fie recunoscut în texte legislative. Avînd în vedere importanţa acestui principiu, este de dorit ca în viitor, acesta să fie inclus în documentele fundamentale ce determină organizarea statală, altfel spus, în Constituţie. Totodată, a fost recunoscut, că în statele unde procedura de modificare a Constituţiei necesită aprobarea de către majoritatea Parlamentului sau acordul populaţiei în ansamblu, exprimat printr-un referendum, s-ar putea să nu fie posibilă consacrarea principiului autonomiei locale în Constituţie. A fost de asemenea recunoscut, că ţările ce nu au o Constituţie scrisă, dar au dispoziţii cu caracter constituţional ce se conţin în diferite documente şi izvoare, se pot confrunta cu anumite dificultăţi sau se pot pomeni în situaţia de a nu-şi putea asuma asemenea angajamente. De asemenea trebuie să se ţină cont de faptul că în ţările cu structură federală împuternicirile colectivităţilor locale pot fi reglementate de către subiectele federaţiei şi nu de Guvernul central al federaţiei. Prezenta Cartă nu afectează nici într-o măsură repartizarea competenţelor între statul federal şi subiectele federaţiei. Articolul 3 Acest articol defineşte caracteristicile esenţiale ale autonomiei locale, în modul cum sînt înţelese în contextul Cartei. Paragraful 1 Noţiunea de "capacitate efectivă" exprimă ideea că dreptul formal de a reglementa şi administra anumite afaceri publice trebuie să fie însoţit de mijloacele necesare pentru a-l practica în mod efectiv. Înglobarea expresiei "în cadrul legii" admite faptul că acest drept şi această capacitate pot să fie definite mai bine de către legislator. Expresia - în nume propriu - pune în evidenţă faptul că colectivităţile locale nu trebuie să se limiteze doar la rolul de simpli agenţi ai autorităţilor superioare. Este imposibil de a defini cu precizie chestiunile pe care colectivităţile locale trebuie să aibă dreptul de a le regla şi administra. Aşa expresii ca "afaceri locale" şi "propriile lor afaceri", fiind considerate foarte vagi şi greu de înţeles, au fost respinse deoarece tradiţiile Statelor-membre în determinarea competenţelor colectivităţilor locale diferă considerabil. În realitate, majoritatea problemelor au atît repercusiuni locale, cît şi naţionale şi responsabilităţile în acest domeniu pot să varieze de la ţară la ţară şi de la epocă la epocă şi chiar să fie reîmpărţite între diferite niveluri de guvernare. Limitînd colectivităţile locale la probleme lipsite de implicaţii mai largi s-ar risca să li se confere un rol marginal. Pe de altă parte, este acceptat faptul ca statele să dorească să rezerve guvernului central anumite funcţii aşa cum ar fi apărarea naţională. Intenţia Cartei este ca colectivităţile locale să aibă o vastă gamă de responsabilităţi care ar putea fi exercitate la nivel local. Definiţia acestor responsabilităţi constituie obiectul articolului 4. Paragraful 2 Drepturile în materie de autonomie locală trebuie să fie exercitate de către autorităţi constituite în mod democratic. Acest principiu corespunde cu importanţa primordială pe care Consiliul Europei o atribuie formelor democratice de guvernămînt. Acest drept implică în mod firesc existenţa unei adunări reprezentative cu sau fără organe executive subordonate, dar formele de democraţie directă rămîn posibile acolo unde ele sînt prevăzute de lege. Articolul 4 Cum s-a explicat în comentarii la articolul 3, nu este posibil şi nu ar fi oportun de a încerca să se enumere exhaustiv competenţele care trebuie să fie încredinţate colectivităţilor locale din toată Europa. Totuşi, acest articol prescrie principiile generale pe care trebuie să se bazeze competenţele colectivităţilor locale şi natura împuternicirilor lor. Paragraful 1 Dat fiind faptul că natura competenţelor colectivităţilor locale este fundamentală pentru realitatea autonomiei locale, este în interesul clarităţii şi securităţii dreptului ca competenţele de bază să nu le fie atribuite ad hoc, dar în aşa fel ca ele să fie fixate în legislaţie. Competenţele trebuie în mod normal să fie atribuite de către Constituţie sau de către Lege. Indiferent de utilizarea termenului "legea" în acest paragraf, este recunoscut totuşi faptul că numai în cîteva ţări delegarea de împuterniciri de către parlament în vederea atribuirii competenţelor specifice, în particular în ceea ce priveşte unele detalii ori probleme a căror aplicare decurge din Directivele Comunităţii Europene, poate fi preferabilă în interesul eficacităţii, şi atunci, cu condiţia că parlamentul îşi rezervă suficiente funcţii de control asupra exercitării puterilor delegate. Mai mult decît atît, o excepţie este aplicată în cazul Statelor-membre ale Comunităţii Europene în măsura în care regulamentele comunitare (care, în baza art.189 al Tratatului de la Roma, sînt în mod direct aplicabile) pot stipula aplicarea unei măsuri specifice unui nivel dat de administraţie. Paragraful 2 În afară de competenţe atribuite prin lege nivelurilor specifice de autoritate, mai pot apărea şi alte necesităţi ori posibilităţi de acţiune ale puterilor publice. Dacă astfel de domenii au unele incidenţe la nivel local şi nu sînt excluse din competenţa generală care există în majoritatea ţărilor membre, este important pentru colectivităţile locale concepute drept entităţi politice care acţionează cu drept deplin întru promovarea bunăstării generale a populaţiei, să aibă dreptul de a exercita iniţiativa lor în acestе domenii. Regulile generale conform cărora colectivităţile locale pot acţiona în asemenea cazuri, pot fi totuşi fixate prin lege. În unele State-membre, totuşi, colectivităţile locale trebuie să poată demonstra că acţiunile lor sînt autorizate de legislaţie. O mare liberate dincolo de responsabilităţile specifice poate fi dată colectivităţilor locale într-un sistem, existenţa căruia este recunoscută de art. 4, paragraful 2. Paragraful 3 Acest paragraf exprimă principiul general al descentralizării exercitării puterilor publice. Acest principiu a fost afirmat de mai multe ori de Consiliul Europei, şi anume în concluziile Conferinţei miniştrilor europeni responsabil de colectivităţile locale care a avut loc la Lisabona, în 1977. Acest principiu implică faptul că chiar dacă amploarea ori natura sarcinii este astfel încît ea trebuie să fie înfăptuită într-o entitate teritorială mai vastă, şi în absenţa consideraţiunilor imperative de eficacitate ori economice, sarcinile trebuie în mod normal să fie încredinţate treptei cele mai locale a colectivităţilor teritoriale. Această clauză nu implică totuşi necesitatea de a descentraliza sistematic funcţiunile în favoarea colectivităţilor locale care, după felul şi mărimea lor, pot să-şi asume numai misiuni limitate. Paragraful 4 Acest paragraf se referă la problema suprapunerii de competenţă. Pentru a clarifica şi pentru a evita orice tendinţă spre o diminuare a împuternicirilor, acestea trebuie să fie, în mod normal, depline şi absolute. Totuşi o acţiune complementară la diferite niveluri este necesară în anumite domenii şi este important ca în aceste cazuri, amestecul autorităţilor centrale ori regionale să se fondeze pe dispoziţii legale clar formulate. Paragraful 5 Structura administrativă a colectivităţilor locale şi cunoaşterea de către acestea a condiţiilor locale pot implica crearea organelor adecvate pentru îndeplinirea unor anumite funcţii care le revin, în cele din urmă autorităţilor supralocale. Totuşi este important ca recurgerea la aceste tip de delegare să nu încalce excesiv sfera autonomiei la nivel local, să fie autorizată şi, dacă este posibil în timpul exercitării împuternicirilor delegate, să se ia în consideraţie situaţia locală. Cu toate acestea este recunoscut faptul că pentru anumite funcţii, aşa cum este eliberarea actelor de identitate, necesitatea unei reglementări uniforme nu lasă nici un loc unei puteri discreţionate a colectivităţilor locale. Paragraful 6 Dacă paragrafele 1-5 expun probleme care pun în valoare colectivităţile locale, atunci paragraful 6 se referă atît la problemele care relevă aşa colectivităţi, cît şi la cele care se situează în afara acestei sfere, dar care au impact particular asupra acestor colectivităţi. Textul prevede că modalităţile şi calendarul consultaţiilor trebuie să fie astfel încît colectivităţile locale să aibă posibilitatea efectivă de a exercita o influenţă, recunoscînd circumstanţele excepţionale în care se poate refuza necesitatea consultaţiilor, mai ales, în caz de urgenţă. Asemenea consultaţii trebuie să fie înfăptuite direct cu colectivitatea sau colectivităţile interesate sau, în cazul cînd mai multe colectivităţi sînt interesate, indirect prin intermediul asociaţiilor lor. Articolul 5 Propunerile care tind să modifice limitele sale teritoriale - proiectele de fuziune cu alte colectivităţi fiind considerat un caz excepţional - capătă, desigur, o importanţă fundamentală pentru o colectivitate locală şi cetăţenii săi. Dacă în majoritatea ţărilor nu este real ca comunitatea locală să aibă un drept de veto în ceea ce priveşte astfel de modificări, atunci consultarea sa prealabilă, directă sau indirectă, este indispensabilă. Referendumul este eventual o procedură adecvată pentru acest tip de consultaţie, dar această posibilitate nu este prevăzută în legislaţia unui anumit număr de ţări. Acolo unde prevederile legislative nu fac obligatorii recurgerea la referendum, se pot organiza alte consultaţii. Articolul 6 Paragraful 1 Textul acestui paragraf prevede nu o consultaţie generală a colectivităţii locale şi a consiliului său, dar mai degrabă modul în care aceste servicii administrative sînt organizate. Dacă prevederile legislative la nivel central sau regional pot să fixeze anumite principii generale ale acestei organizări, colectivităţile locale trebuie să poată aranja propriile lor structuri administrative în aşa mod ca ele să fie adaptate condiţiilor locale şi avînd grijă de eficacitatea lor administrativă. Este admisibil ca legislaţiile centrale ori regionale să conţină anumite prescripţii specifice în ceea ce priveşte, de exemplu, crearea anumitor comisii ori crearea anumitor posturi administrative, dar aceste prevederi trebuie să rămînă limitate astfel încît să nu impună structuri organizatorice rigide. Paragraful 2 În afară de structurile de gestiune corespunzătoare, este esenţial pentru eficienţa colectivităţii locale ca ea să poată recruta şi folosi un personal care să corespundă responsabilităţilor pe care trebuie să şi le asume această colectivitate. Este clar că aceasta depinde în mare măsură de capacitatea colectivităţii în cauză de a oferi condiţii de muncă suficient de favorabile. Articolul 7 Acest articol are scopul de a garanta pe de o parte că reprezentanţii aleşi nu vor fi împiedicaţi în acţiunile lor de o terţă parte în vederea îndeplinirii misiunii şi, pe de altă parte, că anumite categorii de persoane nu vor fi împiedicate să-şi prezinte candidatura doar pentru considerente pur materiale. Prin considerente materiale înţelegîndu-se despăgubirile financiare corespunzătoare cheltuielilor care decurg din exercitarea mandatului, la fel şi, în anumite cazuri, cîştigurile pierdute, şi în special în cazul consilierilor aleşi în funcţii executive pe timp deplin, remuneraţia, cît şi asigurarea socială corespunzătoare. S-ar putea, în spiritul acestuia articol, să se adopte dispoziţii pentru reintegrarea în viaţa profesională obişnuită la expirarea mandatului, pentru cei care ocupă un post pe toată perioada mandatului. Paragraful 3 Acest paragraf prevede că cazurile de incompatibilitate cu exercitarea unui mandat de ales local trebuie să fie fondate în exclusivitate pe criterii juridice obiective şi nu pe decizii ad hoc, ceea ce înseamnă, în mod normal, că cazurile de incompatibilitate sînt fixate prin lege. Totuşi, s-au relevat cazuri bazate pe principii juridice nescrise însă, profund înrădăcinate şi care par să asigure garanţii adecvate. Articolul 8 Acest articol prevede controlul asupra activităţilor colectivităţilor locale efectuat de autorităţile de alte niveluri. El nu expune posibilitatea persoanelor particulare de a angaja urmăriri judiciare împotriva colectivităţilor locale şi nu relevă nici numirea sau activităţile unui Ombudsman sau a unui alt organ oficial investit cu funcţii de supraveghere. Prevederile acestui articol decurg mai întîi de toate, din filozofia superviziunii asociate în mod normal cu "controalele de tutelă" tradiţie stabilită demult într-un anumit număr de ţări. Dispoziţiile se referă la aşa practici ca obligaţiunile de a obţine autorizaţia prealabilă pentru a acţiona sau confirma aplicabilitatea actelor, capacitatea de a abroga prevederile luate de o colectivitate locală, controlul conturilor etc. Paragraful 1 Paragraful 1 stabileşte că supravegherea trebuie să aibă o bază juridică adecvată şi exclude deci procedurile de control ad hoc. Paragraful 2 Controlul trebuie să se limiteze desigur la legalitatea acelor colectivităţi locale şi nu la oportunitatea lor. O excepţie particulară, dar nu şi unică, este prevăzută în cazul funcţiilor delegate, unde autoritatea care a delegat împuternicirile poate să solicite exercitarea unui anumit control asupra modului în care sarcina este executată. Totuşi, aceasta nu ar trebui să aibă ca rezultat împiedicarea colectivităţilor locale de a exercita un anumit mandat de adaptare în conformitate cu articolul 4 par. 5. Paragraful 3 Acest text se inspiră din principiul "proporţionalităţii", conform căruia în exercitarea prerogativelor sale autoritatea cu funcţii de supraveghere tinde să recurgă la metoda de uzurpare minimă a autonomiei locale acordîndu-i totodată posibilitatea de a ajunge la rezultatul dorit. Deoarece accesul la recursuri juridice împotriva exercitării abuzive a supravegherii şi a controalelor este prevăzut de articolul 11, stabilirea dispoziţiilor precise privitoare la condiţiile şi modurile de intervenţie în situaţii specifice n-a fost considerat esenţial. Articolul 9 Autoritatea cu drept de a exercita anumite funcţii nu are sens dacă colectivităţile locale sînt lipsite de mijloace financiare necesare pentru îndeplinirea acestor funcţii. Paragraful 1 Acest paragraf tinde să garanteze colectivităţilor locale libertatea de a fixa priorităţi privitor la cheltuieli. Paragraful 2 Principiul în cauză optează pentru un raport adecvat între resursele financiare care sînt la dispoziţia unei colectivităţi locale şi misiunile pe care le îndeplineşte. Acest raport este în mod particular respectat şi în cazul funcţiilor delegate. Paragraful 3 Pentru aleşii locali efectuarea unui calcul politic în evaluarea avantajelor serviciilor prestate în raport cu costul pentru contribuabilul local sau utilizator, este o obligaţiune fundamentală. Este recunoscut că legislaţiile centrale sau regionale pot fixa limite generale pentru împuternicirile colectivităţilor locale în materie fiscală, totuşi ele nu trebuie să împiedice funcţionarea eficace a responsabilităţii politice la nivel local. Paragraful 4 Anumite impozite sau alte surse de finanţare ale colectivităţilor locale sînt prin natura lor sau din motive practice, relativ puţin sensibile la efectele inflaţiei şi la alţi factori economici. O dependenţă excesivă de aceste impozite sau resurse poate să creeze colectivităţilor locale dificultăţi, dat fiind faptul că costul prestărilor serviciilor este direct influenţat de evoluţia factorilor economici. Totuşi, se admite că, chiar şi în cazul surselor de venit relativ dinamice, nu poate exista o legătură automată între evoluţia costurilor şi cea a resurselor. Paragraful 6 Atunci cînd resursele redistribuite sînt atribuite conform criteriilor specifice definite prin lege, prevederile acestui paragraf sînt respectate dacă colectivităţile locale sînt consultate în momentul elaborării legislaţiei în cauză. Paragraful 7 Din punct de vedere al libertăţii de acţiune a colectivităţilor locale subvenţiile globale sau chiar cele sectorale sînt preferabile celor destinate proiectelor specifice. Ar fi ireal de presupus că toate subvenţiile pentru proiecte specifice sînt înlocuite cu subvenţii generale în particular atunci cînd este vorba de investiţii importante. Însă o recurgere excesivă la subvenţiile pentru proiecte specifice limitează mult libertatea colectivităţilor locale în alegerea cheltuielilor prioritare. Totuşi, partea resurselor totale care reprezintă subvenţiile variază considerabil de la o ţară la alta şi un raport mai mare pentru subvenţiile proiectelor specifice şi subvenţiile generale poate fi considerat acceptabil atunci cînd ansamblul subvenţiilor nu reprezintă decît o parte relativ mică din suma totală încasată. Fraza a doua a art. 9 paragrafului 7 ţine să garanteze că o subvenţie cu destinaţie specifică nu aduce prejudiciu libertăţii de opţiune a colectivităţilor locale în propriul lor domeniu de competenţă. Paragraful 8 Pentru colectivităţile locale este important accesul la posibilităţi de credit pentru a finanţa investiţiile. Totuşi, sursele posibile de finanţare vor depinde inevitabil de structura pieţei de capitaluri în diferite ţări, iar procedurile şi condiţiile de acces la aceste surse pot fi fixate prin legi. Articolul 10 Paragraful 1 Acest paragraf se referă la cooperarea dintre colectivităţile locale pe o bază funcţională, mai ales, în scopul de a întări eficaсitatea lor prin proiecte în comune sau de a aduce la bun sfîrşit misiunile care depăşesc capacitatea şi limitele unei singure colectivităţi. Această cooperare poate lua forma unei asociaţii sau a unei federaţii de colectivităţi, însă legislaţia poate fixa un cadru juridic pentru crearea unor astfel de organisme. Paragraful 2 Al doilea paragraf se referă la asociaţiile ale căror obiective sînt mai generale decît consideraţiile funcţionale ale paragrafului 1 şi care în mod normal tind să reprezinte pe o bază regională sau naţională toate colectivităţile locale de tip particular. Dreptul de a aparţine la o asociaţie de acest tip nu implică faptul ca conducerea centrală să recunoască fiecare din aceste asociaţii ca interlocutor valabil. În actele de acest gen ale Consiliului Europei este normal că dreptului de a aparţine asociaţiilor la nivel naţional să i se alăture concomitent dreptul de a aparţine asociaţiilor internaţionale, dintre care un număr anumit lucrează activ la promovarea unităţii europene, conform axelor şi obiectivelor fixate în Statutul Consiliului Europei. Dar, articolul 10 punctul 2 permite fiecărui Stat-membru definirea modalităţilor, fie legislative, fie, altele pentru realizarea acestui principiu. Paragraful 3 De asemenea, cooperarea individuală directă cu colectivităţile locale ale altor ţări este posibilă, dar modalităţile acestei cooperări trebuie să respecte regulile juridice în vigoare din fiecare ţară şi să rămînă în cadrul competenţelor colectivităţilor în cauză. Prevederile Convenţiei-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor şi autorităţilor teritoriale (21 mai 1980, STE 106), sînt pertinente în acest caz, cu atît mai mult că, unele forme de cooperare nu trebuie neapărat să se limiteze la regiunile de frontieră. Articolul 11 Prin recurs jurisdicţional se subînţelege accesul colectivităţilor locale la: a) o instanţă judecătorească constituită în mod corespunzător, sau b) unui organ echivalent creat pe bază de precedent, independent şi împuternicit să decidă dacă o acţiune, omitere, decizie sau alt act administrativ, sînt sau nu conform legii, sau, în dependenţă de caz, să-şi expună părerea asupra deciziei ce urmează a fi luată. În cazul unei ţări a fost constatat un fapt, cînd, cu toate că deciziile administrative nu pot să facă obiectul unui recurs ordinar în faţa unei instanţe judecătoreşti, este posibilă calea recursului extraordinar, denumit cerere de redeschidere a procedurii. Această cale de recurs judiciar, care se aplică dacă decizia este luată incorect din punct de vedere al legii, este în corespundere cu prevederile acestui articol. Articolul 12 Prin formularea principiilor autonomiei locale enunţate în partea I a Cartei s-a conciliat marea diversitate de sisteme juridice şi de structuri ale colectivităţilor locale din statele - membre ale Consiliului Europei. Totuşi, în plan constituţional sau practic, unele guverne mai pot încă întîlni dificultăţi care le împiedică să adere la anumite dispoziţii ale Cartei. Prin urmare, prezentul articol adoptă sistemul de "nucleu obligatoriu", reţinut deja în Carta socială europeană, care prevede ca părţile Cartei europene a autonomiei locale trebuie să adere la minimum 20 de paragrafe din cele 30 ale primei părţi ale Cartei dintre care cel puţin 10 fac parte dintr-un nucleu de 14 principii fundamentale. Totuşi, obiectivul final rămîne a fi respectarea tuturor prevederilor Cartei, şi, în mod special, a fost prevăzut ca Părţile să-şi poată asuma, pe măsura posibilităţilor, noi angajamente. Articolul 13 În principiu, condiţiile enunţate în prima parte a Cartei se referă la toate categoriile şi la toate nivelurile de colectivităţi locale existente în fiecare Stat-membru. De asemenea, ele pot fi aplicate colectivităţilor regionale acolo unde ele există deja. Totuşi forma juridică sau statutul constituţional propriu unor regiuni (în particular în cazul statelor federale) le pot împiedica să aibă aceleaşi condiţii ca şi colectivităţile locale. În afară de aceasta, în unul sau două State-membre există o categorie de colectivităţi locale care datorită dimensiunilor mici nu exercită decît funcţii secundare sau consultative. Pentru a ţine cont de aceste cazuri excepţionale, articolul 13 autorizează Părţile să excludă anumite categorii de colectivităţi din sfera de aplicare a Cartei. Articolul 14 Acest articol are menirea să faciliteze controlul aplicării Cartei în fiecare stat-parte creînd pentru ele obligaţia de a furniza orice informaţie adecvată Secretarului General al Consiliului Europei. În special, în absenţa unui organ specific împuternicit să controleze aplicarea Cartei, este important ca Secretarul General să poată dispune de orice informaţie privitoare la schimbările în legislaţie sau alte măsuri care pot avea repercusiuni importante asupra autonomiei locale, precum este definită în Cartă. Articolul 15-18 Prevederile finale care constituie obiectul articolelor 15-18 sînt calchiate după modelul clauzelor finale ale Convenţiilor şi Acordurilor încheiate de către Consiliul Europei.