Закон № 231 от 25.11.2011

ПАРЛАМЕНТ РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

З А К О Н

об утверждении Стратегии реформы сектора

юстиции на 2011-2016 годы

№ 231  от  25.11.2011

 (в силу 06.01.2012) 

Мониторул Офичиал № 1-6 ст.6 от 06.01.2012

* * *

В целях построения доступного, эффективного, независимого, прозрачного, профессионального и социально ответственного сектора юстиции, соответствующего европейским стандартам, обеспечивающего главенство закона и соблюдение прав человека, Парламент принимает настоящий ординарный закон.

Ст.1. – Утвердить Стратегию реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы, содержащуюся в приложении, которое является неотъемлемой частью настоящего закона.

Ст.2. – Правительству в трехмесячный срок со дня вступления в силу настоящего закона разработать и представить Парламенту на рассмотрение План действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011–2016 годы.

Приложение

СТРАТЕГИЯ

реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Необходимость разработки Стратегии

Разработка комплексной Стратегии реформы сектора юстиции продиктована необходимостью создания общей правовой базы для всех усилий по реформированию данного сектора в Республике Молдова, а также обеспечения его устойчивого развития реальными и конкретными действиями.

В настоящее время существует ряд концепций реформирования различных институтов сектора юстиции, каждая из которых намечает разные цели и действия, но лишь для узких сегментов сектора юстиции. Настоящая Стратегия предлагает новаторский подход и подведение единой правовой базы под все реформаторские усилия и намерения с целью обеспечения логичности, последовательности и долговременности реформ в секторе юстиции в целом.

При этом Стратегия строит институциональную базу согласования реформаторских действий и помощи партнеров по развитию в секторе юстиции. Практическое внедрение и освоение составляющих Стратегии сделают сектор юстиции справедливым, качественным, нетерпимым к коррупции, ответственным перед тяжущимися, содействующим устойчивому развитию страны.

Цель и задачи Стратегии

Общей целью настоящей Стратегии является построение доступного, эффективного, независимого, прозрачного, профессионального и социально ответственного сектора юстиции, соответствующего европейским стандартам, обеспечивающего главенство закона и соблюдение прав человека, содействующего укреплению доверия общества к правосудию.

Специфическими задачами Стратегии являются:

– повышение независимости, ответственности, непредвзятости, эффективности и прозрачности судебной системы;

– повышение эффективности досудебного расследования с целью гарантированного соблюдения прав человека, обеспечения безопасности каждого лица и снижения уровня преступности;

– улучшение институциональной базы и процессов, обеспечивающих реальный доступ к правосудию: предоставление реальной юридической помощи, рассмотрение дел и исполнение судебных решений в разумные сроки, модернизация статуса некоторых юридических профессий, смежных с судебной системой;

– продвижение и внедрение принципа нетерпимости к проявлениям коррупции в секторе юстиции;

– осуществление мер, посредством которых сектор юстиции будет содействовать созданию благоприятного климата для устойчивого экономического развития;

– обеспечение реального соблюдения прав человека в юридической практике и политике;

– согласование, установление и разграничение полномочий и ответственности главных субъектов сектора юстиции, обеспечение межсекторального диалога.

Пилоны Стратегии:

I. Судебная система

II. Уголовное правосудие

III. Доступ к правосудию и исполнение судебных решений

IV. Неподкупность субъектов сектора юстиции

V. Роль юстиции в экономическом развитии

VI. Соблюдение прав человека в секторе юстиции

VII. Хорошо согласованный, управляемый и ответственный сектор юстиции.

Процесс разработки Стратегии

Настоящая Стратегия разработана Министерством юстиции вследствие широких консультаций с общественностью, а также консультаций с ключевыми учреждениями сектора юстиции. Отправной точкой при разработке Стратегии стало выявление факторов, определяющих необходимость реформ, и проблем, решение которых обязательно для создания доступного, эффективного, независимого, прозрачного, профессионального и социально ответственного сектора юстиции, соответствующего европейским стандартам, обеспечивающего главенство закона и соблюдение прав человека. Актуальные проблемы в секторе юстиции определены на основе анализа констатаций, содержащихся в заключениях гражданского общества, международных организаций, особенно в Оценочном докладе экспертов Европейского Союза (далее – Оценочный доклад), обнародованном в июне 2011 года, являющимся самым последним и содержательным документом оценки нынешнего состояния сектора юстиции в Республике Молдова. Также были проанализированы выводы Министерства юстиции по результатам мониторинга исполнения различных нормативных актов. В итоге определено семь пилонов Стратегии, для каждого из которых разработаны стратегические направления, специальные меры, предельные сроки исполнения, показатели степени реализации, ожидаемые результаты, а также ответственные учреждения. Комплексная реализация специальных мер приведет к достижению общей цели Стратегии.

Реализация Стратегии

Ответственность за реализацию Стратегии возложена на все ответственные учреждения, указанные в Стратегии. При этом для обеспечения последовательной реализации Стратегии будет создан механизм мониторинга ее реализации, состоящий из семи рабочих групп (по одной для каждого пилона) и координационной группы по реализации Стратегии. Составы этих рабочих групп будут согласованы специально созданным Министерством юстиции подразделением по реализации Стратегии. Также предусмотрена периодическая оценка хода реализации Стратегии и степени выполнения ее задач Национальным советом по реформе правоохранительных органов.

Связь со стратегическим и бюджетным планированием

Настоящая Стратегия является подготовительным этапом процесса стратегического планирования и осуществления специальных мер в секторе юстиции. Все подлежащие реформированию учреждения разработают стратегические планы развития и финансирования в соответствии со стратегическими направлениями и специальными мерами, предусмотренными Стратегией. Для обеспечения внутренней последовательности финансирования всего сектора юстиции расходы по реализации Стратегии будут взаимоувязаны с положениями среднесрочного бюджетного планирования на нынешний и на последующие периоды. Для реализации отдельных аспектов Стратегии предполагается обратиться за финансовой помощью к присутствующим в Республике Молдова международным организациям, осуществляющим деятельность в секторе юстиции, особенно к организациям Европейского Союза.

Часть 1

КОНТЕКСТ И ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ФАКТОРЫ РЕФОРМЫ

В понимании Стратегии к сектору юстиции относятся институты и структуры, непосредственно или косвенно занимающиеся организацией и отправлением правосудия в Республике Молдова. Так, понятие “сектор юстиции” подразумевает, прежде всего, судебную систему, а также всю совокупность органов власти и их взаимоотношений, способствующих отправлению правосудия, а именно: органы уголовного преследования, смежные с судебной системой юридические профессии (адвокат, нотариус, медиатор, судебный исполнитель, судебный эксперт, управляющий процессом несостоятельности, переводчик), систему пробации, систему исполнения судебных решений, пенитенциарную систему, Министерство юстиции, институт парламентского адвоката, Конституционный суд. В Стратегии указаны и другие органы управления, участвующие в реформе, такие как Парламент, Правительство, Высший совет магистратуры, в силу того, что их деятельность связана с принятием и исполнением нормативных актов, касающихся сектора юстиции.

Реформа сектора юстиции постоянно находилась под пристальным вниманием властей Республики Молдова. В последние годы принят ряд стратегических документов в данной области: Стратегия укрепления судебной системы (Постановление Парламента № 174-XVI от 19 июля 2007 года), Стратегия развития исполнительной системы (Постановление Правительства № 1393 от 12 декабря 2007 года), Концепция реформирования пенитенциарной системы (Постановление Правительства № 1624 от 31 декабря 2003 года), Концепция финансирования судебной системы (Постановление Парламента № 39 от 18 марта 2010 года), Концепция реформирования Министерства внутренних дел и его подведомственных и деконцентрированных подразделений (Постановление Правительства № 1109 от 6 декабря 2010 года) и др. Одновременно были приняты законы, которые концептуально реформировали такие ключевые институты сектора юстиции, как: судебная система, органы прокуратуры, адвокатура, нотариат, пенитенциарная система, институт парламентского адвоката, исполнительная система и др. В секторе юстиции созданы новые механизмы и институты вследствие принятия Закона о юридической помощи, гарантируемой государством, Закона о пробации, Закона о медиации, Закона о судебных исполнителях и др.

Несмотря на существенные институциональные преобразования и изменение законодательной базы, предпринятые шаги не вывели деятельность субъектов сектора юстиции на качественно новый уровень и не укрепили данный сектор, не сделали его более справедливым, корректным и ориентированным на потребности тяжущихся, на оказание им качественных и доступных услуг. Анализ исполнения стратегических документов в данной области выявил следующие основные проблемы сектора юстиции: управление судебными инстанциями малоэффективно; продвижение судей и прокуроров недостаточно прозрачно и не основано на заслугах; не все компоненты Высшего совета магистратуры функционируют эффективно; качество услуг, предоставляемых смежными с судебной системой профессиями, неадекватно; досудебное производство неоправданно сложно; отсутствуют действенные механизмы повышения ответственности субъектов сектора юстиции и обеспечения дружественного детям правосудия; восприятие распространения коррупции во всем секторе юстиции тревожно высоко.

Так, в Декларации о состоянии правосудия в Республике Молдова и необходимых мерах по улучшению положения в данной сфере, принятой Постановлением Парламента № 53-XVIII от 30 октября 2009 года, с озабоченностью констатируется, что правосудие в Республике Молдове серьезно поражено коррупцией. Здесь же отмечается, что подобный регресс молдавского правосудия стал возможен в том числе по следующим причинам: пренебрежение законодательством, регулирующим ответственность судей, или избирательное его применение Высшим советом магистратуры, снисходительность такового к судьям; отсутствие реакции со стороны Высшего совета магистратуры и органов прокуратуры на порой преступные действия судей; непротивление судебного корпуса действиям по запугиванию и политическому давлению со стороны власть предержащих; непрозрачность судопроизводства и деятельности Высшего совета магистратуры, особенно в том что касается отбора, назначения, продвижения судей и привлечения их к ответственности; недостаточность начальной подготовки и непрерывного обучения судей; неадекватное материальное обеспечение судей; “синдикализация” судебной власти и др.

Эти выводы высшего законодательного форума указывают на то, что до сих пор профессиональные, моральные и этические стандарты не стали важной частью деятельности профессионалов данного сектора, что обусловило падение доверия общества к правосудию. Низкий уровень доверия граждан к сектору юстиции опасен тем, что может вызвать их общее неверие в эффективность и неподкупность публичных властей и даже государства в целом.

В этих условиях реформа сектора юстиции не может проводиться фрагментарно, поскольку отправление правосудия предполагает согласованную и эффективную деятельность таких институтов, как органы уголовного преследования, прокуратура, адвокатура, судебная система, Конституционный суд, нотариат, система исполнения судебных решений, пенитенциарная система и др.

В результате анализа ранее принятых стратегических документов и состояния сектора юстиции, а также по итогам консультаций с ключевыми субъектами данного сектора выявлен ряд факторов, определяющих необходимость реформ (определяющие факторы реформ). Эти факторы помогли определить общую цель и специфические задачи Стратегии, а также пилоны, на которые опираются реформы, стратегические направления и специальные меры, описанные в частях 3, 4 и 5 Стратегии.

Определяющие факторы реформ представлены графически на рис.1 и подробно исследованы ниже.

Рис.1. Определяющие факторы реформ в секторе юстиции

Низкий уровень доверия общества к правосудию

Уровень доверия граждан к правосудию отражает настроение общества и его отношение к правосудию. Очевидно, что анализ общественного восприятия правосудия должен охватывать как видение граждан в качестве потребителей услуг правосудия, так и видение представителей судебной системы.

Ряд опросов общественного мнения указывает на низкий уровень доверия граждан к правосудию. Например, опросы, проводимые раз в два года Институтом общественной политики, постоянно содержат вопрос относительно степени доверия граждан к институтам государства, в том числе к правосудию. Анализ динамики ответов “полностью доверяю” и “совсем не доверяю” на вопрос “Насколько вы доверяете правосудию?”, полученных в течение 2005–2011 годов, выявил “плавающую” степень доверия граждан Республики Молдова к юстиции. С марта 2009 года наблюдается тревожная тенденция роста степени недоверия граждан к правосудию. Максимальный разрыв между полным доверием и совершенным недоверием к правосудию отмечен в мае 2011 года, когда выяснилось, что лишь один процент опрошенных граждан полностью доверяет правосудию, тогда как 42 процента никакого доверия к юстиции не испытывает.

Квазиобщее восприятие высокого уровня коррупции в секторе юстиции

Индекс восприятия коррупции (ИВК), ежегодно рассчитываемый Transparency International (TI), указывает на то, что население страны и международное сообщество воспринимают Республику Молдова как страну с широко распространенной коррупцией. В течение последних 12 лет значения данного индекса для Республики Молдова колебались на уровне 2,1–3,3 по десятибалльной шкале, где более низкие значения указывают на большее распространение коррупции.

Глобальный барометр коррупции (ГБК), ежегодно рассчитываемый ТI, в 2010 году показал, что 37 процентов респондентов Республики Молдова давали взятки в течение последних 12 месяцев (средний показатель по СНГ составил 32 процента, а в странах ЕС – 5 процентов). По данным того же опроса, проведенного по пятибалльной шкале, наиболее коррумпированными считаются: органы внутренних дел – 4,1; юстиция – 3,9; политические партии и государственные служащие – 3,8; Парламент, система образования и частный сектор – 3,7. Согласно результатам опроса по выявлению жертв коррупции, проведенного в 2010 году Фондом Сорос–Молдова, в 2009 году в Молдове дали взятку или стали объектом вымогания взятки либо испытали на себе то и другое 30 процентов опрошенных.

Создание благоприятной среды для экономического роста и инвестиций

Устойчивое экономическое развитие является одной из общих ключевых долгосрочных задач Республики Молдова. Правосудие может сыграть значимую роль в деле стимулирования экономического роста и обеспечения экономической стабильности. Для этого правосудие должно осуществляться качественно, эффективно и прозрачно, способствуя тем самым увеличению инвестиционных потоков и развитию отношений в рамках коммерческой деятельности. Здесь чрезвычайное значение имеют используемые правосудием механизмы быстрого и эффективного разрешения споров между коммерческими субъектами. Для устойчивого экономического роста также важны системы регулирования и защиты прав собственности и обеспечения стабильности правовых отношений.

Стремление Республики Молдова к интеграции в Европейский Союз

Европейская интеграция является стратегической целью внешней и внутренней политики Республики Молдова, достижение которой обеспечит создание системы внутренней безопасности, стабильности и процветания, основанной на демократических ценностях и соблюдении основных прав и свобод человека. Поэтому Республика Молдова прилагала и продолжает прилагать усилия для ответственного выполнения своих обязательств перед ЕС (Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Европейскими Сообществами и их государствами-членами, с одной стороны, и Республикой Молдова, с другой стороны, подписанное 28 ноября 1994 года и вступившее в силу с 1 июля 1998 года, План действий Республика Молдова – Европейский Союз, подписанный 22 февраля 2005 года в Брюсселе в рамках Европейской политики соседства), перед другими европейскими и международными структурами во внешнем плане, а во внутреннем плане – для политической, экономической и социальной модернизации страны, укрепления политической воли, необходимой для проведения реформ, а также для определения специальных мер (Декларация Парламента Республики Молдова о политическом партнерстве для реализации целей европейской интеграции, единогласно принятая Парламентом 24 марта 2005 года).

ЕС и гражданское общество неоднократно оценивали усилия по европейской интеграции, предпринимаемые властями Республики Молдова, как недостаточные. Той же оценки удостоились и реформы, проводимые Республикой Молдова в секторе юстиции, а предпринимаемые действия были признаны спорадическими, незаконченными и не имеющими под собой четкой концепции или стратегии. Поэтому для реализации чаяний в плане европейской интеграции Республика Молдова намечает усиленно продвигать реформы в сфере правосудия путем проведения системной, долговременной и последовательной политики.

Часть 2

ПРОЦЕСС РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ

Структура Стратегии

Предметом настоящего стратегического документа являются главные проблемы сектора юстиции Республики Молдова, отмеченные в оценочных отчетах о нынешнем состоянии сектора юстиции, в частности в Оценочном докладе экспертов ЕС, обнародованном в июне 2011 года. Эти проблемы касаются семи основных сфер, в которых будет проводиться реформа и которые названы пилонами по аналогии со столпами, на которых зиждется любое строение. Для каждого пилона предусмотрены свои меры, за исключением IV и VII пилонов, меры которых применяются к институтам всех пилонов.

Ключевыми элементами настоящей Стратегии являются: общая цель, специфические задачи, стратегические направления, специальные меры, показатели степени реализации и ожидаемые результаты.

Осуществление специальных мер приносит ожидаемые результаты, получающие количественное выражение в показателях степени реализации, способствуя тем самым реализации стратегических направлений, что в свою очередь ведет к выполнению специфических задач и достижению общей цели.

Специфические задачи, специальные меры, показатели степени реализации и ожидаемые результаты определены для каждого пилона Стратегии с учетом имеющихся в секторе юстиции проблем. Также для каждого пилона установлены ответственные учреждения и предельные сроки осуществления специальных мер.

Стратегия предполагает шестилетний срок ее реализации. Этот срок обусловлен нынешними возможностями планирования деятельности по изменению правовой и институциональной базы на ближайшие шесть лет. Шестилетний срок является оптимальным для реалистичного планирования действий. Такой же срок предложили и авторы Оценочного доклада.

Процесс разработки и принятия Стратегии

Весь процесс разработки Стратегии организован рабочей группой, созданной Приказом министра юстиции № 213 от 3 июня 2011 года. Этот процесс был организован таким образом, чтобы позволить проведение многочисленных консультаций и достижение консенсуса по будущим направлениям реформы между ключевыми институтами сектора юстиции Республики Молдова. Стратегия подлежит утверждению Парламентом через закон.

Процесс разработки проходил в четыре этапа, представленных на рис.2.

Рис.2. Этапы разработки Стратегии реформы сектора юстиции

Процесс мониторинга и оценки реализации Стратегии

Процесс реализации

После утверждения Стратегии Парламентом будет инициирована разработка Плана действий по реализации Стратегии.

План действий по реализации Стратегии будет содержать мероприятия по каждому пилону. Включенные в План действий мероприятия должны быть взаимосвязаны и представлять собой детализацию предусмотренных Стратегией специальных мер по каждому стратегическому направлению.

План действий подлежит ежегодному пересмотру на основании оценочного доклада по каждому пилону, составленного рабочей группой, ответственной за мониторинг соответствующего пилона.

За ходом реализации Стратегии будет последовательно осуществляться мониторинг, механизм которого описан ниже. Несмотря на намерение располагать стабильным стратегическим документом, при необходимости в Стратегию будут вноситься изменения. Ее реализация будет корректироваться по мере необходимости. Из этих соображений Стратегия содержит только специальные меры, которые получат конкретизацию в подробных мероприятиях Плана действий по реализации Стратегии. Средства для реализации Стратегии также будут предусмотрены Планом действий.

Ответственные учреждения

Ответственность за реализацию Стратегии возлагается на все полномочные учреждения, указанные в Стратегии. При этом для обеспечения последовательной реализации Стратегии будет создан механизм мониторинга ее реализации, состоящий из семи рабочих групп (по одной для каждого пилона) и одной координационной группы по реализации Стратегии. Согласование деятельности этих групп будет осуществляться специальным подразделением Министерства юстиции по оказанию технической помощи рабочим группам.

В обязанности же Национального совета по реформе правоохранительных органов будет входить периодическая оценка хода реализации Стратегии и степени выполнения задач на основе информации, собранной и обобщенной Министерством юстиции.

Механизм мониторинга реализации Стратегии

Рабочая группа по реализации Стратегии

Для каждого пилона Стратегии Министерством юстиции будет создана постоянная рабочая группа, ответственная за разработку общих годовых рабочих планов и выполнение всех мер, предусмотренных для соответствующего пилона. Рабочие группы будут функционировать в рамках Министерства юстиции. Их председатели будут назначаться министром юстиции по предложению членов рабочих групп. В состав каждой из них будут включены представители ключевых институтов сектора юстиции из соответствующего пилона, назначаемые ими же, а также представители гражданского общества. Последние будут отобраны Министерством юстиции на основе публичного приглашения с учетом опыта, мотивации и предыдущего участия в процессе реформирования сектора юстиции. Министерство юстиции будет также обращаться в иностранные организации, осуществляющие деятельность в области правосудия в Республике Молдова, за экспертной помощью для рабочих групп.

Координационная группа по реализации Стратегии

Согласование деятельности всех рабочих групп будет обеспечиваться координационной группой по реализации Стратегии, созданной приказом министра юстиции. В состав этой группы будут включены министр юстиции, его заместитель, специалист Министерства юстиции, ответственный за координацию реализации Стратегии, а также председатели рабочих групп.

Каждая рабочая группа разрабатывает план действий для своего пилона, осуществляет мониторинг хода реализации Стратегии в своей сфере и готовит годовые отчеты о ходе ее реализации. Заседания рабочей группы проводятся в соответствии с разработанным ею планом, но не реже одного раза в месяц. Координационная группа разрабатывает Генеральный план реализации Стратегии, осуществляет мониторинг хода ее реализации и составляет годовые отчеты о ходе реализации Стратегии на основе отчетов, представляемых рабочими группами по пилонам. Координационная группа будет также отвечать за обмен информацией между всеми рабочими группами, проведение их совместных заседаний по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца, а также за представление информации о ходе реализации Стратегии Национальному совету по реформе правоохранительных органов.

Прозрачность реформы сектора юстиции и связь с общественностью

Министерство юстиции должно создать веб-страницу, посвященную реформе сектора юстиции, на которой будет размещаться текущая информация о ходе и успехах реформирования сектора юстиции. Гражданское общество и ключевые субъекты сектора юстиции получат возможность вносить свои предложения и комментировать продвижение реформы. Рабочие группы, созданные для обеспечения реализации Стратегии, будут отвечать за размещение информации и сбор предложений/комментариев, поступающих на веб-страницу.

Наконец, Министерству юстиции предстоит организовывать ежегодные конференции с участием представителей гражданского общества и ключевых субъектов сектора юстиции, на которых будут представляться и обсуждаться годовые отчеты о реализации Стратегии и другая значимая информация.

Все эти меры призваны обеспечить прозрачность проводимой реформы и реальную возможность для всех желающих присоединиться к процессу реформы и участвовать в нем.

Часть 3

ОБЩАЯ ЦЕЛЬ И СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ЗАДАЧИ СТРАТЕГИИ

Настоящая Стратегия разработана в целях создания правовой основы для всех усилий по реформированию и всестороннему развитию сектора юстиции Республики Молдова.

Общей целью Стратегии является построение доступного, эффективного, независимого, прозрачного, профессионального и социально ответственного сектора юстиции, соответствующего европейским стандартам, обеспечивающего главенство закона и соблюдение прав человека, содействующего укреплению доверия общества к правосудию.

Специфическими задачами Стратегии являются:

– повышение независимости, ответственности, непредвзятости, эффективности и прозрачности судебной системы;

– повышение эффективности досудебного расследования с целью гарантированного соблюдения прав человека, обеспечения безопасности каждого лица и снижения уровня преступности;

– улучшение институциональной базы и процессов, обеспечивающих реальный доступ к правосудию: предоставление реальной юридической помощи, рассмотрение дел и исполнение судебных решений в разумные сроки, модернизация статуса некоторых юридических профессий, смежных с судебной системой;

– продвижение и внедрение принципа нетерпимости к проявлениям коррупции в секторе юстиции;

– осуществление мер, посредством которых сектор юстиции будет содействовать созданию благоприятного климата для устойчивого экономического развития;

– обеспечение реального соблюдения прав человека в юридической практике и политике;

– согласование, установление и разграничение полномочий и ответственности главных субъектов сектора юстиции, обеспечение межсекторального диалога.

Стратегия призвана добиться следующих общих результатов:

– справедливый, качественный, ответственный, нетерпимый к коррупции сектор юстиции, обеспечивающий устойчивое развитие страны, отвечающий нуждам тяжущихся;

– институциональная база согласования действий по проведению реформы и помощи партнеров по развитию в секторе юстиции.

Ожидаемые результаты по каждому стратегическому направлению описаны в части 5 Стратегии.

Часть 4

ПИЛОНЫ И СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ

РЕФОРМЫ СЕКТОРА ЮСТИЦИИ

Предполагается, что реформа сектора юстиции будут опираться на семь основных пилонов (рис.3):

I. Судебная система

II. Уголовное правосудие

III. Доступ к правосудию и исполнение судебных решений

IV. Неподкупность субъектов сектора юстиции

V. Роль юстиции в экономическом развитии

VI. Соблюдение прав человека в секторе юстиции

VII. Хорошо согласованный, управляемый и ответственный сектор юстиции.

Рис.3. Пилоны реформы сектора юстиции

Для достижения общей цели и специфических задач Стратегии определен ряд стратегических направлений деятельности на ближайшие шесть лет. На рис.4 представлены стратегические направления для каждого пилона. По каждому стратегическому направлению определены специальные меры, перечисленные в части 5 Стратегии.

Рис.4. Стратегические направления реформы

Как следует из рис.4, стратегические направления взаимосвязаны. Реализация одной совокупности направлений влияет на реализацию каждого из остальных совокупностей направлений.

Для стратегических направлений определены специальные меры, порядок реализации которых предусмотрен частью 2 настоящей Стратегии.

Часть 5

СПЕЦИАЛЬНЫЕ МЕРЫ

ПИЛОН I. Судебная система

В настоящей Стратегии проблемы судебной системы Республики Молдова рассматриваются в трех стратегических направлениях: 1.1. Обеспечение доступности и независимости судебной системы; 1.2. Повышение степени прозрачности и эффективности судебной системы; 1.3. Повышение профессионализма и ответственности лиц, участвующих в отправлении правосудия. По каждому стратегическому направлению разработан ряд специальных мер, указанных в нижеследующих таблицах.

1.1. Обеспечение доступности и независимости судебной системы

Несмотря на предпринятые Республикой Молдова усилия по повышению доступности и независимости судебной системы отдельные вопросы остаются нерешенными, а некоторые требуют нового концептуального подхода.

В плане доступности судебной системы отмечаются такие недостатки, как: недостаточность связей судебных инстанций с общественностью; неучастие общества в контроле качества деятельности судебной системы на индивидуальном и институциональном уровнях; неукомплектованность некоторых судебных инстанций судьями; чрезмерные расходы на содержание судебных инстанций; несогласованные и неоправданные судебные издержки и пр.

Что касается независимости судебной системы, то согласно Оценочному докладу существенные недостатки сохраняются в финансировании и самоуправлении. Так, несмотря на год от года растущий бюджет судебной системы Республики Молдова, выделяющей для него 0,18 процента от ВВП, не удается достичь среднего уровня в 0,24 процента от национального дохода, рекомендованного Европейской комиссией по эффективности правосудия для обеспечения судебных инстанций. Также отмечена недостаточная способность судебной системы на индивидуальном и институциональном уровнях обеспечить оценку реальных потребностей в финансовых средствах и планирование бюджета. При этом Оценочный доклад выявил и ряд недостатков в используемых судебной системой процедурах отбора, назначения на должность, саморегулирования и привлечения к дисциплинарной ответственности. Констатированы неэффективность системы назначения, квалификации и продвижения судей, менталитет “закрытого клуба” в части доступа к профессии и продвижения по служебной лестнице в судебной системе, а также отсутствие регулирующего контроля профессии со стороны Высшего совета магистратуры.

В целях обеспечения доступности и независимости судебной системы необходимы системные долговременные меры, направленные на: укрепление институциональной базы судебных инстанций; создание условий для высокого уровня открытости судов по отношению к тяжущимся и обществу в целом; установление жестких и ясных критериев отбора кандидатов на должность судьи и другие административные должности в судебных инстанциях; укрепление потенциала органов самоуправления судебной системы; улучшение стратегического планирования и оценки реальных потребностей судебных инстанций; увеличение финансирования судебных инстанций.

Ожидаемые результаты:

– улучшенная судебная система и оптимизированная численность судей;

– прозрачный, взвешенный и доступный механизм расчета и взыскания судебных издержек;

– унифицированный, согласованный и соотнесенный с реальными потребностями судебной системы порядок финансирования этой системы;

– внедренная процедура отбора, назначения и продвижения судей, основанная на объективных и прозрачных критериях, гарантирующая независимость судебной системы;

– улучшенные менеджмент и стратегический анализ в области бюджетного планирования в судебных инстанциях;

– возросшая безопасность в помещениях судебных инстанций;

– улучшенное самоуправление и повышенная независимость судебной системы.

1.2. Повышение степени прозрачности и эффективности судебной системы

Анализ функционирования и организации судебной системы Республики Молдова выявил существенные проблемы ее эффективности и прозрачности. Процессуальное законодательство не способствует эффективному и быстрому рассмотрению дел. Информационные технологии не нашли широкого применения, хотя они не только способствовали бы быстрому рассмотрению дел, но и сделали бы отправление правосудия более прозрачным. Применяемый механизм обеспечения единообразия судебной практики нефункционален. Система обжалования носит скорее хаотичный, нежели системный характер и не способствует осуществлению принципа стабильности правовых отношений. Не обеспечивается специализация судей на уровне каждой инстанции, что сказывается на качестве выносимых судебных решений. Судебные процессы и деятельность органов самоуправления недостаточно прозрачны, что питает недоверие общества к судебной системе в целом.

Оценочный доклад констатирует существенную неэффективность судебной системы Республики Молдова, особо отмечая среди прочего: отсутствие прозрачности в деятельности судебных инстанций; неэффективность процессуального регулирования, в том числе распределения компетенций между судебными инстанциями по горизонтали и вертикали; неэффективность системы обжалования; ограниченное использование инструментов электронной юстиции; отсутствие случайного распределения дел; отсутствие качественной политики в отношении судебных инстанций, а также отсутствие специалистов по разработке и реализации такой политики и соответствующих технологий и т.д.

С целью построения прозрачной и эффективной судебной системы предусмотрен ряд специальных мер, направленных на повышение прозрачности институтов и механизмов судебного самоуправления: оптимизация судебных процедур и обеспечение их прозрачности; более широкое и эффективное применение информационных технологий как в процессе отправления правосудия, так и в управлении судебной системой; пересмотр принципов обжалования и создание механизмов обеспечения единообразной судебной практики; продвижение специализации судей; обеспечение оперативности рассмотрения дел судебными инстанциями.

Ожидаемые результаты:

– судебная система, рассматривающая дела быстро и качественно в условиях прозрачности;

– четкая, единообразная и последовательная система обжалования судебных решений;

– создание механизма обеспечения единообразной судебной практики;

– действенная пересмотренная Интегрированная программа управления делами;

– доработанный и оптимизированный механизм обжалования;

– измененный статус судьи по уголовному преследованию.

1.3. Повышение профессионализма и ответственности лиц, участвующих в отправлении правосудия

Судебная система, не ориентированная системно на продвижение профессионализма лиц, участвующих в отправлении правосудия, и не придерживающаяся принципа ответственности судьи перед обществом, имеет все шансы скатиться к субъективизму, самоизоляции и служению корпоративным интересам.

В Оценочном докладе подчеркивается, что отсутствие ответственности судебных инстанций и прозрачности их деятельности тормозит функционирование сектора юстиции Республики Молдова, что может быть обусловлено следующими факторами: недостаточный опыт судебной системы в своем самовосприятии в качестве по-настоящему независимой ветви власти; граничащее со злоупотреблением использование статуса неприкосновенности судей для ухода от любой ответственности; менталитет “закрытого клуба” относительно доступа к профессии и продвижения по служебной лестнице, мешающий притоку молодых кадров, а также выдвижению наиболее опытных профессионалов из других субсекторов судебной системы; отсутствие ясного понимания значения этических и дисциплинарных нарушений и их последствий, сложность и неясность процедур рассмотрения предполагаемых дисциплинарных нарушений; неприменение опроса пользователей услуг судебных инстанций, позволяющего оценить качество деятельности судебных инстанций; отсутствие случайного распределения дел; стенографирование не всех показаний и недостаточное использование информационных инструментов электронной юстиции при ведении дел; отсутствие реального влияния на судебные инстанции со стороны юридического сообщества и общества в целом; отсутствие обязанности судей докладывать об оказании на них давления, ненаступление ответственности за невыполнение такой обязанности.

Для укрепления профессионализма судебной системы в качестве фундаментальной ценности, обеспечивающий реализацию принципа независимости как судей, так и всей системы в целом, для повышения эффективности последней и ответственности судей перед обществом необходимы системные и взаимосвязанные меры воздействия на судебную систему в целом и деятельность каждого судьи в отдельности. Эти меры будут направлены на: унификацию условий вхождения в профессию; улучшение подготовки и обучения судей; пересмотр системы и методов непрерывного обучения судей и вспомогательного персонала судебной системы; создание механизма периодической оценки качества деятельности судей, основанного на объективных критериях и способствующего эффективной самоочистке системы; укрепление роли и функций судебных инспекторов в целях усиления процедур самоконтроля и повышения эффективности административного надзора за судебной системой изнутри; пересмотр системы дисциплинарных нарушений и процедур их рассмотрения; реформирование института иммунитета судей и исключение привилегий, несвойственных должности и статусу судьи; повышение профессионализма всей системы путем введения должности ассистента судьи, создания постоянно действующей системы оценки качества деятельности судебной системы посредством внедрения судебного механизма обратной связи, основанного на сборе и обобщении мнений участников судебных процессов.

Ожидаемые результаты:

– функциональный Национальный институт юстиции, способный обеспечить начальную подготовку и непрерывное обучение судей;

– обеспеченная специализация судей;

– действенная система допуска к должности судьи;

– эффективная система привлечения судей к дисциплинарной ответственности;

– укрепление роли судебной инспекции;

– политика оценки качества деятельности судей и судебных инстанций на основе четких, прозрачных и измеримых показателях качества деятельности судей и судебных инстанций которая предусматривает систему оценки качества деятельности судебных инстанций “конечными пользователями”.

ПИЛОН II. Уголовное правосудие

В настоящей Стратегии проблемы уголовного правосудия Республики Молдова рассматриваются по пяти стратегическим направлениям: 2.1. Пересмотр концепции и процедуры досудебного расследования; 2.2. Повышение профессионализма и независимости прокуратуры; 2.3. Улучшение индивидуальных профессиональных способностей и институционального потенциала расследования преступлений; 2.4. Модернизация системы сбора статистических данных и системы оценки профессионализма на индивидуальном и институциональном уровнях; 2.5. Гуманизация уголовной политики и укрепление механизма обеспечения прав жертв. По каждому стратегическому направлению определен ряд специальных мер, перечисленных в нижеследующих таблицах.

2.1. Пересмотр концепции и процедуры досудебного расследования

Отсутствие концепции и четкой процедуры досудебного расследования обусловило нечеткое разделение компетенций органов уголовного преследования и некоторую противоречивость уголовно-процессуального законодательства, а также отсутствие разграничения между иерархическим подчинением органов уголовного преследования своему административному начальству в плане профессионального развития и дисциплинарных вопросов, с одной стороны, и функциональным подчинением органов уголовного преследования тем же лицам при осуществлении уголовного преследования по конкретному делу, с другой стороны. При этом дублируются компетенции некоторых органов уголовного преследования, что приводит к определенному хаосу внутри системы.

По этим причинам необходимо принять меры, направленные на: совершенствование уголовно-процессуального законодательства с целью исключения дублирования компетенций; укрепление статуса и компетенций органов уголовного преследования; укрепление статуса Министерства внутренних дел и пересмотр статуса Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией.

Ожидаемые результаты:

– эффективное уголовное производство, соответствующее международным стандартам;

– приведенное в соответствие с европейскими стандартами уголовно-процессуальное законодательство.

2.2. Повышение профессионализма и независимости прокуратуры

В настоящее время наблюдается отсутствие функциональной независимости прокуроров от вышестоящих прокуроров при рассмотрении дел, обусловленное так называемым уставным принципом “безусловного подчинения” и управлением системой по вертикали. Подчиненные прокуроры обладают скорее иллюзорным правом требовать письменные распоряжения с целью их возможного оспаривания. Вместе с тем по сравнению с другими европейскими странами Республика Молдова обладает бóльшим числом прокуроров на душу населения, поэтому для оптимизации численности прокуроров необходимо провести исследование кадровых потребностей органов прокуратуры. Другим изъяном системы прокуратуры является неудовлетворительное исполнение прокурорами своих служебных обязанностей по причине отсутствия соответствующей подготовки, навыков, компетенции и независимости. Важную роль в системе прокуратуры играет Высший совет прокуроров – орган, основной функцией которого является обеспечение эффективного управления институтом прокуратуры. Однако его статус не определен должным образом в действующих нормативных актах.

Из вышеизложенного вытекает необходимость принятия специальных мер, направленных на: внесение изменений в законодательство с целью предоставления прокурорам реальной внутренней независимости путем лишения вышестоящего прокурора возможности давать незаконные указания, в том числе устные; пересмотр процедуры санкционирования действий подчиненных прокуроров вышестоящими прокурорами; обеспечение специализации прокуроров по специальным делам и рассмотрение целесообразности функционирования специализированных прокуратур; установление четких и прозрачных критериев и процедур отбора, назначения и продвижения прокуроров; пересмотр порядка назначения Генерального прокурора; пересмотр правил привлечения к ответственности прокуроров и исключение их полного иммунитета; укрепление потенциала Высшего совета прокуроров с внесением соответствующих изменений в законодательство.

Ожидаемые результаты:

– укрепление роли, статуса и потенциала органов самоуправления прокуратуры;

– оптимизация кадрового состава прокуратуры;

– независимая в осуществлении своих полномочий система органов прокуратуры;

– пересмотренный порядок назначения Генерального прокурора;

– пересмотренный механизм финансирования органов прокуратуры.

– установление критериев и процедур отбора, назначения, перевода и продвижения прокуроров;

– действенная система ответственности прокуроров.

2.3. Улучшение индивидуальных профессиональных способностей и институционального потенциала расследования преступлений

Низкий потенциал органов уголовного преследования, в том числе оставляющая желать лучшего подготовка кадров, является одной из причин малоэффективности расследования преступлений и уголовного преследования. В Оценочном докладе отмечается, что правоохранительные органы и органы прокуратуры Республики Молдова, а также система уголовного правосудия в целом сталкиваются с трудностями в применении специальных техник оперативного расследования, используемых для противодействия организованной, теневой и смешанной преступности, в том числе коррупции. Это обстоятельство обусловлено устаревшим Законом об оперативно-розыскной деятельности № 45-XIII от 12 апреля 1994 года и непрозрачной практикой его применения. В результате специальные следственные мероприятия в Республике Молдова подрывают систему уголовного правосудия тем, что снижают ее эффективность, не способны соблюдать стандарты в области прав человека, в том числе требование ясности и предсказуемости нормативной базы (дело Иордаки и других против Республики Молдова, рассмотренное Европейским судом по правам человека).

Для исправления сложившейся ситуации необходимо принять меры, направленные на: внедрение современных методов расследования и уголовного преследования; внесение изменений в законодательство; надлежащее обучение лиц, занимающихся расследованием преступлений и уголовным преследованием; специализацию участников досудебного производства и осуществление уголовного преследования при необходимости межведомственными группами; укрепление потенциала центров судебной экспертизы.

Ожидаемые результаты:

– возросший профессионализм лиц, осуществляющих расследование преступлений и уголовное преследование;

– укрепленный потенциал центров судебной экспертизы;

– более эффективная и современная процедура уголовного преследования.

2.4. Модернизация системы сбора статистических данных и системы оценки профессионализма на индивидуальном и институциональном уровнях

Нынешние системы сбора статистических данных и оценки качества профессиональной деятельности являются устаревшими и неэффективными. В настоящее время каждый орган уголовного преследования ведет собственную статистику, поэтому случается, что статистические данные по одному и тому же показателю оказываются разными у всех органов уголовного преследования. Одной из главных проблем сбора статистических данных является отсутствие анализа. Другой серьезной проблемой системы уголовного правосудия является отсутствие четких и эффективных показателей качества деятельности, отвечающих потребностям системы. Нынешние показатели качества уголовного преследования и применения закона являются несовершенными, притом что чрезмерное внимание уделяется такому количественному показателю, как число раскрытых и расследованных преступлений.

В докладе Фонда Сорос–Молдова “Качество уголовного правосудия с точки зрения прав человека. Оценка процесса преобразования системы уголовного правосудия в Республике Молдова” отмечается: “В результате бесед создается общее впечатление, что офицеры уголовного преследования по-прежнему считают главным показателем своей деятельности количество раскрытых преступлений, являющееся предметом их ежемесячных рапортов начальству. Это устаревший подход к материалам дел, переданных прокурору, не принимающий во внимание результат их рассмотрения прокурором. Почти все офицеры уголовного преследования признали данный показатель неэффективным, а некоторые расценили его непродуктивным”. В том же докладе констатируется: “Прокуратура, похоже, не располагает сопоставимыми показателями качества деятельности, но, тем не менее, подвергается сильному прессингу с целью быстрого завершения дел, чтобы таким образом удовлетворить требование оперативности уголовного преследования. Поэтому в конце каждого месяца прокуроры должны давать объяснения, по какой именно причине требуется больше времени для расследования отдельных дел”. Вот почему крайне важно пересмотреть порядок установления и оценки показателей качества деятельности органов, участвующих в отправлении уголовного правосудия.

Исходя из указанных проблем надлежит принять специальные меры, направленные на: унификацию способов сбора и анализа статистических данных, относящихся к уголовному правосудию; модернизацию системы сбора статистических данных; внедрение функциональной электронной системы учета преступлений; обучение участников досудебного этапа пользованию электронными системами.

Ожидаемые результаты:

– объективная система сбора и анализа статистических данных, относящихся к уголовному правосудию;

– показатели качества деятельности и система оценки качества индивидуальной и институциональной деятельности, стимулирующие эффективную деятельность органов/сотрудников системы уголовного правосудия и соблюдение ими прав человека.

2.5. Гуманизация уголовной политики и укрепление механизма обеспечения прав жертв

Реализуемые процессы гуманизации уголовной политики, укрепления механизма обеспечения прав жертв и повышения эффективности правосудия для несовершеннолетних на данном этапе еще не завершены.

Гуманизация уголовной политики является приоритетом для Правительства. Шагом в данном направлении стало внесение изменений в Уголовный кодекс в 2009 году. Но этот процесс необходимо продолжить, потому что уголовное законодательство Республики Молдова устанавливает слишком жесткие уголовные наказания по сравнению с уголовным правом других европейских стран, а проблема перенаселенности тюрем остается актуальной по сей день.

По этим причинам необходимо принять меры системного и долгосрочного характера, направленные на: либерализацию уголовной политики; широкое применение упрощенных процедур; совершенствование механизма защиты жертв преступлений.

Ожидаемые результаты:

– пересмотренная уголовная политика;

– применение в соответствующих случаях упрощенных процедур и не связанных с лишением свободы наказаний;

– обеспечение прав жертв преступлений.

ПИЛОН III. Доступ к правосудию и исполнение судебных решений

3.1. Укрепление системы предоставления юридической помощи, гарантируемой государством

Предоставление гарантируемой государством юридической помощи лицам, не имеющим финансовых средств для найма адвоката, является одним из основных способов обеспечения доступа к правосудию. Для реального облегчения доступа к правосудию тем, кто не может нанять адвоката, гарантируемая государством юридическая помощь должна быть доступной и качественной. Существующая в Республике Молдова система гарантируемой государством юридической помощи пока может предложить тяжущимся весьма ограниченный спектр услуг, качество которых порой оставляет желать лучшего. Эта проблема станет еще более острой с 2012 года, когда только адвокаты смогут обращаться в судебную инстанцию, в связи с чем ожидается значительное подорожание предоставляемых адвокатами услуг. Другой проблемой системы предоставления юридической помощи, гарантируемой государством, является низкий административный потенциал Национального совета по юридической помощи, гарантируемой государством. Совет не располагает постоянным административным аппаратом. Единственным лицом, занимающимся материально-техническим обеспечением его деятельности, является служащий Министерства юстиции, имеющий и другие обязанности в рамках министерства. Такая поддержка является недостаточной для нормального функционирования и эффективной деятельности Национального совета по юридической помощи, гарантируемой государством.

С целью укрепления системы предоставления юридической помощи, гарантируемой государством, Стратегия предусматривает: качественное исполнение положений действующего законодательства о юридической помощи, гарантируемой государством, и диверсификацию видов такой помощи; финансирование системы предоставления юридической помощи, гарантируемой государством, с учетом ее реальных потребностей; сохранение института общественных адвокатов и увеличение численности таковых; создание и внедрение различных механизмов продвижения правовой культуры.

Ожидаемые результаты:

– улучшенная деятельность Национального совета по юридической помощи, гарантируемой государством;

– доступные, разнообразные и качественные услуги юридической помощи, гарантируемой государством;

– возросший уровень правовой культуры;

– действенные механизмы предоставления первичной юридической помощи.

3.2. Укрепление институционального потенциала и повышение профессионального уровня представителей смежных с судебной системой профессий (адвокаты, нотариусы, медиаторы, судебные исполнители, судебные эксперты, управляющие процессом несостоятельности, переводчики)

Стратегия исходит из предпосылки, что сектор юстиции не может эффективно функционировать без участия профессионалов, способствующих отправлению правосудия. Стратегия относит к категории специалистов смежных с судебной системой профессий адвокатов, нотариусов, медиаторов, судебных исполнителей, судебных экспертов, управляющих процессом несостоятельности и переводчиков. Основными проблемами всех этих профессий в Республике Молдова являются (1) качество предоставляемых услуг и (2) организация в рамках профессии или профессиональной группы. Обе проблемы взаимосвязаны. Эффективная организация соответствующих профессий является главным условием для обеспечения качества услуг, поскольку только в рамках организованной группы могут применяться механизмы обеспечения качества (поощрительные меры, дисциплинарные взыскания, организация обучения, система страхования гражданской ответственности и др.). Однако качественные услуги предполагают и адекватный уровень оплаты труда. К тому же если услуги оплачиваются государством, то их стоимость должна быть реальной и хорошо обоснованной. В настоящее время не все перечисленные профессии обладают организационным потенциалом, способным обеспечить качество услуг, оказываемых представителями соответствующих профессий, и ведение переговоров с государством относительно тарифов на предоставляемые услуги на основании должным образом обоснованных данных.

Стратегия предусматривает укрепление организационного потенциала смежных с судебной системой профессий, с тем чтобы их представители активно участвовали в разработке функциональных механизмов обеспечения качества предоставляемых услуг.

Ожидаемые результаты:

– независимые и способные к самоорганизации для предоставления качественных услуг представители смежных с судебной системой профессий – адвокаты, нотариусы, медиаторы, судебные исполнители, судебные эксперты, управляющие процессом несостоятельности, переводчики;

– улучшенные системы страхования гражданской и дисциплинарной ответственности.

3.3. Реальное исполнение судебных решений

Неисполнение судебных решений является системной проблемой в Республике Молдова, отмеченной и в ряде решений Европейского суда по правам человека. В 2010 году в результате внесения изменений в Исполнительный кодекс и принятия Закона о судебных исполнителях № 113 от 17 июня 2010 года система исполнения судебных решений была изменена и появился институт частных судебных исполнителей. Главной целью нововведений было обеспечение эффективной системы исполнения судебных решений. Малый срок существования нововведений пока не позволяет оценить их эффект, а также выявить помехи в достижении желаемого результата.

Стратегия признает необходимыми: институциональное укрепление системы частных судебных исполнителей; обеспечение условий для работы судебных исполнителей; оценку влияния нынешней нормативной базы и механизма ее применения на исполнение судебных решений, в том числе решений Европейского суда по правам человека; разработку законодательных предложений и политик на основе данных опыта с целью укрепления новой системы.

Ожидаемые результаты:

– эффективно работающая система исполнения судебных решений по гражданским делам;

– улучшение исполнения судебных решений, в том числе решений Европейского суда по правам человека.

ПИЛОН IV. Неподкупность субъектов сектора юстиции

Действия, призванные поощрять неподкупность субъектов сектора юстиции путем продвижения антикоррупционных мер и профессиональных этических стандартов, будут сосредоточены на следующих стратегических направлениях: 4.1. Эффективная борьба с коррупцией в секторе юстиции; 4.2. Укрепление механизмов внедрения антикоррупционных этических и деонтологических стандартов во все институты сектора юстиции; 4.3. Продвижение органами самоуправления сектора юстиции нетерпимости к коррупции.

4.1. Эффективная борьба с коррупцией в секторе юстиции

Сектор юстиции, воспринимаемый населением как коррумпированный, подрывает доверие к отправлению правосудия и питает неверие людей в неподкупность лиц, работающих в данной сфере. В Национальной стратегии борьбы с коррупцией на 2011-2016 годы, утвержденной Законом № 154 от 22 июля 2011 года, приведены данные Глобального барометра коррупции за 2010 год, которые указывают на то, что с точки зрения населения самыми коррумпированными по пятибалльной шкале являются: органы внутренних дел – 4,1; юстиция – 3,9; политические партии и государственные служащие – 3,8; Парламент, сфера образования и частный сектор – 3,7.

В Оценочном докладе констатированы следующие возможные причины подобного положения дел в секторе юстиции: недостаточное использование систем декларирования доходов и имущества; неприменение методов уголовного и неуголовного права, а также имущественных методов для борьбы с коррупцией; плохое взаимодействие агентов при проведении специальных оперативно-розыскных мероприятий в отношении предполагаемых коррумпированных чиновников, особенно представителей судебной власти; низкий уровень оплаты труда многочисленной категории государственных служащих по сравнению с частным сектором и др.

Для предупреждения коррупции в секторе юстиции и успешной борьбы с ней необходимы выверенные и даже жесткие меры, направленные на: повышение уровня оплаты труда основных субъектов сектора юстиции; реальное и эффективное функционирование механизмов проверки деклараций о доходах и собственности и деклараций о личных интересах субъектов сектора юстиции, контроля соблюдения правовых режимов несовместимости и конфликта интересов; внедрение новых механизмов ответственности лиц, уличенных в коррупции; выработку новых мер по предотвращению распространения коррупции в секторе юстиции; исключение по мере возможности человеческого фактора из административных процессов управления сферой юстиции и применение современных технологий; введение четких правил относительно обязательности декларирования фактов противозаконного влияния, оказываемого на субъектов сектора юстиции; укрепление учреждений, ответственных за обеспечение неподкупности и внутренней безопасности.

Ожидаемые результаты:

– нетерпимый к коррупции и предупреждающий ее сектор юстиции;

– эффективный механизм предупреждения и борьбы с коррупцией в секторе юстиции;

– подавленная и сниженная предрасположенность населения к совершению коррупционных деяний.

4.2. Укрепление механизмов внедрения антикоррупционных этических и деонтологических стандартов во все институты сектора юстиции

Применение этических и деонтологических стандартов является неотъемлемым условием предупреждения коррупции. Большая часть субъектов сектора юстиции выработала этические стандарты для практикуемых профессий. Несмотря на многолетнее существование некоторых этических стандартов лица, которых они касаются, зачастую о них ничего не знают и не соблюдают. Значительные недостатки выявлены в осуществлении органами самоуправления мониторинга соблюдения антикоррупционных этических и деонтологических требований субъектами сектора юстиции, в порядке привлечения последних к ответственности за нарушение стандартов. Признано недостаточным привлечение гражданского общества к осуществлению мониторинга этического поведения субъектов сектора юстиции.

В Оценочном докладе отмечается, что неясность требований кодексов деонтологии и этики субъектов сектора юстиции является одной из причин распространения коррупции в данном секторе.

В целях постоянного и широкого применения антикоррупционных этических и поведенческих стандартов в секторе юстиции необходимо принять ряд специальных мер, направленных на: осознание и продвижение норм профессиональной этики субъектами сектора юстиции; разработку единообразных этических стандартов для всех субъектов сектора юстиции; повышение потенциала органов, ответственных за соблюдение профессиональной этики, и органов самоуправления профессий; более широкое привлечение общественности к надзору за соблюдением деонтологических норм.

Ожидаемые результаты:

– сектор юстиции с четкими единообразными этическими стандартами;

– эффективные механизмы обеспечения соблюдения профессиональной этики;

– хорошо информированное общество о профессиональной этике субъектов сектора юстиции;

– возросший профессионализм сотрудников органов, ответственных за соблюдение профессиональной этики;

– участие гражданского общества в надзоре за соблюдением профессиональной этики.

4.3. Продвижение органами самоуправления сектора юстиции нетерпимости к коррупции

Нетерпимость к любым проявлениям коррупции необходимо прививать всему обществу, но особенно она важна в секторе юстиции. Пока проявления коррупции воспринимаются как нечто, не выходящее за рамки нормального, даже субъектами сектора юстиции, развитие событий представляется очень тревожным и угрожает самой сущности правового государства. Высокий уровень распространенности этого зла в секторе юстиции отмечается в многочисленных оценочных докладах отечественных и международных организаций. Тот факт, что юстиция в Республики Молдова серьезно поражена коррупцией, признан и в Декларации Парламента о состоянии правосудия в Республике Молдова и необходимых мерах по улучшению положения в данной сфере (Постановление Парламента № 53-XVIII от 30 октября 2009 года).

В Оценочном докладе в числе главных причин распространения коррупции в секторе юстиции указаны следующие: неудовлетворительное исполнение Высшим советом магистратуры регулирующей и контрольной функций; полная несостоятельность розыскного и судебного компонентов борьбы с коррупцией, что следует из ее обескураживающих результатов; плохая подготовка и некомпетентность персонала, отсутствие у него профессиональных навыков и способностей к лидерству.

В целях улучшения тревожного состояния дел в данной области необходимо осуществить специальные меры, направленные на: распространение передового опыта по укреплению неподкупности субъектов сектора юстиции; разработку учебных программ, прививающих у субъектов сектора юстиции нетерпимость к коррупции; введение в законодательство и практику нетрадиционных мер по продвижению нетерпимости к явлению коррупции; повышение степени открытости сектора юстиции по отношению к обществу, в том числе путем распространения информации о причинах коррупции и о лицах, привлеченных к ответственности за совершение коррупционных деяний.

Ожидаемые результаты:

– возросший уровень нетерпимости к явлению коррупции в секторе юстиции;

– учрежденный функциональный режим предупреждений об угрозе для неподкупности;

– гарантированный доступ общественности к судебным решениям о вынесении обвинительных приговоров субъектам сектора юстиции за совершение коррупционных деяний.

ПИЛОН V. Роль юстиции в экономическом развитии

Экономический рост зависит от существующих ресурсов и порядка их использования. Здесь целесообразно упомянуть не только прямые, но и косвенные факторы экономического роста, которые в равной степени могут влиять на экономический рост. Одним из косвенных факторов является эффективность судебной системы. Для достижения этой цели определены следующие стратегические направления: 5.1. Укрепление системы альтернативного разрешения споров; 5.2. Оптимизация процедуры несостоятельности; 5.3. Модернизация системы учета и доступа к информации о хозяйствующих субъектах.

5.1. Укрепление системы альтернативного разрешения споров

Тяжущиеся, в целом, и хозяйствующие субъекты, в частности, имеют ограниченный доступ к способам альтернативного разрешения споров, позволяющим не тратить время и средства на судебный процесс. В Республике Молдова все хозяйственные споры разрешаются двумя специализированными инстанциями (Окружной экономический суд и Экономическая апелляционная палата), а гражданские споры, даже коммерческого характера, между физическими лицами рассматриваются судебными инстанциями общего права. Данное положение дел существенно сказывается на деятельности малых предпринимателей, которые не могут позволить себе значительные судебные издержки, потому что это чревато для них наступлением несостоятельности. Экономическая выгода от альтернативных методов, позволяющих разрешать споры с меньшими затратами по сравнению с судебными тяжбами, а также многочисленные социальные выгоды от них называются в числе преимуществ, определяющих проведение политик, благоприятствующих альтернативным методам, в общем, и медиации, в частности. Довольно скромная практика медиации в Республике Молдова объясняет скромные исследования экономической выгоды от медиации для юстиции и граждан. В настоящее время известно лишь одно исследование, осуществленное Институтом уголовных реформ для определения расходов и выгод уголовной медиации (Доклад 2010 ИУР – Уголовная медиация в Республике Молдова). Этим исследованием установлено, что применение альтернативных способов разрешения споров существенно экономит не только финансовые средства, но и время, необходимое для разрешения спора, что опять же приводит к экономии финансовых средств. Средняя продолжительность разрешения дел составляет 537 дней, что на 20 процентов больше, чем при применении медиации в качестве альтернативного способа. Сокращение судебных расходов выгодно не только тяжущимся, но и всей судебной системе.

С применением альтернативных механизмов разрешения споров станет возможным разрешение хозяйственных споров не только в судебных инстанциях, что повлечет снижение административных расходов (на оплату труда вспомогательного персонала, на материально-техническое обеспечение и др.). Чтобы медиация стала эффективной и привлекательной альтернативой для тяжущихся, необходим действенный механизм признания и исполнения решений иностранных арбитражных судов.

Ожидаемые результаты:

– укрепление системы альтернативного разрешения споров;

– общественность и субъекты сектора юстиции, осведомленные о преимуществах использования альтернативных механизмов разрешения споров;

– возросшее количество пользователей услуг арбитража и медиации;

– упраздненные экономические судебные инстанции.

5.2. Оптимизация процедуры несостоятельности

Согласно Дополнительному меморандуму об экономической и финансовой политике, заключенному с Международным валютным фондом, Правительство обязалось модернизировать процедуру несостоятельности и ликвидации предприятий и организаций, а это делает необходимым преобразование деятельности управляющих процессом несостоятельности. С вынесением решения о возбуждении процесса несостоятельности дебитор лишается прав пользования, распоряжения и управления собственным имуществом, которые переходят к управляющему процессом несостоятельности в соответствии с установленными правилами. В связи с этим следует отметить важную роль этого лица в процедуре несостоятельности. Поэтому управляющий процессом несостоятельности должен иметь хорошую профессиональную подготовку, а его деятельность должна быть строго регламентирована.

Действующая правовая база (Закон о несостоятельности № 632-XV от 14 ноября 2001 года) недостаточно подробно регламентирует порядок осуществления деятельности управляющего процессом несостоятельности и других видов деятельности по доверительному управлению, а также правила допуска к профессии и ответственность субъектов.

Следовательно, необходимо создать законодательную базу, которая регламентировала бы профессиональную деятельность управляющего процессом несостоятельности, обеспечила бы оперативность процедуры и адекватное управление не только процессом несостоятельности, но и процессом ликвидации предприятий и организаций. Улучшение процедуры несостоятельности напрямую способствует созданию благоприятных условий для устойчивого экономического развития Республики Молдова. Наличие хорошо регулируемой процедуры несостоятельности и эффективной системы управления имуществом должника повысит привлекательность молдавской экономики для иностранных инвесторов.

Ожидаемые результаты:

– более эффективное и прозрачное управление процессом несостоятельности;

– упроченный статус управляющего процессом несостоятельности;

– улучшенная нормативная база организации деятельности управляющих процессом несостоятельности.

5.3. Модернизация системы учета и доступа к информации о хозяйствующих субъектах

Развитие информационного общества, внедрение информационно-коммуникационных технологий вносят новые коррективы в публичное управление, приближая его к нуждам граждан и повышая эффективность работы. Новые технологии позволили скопить информацию о хозяйствующих субъектах в различных базах данных и предоставить гражданам свободный доступ к ним, повыcить эффективность работы государства, прозрачность проектов и деятельности публичных учреждений, оперативность оказания общественных услуг. Власти предпринимают шаги в направлении электронного управления, а до тех пор граждане могут пользоваться определенными услугами в режиме он-лайн и иметь доступ к различным базам данных, в том числе к Реестру недвижимого имущества, Регистру коммерческих организаций, Регистру некоммерческих организаций, Государственному регистру населения и др. Было бы неправильно утверждать, что это обстоятельство не является шагом вперед по пути использования информационных технологий во благо граждан.

Намеченные стратегические направления призваны обеспечить эффективное функционирование этих баз данных путем создания новых механизмов систематизации и взаимодействия информации и в конечном итоге поисковых систем, выдающих полную информацию, доступную гражданам и учреждениям, в том числе субъектам сектора юстиции. В связи с этим целесообразно создать информационные связки этих баз данных с базами данных судебных инстанций, чтобы обеспечить экономию средств и времени участников судебных процессов и судебных инстанций, в том числе ускорить разрешение споров. Модернизация информационных систем позволила бы снизить роль человеческого фактора в процессе предоставления государственных услуг, принимая во внимание, что человеческий фактор нередко рассматривается как одна из причин коррупции в государственном секторе.

Ожидаемые результаты:

– доступ к информации электронных регистров хозяйствующих субъектов;

– модернизированная система доступа к информации о хозяйствующих субъектах.

ПИЛОН VI. Соблюдение прав человека в секторе юстиции

Действия по обеспечению реального соблюдения прав человека в юридической практике и политике будут предприниматься по пяти стратегическим направлениям: 6.1. Повышение роли Конституционного суда; 6.2. Укрепление потенциала Центра по правам человека и института парламентского адвоката; 6.3. Укрепление системы правосудия для детей; 6.4. Соблюдение прав лиц, лишенных свободы; искоренение пыток и плохого обращения; 6.5. Укрепление системы пробации и пенитенциарной системы.

6.1. Повышение роли Конституционного суда

Основные права и свободы человека закреплены в Конституции Республики Молдова. Государство обязано не только соблюдать эти права и свободы, но и создать функциональный и эффективный механизм для их защиты от любых нарушений и посягательств, даже со стороны государства. Эффективность функционирования Конституционного суда зависит не только от предоставленных Конституцией полномочий, но и от порядка назначения судей, организационной структуры, процедуры рассмотрения обращений и принятия решений, круга субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный суд, аналитических ресурсов, материального и финансового обеспечения Суда.

В Оценочном докладе обозначены следующие основные проблемы функционирования Конституционного суда: согласно законодательству только 11 субъектов имеют право на обращение в Конституционный суд, а задача этого учреждения состоит лишь в том, чтобы высказываться о конституционности законодательных актов; поскольку гражданин не имеет права обращаться в Конституционный суд, постольку учреждение не участвует в отправлении правосудия; Конституционный суд состоит из шести судей, а для того, чтобы какой-либо закон был объявлен неконституционным, необходимо большинство в четыре голоса против двух; роль Конституционного суда незначительна ввиду ограниченного количества рассматриваемых им дел.

Специальные меры по укреплению роли Конституционного суда будут направлены на: пересмотр состава Конституционного суда, критериев и процедуры отбора судей; оптимизацию численности судей и срока их полномочий с целью обеспечить независимость и высокую компетентность судей; расширение круга субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный суд, с тем чтобы предоставить лицам, чьи конституционные права и свободы были нарушены, право обратиться с запросом о контроле конституционности нормативных актов; оптимизацию внутренней организационной структуры и укрепление кадров с целью обеспечения правильной оценки законодательных актов.

Ожидаемые результаты:

– повышение роли Конституционного суда;

– расширенный круг субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный суд;

– возросший профессионализм персонала Конституционного суда.

6.2. Укрепление потенциала Центра по правам человека и института парламентского адвоката

С целью учреждения несудебного механизма защиты прав человека в Республике Молдова на основании Закона о парламентских адвокатах № 1349-XIII от 17 октября 1997 года и в соответствии с Парижскими принципами, касающимися статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, в 1998 году создан Центр по правам человека.

В оценочном докладе деятельность Центра по правам человека и института парламентского адвоката признана малоэффективной несмотря на значительные усилия, приложенные ими для осуществления своих законных полномочий. Причинами такого положения дел являются, с одной стороны, недостаточное финансирование Центра по правам человека, не позволяющее ему иметь достаточный персонал, хорошо оборудованные помещения и качественно осуществлять свои полномочия, а с другой стороны, низкий профессиональный уровень персонала и низкий институциональный потенциал.

Для укрепления потенциала Центра по правам человека и института парламентского адвоката необходимо направлять усилия на: обеспечение адекватного финансирования института парламентского адвоката с целью улучшения его деятельности; институциональное реформирование Центра по правам человека; повышение роли парламентского адвоката в качестве механизма предупреждения нарушений и защиты прав человека; поддержку исследовательской и аналитической функций Центра по правам человека и парламентского адвоката.

Ожидаемые результаты:

– укрепление роли и потенциала института парламентского адвоката;

– создание механизма независимого финансирования института парламентского адвоката и его финансовое обеспечение с учетом реальных потребностей.

6.3. Укрепление системы правосудия для детей

Правосудие для детей остается приоритетным в Республике Молдова, потому что предпринятые до сих пор усилия по укреплению системы правосудия для несовершеннолетних были недостаточными, принимая во внимание то, что: до настоящего момента в Республике Молдова отсутствует дружественная детям система правосудия, которая соответствовала бы их потребностям; права детей–жертв и детей–свидетелей преступлений в уголовном процессе защищены недостаточно; практика применения внесудебных процедур разрешения дел с участием детей не развивается; система ювенальной пробации не обеспечивает эффективные услуги для детей; условия содержания детей в заключении не адаптированы к их потребностям; система сбора и анализа данных о детях, находящихся в контакте с судебной системой, не обеспечивает мониторинг и оценку ситуации детей, защиту их прав; связь между сектором юстиции и коммунитарными социальными службами для детей слабо развита, а помощь и реабилитация в обществе детей, которые нарушили закон или стали жертвой злоупотреблений, недостаточны; отсутствуют специализированные составы судей, прокуроры и адвокаты, занимающиеся делами, в которых фигурантами выступают несовершеннолетние.

Исходя из этого предлагается направить усилия на: специализацию системы правосудия для детей; укрепление инструментов защиты детей–жертв и детей–свидетелей преступлений в уголовном процессе; обеспечение прав детей, находящихся в заключении.

Ожидаемые результаты:

– дружественная детям судебная система, гарантирующая соблюдение и эффективную реализацию прав детей, находящихся в контакте с судебной системой;

– введение междисциплинарного курса по правам и потребностям детей различных возрастных групп для субъектов сектора юстиции, работающих с детьми и для детей;

– многоплановый подход к правовому, социальному положению, эмоциональному, физическому и психическому состоянию детей, находящихся в контакте с судебной системой;

– оптимальные условия для защиты прав детей–жертв и детей–свидетелей преступлений в рамках уголовного процесса.

6.4. Соблюдение прав лиц, лишенных свободы; искоренение пыток и плохого обращения

Право на свободу и личную неприкосновенность, числящееся среди наивысших ценностей современного демократического государства, регулируется рядом базовых национальных и международных документов. Несмотря на гарантии, предусмотренные национальным законодательством, а также на усилия, предпринимаемые для предупреждения нарушения этого права, практика показывает, что еще имеют место случаи нарушений. Республика Молдова продолжает сталкиваться с такими взаимосвязанными негативными социальными явлениями, как пытки, жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство наказания и обращение, что подтверждается огромным количеством удовлетворенных заявлений граждан Республики Молдова в Европейский суд по правам человека, особенно касающихся нарушения права на свободу и личную неприкосновенность.

Согласно Оценочному докладу данное положение вещей объясняется, главным образом, противоречивой и неэффективной нормативной базой, устаревшей системой показателей качества деятельности, используемой органами уголовного преследования, ограниченными возможностями органов, рассматривающих жалобы на пытки или плохое обращение, обусловленными отсутствием у офицеров уголовного преследования адекватной подготовки, навыков и компетентности.

Принимая во внимание недостаточность признания нарушений права на свободу и личную неприкосновенность, предлагается направлять усилия на: создание стандартизированной системы учета арестов и содержания в заключении; повышение эффективности применения процессуальных мер принуждения и лишения свободы; создание адекватных условий содержания в заключении; создание механизма реабилитации жертв пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения.

Ожидаемые результаты:

– общепринятая и продвигаемая нетерпимость к жестокому обращению;

– улучшенный механизм применения мер процессуального принуждения и мер пресечения;

– соответствие мест временного содержания и прочих мест заключения международным стандартам.

6.5. Укрепление системы пробации и пенитенциарной системы

Система пробации Республики Молдова создана в 2007 году с учреждением Центрального бюро пробации, однако до сих пор она не стала действенной и эффективной. Малоэффективность системы пробации объясняется следующими причинами: низкий потенциал Центрального бюро пробации, обусловленный плохой подготовкой и некомпетентностью советников по пробации; неэффективность механизма непрерывного обучения; недостаточное привлечение общества к пробации; формальная институциональная автономия; отсутствие сотрудничества между подсекторами пробации и пенитенциарной системы; пробелы в регламентировании услуг в период постизоляции; нехватка кадров и др. Для исправления положения необходимо принять современную концепцию пробации, которая обеспечивала бы равновесие между безопасностью общества и необходимостью социальной реабилитации правонарушителей, а также внести соответствующие изменения в законодательство.

Пенитенциарная система остается наболевшей проблемой в Республике Молдова, поскольку свыше 20 лет существует в условиях недофинансирования. В Оценочном докладе отмечены следующие недостатки пенитенциарной системы: “скученность в местах лишения свободы, плохие общие условия содержания в заключении (санитария, гигиена, питание); малодоступность трудовой, социальной деятельности и образования; неудовлетворительные медицинское обслуживание и психиатрическая помощь; опасная среда и плохая дисциплина, стойкая криминальная субкультура, обусловленная скученностью заключенных; неадекватные условия содержания под стражей, сопровождения и плохое материально-технического обеспечение”. Другая проблема заключается в порядке набора персонала пенитенциарной системы, который, как правило, проводится однобоко, поскольку большинство сотрудников приходит из полиции, сохраняя свои воинские звания.

Предлагаемые Стратегией меры будут направлены на: пересмотр политики подбора кадров для пенитенциарной системы и полную демилитаризацию пенитенциарной системы; разработку и реализацию политик реабилитации и социальной интеграции заключенных, предусматривающих индивидуальное планирование отбывания наказания и создание прогрессивного режима заключения; продвижение и внедрение этических стандартов в службы пробации и пенитенциарную систему.

Ожидаемые результаты:

– модернизированные, более эффективные и действенные система пробации и пенитенциарная система;

– улучшение управления и надзора за деятельностью советников по пробации со стороны бюро пробации;

– осуществление начальной подготовки и непрерывного обучения советников по пробации в Национальном институте юстиции;

– возросшая способность бывших заключенных к социальной реинтеграции, снижение количества рецидивных преступлений;

– соответствие условий содержания в пенитенциарных учреждениях международным стандартам.

ПИЛОН VII. Хорошо согласованный, управляемый и ответственный сектор юстиции

Действия по построению хорошо согласованного, управляемого и ответственного сектора юстиции будут сосредоточены на трех стратегических направлениях: 7.1. Согласование деятельности субъектов сектора правосудия, стратегическое планирование и развитие политик; 7.2. Приведение институциональной и правовой базы сектора юстиции в соответствие с европейскими стандартами; 7.3. Координирование помощи со стороны внешних доноров и обмен информацией с неправительственным сектором.

7.1. Согласование деятельности субъектов сектора юстиции, стратегическое планирование и развитие политик

Спецификой сектора юстиции является невозможность осуществлять последовательную политику и стратегию реформ без согласования. В Оценочном докладе констатированы существенные недостатки в координации расширенной секторальной реформы, которые могут быть вызваны следующими причинами: чрезмерная поспешность разработки политик; скорее краткосрочная, нежели долгосрочная перспектива инициатив по регламентированию и пересмотру институциональной базы; отсутствие полного осознания и расчета бюджетных расходов на планируемые реформы; непроведение консультаций с расширенным кругом партнеров, в том числе с частным сектором и гражданским обществом, в процессе реформ; двойственное отношение судебной власти, сообщества адвокатов и других секторальных ассоциаций к перспективе их более активного участия в разработке политик; неспособность партнеров по сектору внести свой вклад в реализацию общей стратегии реформы сектора юстиции путем разработки стратегии для каждой подотрасли.

Только хорошо скоординированная реформа может обеспечить системные и стабильные изменения в секторе юстиции, предусмотренные специальными мерами Стратегии. Для обеспечения жизнеспособности реформы следует поддерживать постоянный диалог и взаимодействие между различными субъектами сектора юстиции, укреплять их возможности и способности по стратегическому планированию, необходимые для их активного участия в реформах и быстрого реагирования на любые возникающие препятствия. Следует добиться того, чтобы каждый институт сектора юстиции стал ответственным участником реформы, признающим необходимость предусмотренных Стратегией мер, оказывал всемерную поддержку посредством консультаций и экспертиз, возможных благодаря опыту, накопленному в определенных областях деятельности сектора, обеспечивая тем самым быстроту и эффективность реформы в рамках каждого пилона, а также нес ответственность за реализацию общей цели и специфических задач реформы не только перед профессиональными или корпоративными институтами, но и перед всем обществом. Для этого необходимо создать механизм по координации и мониторингу реформы; улучшить согласование разработки и общественного обсуждения проектов нормативных актов, в том числе с участием различных институтов и специалистов сектора юстиции; улучшить стратегическое планирование как в Министерстве юстиции, так и во всех субъектах сектора; обеспечить сотрудничество в процессе планирования, разработки, исполнения и мониторинга специальных мер и принятых по ним решений посредством осуществления эффективного обмена информацией между всеми институтами сектора.

Ожидаемые результаты:

– расширение возможностей Министерства юстиции по взаимодействию, стратегическому планированию и мониторингу;

– усовершенствование субъектами сектора юстиции стратегического планирования и мониторинга, их активное включение в процесс реформы;

– эффективный взаимный обмен информацией между субъектами сектора юстиции;

– согласованная реализация реформы сектора юстиции и ее мониторинг.

7.2. Приведение институциональной и правовой базы сектора юстиции в соответствие с европейскими стандартами

Для построения хорошо скоординированного, управляемого и ответственного сектора юстиции необходимо создать законодательную и институциональную базу, которая обеспечила бы его соответствие европейским стандартам. Это способствовало бы решению проблем качества высшего юридического образования, качества законотворчества, ограниченного доступа общества к информации юридического характера и противоречий между положениями национального законодательства и нормами коммунитарного права.

Деятельность по гармонизации правовой и институциональной базы сектора юстиции с европейскими стандартами будет осуществляться по следующим основным направлениями: совершенствование учебных программ факультетов права; улучшение законотворчества с целью обеспечения стабильности, предсказуемости и ясности законодательства; расширение доступа общественности к нормативных актам путем обеспечения качества и доступности официальных правовых баз данных; улучшение процесса гармонизации национального законодательства с законодательством Европейского Союза.

Ожидаемые результаты:

– созданные предпосылки для улучшения высшего юридического образования в Республике Молдова;

– улучшенное качество разрабатываемых проектов нормативных актов;

– расширенный доступ общественности к нормативным актам;

– национальное законодательство, приведенное в соответствие с законодательством Европейского Союза.

7.3. Координация помощи со стороны внешних доноров и обмен информацией с неправительственным сектором

До недавнего времени одной из причин плохой координации внешней донорской помощи было отсутствие механизма консультаций с общественностью, который обеспечил бы постоянный диалог между донорами и международными организациями, разрабатывающими проекты в секторе юстиции, системно и согласованно направлял бы донорскую помощь туда, где она особо нужна, и не допускал бы дублирование донорской помощи. Уже созданный Министерством юстиции постоянный орган по координации помощи доноров целесообразно адаптировать для согласования помощи внешних доноров и направления ее на достижение поставленных целей и реализацию предусмотренных Стратегией мер. Необходимо также организовать обмен информацией между неправительственными организациями, работающими в секторе юстиции, для согласования усилий и направления их на реализацию поставленных Стратегией задач. Эти два координационных механизма следует интегрировать, чтобы предотвратить дублирование и чрезмерное дробление донорской помощи, объединить усилия неправительственных организаций по реформированию сектора юстиции и обеспечить высокий уровень синергии в процессе реализации Стратегии.

Ожидаемые результаты:

– более согласованная помощь доноров, направляемая на приоритетные участки сектора юстиции;

– высокая согласованность действий субъектов сектора юстиции и неправительственных организаций, участвующих в мероприятиях по реформированию сектора юстиции.

Часть 6

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Реализация настоящей Стратегии предполагает определенные затраты и финансовые расходы для достижения поставленных целей.

Для реализации Стратегии будет разработан План действий, предусматривающий необходимые финансовые и человеческие ресурсы.

Источниками финансирования реализации Стратегии станут:

– государственный бюджет в пределах выделенных/утвержденных средств для участвующих в реформе учреждений;

– проекты и программы технической и финансовой помощи внешних доноров;

– спонсорство и другие законные источники.

Для обеспечения внутренней последовательности финансирования всего сектора юстиции расходы по реализации Стратегии будут согласованы с прогнозом бюджетных расходов на соответствующий среднесрочный период.

Часть 7

АНАЛИЗ РИСКОВ, СВЯЗАННЫХ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ СТРАТЕГИИ

Успешная реализация Стратегии зависит от ряда факторов, в первую очередь, от самоотдачи и самоотверженного участия представителей институтов сектора юстиции и твердой воли Парламента и Правительства, которым предстоит взять на себя ответственность за принятие и исполнение предусмотренных Стратегией политик и законодательных поправок.

Исходя из социального, политического и юридического контекста, а также из опыта исполнения других стратегических документов в Республике Молдова, выявлены следующие риски высшего порядка, связанные с реализацией Стратегии, и предлагаются решения для их исключения или снижения:

1) Политическая нестабильность. Реализация Стратегии предполагает разработку и принятие ряда нормативных актов, в том числе о внесении изменений в Конституцию, а также последовательное исполнение этих актов и ряда политик. Это потребует твердой воли и согласованных действий Парламента и Правительства.

Избежать или, по меньшей мере, снизить степень данного риска позволит механизм принятия Стратегии Парламентом после консультаций с общественностью и всеми партиями, представленными в Парламенте. Этот механизм призван обеспечить исполнение членами Правительства и депутатами Парламента, независимо от их политической принадлежности, обязательств, взятых на себя этими органами.

2) Противодействие реформе со стороны субъектов сектора юстиции. В Республике Молдова уже стало привычным несоответствие между положениями нормативных актов и практикой их применения, обусловленное, прежде всего, нежеланием представителей родственных институтов и смежных свободных профессий неукоснительно соблюдать положения закона, а также постоянными изменениями нормативной базы и присущими ей недостатками.

Стратегией предусмотрены следующие меры по снижению этого риска: создание механизма мониторинга реализации Стратегии при участии представителей ответственных учреждений; организация ряда учебных мероприятий с целью разъяснения и последовательного исполнения внесенных в законодательство изменений; проведение политики нетерпимости к проявлениям коррупции в секторе юстиции; улучшение самоуправления судебной системы, прокуратуры и смежных с судебной системой профессий. Механизм согласованной реализации Стратегии предполагает разъяснительные мероприятия среди населения и широкое участие гражданского общества в мониторинге реализации Стратегии.

3) Ограниченные возможности прогнозирования и ассигнования финансовых средств для реализации Стратегии, в том числе низкая способность освоения средств, выделенных для исполнения составляющих Стратегии. Реализация Стратегии предполагает привлечение как значительных финансовых средств, так и высококвалифицированных специалистов для прогнозирования необходимых затрат, согласования последних с соответствующими учреждениями при разработке государственного бюджета, а также для привлечения внешней технической помощи.

Стратегией предусмотрены механизм согласования реализации Стратегии, создание в каждом институте сектора юстиции или укрепление существующего подразделения стратегического планирования, обеспечивающего согласованное планирование и осуществление реформы. Предполагается также создать в Министерстве юстиции специализированное подразделение по реализации Стратегии, призванное согласовывать предоставление сектору юстиции иностранной технической помощи и совместно с Государственной канцелярией осуществлять мониторинг ассигнований и внешних поступлений финансовых средств для реализации Стратегии.

Помимо этих основных рисков могут возникнуть и другие проблемы, способные поставить под вопрос последовательную реализацию Стратегии. Поэтому реализация Стратегии предполагает активное участие всех заинтересованных сторон: политических сил, органов исполнительной власти, судебной системы, прокуратуры, смежных с судебной системой профессий, национального механизма защиты прав человека, академической среды, гражданского общества, частного сектора, доноров.

Министерство юстиции как учреждение, ответственное за разработку политик в области правосудия, предпримет все необходимые действия, чтобы избежать предсказуемые и непредсказуемые риски, а в случае их наступления приложит максимум усилий, чтобы снизить их негативное влияние на реализацию Стратегии. Для осуществления предусмотренных Стратегией мер Министерству юстиции предстоит укрепить как свой собственный потенциал, так и потенциал учреждений, вовлеченных в процесс реформ, а также привлекать все заинтересованные стороны.