Закон № 122 от 03.07.2014

ПАРЛАМЕНТ РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

З А К О Н

об утверждении Концепции реформы Прокуратуры

№ 122  от  03.07.2014

 (в силу 19.09.2014) 

Мониторул Офичиал № 275-281 ст.593 от 19.09.2014

* * *

В соответствии со Стратегией реформы сектора юстиции на 2011–2016 годы, утвержденной Законом № 231 от 25 ноября 2011 года, и Планом действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011–2016 годы, утвержденным Постановлением Парламента № 6 от 16 февраля 2012 года, в целях построения доступной и эффективной, профессиональной и социально ответственной системы органов Прокуратуры, соответствующей европейским стандартам, обеспечивающей верховенство закона и соблюдение прав человека, а также в целях укрепления доверия общества к правосудию

Парламент принимает настоящий ординарный закон.

Ст.1. – Утвердить Концепцию реформы Прокуратуры, представленную в приложении.

Cт.2. – В целях реализации Концепции реформы Прокуратуры Рабочей группе по доработке Концепции реформирования Прокуратуры и разработке проектов нормативных актов, направленных на реформирование деятельности Прокуратуры (образованной Распоряжением Председателя Парламента DDP/C1 № 2 от 15 января 2014 года), разработать и инициировать процесс принятия:

а) проекта Закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова;

b) проекта Закона о Прокуратуре;

c) проектов законов о внесении изменений и дополнений в действующие законодательные акты, касающиеся деятельности Прокуратуры.

Приложение

КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМЫ ПРОКУРАТУРЫ

Данный документ является концептуальной основой для разработки проектов законов, направленных на реализацию и продвижение реформы Прокуратуры путем повышения профессионализма и независимости данного института.

Законом № 231 от 25 ноября 2011 года Парламент Республики Молдова утвердил Стратегию реформы сектора юстиции на 2011–2016 годы, общей целью которой является построение доступного, эффективного, независимого, прозрачного, профессионального и социально ответственного сектора юстиции, соответствующего европейским стандартам, обеспечивающего верховенство закона и соблюдение прав человека, содействующего укреплению доверия общества к правосудию. Достижение этой цели невозможно без осуществления мер, предусмотренных стратегическим направлением 2.2 пилона II Стратегии, озаглавленным «Повышение профессионализма и независимости прокуратуры».

Принятием Стратегии было признано наличие множества проблем в деятельности системы органов Прокуратуры. В результате установлена необходимость осуществления мер, направленных на:

a) повышение процессуальной независимости прокуроров;

b) обеспечение специализации прокуроров по специальным делам и рассмотрение целесообразности функционирования специализированных прокуратур;

c) закрепление точной компетенции Прокуратуры;

d) усиление и уточнение полномочий Прокуратуры в сфере уголовного правосудия;

e) установление четких и прозрачных критериев и процедур отбора, назначения и продвижения прокуроров;

f) пересмотр порядка назначения Генерального прокурора, усиление его полномочий по реализации политики государства в области уголовного преследования и обеспечение единообразной практики принятия законных решений в рамках уголовного процесса;

g) пересмотр правил, касающихся ответственности прокуроров;

h) укрепление потенциала Высшего совета прокуроров.

В целях реализации намеченных Стратегией задач и осуществления мер, предусмотренных стратегическим направлением 2.2 Плана действий по реализации Стратегии Рабочая группа по разработке проектов законов о деятельности системы органов Прокуратуры, образованная совместным приказом министра юстиции и Генерального прокурора № 307/46 от 11 июля 2013 года, и Рабочая группа по доработке Концепции реформирования Прокуратуры и разработке проектов нормативных актов, направленных на реформирование деятельности Прокуратуры, образованная Распоряжением Председателя Парламента DDP/C1 № 2 от 15 января 2014 года, разработали и доработали настоящую концепцию, предлагающую решения как проблем, выявленных вышеуказанными программными документами, так и других проблем, касающихся деятельности Прокуратуры.

Концепция реформы Прокуратуры основывается на следующих принципах и целях:

• установление стандартов европейских стран /Европейского Сообщества в организации и деятельности системы органов Прокуратуры;

• укрепление мер стратегического планирования в организации, координации и осуществлении деятельности Прокуратуры;

• исключение из сферы компетенции прокурора некоторых видов деятельности, не связанных с уголовным судопроизводством;

• уточнение компетенций прокурора в уголовном судопроизводстве и точное определение отношений прокурора как субъекта, играющего первостепенную роль в уголовном процессе, и органов уголовного преследования;

• специализация прокуроров;

• обеспечение индивидуализации процесса принятия решений прокурором и искоренение практики подписания актов прокурора вторым лицом;

• сокращение числа вышестоящих прокуроров;

• существенное сокращение повторных проверок законности процессуальных актов в Прокуратуре;

• равноправное и справедливое распределение объема работы между прокурорами;

• рациональное выделение бюджетных средств для деятельности Прокуратуры и органов самоуправления прокуроров.

Настоящая концепция выстроена по следующей структуре:

А. МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ

I. Место Прокуратуры в правовой системе

II. Назначение Генерального прокурора

III. Компетенция Прокуратуры. Полномочия Прокуратуры в гражданском судопроизводстве. Полномочия Прокуратуры в иных областях

IV. Бюджет Прокуратуры

B. ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

I. Структура системы органов Прокуратуры, включая Генеральную прокуратуру. Специализация прокуроров

II. Деятельность Прокуратуры как административного органа

III. Институциональная оценка Прокуратуры

C. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ НЕЗАВИСИМОСТЬ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРОКУРОРОВ

I. Общее собрание прокуроров и Высший совет прокуроров

II. Иерархическое подчинение прокуроров

III. Специальные звания прокуроров

IV. Доступ к прокурорской профессии и прокурорская карьера

V. Оценка достижений прокуроров

VI. Дисциплинарная ответственность прокуроров. Инспекция прокуроров

VII. Уголовное преследование прокуроров

D. СОЦИАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ ПРОКУРОРОВ

I. Оплата труда прокуроров

II. Право на пенсию и другие гарантии прокуроров

А. МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ

Признанной в международном плане в качестве необходимого элемента реальной и эффективной правовой системы предпосылкой, закрепленной прежде всего в Руководстве ООН о роли прокуроров (1990 г.) и Рекомендациях Совета Европы о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия (2000 г.), является функциональный, независимый, автономный и прозрачный институт Прокуратуры. Такие гарантии, как независимость и автономия, предоставляются прокурорам не в их личных интересах, а ради верховенства закона и в интересах тех, кто ищет и добивается правосудия¹.

________________

¹ Европейские руководящие принципы по этике и поведению прокуроров («Будапештские руководящие принципы»), принятые 31 мая 2005 года на Конференции генеральных прокуроров Европы.

I. Место Прокуратуры в правовой системе

Выявленные проблемы:

– неоднозначность действующего законодательства, определяющего место Прокуратуры в системе правоохранительных органов и ее роль;

– недостаточно четкое регулирование деятельности Прокуратуры, что приводит к непоследовательному применению законодательства;

– Прокуратура не воспринимается полностью деполитизированным институтом, а законодательство не предоставляет неоспоримых гарантий независимого и беспристрастного осуществления ею своих функций.

Контекст

1. В отношении места прокуратуры в правовой системе правовая Европа подразделяется на системы, в которых прокуратура полностью независима от парламента и правительства, и системы, в которых прокуратура подчинена одному из этих органов власти, пользуясь тем не менее определенной степенью независимости в действиях. О европейской гармонизации в отношении единой модели прокуратуры пока еще говорить не приходится².

________________

² Рекомендация Rec (2000)19 Комитета Министров Совета Европы о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия, Пояснительный меморандум, с.11.

2. Независимо от того, какую модель выбирает отдельное государство, известно, что прокуратура должна играть ключевую роль в обеспечении независимого и беспристрастного функционирования системы уголовного правосудия. Для этого прокуратура должна быть защищена от ненадлежащего вмешательства и влияния, в том числе со стороны законодательной и исполнительной власти. Именно по этой причине континентальная модель причисляет прокуратуру к судебной власти, предоставляя ей право на защиту, обеспечиваемую независимостью правосудия.

3. В Оценочном докладе о Высшем совете прокуроров, подготовленном ОБСЕ в 2009 году, отмечалось, что несмотря на то, что большинство прокуроров системы органов Прокуратуры Республики Молдова работают много и преданы своему делу, все же существует проблема имиджа Прокуратуры.

Еще в 2008 году «Инициатива за верховенство закона» Ассоциации американских адвокатов (ABA ROLI) отмечала в одном из своих докладов: «Общественность мало верит в то, что Прокуратура политически способна расследовать и уголовно преследовать нарушения прав человека и преступления, совершенные должностными лицами»³. Проведенный в 2009 году Фондом Сороса в Молдове опрос общественного мнения показал, что менее половины опрошенных молдаван согласны с тем, что Прокуратура предъявляет обоснованные и правильные обвинения. Лишь 45 процентов респондентов согласились с утверждением, что прокуроры предъявляют обоснованные обвинения. Опрошенным задавался также вопрос, насколько хорошо прокуроры справляются со своими обязанностями. Средняя оценка составила 3,1 по пятибалльной системе – немного выше оценки, данной офицерам по уголовному преследованию⁴.

________________

³ Показатели реформы в Прокуратуре. «Инициатива за верховенство закона» Ассоциации американских адвокатов, июнь 2008 г., с.44.

⁴ Фонд Сорос–Молдова. Качество уголовного правосудия с точки зрения прав человека, ноябрь 2009 г., с.40–41.

Решения

4. Принимая во внимание то, что в основу деятельности Прокуратуры положен принцип независимости, а также историческое наследие системы органов Прокуратуры Республики Молдова, наиболее подходящей для Прокуратуры Республики Молдова признается следующая модель:

– сохранение Прокуратуры в составе судебной власти и обеспечение ее независимости от законодательной и исполнительной власти путем изменения порядка назначения Генерального прокурора, что позволит сократить до минимума политический фактор в деятельности Прокуратуры, определить место Прокуратуры в системе органов государства и придать последовательность законодательному процессу, относящемуся к деятельности Прокуратуры.

5. Сотрудничество Прокуратуры с законодательной и исполнительной властью должно свестись к законодательно ограниченным моментам назначения на должность, формирования органов самоуправления, утверждения бюджета и представления периодических или тематических отчетов.

6. Из Постановления Конституционного суда № 29 от 23 сентября 2013 года о контроле конституционности некоторых положений Постановления Парламента № 3 от 15 февраля 2013 года вытекает, что ни запрос сведений по конкретным уголовным делам, ни заслушивание прокуроров по конкретным уголовным делам не допускаются, поскольку такие действия явно нарушают конституционные положения, закрепляющие разделение властей в государстве, независимость прокуроров и подчинение их только закону.

7. Реализация вышеизложенных решений предполагает внесение изменений в Конституцию (части (1) и (3) статьи 125), а также в Закон о Прокуратуре № 294-XVI от 25 декабря 2008 года, Регламент Парламента, принятый Законом № 797-XIII от 2 апреля 1996 года, Закон о статусе депутата Парламента № 39-XIII от 7 апреля 1994 года, Закон о подаче петиций № 190-ХIII от 19 июля 1994 года, Закон о доступе к информации № 982-XIV от 11 мая 2000 года.

II. Назначение Генерального прокурора

Выявленные проблемы:

– недостаточная урегулированность порядка отбора и назначения Генерального прокурора, что ведет к произвольным толкованиям, подрывает доверие к Прокуратуре и подпитывает подозрения в политизированности этого важного института правового государства.

Контекст

8. Установленный законодательством Республики Молдова порядок назначения и отстранения от должности Генерального прокурора создает предпосылки для возможности оказания на него политического влияния. Согласно ABA ROLI, для того чтобы Генеральный прокурор был независимым, отбор кандидатов на эту должность должен быть непредвзятым и прозрачным, условия его назначения должны быть прописаны в законодательстве и ему должны обеспечиваться определенные гарантии от необоснованного отстранения от должности. В противном случае существуют основания для опасений, что Генеральный прокурор и прокуроры, которых он не в состоянии защитить, будут получать телефонные указания от политиков или других влиятельных лиц⁵.

________________

⁵ Показатели реформы в Прокуратуре. «Инициатива за верховенство закона» Ассоциации американских адвокатов, июнь 2008 г., с.24.

9. Порядок назначения и отзыва Генерального прокурора играет важную роль в системе, призванной гарантировать правильное функционирование органов Прокуратуры.

10. Назначение Генерального прокурора Парламентом предполагает, что на этот акт может оказывать влияние политический выбор. В свою очередь политизированный Генеральный прокурор может поставить под вопрос политический нейтралитет всей Прокуратуры и Высшего совета прокуроров в силу того, что Генеральный прокурор по праву является членом последнего.

11. Венецианская комиссия отметила, что в ситуации, когда Генеральный прокурор не подчинен Правительству, не может быть сформулирован единый и категорический принцип назначения его Президентом или Парламентом. Этот вопрос решен по-разному в различных государствах. Применение принципа взаимодействия институтов государства кажется приемлемым решением, позволяющим избежать односторонних политических назначений. Для этого необходимо достижение консенсуса. В любом случае право выдвигать кандидата должно быть четко определено. Следовало бы запрашивать мнения относительно профессиональной квалификации кандидатов от соответствующих лиц, таких как представители юридической общественности (включая прокуроров) и гражданского общества⁶.

________________

⁶ Доклад Венецианской комиссии о европейских стандартах в отношении независимости судебной системы, часть вторая (декабрь 2010 г.). CDL-AD(2010)040, п.35.

Решения

12. Исходя из изложенного в пункте 4, для Республики Молдова рекомендуется следующая процедура назначения Генерального прокурора:

a) Генеральный прокурор назначается Президентом страны по представлению Высшего совета прокуроров;

b) кандидатура отбирается на основе открытого конкурса, в котором могут принимать участие прокуроры и другие лица, соответствующие формальным/законным критериям назначения;

c) кандидатура может быть обоснованно отклонена Президентом страны в 30-дневный срок. Повторное выдвижение того же кандидата (двумя третями голосов членов Высшего совета прокуроров) обязывает Президента в 30-дневный срок издать указ о назначении на должность.

13. Определение Высшего совета прокуроров как органа, отбирающего кандидата на должность Генерального прокурора, призвано максимально сократить политическое влияние на процедуру отбора в силу того, что политическое влияние на этот орган незначительно.

14. Исчерпывающие критерии для отбора кандидата на должность Генерального прокурора должны быть специально регламентированы законом.

15. Согласно рекомендациям Венецианской комиссии, «Генеральный прокурор должен назначаться на постоянной основе или на достаточно продолжительный срок без возможности переназначения по истечении мандата. Срок пребывания на этом посту не должен совпадать со сроком полномочий Парламента. Это обеспечило бы большую стабильность прокурора и сделало бы его независимым от политических перемен»⁷.

________________

⁷ Доклад Венецианской комиссии о европейских стандартах в отношении независимости судебной системы, часть вторая (декабрь 2010 г.). CDL-AD(2010)040, п.37.

16. Предлагается назначение Генерального прокурора на семилетний срок без возможности переназначения на новый срок. При этом в законодательстве следует специально предусмотреть, что действующий на дату вступления в силу новых положений Генеральный прокурор продолжает исполнять свои обязанности до истечения мандата, до окончания пятилетнего срока, на который он был назначен согласно закону, с возможностью переназначения (чтобы соблюсти недопустимость ретроактивности закона) на основании новых законоположений.

17. Предлагаемая процедура назначения Генерального прокурора требует изменения положений Конституции (часть (1) статьи 125) следующим образом:

«(1) Генеральный прокурор назначается Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров в соответствии с положениями закона на семилетний срок без права быть назначенным на этот пост вновь.».

18. С целью исключить любые сомнения по поводу политической ангажированности Генерального прокурора целесообразно предусмотреть в качестве обязательного условия для кандидата на должность Генерального прокурора, чтобы он в предшествующие назначению три года не был членом какой бы то ни было партии и не занимался какой-либо иной политической деятельностью. Условие должно быть закреплено в Законе о Прокуратуре (статьи 35 и 36).

19. Для обеспечения стабильности Генерального прокурора и повышения его ответственности следует пересмотреть основания освобождения Генерального прокурора от должности (статья 66 Закона о Прокуратуре), дополнив их еще двумя:

– назначение наказания за правонарушение в виде лишения права занимать эту должность;

– наложение Дисциплинарной коллегией дисциплинарного взыскания в виде отстранения от должности. В данном случае отстранение от должности производится Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров.

20. Для облегчения применения Закона о Прокуратуре предлагается изменение статьи 66 в смысле раздельного изложения оснований освобождения прокурора от должности и оснований прекращения его полномочий по праву.

21. Процедура освобождения Генерального прокурора от должности должна быть аналогичной процедуре назначения на должность (Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров).

22. Порядок назначения заместителей Генерального прокурора влияет на обеспечение независимости и эффективности органов Прокуратуры. Заместители Генерального прокурора должны назначаться по предложению Генерального прокурора из числа действующих прокуроров, с согласия Высшего совета прокуроров, приказом Генерального прокурора. Заместители Генерального прокурора исполняют свои полномочия до назначения заместителей нового Генерального прокурора. Заместители Генерального прокурора могут быть назначены на должность заместителя Генерального прокурора и при новом Генеральном прокуроре.

23. Выполнение вышеизложенных рекомендаций требует изменения Конституции (отмена части (3) статьи 125) и корректировки Закона о Прокуратуре (пересмотр части (2) статьи 36 и части (3) статьи 40).

В отношении требований к кандидату на должность Генерального прокурора в Законе о Прокуратуре необходимо специально предусмотреть, что он должен иметь 15-летний опыт работы, соответствующий задачам, реализуемым Прокуратурой.

Альтернативой этому может быть наличие 10-летнего опыта работы в области права, из которых пять лет – в прокурорской должности.

III. Компетенция Прокуратуры.Полномочия Прокуратуры в гражданском

судопроизводстве.Полномочия Прокуратуры в иных областях

Выявленные проблемы:

– наличие в деятельности Прокуратуры реминисценций общего надзора, обусловленных в том числе некоторыми положениями Конституции и действующего законодательства;

– утрата актуальности некоторых функций Прокуратуры, предусмотренных действующим законодательством, в связи с переходом их к другим институтам;

– неоднозначность положений о полномочиях прокурора в уголовном судопроизводстве, а также в других областях.

Контекст

24. В соответствии со статьей 124 Конституции Прокуратура выполняет следующие основные функции:

• представляет общие интересы общества;

• защищает правопорядок, а также права и свободы граждан;

• руководит уголовным преследованием и осуществляет его;

• представляет в соответствии с законом обвинение в судебных инстанциях.

Первые две из указанных функций проблематичны.

25. В восточноевропейских государствах прокуратура играла традиционно важную роль в правовой системе. Нынешние широкие полномочия Прокуратуры Республики Молдова являются наследием надзорной роли советского прокурора. Согласно положениям статей 1 и 5 Закона о Прокуратуре помимо функций в уголовном судопроизводстве прокуроры Молдовы представляют интересы общества и обеспечивают законность. Кроме того, они могут представлять государство, министерства и другие правительственные органы и интересы социально уязвимых лиц (например, несовершеннолетних) в гражданских процессах.

Решения

26. Функцию представлять общие интересы общества нужно понимать как представление интересов государства. Контроль деятельности местных или центральных органов власти, который в настоящее время вправе осуществлять Прокуратура, представляется неоправданным. Такой контроль больше походит на прокурорский надзор за деятельностью этих органов, а данная функция была исключена из КонституцииЗаконом № 1115-XIV от 5 июля 2000 года.

27. Осуществляемые Прокуратурой формы контроля деятельности органов государства предполагают ее влияние на административную деятельность других органов публичной власти. При этом приводимые в пользу их сохранения доводы – отсутствие такого контроля со стороны других органов либо, при наличии контролирующих органов, неисполнение ими своих функций или неэффективность их контрольной деятельности – являются недостаточными.

28. В вопросе компетенций Прокуратуры Венецианская комиссия высказывается, хотя и не категорично, за ее главным образом функции в уголовном правосудии⁸.

________________

⁸ Доклад Венецианской комиссии о европейских стандартах в отношении независимости судебной системы, часть вторая (декабрь 2010 г.). CDL-AD(2010)040, п.86.25.

29. Из вышеизложенного следует, что Прокуратура должна осуществлять контроль «в интересах государства или физических/юридических лиц» только по обращению и только при наличии разумного подозрения в совершении преступления.

30. В изъятие из положений пункта 29, принимая во внимание практические сложности с регистрацией обращений в Журнале учета прочей информации о преступлениях и происшествиях (R2), а также скрытый характер специальной розыскной деятельности, предусмотренной Законом № 59 от 29 марта 2012 года, в рамках которой прокурор осуществляет контрольные функции, необходимо:

• сохранить за Прокуратурой функцию контроля деятельности органов уголовного преследования в части регистрации обращений (до внедрения автоматизированной системы регистрации), а также контроля действий этих органов в рамках конкретных дел;

• сохранить прокурорский контроль специальной розыскной деятельности;

• рассмотреть возможность ограничения и постепенного исключения контроля Прокуратурой пенитенциарных учреждений (кроме изоляторов предварительного заключения Министерства внутренних дел – до их передачи Министерству юстиции).

31. Должны быть усилены полномочия Прокуратуры в области уголовного преследования и представления обвинения в судебных инстанциях.

32. В контексте предложения об усилении полномочий Прокуратуры в области уголовного преследования необходимы изменения в законодательстве для уточнения функций прокурора в уголовном процессе. В частности, следует прописать полномочия вышестоящих прокуроров при изъятии и передаче уголовных дел от одного прокурора другому и от одного органа уголовного преследования другому.

Таким образом, для соблюдения принципа предсказуемости правовой нормы и принципа проведения уголовного процесса в разумные сроки, а также для гарантирования применения других принципов уголовного процесса Уголовно-процессуальный кодекс должен претерпеть изменения, в результате которых закон четко установит субъекты, условия и основания изъятия и передачи уголовного дела от одного прокурора другому, а также от одного органа уголовного преследования другому.

33. Положения пунктов a), h), i), j) и k) статьи 5 и статьи 6 Закона о Прокуратуре подлежат изменению или исключению.

34. В то же время законодательство должно быть дополнено положениями, позволяющими прокурорам предъявлять в рамках уголовного процесса гражданские иски в интересах государства или ограниченно дееспособных лиц (дополнение частью (4¹) статьи 221 УПК).

35. Предлагается рассмотреть целесообразность специального урегулирования в Уголовно-процессуальном кодексе того, чтобы рассмотрение гражданских исков, предъявленных прокурором в рамках уголовного процесса или по настоянию гражданского истца, осуществлялось в рамках уголовного процесса, без передачи их в судебные инстанции по гражданским делам (исключение части (3) и пересмотр части (4) статьи 225 УПК).

Необходимо также предусмотреть адекватное переложение в Уголовно-процессуальном кодексе прописанных Гражданским процессуальным кодексом полномочий прокурора в отношении возбуждения дела в интересах государства или лиц с ограниченной дееспособностью.

36. Прокуратуру необходимо постепенно освободить от функции защиты прав и свобод граждан, касающейся, в частности, интересов социально уязвимых лиц и лиц с ограниченными возможностями. Поэтому следует исключить из Гражданского процессуального кодекса статьи 71 и 72, а для того, чтобы эти категории лиц не оставались без защиты, в заключительных и переходных положениях проекта закона, который будет разрабатываться на основе настоящей Концепции, предусмотреть переходный период (не превышающий трех лет) для развития специализированных учреждений по оказанию юридической помощи, гарантируемой государством, этим категориям лиц.

37. Полномочия прокурора в производстве о правонарушениях подлежат дополнительному пересмотру в плане анализа целесообразности их пересмотра (уточнения): исключение права проверять законность действий констатирующего субъекта (пункт е) части (2) статьи 386 Кодекса о правонарушениях); пересмотр норм пункта f) части (2) и части (3) той же статьи 386 в смысле четкого регулирования права обжаловать решение констатирующего субъекта лишь при наличии веских оснований полагать, что деяние, лежащее в основе дела о правонарушении, составляет преступление; в случае отказа в начале уголовного преследования или прекращения уголовного преследования по причине признания деяния, лежащего в основе уголовного дела, правонарушением – в том смысле, что течение срока давности для привлечения к ответственности за правонарушение начинается со дня вынесения постановления об отказе в начале уголовного преследования или о прекращении уголовного преследования, но не позднее одного года после совершения деяния; пересмотр перечня правонарушений, констатация/рассмотрение которых является исключительной компетенцией прокурора (переквалификация деяния из преступления в правонарушение; деяния, совершенные работниками органов полиции и органов уголовного преследования при исполнении служебных обязанностей, и др.).

38. Прокуратура будет продолжать рассматривать петиции и официальные обращения исходя из своих новых полномочий.

39. Для повышения эффективности вышеизложенных изменений предлагается пересмотр нормы части (1) статьи 124 Конституции с изложением ее следующим образом:

«(1) В общих интересах общества и в соответствии с законом Прокуратура содействует соблюдению законности в уголовных делах, руководит уголовным преследованием и осуществляет его, представляет государственное обвинение в судебных инстанциях.».

IV. Бюджет Прокуратуры

Выявленные проблемы:

– с учетом функций Прокуратуры сохранение типового механизма формирования и исполнения бюджета Прокуратуры может влиять на ее независимость;

– наличие неопределенности в отношении процедуры разработки и представления на утверждение бюджета органов Прокуратуры;

– отсутствие объективных и прозрачных критериев при разработке бюджета Прокуратуры, основанных на оценке потребностей организационного, административного, материально-технического и информационного порядка, а также на достижениях; недостаточное финансирование органов Прокуратуры;

– неадекватное финансовое управление органов Прокуратуры.

Контекст

40.Конституция в статьях 124 и 125 не содержит положений об утверждении бюджета Прокуратуры, в них не определен орган, уполномоченный разрабатывать и представлять Парламенту проект бюджета Прокуратуры. Так, в статье 124, устанавливающей полномочия и структуру Прокуратуры, не отражен финансовый аспект ее деятельности.

41. В настоящее время не существует процедур, увязывающих оперативные бюджеты органов Прокуратуры с объемом выполняемой ими работы. Бюджет Прокуратуры основывается на устаревших схемах расходов и на текущих потребностях, не учитывающих изменения в системе, реальный объем работы прокуроров и потребности модернизации их деятельности.

42. Состояние зданий, в которых размещаются помещения многих прокуратур, свидетельствует о недостаточности капитальных вложений для обеспечения их соответствия базовым нормам безопасности и функциональной эффективности. Вместе с тем до сих пор не разработаны стандартные и объективные процедуры выделения бюджетных средств, необходимых для выполнения работ по капитальному и текущему ремонту, с учетом состояния зданий, в которых размещаются помещения Прокуратуры.

43. При сопоставлении широких полномочий Прокуратуры (статья 5 Закона о Прокуратуре) с порядком ее финансирования на протяжении многих лет становится явной недостаточность финансирования этого института для осуществления им каждой из своих функций.

44. Согласно рекомендациям ОБСЕ 2009 года, содержащимся в Оценочном докладе о Высшем совете прокуроров, для реализации поставленной перед ним задачи – выступать гарантом «независимости, объективности и непредвзятости прокуроров» в отношении внешнего влияния, в том числе со стороны законодательной и исполнительной властей, – Высший совет прокуроров должен иметь постоянный персонал, адекватное здание и годовой операционный бюджет⁹.

________________

⁹ Оценочный доклад о Высшем совете прокуроров. БДИПЧ и Миссия ОБСЕ в Молдове, 2009 г., рекомендация 1, п.4.1.

45. В Оценочном докладе Европейской Комиссии о верховенстве закона и судебном управлении с учетом секторального планирования в Молдове (2011 г.) эксперты Европейского Союза отметили, что растущие ассигнования на прокуратуру – это важный показатель, позволяющий утверждать, что система располагает необходимыми средствами для надлежащего функционирования. При этом ассигнования на Прокуратуру в Республике Молдова по сравнению с другими европейскими странами являются самыми низкими, составляя 1,5 евро на душу населения. Этот показатель в странах с аналогичными социально-экономическими условиями составляет 1,8 евро в Армении, 2,0 евро в Грузии, 2,2 евро в Украине. Значения этого показателя несравнимо выше не только в процветающих западноевропейских странах, но и у новых членов Европейского Союза, таких как Литва (12,8 евро), Венгрия (12,0 евро), Словакия (10,9 евро), Латвия (10,4 евро). Как бы то ни было, Республика Молдова уже выделяет на Прокуратуру все больше средств, доля которых в ВВП составляет 0,13 процента и превышает средний показатель Европейской комиссии по эффективности правосудия (CEPEJ), составляющий 0,09 процента. Из европейских стран только Болгария (0,18 процента), Босния и Герцеговина (0,18 процента), Черногория (0,16 процента) и Литва (0,13 процента) выделяют больше или столько же средств на прокуратуру, сколько Молдова¹⁰.

________________

¹⁰ Доклад Европейской комиссии «Оценка верховенства закона и судебного управления с учетом секторального планирования в Молдове», сентябрь 2011 г., п.83.

Решения

46. Прокуратура и Высший совет прокуроров должны иметь отдельные бюджеты.

47. Прокуратура должна иметь единый бюджет, управляемый Генеральной прокуратурой.

48. Бюджет Прокуратуры должен формироваться по принципу финансирования достижений, то есть средства из централизованного бюджета будут выделяться с учетом объема работы каждой прокуратуры, численности прокуроров в прокуратуре, сложности находящихся в производстве дел.

49. Генеральная прокуратура вырабатывает проект бюджета Прокуратуры с участием Высшего совета прокуроров.

50. Рекомендуется следующий механизм принятия бюджета Прокуратуры:

– разработанный Генеральной прокуратурой при участии Высшего совета прокуроров проект бюджета Прокуратуры, включающий бюджет Высшего совета прокуроров, утвержденный им же, представляется Парламенту на утверждение;

– Парламент обсуждает и утверждает бюджет Прокуратуры, после чего включает его в государственный бюджет на соответствующий год.

Такая процедура позволила бы уменьшить влияние на этот процесс Министерства финансов, до сих пор недостаточно финансировавшего Прокуратуру. Аналогичный механизм уже используется в отношении бюджета судебных инстанций.

Совокупный бюджет Прокуратуры должен покрывать ее потребности.

51. Генеральный прокурор или администратор Прокуратуры – если такая должность будет учреждена – является исполнителем бюджета Прокуратуры.

B. ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СИСТЕМЫ

ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

I. Структура системы органов Прокуратуры,включая Генеральную

прокуратуру. Специализация прокуроров

Выявленные проблемы:

– нынешняя структура Прокуратуры не обеспечивает осуществления максимально эффективной и качественной деятельности, а также не отвечает принципу четкого распределения обязанностей и оптимального использования человеческих ресурсов.

Контекст

52. Анализ организационной структуры Генеральной прокуратуры и органов Прокуратуры показал:

a) с включением в ее состав подразделений, не связанных непосредственно с реализацией политики (Управление осуществления уголовного преследования и руководства им и Управление общих расследований), Генеральная прокуратура утрачивает надлежащий ей статус – органа, координирующего реализацию политики и осуществляющего надзор за деятельностью Прокуратуры;

b) в структуре органов Прокуратуры обнаруживаются специализированные прокуратуры, не оправдывающие своего существования – в силу недостаточного объема работы (к примеру, военная прокуратура, транспортная прокуратура и др.) или возможности исполнения их функций другими органами Прокуратуры (прокуратурами при апелляционных палатах).

53. Статус прокурора, который имеют некоторые категории работников Генеральной прокуратуры, не соответствует исполняемым ими функциям (прием граждан, делопроизводство, кадры, пресс-служба, информационные технологии и др.), что обусловливает необходимость пересмотра штатного расписания.

Решения

54. Рекомендуется сохранить специализированные прокуратуры в системе органов Прокуратуры.

55. С административной точки зрения рекомендуется следующая структура системы органов Прокуратуры:

– Генеральная прокуратура;

– специализированные прокуратуры, руководство которых подчинено непосредственно Генеральному прокурору (создаются по мере необходимости и их полномочия распространяются на всю территорию страны);

– территориальные прокуратуры.

56. С процессуальной точки зрения рекомендуется следующая иерархия органов Прокуратуры:

– Генеральная прокуратура (при условии реализации предусмотренного в пункте 57);

– специализированные прокуратуры, руководство которых подчинено непосредственно Генеральному прокурору;

– территориальные прокуратуры.

57. Рассмотрена возможность и признан целесообразным вывод из структуры Генеральной прокуратуры управлений, осуществляющих уголовное преследование. Вследствие этого Генеральная прокуратура не будет больше заниматься уголовным преследованием, а все возбужденные прокурорами уголовные дела переходят в ведение территориальных и специализированных прокуратур. При этом за Генеральным прокурором остается право изымать отдельные дела и передавать их прокурорам Генеральной прокуратуры. Эти преобразования должны проводиться комплексно, одновременно со структурными изменениями органов уголовного преследования Министерства внутренних дел, Таможенной службы, Национального центра по борьбе с коррупцией.

58. Территориальные и специализированные прокуратуры должны создаваться или ликвидироваться законом/постановлением Парламента.

59. Общее число прокуроров, служащих и технических работников системы органов Прокуратуры будет устанавливаться постановлением Парламента, а порядок распределения персонала будет определяться Генеральным прокурором.

60. Структура Генеральной прокуратуры, включая ее аппарат, устанавливается и изменяется приказом Генерального прокурора.

61. Необходимость существования наряду с прокуратурой муниципия Кишинэу секторальных прокуратур должна быть пересмотрена в плане изучения целесообразности объединения их в единую муниципальную прокуратуру. Исходя из их функций существование таковых в их нынешнем виде не оправдано. При рассмотрении целесообразности объединения секторальных прокуратур следует принять во внимание следующие аспекты:

– соотношение полномочий прокуратуры муниципия Кишинэу и полномочий секторальных прокуратур;

– соотношение территориальных полномочий прокуроров и полномочий секторальных судов муниципия Кишинэу;

– оптимизация ресурсов Прокуратуры (кадровых, финансовых, административных);

– обеспечение выполнения функций Прокуратуры, связанных с деятельностью секторальных инспекторатов полиции.

62. Прокуратуры уровня апелляционных палат Бэлць и Кишинэу частично оправдывают свое существование большим объемом работы, прокуратуры же уровня других апелляционных палат имеют значительно меньшую рабочую нагрузку. Вариантом решения было бы создание особых отделов в составе прокуратуры муниципия Кишинэу и прокуратуры муниципия Бэлць, а также служб в составе прокуратур в местонахождениях апелляционных палат.

63. Признается целесообразным наличие следующих специализированных прокуратур:

a) прокуратура по борьбе с коррупцией;

b) прокуратура по борьбе с организованной преступностью.

С учетом специфики отнесенных к их компетенции расследований в этих прокуратурах должны на постоянной основе работать офицеры уголовного преследования и розыскные офицеры, функционально подчиняющиеся главному прокурору специализированной прокуратуры. Офицеры уголовного преследования и розыскные офицеры подлежат откомандированию в специализированные прокуратуры из других учреждений, на длительный период (несколько лет) и в индивидуальном порядке, приказом Генерального прокурора по предложению главного прокурора специализированной прокуратуры.

64. Ввиду малой рабочей нагрузки не представляется целесообразным сохранение военных прокуратур и транспортной прокуратуры. Их полномочия могут быть переданы территориальным прокуратурам.

Для ликвидации военных прокуратур может быть отведен трехлетний срок – период, который позволил бы укрепить потенциал секторальных прокуратур или специализированных органов Вооруженных сил, с тем чтоб они могли перенять и эффективно исполнять нынешние функции военных прокуратур.

65. Предлагается специализация прокуроров территориальных прокуратур.

66. Реализация вышеизложенных предложений возможна путем внесения изменений и дополнений в Закон о Прокуратуре, предусматривающих ликвидацию Транспортной прокуратуры, военных прокуратур и Отдела контроля над исполнением законов в Вооруженных силах в составе Генеральной прокуратуры, и внесения законодательных предложений о пересмотре полномочий специализированных и территориальных прокуратур.

II. Деятельность Прокуратуры как административного органа

Выявленные проблемы:

– сложность управления системой органов Прокуратуры из-за нынешней ее структуры, при которой все управленческие функции сосредоточены в руках Генерального прокурора;

– непропорциональное соотношение прокуроров, главных прокуроров и вспомогательного персонала.

Контекст и решения

67. В Оценочном докладе Европейской комиссии о верховенстве закона и судебном управлении с учетом секторального планирования в Молдове (2011 г.) отмечено, что наличие вспомогательного персонала в прокуратуре позволяет улучшить условия труда и повысить тем самым качество оказываемых услуг. Со значением 1,0 показателя числа вспомогательных работников, приходящихся на одного прокурора, не дотягиваясь до среднего показателя CEPEJ 1,4, Республика Молдова тем не менее опережает такие страны, как Россия (0,4), Эстония (0,5), Литва (0,6), Грузия (0,7), Азербайджан (0,7), Латвия (0,8), Армения (0,9), Словакия (0,9). Столь же низкие значения этого показателя в Скандинавских странах, таких как Норвегия (0,1), Швеция (0,4) и Финляндия (0,5), объясняются намного более низким уровнем преступности (а, следовательно, и меньшим объемом работы)¹¹. При этом то, как распределен вспомогательный персонал, не обеспечивает эффективной деятельности Прокуратуры.

________________

¹¹ Доклад Европейской комиссии «Оценка верховенства закона и судебного управления с учетом секторального планирования в Молдове», сентябрь 2011 г., п.84.

68. Чтобы «разгрузить» Генерального прокурора от административных функций и позволить ему сосредоточиться на координации деятельности Прокуратуры как органа, реализующего политику, особенно уголовную, целесообразно ввести должность секретаря (управляющего) Генеральной прокуратуры, к компетенции которого относились бы управление и материально-техническое обеспечение и который имел бы статус государственного служащего. Введение этой должности, требующее незначительных затрат, позволило бы освободить Генерального прокурора от решения ряда технических вопросов.

69. Рекомендуется устранить нынешнюю диспропорцию в соотношении прокуроры – главные прокуроры – вспомогательный персонал (государственные служащие) и создать такую систему, которая обеспечивала бы прокурорам должный уровень помощи в выполнении служебных обязанностей.

70. Предлагается проанализировать степень участия консультантов прокуроров в деятельности последних и выработать рекомендации, направленные на повышение степени участия консультантов в процессуальной деятельности прокуроров.

III. Институциональная оценка Прокуратуры

Выявленные проблемы:

– ограниченность человеческих (число прокуроров), финансовых и административных ресурсов Прокуратуры; отсутствие активного стратегического подхода в том, что касается реагирования на выявленные полицией или самой Прокуратурой факты;

– отсутствие системного подхода к определению приоритетов, во многом зависящему от ведущейся самой Прокуратурой статистики, которая лишь частично отражает реальное состояние преступности;

– нынешняя малопродуктивная оценка эффективности деятельности Прокуратуры или ее полное отсутствие;

– ущербный имидж Прокуратуры в силу недоверия как субъектов, сталкивающихся с деятельностью данного учреждения, так и общества в целом.

Контекст

71. Причины таких проблем кроются в отсутствии институциональной традиции и практики ответственности Прокуратуры, наряду с органами уголовного преследования, за реализацию уголовной политики.

72. Одной из причин непроведения оценки деятельности Прокуратуры является отсутствие четкого механизма определения приоритетов ее деятельности. Другой причиной является нечеткость и невозможность оценки степени реализации приоритетов из-за отсутствия показателей достижений по каждому из определенных приоритетов.

73. Представляемые Прокуратурой отчеты о своей деятельности содержат частью статистические данные, особенно в отношении расследованных преступлений и использованных для этого ресурсов, но не дают представления о том, как меняется действительность, каково воздействие Прокуратуры, каковы результаты деятельности Прокуратуры, в какой мере выполняются задачи, поставленные на год или на более длительный период.

Решения

74. Определение приоритетов в деятельности Прокуратуры по реализации уголовной политики является решающим моментом в последующем использовании механизмов повышения институциональной ответственности Прокуратуры.

75. Процесс определения институциональных приоритетов на двух-трехлетний период мог бы осуществляться поэтапно следующим образом:

1-й этап – сбор данных и сведений о преступности, результатах борьбы с нею и представлений различных категорий лиц о необходимости вмешательства. Такие данные и представления, собираемые полицией, Прокуратурой, специализированными учреждениями по запросу органов власти, подлежат оценке на национальном уровне – по определенным категориям явлений и отдельно по регионам;

2-й этап – проведение анализа на основе данных и сведений, публичных обсуждений, анализ тенденций, выявление причин и негативных последствий;

3-й этап – определение институциональных приоритетов на двух-трехлетний период в форме задач с уточнением оценочных показателей. Такие приоритеты могут быть двух уровней: национального и специфически географического;

4-й этап – реализация определенных приоритетов, включая планирование выделения необходимых ресурсов (человеческих, технических и финансовых, организационные меры и др.), при периодической ежегодной оценке поставленных задач и возможной их корректировке.

76. Помимо введения процедуры определения приоритетов в форме задач необходимо разработать систему показателей, позволяющих оценивать выполнение задач и эффективность деятельности Прокуратуры.

77. В качестве примера представлена следующая схема, отображающая количественные показатели и последующее соотношение их с качественными показателями по такой ключевой функции Прокуратуры, как уголовное преследование:

78. Чтобы создать систему показателей, необходимо разработать в рамках Прокуратуры автономный механизм мониторинга каждого дела с момента его поступления в учреждение, позволяющий получать объективные данные и количественные показатели.

В большинстве передовых учреждениях такая система основывается на инфраструктуре современных информационных технологий, таким образом движение дела в рамках учреждения подлежит внутреннему мониторингу с соблюдением конфиденциальности.

Правильность работы системы обеспечивается в том числе прямым подчинением подразделения, ответственного за управление соответствующей системой, руководству Прокуратуры. Система мониторинга предоставляет количественные показатели с выявлением при этом факторов риска для прохождения дела. Система мониторинга позволяла бы также собирать информацию о действиях и обращениях ответственного по делу прокурора, а также обо всех имеющихся ходатайствах, включая постановления, протесты и т.п.

79. Не следует пренебрегать интегрированной электронной системой, которая обеспечила бы правильное прохождение дела (предпочтительно в электронной форме), позволила бы эффективно управлять делами, а также предоставляла бы все показатели процесса и эффективности. Эта система давала бы возможность систематически и детально оценивать достижения каждого прокурора, подразделений и прокуратуры в целом объективным и рациональным образом (предоставляя информацию по категориям дел, регионам, этапам процесса, о предпринятых каждым прокурором действиях и т.п.)¹².

________________

¹² Используемая в Англии с 2002 года система COMPASS имеет все указанные функции, сокращает в целом затраты на управление делами, позволяет улучшить определение стратегий расследования общих дел, унифицировать институциональную политику и повысить доверие населения. Такие же системы действуют в Швеции – BRADIS и Голландии – POLARIS. COMPASS постепенно расширялась и интегрировалась с аналогичными системами судебных инстанций. В целом системы электронного управления делами способствовали сокращению затрат времени, повышению эффективности, улучшению качества и формированию доверия к отправлению правосудия. – http://www.prnewswire.co.uk/news-releases/logicacmg-and-cps-deliver-next-generation-case-management-system154031045.html.

80. Об эффективности вмешательства Прокуратуры можно судить только зная масштаб явления, его причины и факторы риска (хотя бы приблизительно), в том числе преступные группировки, число случаев, их распространенность, финансовая сторона дела и т.п.

81. Формировать доверие к Прокуратуре можно, делая ее более открытой и предоставляя общественности некоторую информацию о ее деятельности. Восстановить доброе имя этого института можно только посредством решительных мер, направленных на повышение неподкупности, эффективности, открытости (без ущерба, однако, выполняемым функциям и задачам) по отношению к таким формирующим общественное мнение социальным факторам, как пресса, общественные деятели, участвующие в отправлении правосудия субъекты, публичные лица.

82. Механизмом повышения институциональной ответственности стало бы повышение институциональной ответственности Прокуратуры перед обществом в целом. В связи с этим рекомендуется опубликование информации об устройстве Прокуратуры, используемых методиках, законодательной основе, результатах, организации деятельности и выполнении показателей достижений.

К такого рода информации относятся, как правило:

a) общие задачи¹³, включая этические принципы деятельности¹⁴; политика защиты пострадавших и свидетелей¹⁵;

________________

¹³ Пример задач и цели в Англии: http://www.cps.gov.uk/about/; Пример стратегических целей и задач в Японии: http://www.kensatsu.go.jp/oshirase/img/kensatsu_no_rinen_english.pdf.

¹⁴ Пример этических принципов в США: http://www.kitsapgov.com/pros/Quest_for_Justice_2008.pdf.

¹⁵http://www.cps.gov.uk/legal/v_to_z/cps_commitments_to_victim_and_witnesses/; http://www.cdpp.gov.au/victims_and_witnesses/.

b) стратегические и среднесрочные задачи¹⁶ (на 3–4 года) и конкретные способы их реализации посредством годовых планов¹⁷, в том числе уточненных¹⁸; а также методические руководства и требования по обеспечению стратегий расследования общих дел и ситуаций¹⁹.

________________

¹⁶ Пример стратегических и среднесрочных задач в Англии: http://www.cps.gov.uk/publications/docs/business_plan_08_11.pdf.

¹⁷ Пример годовых планов в Англии: http://www.cps.gov.uk/publications/docs/cps_business_plan_2013_14.pdf.

¹⁸ Пример уточненных годовых планов в Англии: http://www.justice.qld.au/_data/pdf_file/0020/215921/ODPP-Annual-Report-2012-13.pdf.

¹⁹ Методические руководства для прокуроров Англии: http://www.cps.gov.uk/publications/docs/code_2013_accessible_english.pdf; Методические руководства для прокуроров Австралии: http://www.justice.qld.gov.au/_data/pdf_file/0015/16701/Directors-guidelines.pdf; Методические руководства для прокуроров США: http://www.kitsapgov.com/pros/StandardsGuidelines2007.pdf; Методические руководства для прокуроров Австралии: http://www.cdpp.gov.au/wp-content/uploads/CDPP-GDM-Policy-Framework.pdf.

83. Опыт стран региона, характеризующихся ущербным имиджем института прокуратуры, подсказывает следующие меры:

a) периодическое и верное информирование общественности о состоянии дел, получивших большой резонанс в обществе;

b) представление годового отчета о деятельности, основанного на качественных и количественных показателях, с обсуждением таковых профессионалами и общественными деятелями;

c) открытое и при участии заинтересованных лиц обсуждение специфических проблемных областей с выявлением причин и оценкой эффективности вмешательства прокуратуры.

С. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ НЕЗАВИСИМОСТЬ И

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРОКУРОРОВ

I. Общее собрание прокуроров и Высший совет прокуроров

Выявленные проблемы:

– нечеткое определение роли и места Общего собрания прокуроров и Высшего совета прокуроров как органов самоуправления Прокуратуры;

– нечеткое разграничение ролей Высшего совета прокуроров и Коллегии Прокуратуры;

– недостаточность функций Высшего совета прокуроров для обеспечения его независимости;

– финансовая и административная необеспеченность Высшего совета прокуроров.

Контекст

84. Потенциал саморегулирования Прокуратуры был оценен европейскими экспертами в 2011 году как определенно находящийся на начальном этапе. Высший совет прокуроров и его коллегии организовали первые заседания в 2010 году. В том же году в системе Прокуратуры была введена процедура замещения должностей на конкурсной основе. Эксперты отметили также, что должно пройти некоторое время, чтобы Высший совет прокуроров и его коллегии стали более независимыми от Генерального прокурора в вопросах развития, доступа к профессии, дисциплины, бюджета и контроля²⁰. При этом остается актуальной рекомендация об укреплении органов самоуправления прокуроров, содержащаяся в Оценочном докладе о Высшем совете прокуроров, подготовленном ОБСЕ в 2009 году.

________________

²⁰ Доклад Европейской комиссии «Оценка верховенства закона и судебного управления с учетом секторального планирования в Молдове» (сентябрь 2011 г.), п.81.

85. Вслед за учреждением Высшего совета прокуроров необходимо четко определить его статус, чтобы создать реальные предпосылки осуществления целей, которые он преследует, а именно способствовать постепенному освобождению Прокуратуры от влияния политического сектора, а также организовать систему допуска к профессии и профессионального развития прокуроров.

86. Действующее законодательство не содержит четких регламентаций относительно статуса Общего собрания прокуроров и его отношений с Высшим советом прокуроров. Чтобы обеспечить укрепление потенциала самоуправления системы органов Прокуратуры, необходимо пересмотреть и четко определить роль, состав и полномочия Общего собрания прокуроров, Высшего совета прокуроров и его коллегий.

Решения

87. Необходимо законодательно закрепить следующие полномочия Общего собрания прокуроров:

a) избрание из числа прокуроров членов Высшего совета прокуроров, Коллегии по отбору и продвижению, Оценочной коллегии и Дисциплинарной коллегии. Члены коллегий не подлежат отзыву, в случае же положения несовместимости их полномочия прекращаются в силу закона;

b) заслушивание отчета о деятельности Прокуратуры, представленного Генеральным прокурором, и отчета о деятельности Высшего совета прокуроров, представленного его председателем;

с) утверждение приоритетов деятельности Прокуратуры на очередной год (представленных Генеральным прокурором после их одобрения Высшим советом прокуроров);

d) обсуждение предложений прокуроров по приоритетам и/или отчетам Генерального прокурора и Высшего совета прокуроров. Генеральный прокурор и Высший совет прокуроров обязаны в 30-дневный срок рассмотреть поступившие в ходе Общего собрания предложения и вопросы и принять по ним решения;

e) утверждение Кодекса этики прокуроров, разработанного Высшим советом прокуроров;

f) принятие положения об Общем собрании прокуроров, разработанного Высшим советом прокуроров, и внесение в него изменений.

88. Рекомендуется созыв Общего собрания прокуроров ежегодно, а при необходимости – и вне очереди. Общее собрание прокуроров может созываться по инициативе Высшего совета прокуроров, Генерального прокурора или определенного числа прокуроров. Ответственным за организацию Общего собрания прокуроров является Высший совет прокуроров. Повестка заседания Общего собрания прокуроров и подлежащие рассмотрению на нем материалы должны быть опубликованы на веб-странице Прокуратуры за 30 дней до его проведения (в порядке, предусмотренном для Общего собрания судей).

89. Кандидатом в члены Высшего совета прокуроров и его коллегий может быть выдвинут любой прокурор. Список кандидатов вместе с их резюме и программами публикуется на веб-странице Высшего совета прокуроров за 10 дней до проведения заседания Общего собрания прокуроров.

90. Протокол заседания Общего собрания прокуроров подписывается его секретарем и председательствующим.

91. Общее собрание прокуроров принимает решения.

92. Общее собрание прокуроров избирает членов Высшего совета прокуроров и членов его коллегий тайным голосованием, с объявлением результатов голосования счетной комиссией.

93. Председательствующий на заседании Общего собрания прокуроров и секретарь избираются открытым голосованием в начале заседания.

94. Регламентации о Коллегии Прокуратуры должны быть пересмотрены, поскольку в том виде, в каком она определена в действующем законе, Коллегия Прокуратуры несостоятельна и неэффективна, а также дублирует функции Общего собрания прокуроров, Высшего совета прокуроров и Генерального прокурора. Коллегия Прокуратуры в обновленном виде могла бы существовать в качестве консультативного органа при Генеральном прокуроре (возможно, консультативного совета). В целях недопущения дублирования ее функции должны быть четко отграничены от функций других органов Прокуратуры с установлением рекомендательного, консультативного характера принимаемых ею решений. При этом новые регламентации в отношении данного органа должны предусматривать, что решение вопроса о его создании остается на усмотрении Генерального прокурора.

95. К компетенции Высшего совета прокуроров относятся:

a) организация конкурса на замещение должности Генерального прокурора и представление Президенту Республики Молдова кандидата на данную должность;

b) разработка и утверждение положений об отборе и продвижении прокуроров, функционировании коллегий Высшего совета прокуроров;

c) утверждение положения о своей деятельности;

d) разработка проекта положения об Общем собрании прокуроров, принимаемого Общим собранием прокуроров;

e) отбор из представителей гражданского общества и назначение членов коллегий Высшего совета прокуроров;

f) рассмотрение жалоб на решения коллегий;

g) внесение Генеральному прокурору предложений по назначению, продвижению, откомандированию, отстранению от должности (в случае возбужденного уголовного преследования) или освобождению от обязанностей прокурора. Генеральный прокурор может обоснованно отклонить представленную Высшим советом прокуроров кандидатуру. В случае повторного представления той же кандидатуры, за которую проголосовал определенный процент членов Высшего совета прокуроров, Генеральный прокурор обязан ее принять;

h) назначение прокуроров в Совет Национального института юстиции;

i) утверждение стратегии начальной и непрерывной подготовки прокуроров, дача заключения на план действий по реализации этой стратегии;

j) участие в разработке планов стратегического развития Прокуратуры;

k) рассмотрение и внесение предложений по Положению о проведении вступительного конкурса в Национальный институт юстиции, по учебным программам и планам для курсов начальной и непрерывной подготовки в этом институте, по Положению о проведении конкурса на замещение преподавательских должностей, а также по составам комиссий по приему вступительных и выпускных экзаменов в Национальном институте юстиции;

l) определение количества конкурсных мест при приеме на начальную подготовку прокуроров в Национальном институте юстиции;

m) рассмотрение обращений граждан и прокуроров по вопросам, относящимся к его компетенции;

n) разработка и представление на утверждение Общего собрания прокуроров проекта Кодекса этики прокуроров, а также изменений в него;

o) утверждение проекта своего бюджета и представление его на утверждение Парламенту;

p) участие в разработке проекта бюджета Прокуратуры и дача заключения на него.

96. При Высшем совете прокуроров могут действовать:

а) Коллегия по отбору и продвижению;

b) Оценочная коллегия;

c) Дисциплинарная коллегия.

Полномочия коллегий должны быть по отдельности прописаны в законе и положениях о них, утверждаемых Высшим советом прокуроров.

97. Рекомендуется следующий состав Высшего совета прокуроров:

a) три члена по праву: Генеральный прокурор, председатель Высшего совета магистратуры, министр юстиции;

b) шесть членов избираются Общим собранием прокуроров из числа действующих прокуроров тайным голосованием при прямом и свободном волеизъявлении следующим образом:

– два члена – из числа прокуроров Генеральной прокуратуры;

– четыре члена – из числа прокуроров территориальных и специализированных прокуратур;

с) три члена избираются на конкурсной основе из числа представителей гражданского общества /академической среды и назначаются постановлением Парламента.

98. Исходя из рекомендаций ОБСЕ²¹, для обеспечения функциональности Высшего совета прокуроров и с учетом специфики деятельности этого органа и его коллегий необходимо, чтобы Высший совет прокуроров возглавлялся откомандированным председателем. Возможной альтернативой было бы, чтобы откомандированными были как председатель, так и все члены Высшего совета прокуроров, избранные из числа прокуроров.

________________

²¹ Оценочный доклад о Высшем совете прокуроров. БДИПЧ и Миссия ОБСЕ в Молдове, 2009 г.

99. Оплата представителям гражданского общества /академической среды – членам Высшего совета прокуроров и его коллегий за участие в работе этих органов осуществляется из бюджета Высшего совета прокуроров.

100. Председатель Высшего совета прокуроров избирается из числа прокуроров, избранных в этот орган.

101. Аппарат Высшего совета прокуроров состоит из государственных служащих и технического персонала.

102. Все заседания Высшего совета прокуроров являются открытыми, кроме случаев, когда постановлением Высшего совета прокуроров принимается решение о проведении закрытого заседания или закрытой части заседания. Решения принимаются открытым голосованием, за исключением выборов председателя Высшего совета прокуроров.

103. Каждая коллегия при Высшем совете прокуроров состоит из семи членов, из которых пять являются представителями Прокуратуры, а два – представителями гражданского общества /академической среды. По пять членов коллегий Высшего совета прокуроров из числа прокуроров назначаются Общим собранием прокуроров, а по два члена – представителя гражданского общества /академической среды отбираются Высшим советом прокуроров на конкурсной основе.

104. Вышеизложенные предложения должны быть реализованы посредством внесения существенных изменений в Закон о Прокуратуре.

II. Иерархическое подчинение прокуроров

Выявленные проблемы:

– недостаточная функциональная независимость прокуроров от главных прокуроров при рассмотрении конкретных уголовных дел;

– наличие нескольких вышестоящих прокуроров над одним нижестоящим;

– отсутствие разграничения между административным подчинением и процессуальным подчинением;

– отсутствие детальной регламентации ступеней иерархического контроля в уголовном судопроизводстве.

Контекст

105. Несмотря на то, что независимость Генерального прокурора от исполнительной власти гарантирована его статусом, сохраняется риск политического влияния как на Прокуратуру в целом, так и на ее прокуроров. Недостаточная функциональная независимость прокуроров от вышестоящих начальников при рассмотрении конкретных дел предопределена так называемым принципом «безусловного подчинения» и главным образом вертикальным стилем управления системой. Право нижестоящих прокуроров «требовать письменных указаний» в целях возможного их опротестования является скорее иллюзорным. Такое положение дел усугубляется рядом неясных и зачастую недоступных общественности правил и приказов, определяющих политику и условия осуществления деятельности в Прокуратуре²².

________________

²² Доклад Европейской комиссии «Оценка верховенства закона и судебного управления с учетом секторального планирования в Молдове» (сентябрь 2011 г.), п.80.

Решения

106. Регулирование иерархической подчиненности должно отталкиваться от следующих основ: иерархия должностей, экономические аспекты, оперативность в процессе организации деятельности прокуроров, распределение полномочий в зависимости от должности.

107. Концепция иерархии должностей подразделяется на иерархию административную и иерархию процессуальную.

108. Должна существовать единственная ступень вышестоящего контроля процессуального акта, после которого акт подлежит обжалованию в судебной инстанции (в рамках же судебных инстанций также должна быть рассмотрена возможность установления по меньшей мере одного пути обжалования). Наличие множества вышестоящих прокуроров в административной иерархии не должно сказываться на процессуальной деятельности прокурора. Это вытекает из части (4) статьи 299¹Уголовно-процессуального кодекса, предусматривающей, что акт, изданный в порядке вышестоящего контроля, может быть обжалован только судье по уголовному преследованию.

109. Понятие вышестоящего прокурора, содержащееся в статье 6 Уголовно-процессуального кодекса, должно быть изложено в следующей редакции:

«37¹) вышестоящий прокурор – территориальный прокурор или его заместитель – для прокуроров территориальной прокуратуры; специализированный прокурор или его заместители – для прокуроров специализированной прокуратуры; прокурор муниципия Кишинэу или его заместители – для прокуроров прокуратуры муниципия Кишинэу; прокурор АТО Гагаузия или его заместители – для прокуроров прокуратуры АТО Гагаузия и других прокуратур в АТО Гагаузия; территориальный прокурор и специализированный прокурор – для своих заместителей; начальники подразделений Генеральной прокуратуры – для прокуроров этих подразделений и главных прокуроров других прокуратур по профилю деятельности подразделений Генеральной прокуратуры; Генеральный прокурор или его заместители – для всех прокуроров; Генеральный прокурор – для своих заместителей;».

110. Любое изданное в порядке вышестоящего контроля постановление может быть отменено только Генеральным прокурором.

111. Процессуальные указания могут касаться только подлежащих выполнению процессуальных действий по делу. Эти указания не могут касаться решения по делу.

112. Общие положения Уголовно-процессуального кодекса об изъятии дела у прокурора не содействуют процессуальной независимости прокурора. Поэтому предлагается в части (2¹) статьи 52 Уголовно-процессуального кодекса:

– пункт 4) изложить в следующей редакции:

«4) удовлетворения жалобы на действия или бездействие прокурора;»;

– дополнить часть пунктом 5) следующего содержания:

«5) удовлетворения заявления о самоотводе или об отводе.».

113. С учетом иерархической подчиненности прокуроров и специфики прокурорской должности прокуроры не могут быть полностью приравнены к магистратам. Такого же мнения придерживается Конституционный суд²³.

________________

²³Постановление Конституционного суда № 27 от 20 декабря 2011 года о контроле конституционности ряда законов об изменении условий обеспечения пенсиями и другими социальными выплатами некоторых категорий работников (Обращения 34а/2010, 36а/2010, 19а/2011, 23а/2011), п.93.

114. Для реализации предложенных решений необходим комплексный пересмотр Уголовно-процессуального кодекса и Закона о Прокуратуре.

III. Специальные звания прокуроров

Выявленные проблемы:

– существующие ныне звания прокуроров создают впечатление военизированности Прокуратуры и отсутствия независимости прокурора;

– звания присваиваются прокурорам не за квалификацию, а за выслугу лет.

Контекст

115. Звания прокуроров не отражают качество и сложность их работы, их профессионализм и подготовку, а зависят, чисто формально, от выслуги лет и занимаемой должности в органах Прокуратуры. Это не мотивирует прокуроров к качественной работе, повышению уровня квалификации и не стимулирует к продвижению по службе.

Решения

116. Классные чины должны быть отменены одновременно с повышением оплаты труда прокуроров. При этом оплата труда прокуроров будет зависеть от занимаемой должности.

117. Воинские звания прокуроров будут отменены с упразднением военных прокуратур.

118. Форменная одежда прокуроров будет заменена мантией, которая носится только на судебных заседаниях.

IV. Доступ к прокурорской профессии и прокурорская карьера

Выявленные проблемы:

– недостаточная урегулированность нынешнего механизма доступа к прокурорской профессии, основанного лишь на оценке теоретических знаний и не включающего другие важные критерии выявления лучших кандидатов на прокурорскую должность;

– наличие различных механизмов доступа к профессии для разных категорий кандидатов (выпускников Национального института юстиции и кандидатов, имеющих опыт работы в других областях).

Контекст

119. При сохранении нынешней процедуры будут существовать две параллельные системы доступа к профессии:

– для кандидатов, имеющих опыт работы (предусмотрена сдача квалификационного экзамена Квалификационной коллегии Высшего совета прокуроров);

– для выпускников Национального института юстиции (без сдачи квалификационного экзамена, на основе документа об окончании института).

120. В настоящее время некоторые из прокуроров выполняют не свойственные прокурорской должности обязанности, работая, например, в пресс-службе или отделе кадров Генеральной прокуратуры.

Решения

121. Доступ к прокурорской профессии целесообразно уподобить процедуре, предусмотренной для судей.

122. Сдача теоретического экзамена выпускной экзаменационной комиссии Национального института юстиции должна быть обязательной как для окончивших курс этого института, так и для кандидатов на прокурорскую должность, имеющих опыт работы, но не являющихся выпускниками Национального института юстиции.

Выставляемая выпускной экзаменационной комиссией Национального института юстиции максимальная оценка за теоретические знания составит определенную долю (50%) всей суммы баллов, которую можно набрать на конкурсе. Остальные баллы присваиваются Коллегией по отбору и продвижению.

Разработка тематики (формулирование) тестов для оценки теоретических знаний должна осуществляться с участием Высшего совета прокуроров (участвующего также в составлении учебного плана Национального института юстиции).

123. Результаты экзамена в Национальном институте юстиции передаются Коллегии по отбору и продвижению, которая оценивает кандидатов на основе дополнительных критериев (профессиональных, отличных от теоретических), утвержденных Высшим советом прокуроров.

124. Должен быть создан Регистр кандидатов на прокурорскую должность. Запись в регистр производится на конкретную должность в определенной прокуратуре. По результатам обоих этапов, на основе общего количества набранных баллов, кандидат включается в регистр.

125. В этой процедуре Высший совет прокуроров осуществляет следующие полномочия:

a) представляет Генеральному прокурору для назначения на соответствующую должность кандидата, набравшего наибольшее количество баллов, из списка кандидатов на эту должность;

b) рассматривает жалобы на решения Коллегии по отбору и продвижению (касающиеся исключительно соблюдения процедуры);

c) в случае, когда на одну должность претендуют два кандидата, набравшие равное количество баллов, выбирает одного из них.

126. Отбор кандидатов на прокурорскую должность начинается с объявления вакансии Высшим советом прокуроров по предложению Генерального прокурора. По истечении указанного в объявлении срока для записи в кандидаты Высший совет прокуроров определяет кандидата, набравшего наибольшее количество баллов, из списка кандидатов на эту должность.

127. По решению Высшего совета прокуроров на определенные вакантные должности конкурс объявляется первоначально только для действующих прокуроров. В случае незамещения вакансии по результатам такого конкурса объявляется конкурс на замещение прокурорской должности для всех кандидатов.

128. Процедура проведения конкурса должна быть прописана в положении, утвержденном Высшим советом прокуроров.

129. Представляется оптимальной следующая модель назначения на прокурорскую должность: лицо назначается на прокурорскую должность Генеральным прокурором. При наличии неоспоримых доказательств несовместимости кандидата с замещаемой должностью Генеральный прокурор может отклонить предложенную кандидатуру или обусловить назначение устранением положения несовместимости в установленный срок (например, 5 дней). В случае повторного выдвижения отклоненной кандидатуры двумя третями голосов членов Высшего совета прокуроров Генеральный прокурор обязан ее принять.

130. Должность главного прокурора замещается на конкурсной основе. Должность главного прокурора в одной и той же прокуратуре можно занимать не более двух сроков подряд.

131. Лицо может быть назначено на прокурорскую должность до достижения установленного предельного возраста.

132. Назначенный на должность прокурор приносит присягу перед Генеральным прокурором и членами Высшего совета прокуроров.

133. Генеральный прокурор может иметь собственный кабинет, персонал которого обладает статусом, предусмотренным Законом о статусе персонала кабинета лиц, исполняющих ответственные государственные должности № 80 от 7 мая 2010 года. Поскольку данный закон не предусматривает наличие такого кабинета у Генерального прокурора, необходимо внести соответствующие изменения в часть (2) статьи 2 этого закона.

134. Продвижение прокуроров осуществляется на конкурсной основе, с учетом баллов, набранных кандидатами, внесенными в Регистр кандидатов на руководящие должности.

135. Реализация предложенных решений предполагает внесение комплексных изменений в Закон о Прокуратуре.

V. Оценка достижений прокуроров

Выявленные проблемы:

– оценка деятельности прокурора является формальной, критерии оценки ориентированы на теоретические знания и не учитывают другие аспекты деятельности и поведения прокурора;

– оценка деятельности прокурора не увязана с механизмом повышения квалификации и продвижения по служебной лестнице;

– существующий механизм оценки не позволяет выявлять проблемы в деятельности прокурора и решать их, поскольку вероятный субъективный характер и непрозрачность механизма делают его инструментом влияния на прокурора, ставя под вопрос независимость последнего.

Контекст

136. Важно обеспечить, чтобы прокуроры имели соответствующую профессиональную подготовку, необходимую для выполнения ими своих функций, что достигается путем усовершенствования методов найма кадров и профессиональной юридической подготовкой и путем обеспечения надлежащих условий для выполнения ими своих функций²⁴.

________________

²⁴ Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование, принятые восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Гавана, 1990 г., преамбула.

137. Законодательством о Прокуратуре не установлены эффективные критерии и стандарты, используемые для оценки достижений прокурора. Определить характеристики достижений и необходимые для принятия решений качества, подлежащие отражению в работе прокуроров, составляет важнейшую задачу Прокуратуры. Преобразование этих характеристик и качеств в четкие критерии достижений и стандарты является первым шагом в разработке эффективного плана оценки достижений. Вторым шагом является ознакомление прокуроров с критериями и стандартами, на основе которых будет осуществляться их оценка. Третьим шагом будет единообразное и справедливое применение критериев и стандартов, вызывающее доверие. Со временем Прокуратура должна освоиться с характеристиками и качествами, установленными ею в плане оценки достижений²⁵.

________________

²⁵ Оценочный доклад о Высшем совете прокуроров. БДИПЧ и Миссия ОБСЕ в Молдове, 2009 г.

Решения

138. Оценка прокурора предполагает оценку его деятельности, а не знаний. При оценке главного прокурора принимаются во внимание его качества как прокурора, а также его руководящие, контрольные и коммуникативные способности.

139. Оценка необходима для определения профессионального уровня прокурора, совершенствования его деятельности и продвижения его по служебной лестнице.

140. Оценке подлежат все прокуроры, включая заместителей Генерального прокурора.

141. Оценка прокурора бывает очередной и внеочередной. Очередные оценки проводятся каждые пять лет. Результаты очередной оценки действительны в течение пяти лет, если не поступил запрос о проведении внеочередной оценки прокурора. Внеочередная оценка проводится в случае обращения прокурора или его участия в конкурсе по истечении более чем двух лет после проведения очередной оценки либо при наличии недостатков в работе прокурора.

142. Критерии оценки устанавливаются Высшим советом прокуроров. Процедура оценки прописывается в положении, утвержденном Высшим советом прокуроров. Общие нормы относительно всего процесса оценки должны содержаться в Законе о Прокуратуре.

143. Необходимо наличие отдельных структур, которые занимались бы как отбором и продвижением, так и оценкой прокуроров.

144. Оценка прокуроров проводится Оценочной коллегией при Высшем совете прокуроров.

145. Процесс оценки завершается решением Оценочной коллегии, в котором указывается набранное количество баллов. Если оцениваемый не набрал необходимого количества баллов, он подлежит внеочередной оценке спустя какое-то время после очередной оценки (например, не менее шести месяцев и не более одного года).

146. Реализация предложенных решений предполагает внесение изменений в Закон о Прокуратуре и принятие Высшим советом прокуроров положений об отборе и оценке прокуроров.

VI. Дисциплинарная ответственность прокуроров.

Инспекция прокуроров

Выявленные проблемы:

– недостаточно четкое регламентирование порядка возбуждения дисциплинарного производства в отношении прокурора и проведения служебного расследования;

– недостаточная прозрачность деятельности Дисциплинарной коллегии, объясняемая отсутствием в ее составе представителей гражданского общества;

– наличие у прокуроров возможности избежать дисциплинарной ответственности, уволившись по собственному желанию.

Контекст

147. Согласно статье 62 Закона о Прокуратуре наложение дисциплинарных взысканий относится к компетенции Дисциплинарной коллегии, образуемой при Высшем совете прокуроров и имеющей целью рассмотрение вопросов дисциплинарной ответственности прокуроров.

Дисциплинарная коллегия состоит из девяти членов: трое членов, избранных прокурорами Генеральной прокуратуры из их числа; шесть членов, избранных прокурорами территориальных и специализированных прокуратур из их числа (примечательно, что в составе коллегии нет лиц, не входящих в систему органов Прокуратуры).

Право возбуждения дисциплинарного производства в отношении прокурора имеют любой член Высшего совета прокуроров, прокуроры–начальники подразделений Генеральной прокуратуры, территориальные и специализированные прокуроры.

Дисциплинарное производство в отношении членов Высшего совета прокуроров, членов Квалификационной коллегии и членов Дисциплинарной коллегии возбуждается по инициативе не менее чем четырех членов Высшего совета прокуроров.

148. Дисциплинарное производство в отношении прокурора должно быть предусмотрено законом и должно гарантировать справедливые и объективныеоценку и решения, подлежащие независимомуибеспристрастному контролю²⁶. Жалобы на прокурора по поводу нарушения им профессиональных стандартов безотлагательно и беспристрастно рассматриваются согласно предусмотренной законом процедуре. Прокурор имеет право на справедливое разбирательство. Выносимое решение может быть пересмотрено независимым органом²⁷. Прокурорам должна быть обеспечена удовлетворительная процедура обжалования, в частности, они должны иметь право на обращение в суд, если затронут их правовой статус²⁸.

________________

²⁶ Рекомендация Rec (2000)19 Комитета Министров Совета Европы о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия, п.5.

²⁷ Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование, принятые восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Гавана, 1990 г., п.21.

²⁸ Рекомендация Rec (2000)19 Комитета Министров Совета Европы о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия, п.5.

Решения

149. Рекомендуется нижеследующая процедура регистрации и движения заявления о дисциплинарном нарушении²⁹.

________________

²⁹ См. также аналогичные законоположения о судьях, в частности о случаях отклонения заявления с самого начала.

Жалобы о дисциплинарных нарушениях, поступающие в Высший совет прокуроров, а также поданные на имя Генерального прокурора, передаются непосредственно в Инспекцию прокуроров. Инспекция рассматривает жалобу, собирает информацию по делу и выносит мотивированное решение:

а) о передаче материалов и доклада по делу Дисциплинарной коллегии – если находит основания для привлечения к дисциплинарной ответственности;

b) о прекращении дисциплинарного производства – если не находит оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности.

150. Дисциплинарное производство возбуждается фактически в момент регистрации жалобы, без составления специального процессуального акта о возбуждении такового.

151. О возбуждении или прекращении дисциплинарного производства инспектор информирует заявителя.

152. Заявитель может обжаловать решение о прекращении дисциплинарного производства (о непередаче материалов Дисциплинарной коллегии) в Дисциплинарную коллегию. В случае отклонения данной коллегией заявления о привлечении к дисциплинарной ответственности ее решение обжалованию не подлежит.

153. Решение по дисциплинарному делу принимается большинством голосов членов Дисциплинарной коллегии.

Решение может быть обжаловано в Высший совет прокуроров как по существу, так и по процедуре. В законодательстве должно быть прописано, какие решения могут выноситься Высшим советом прокуроров по результатам рассмотрения жалоб.

Рассмотрение жалобы в Высшем совете прокуроров осуществляется с участием обеих сторон. Решение Высшего совета прокуроров может быть обжаловано в судебную инстанцию как по существу, так и по процедуре.

Решения Дисциплинарной коллегии не подлежат утверждению Высшим советом прокуроров.

154. Обвинение в дисциплинарном производстве поддерживается инспектором. На рассмотрение дисциплинарного дела Дисциплинарная коллегия приглашает прокурора, которого касается заявление, и инспектора.

155. Вызов заявителя осуществляется по усмотрению Дисциплинарной коллегии.

156. Должность инспектора Инспекции прокуроров является постоянной. Инспектором не может быть назначен действующий прокурор, возможно лишь откомандирование такового с занимаемой должности (для этого необходимы дополнительные регламентации в Законе о Прокуратуре).

К компетенции Инспекции прокуроров целесообразно отнести рассмотрение заявлений и обращений о дисциплинарных нарушениях, обращение в Дисциплинарную коллегию за наложением дисциплинарных взысканий, а также функции нынешнего Отдела внутренней безопасности Генеральной прокуратуры, в том числе связанные с этикой и неподкупностью.

Инспекция прокуроров подчиняется Генеральному прокурору.

157. Дисциплинарные взыскания применяются Дисциплинарной коллегией, за исключением увольнения, которое оформляется приказом Генерального прокурора на основании окончательного решения Дисциплинарной коллегии или постановления Высшего совета прокуроров по жалобе на решение Дисциплинарной коллегии.

158. Если в отношении прокурора возбуждено дисциплинарное производство, почетная отставка такового невозможна до разрешения дисциплинарного дела.

159. Реализация предложенных решений предполагает внесение изменений в Закон о Прокуратуре. При разработке проекта закона особое внимание следует уделить следующим вопросам:

a) срок давности для подачи заявления о дисциплинарном нарушении:

– в случае нарушения, связанного с процессуальной деятельностью, срок давности должен быть шесть месяцев со дня признания акта окончательным и не подлежащим обжалованию, но не более трех лет со дня его совершения;

– в случае иного нарушения, не связанного с процессуальной деятельностью, срок давности должен быть шесть месяцев со дня его совершения;

b) течение вышеуказанных сроков привлечения к дисциплинарной ответственности прекращается с подачей заявления;

c) отмена пункта b) статьи 61 Закона о Прокуратуре, поскольку аналогичное положение о судьях признано неконституционным³⁰.

________________

³⁰Постановление Конституционного суда № 28 от 14 декабря 2010 года о контроле конституционности положений ст.22, ч.(1), п.b) Закона № 544-XIII от 20 июля 1995 года «О статусе судьи» в редакции Закона № 247-XVI от 21 июля 2006 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты».

VII. Уголовное преследование прокуроров

Выявленные проблемы:

– недостаточная четкость законоположений о начале уголовного преследования в отношении Генерального прокурора.

Контекст

160. Действующее законодательство содержит коллизию между частью (5) статьи 57 Закона о Прокуратуре и частью (5) статьи 262 Уголовно-процессуального кодекса, по-разному регулирующими начало уголовного преследования в отношении Генерального прокурора. Так, норма Закона о Прокуратуре гласит: «В отношении Генерального прокурора уголовное преследование может быть начато только прокурором, назначенным Парламентом по представлению Председателя Парламента», а уголовно-процессуальная норма устанавливает: «Рассмотрение осведомлений о преступлениях, совершенных Генеральным прокурором, осуществляется прокурором, назначенным Высшим советом прокуроров».

Решения

161. Необходим пересмотр положений законодательства, с тем чтобы рассмотрение сигналов о преступлениях, совершенных Генеральным прокурором, сделать прерогативой прокурора (группы прокуроров), назначенного Высшим советом прокуроров и уполномоченного производить все предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом действия до вступления в законную силу судебного решения по делу.

162. С началом уголовного преследования в отношении Генерального прокурора он по праву отстраняется от должности.

163. Для реализации предложенных решений положение части (5) статьи 57 Закона о Прокуратуре должно быть приведено в соответствие с положением части (5) статьи 262 Уголовно-процессуального кодекса. При необходимости могут быть пересмотрены и другие нормы Закона о Прокуратуре.

D. СОЦИАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ ПРОКУРОРОВ

I. Оплата труда прокуроров

Выявленные проблемы:

– нынешняя оплата труда прокуроров явно не соответствует поставленным перед ними задачам, не способствует привлечению в Прокуратуру лучших кадров, не обеспечивает прокурорам достойный уровень жизни и создает повышенный риск коррупции.

Контекст

164. По сравнительным данным, предоставленным CEPEJ, в 2008 году Республика Молдова с размером среднегодовой заработной платы прокуроров 3207 евро занимала последнее место среди европейских стран с показателем ниже 10000 евро: Армения – 4864 евро, Россия – 7201 евро, Болгария – 7227 евро, Албания – 7250 евро, Грузия – 8383 евро. При этом заработная плата прокуроров в Молдове превышала среднюю заработную плату по стране только в 1,6 раза, опережая по этому показателю лишь Албанию (1,4) и Россию (1,4). Многие страны Центральной и Восточной Европы приблизились или превысили установленный CEPEJ средний уровень (в 2 раза). Можно утверждать, что соразмерная более высокая заработная плата прокуроров является среди прочего одним из инструментов предупреждения коррупции. Это означает, что труд прокуроров в Молдове оплачивается ниже, чем в других секторах/странах. Даже при том, что заработная плата прокуроров в Молдове значительно выросла по сравнению с другими европейскими странами, составив в 2008 году 114,1 процента по отношению к 2004 году, она ниже, чем в других секторах³¹.

________________

³¹ Доклад Европейской комиссии «Оценка верховенства закона и судебного управления с учетом секторального планирования в Молдове» (сентябрь 2011 г.), п.85.

Решения

165. Необходимо значительно повысить заработную плату прокуроров. Она должна быть приведена в соответствие с заработной платой судей. Постепенный рост заработной платы прокуроров одновременно с ростом заработной платы судей должен сопровождаться оптимизацией численности прокуроров и структуры Прокуратуры.

166. Необходимо увеличение бюджетных ассигнований на систему органов Прокуратуры.

167. Реализация предложенных решений предполагает пересмотр законодательной базы оплаты труда прокуроров.

II. Право на пенсию и другие гарантии прокуроров

Выявленные проблемы:

– нынешняя система пенсионного обеспечения прокуроров предопределяет уход опытных кадров из Прокуратуры;

– некоторые из предоставленных прокурорам гарантий (к примеру, право ношения оружия) утратили актуальность, практика же реализации других (право на отпуск) не определена.

Контекст

168. Действующее законодательство предусматривает в настоящее время более ранний выход прокуроров на пенсию, что предрасполагает к уходу из органов Прокуратуры подготовленных кадров, которые еще могут исполнять прокурорские функции, а также способствует нерациональному использованию человеческих и финансовых ресурсов Прокуратуры.

Решения

169. Со значительным повышением заработной платы прокуроров надлежит исключить возможность одновременного получения ими заработной платы и пенсии. Работающий прокурор пенсионного возраста будет получать лишь заработную плату. Подлежащая установлению система аналогична существующей для судей.

170. Прокурор, уволенный по компрометирующим основаниям, утрачивает право на все специальные гарантии (см. статью 67 Закона о Прокуратуре).

171. Такие гарантии, как право ношения оружия и право на другие средства защиты прокуроров, подлежат исключению из законодательства.

172. Координация графиков предоставления прокурорам ежегодных отпусков должна входить в функции Генерального прокурора.

173. Реализация предложенных решений предполагает пересмотр Закона о Прокуратуре и законодательства об оплате труда и пенсионном обеспечении.