Постановление № 126 от 15.03.2023
об утверждении Стратегии реформы публичного управления Республики Молдова на 2023 - 2030 годы
ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
об утверждении Стратегии реформы публичного управления
Республики Молдова на 2023 – 2030 годы
№ 126 от 15.03.2023
(в силу 18.05.2023)
Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 130-133 ст. 285 от 18.04.2023
* * *
На основании пункта а) статьи 5 и пункта h) статьи 6 Закона № 136/2017 о Правительстве (Официальный монитор Республики Молдова, 2017 г., № 252, ст.412), с последующими изменениями, Правительство
ПОСТАНОВЛЯЕТ:
Утвердить Стратегию реформы публичного управления Республики Молдова на 2023 – 2030 годы (прилагается).
| ПРЕМЬЕР-МИНИСТР | Дорин РЕЧАН |
| Контрасигнуют: | |
| Министр финансов | Вероника Сирецяну |
| Министр инфраструктуры | |
| и регионального развития | Лилия Дабижа |
| № 126. Кишинэу, 15 марта 2023 г. | |
Утверждена
Постановлением Правительства
№ 126/2023
СТРАТЕГИЯ
реформы публичного управления Республики Молдова на 2023 – 2030 годы
ВВЕДЕНИЕ
1. Стратегия реформы публичного управления в Республике Молдова на 2023 – 2030 представляет собой единообразный, последовательный и всеобъемлющий документ публичных политик, который описывает видение, цель, задачи, действия и ресурсы, необходимые для процесса трансформации/усовершенствования публичного управления Республики Молдова на центральном и местном уровнях в 2023 – 2030 годы с целью присоединения к Европейскому союзу к концу данного периода.
Настоящая Стратегия основана на информации, вытекающей из следующих источников:
1) Стратегии реформы публичного управления на 2016 – 2020 годы;
2) Отчета об оценке ex-post Стратегии реформы публичного управления на 2016 – 2020 годы;
3) Национальной стратегия децентрализации на 2012 – 2018 годы;
4) Заключительной оценки (ex-post) Национальной стратегии децентрализации на 2012 – 2018 годы;
5) Рекомендации 436/2019 о местной и региональной демократии в Республике Молдова Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, а также Дорожной карты по вопросам местной и региональной демократии от 15 апреля 2021 года как части процесса постмониторинга;
6) Отчета делегации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы о внедрении пересмотренной Дорожной карты по вопросам местной и региональной демократии в Республике Молдова, составленный по итогам двух круглых столов, состоявшихся в феврале 2022 года и в июне 2022 года и организованных в рамках процедуры постмониторинга Республики Молдова относительно внедрения Европейской хартии местного самоуправления;
7) Исследования сценариев административно-территориальной реформы, 2018 (GIZ);
8) Анализа и оценки системы местных сборов и пошлин в муниципии Кишинэу, 2020 г., Comunitatea Mea/IREX/USAID;
9) Руководства по наращиванию доходов местного публичного управления, 2019 г., Comunitatea Mea/IREX/USAID;
10) модели для системы местных публичных финансов в Молдове, Mă Implic SKAT/Швейцарское агентство по развитию и сотрудничеству, 2021 г.;
11) аналитических отчетов, опубликованных в течение 2022 года под эгидой Коалиции по децентрализации;
12) международных отчетов по различным аспектам административной децентрализации, финансовой децентрализации и международному опыту в области территориальной реформы;
13) статистических данных за 2019 – 2021 годы, в том числе по исполнению местных бюджетов, предоставленных Министерством финансов;
14) оценок и анализа вызовов в текущей деятельности, составленных управлениями Государственной канцелярии и Агентством электронного управления.
2. Во многих отчетах по Республике Молдова качество управления/публичного управления измеряется с помощью глобальных показателей качества управления Всемирного банка (WGI – Worldwide Governance Indicators). Это учреждение использует множество источников для измерения качества управления по трем релевантным аспектам: 1) эффективность управления; 2) качество регулирования; 3) участие и ответственность. Динамику абсолютных величин этих трех показателей для Республики Молдова в течение 1996-2021 годов можно отследить в графике 1. В целом можно заметить стагнацию в течение всего периода, а некое начало прогресса наблюдается в 2020 году и, особенно, в 2021 году. Стоит отметить, что оцениваемые величины этих показателей могут варьировать от -2,5 до +2,5.
График 1
3. Столь же интересны сравнения по двум из представленных выше показателям, которые наиболее значимы для реформы публичного управления, между Республикой Молдова и другими двумя странами, тоже подавшими заявки о вступлении в ЕС, а именно Грузией и Украиной, а также сравнение между Республикой Молдова и западнобалканскими странами-кандидатами на вступление в ЕС.
График 2
4. Представленные выше графики показывают противоречивые тенденции результатов реформ в области публичного управления: определенный прогресс после подписания Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова, с одной стороны, и Европейским союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны (далее – Соглашение об ассоциации РМ-ЕС), однако его недостаточно и он не прочный. Если в том, что касается "Качества регулирования", Республика Молдова занимает удовлетворительные позиции как по сравнению с Украиной и Грузией, так и с западнобалканскими странами-кандидатами, то "Эффективность управления" вызывает обеспокоенность из-за большего разрыва с указанными выше странами. Это можно объяснить непоследовательностью внедрения реформ, политической нестабильностью и стагнацией, которая прослеживалась в 2019 – 2021 годы.
5. Эти глобальные отображения необходимо раскрыть подробно и изложить по секторам публичного управления. Так, Отчет об оценке ex-post Стратегии реформы публичного управления на 2016 – 2020 годы выделяет прогресс, которого удалось добиться в данной сфере за указанный период:
1) были урегулированы определенные важные элементы системы стратегического планирования публичных политик;
2) вырос уровень использования публичным управлением систем ИКТ (инфокоммуникационные технологии), а в итоге улучшилась эффективность и расширился доступ граждан к улучшенным административным публичным услугам;
3) улучшилась деловая среда для частного сектора;
4) были стандартизированы и упрощены административные процедуры, используемые публичными учреждениями и органами в отношениях с гражданами и компаниями;
5) была определена процедурная база на уровне учреждений центрального управления по бюджетному планированию, соотнесенная с утвержденными документами публичных политик;
6) была создана оперативная база по финансовому менеджменту и контролю;
7) выросли прозрачность и эффективность процедур государственных закупок.
6. На уровне местного публичного управления Отчет о заключительной оценке (ex-post) Национальной стратегии децентрализации на 2012 – 2018 годы обозначает следующее:
1) прогресс, которого удалось добиться в области финансовой децентрализации (новая система трансфертов местному публичному управлению, разработанная и внедренная в 2012 – 2014 годы и полностью применяемая с 2015 года);
2) существенный прогресс в регистрации и кадастровом учете частной собственности, разграничении публичной собственности МПУ;
3) повышение прозрачности и расширение доступа к местным публичным услугам путем цифровизации;
4) упрощение, стандартизация административных процедур и улучшение контроля ex-ante, осуществляемого территориальными бюро Государственной канцелярии;
5) некоторый прогресс в прояснении порядка распределения полномочий.
7. Вместе с тем оба отчета, а также другие исследования и анализы обозначают дальнейшее наличие существенных проблем, требующих решения, острую необходимость в продолжении и укреплении публичного управления как на центральном, так и на местном уровнях, особенно в условиях нового контекста, связанного со статусом государства-кандидата на вступление в Европейский союз. Главный вызов, с которым сталкивается публичное управление в Республике Молдова, связан с ограниченной административной способностью, а это обусловлено низкой привлекательностью, раздробленной и непоследовательной системой оплаты труда, недостатками системы рекрутинга, продвижения, оценки государственной должности, незаконным политическим влиянием, что препятствовало процессу повышения профессионального уровня.
АНАЛИЗ СИТУАЦИИ
I. Менеджмент государственной должности и государственных служащих
8. Правительство через Государственную канцелярию осуществляет полномочия по менеджменту государственной должности и государственных служащих. Положение об организации и функционировании Государственной канцелярии, утвержденное Постановлением Правительства № 657/2009, устанавливает, что ее главная функция – обеспечение продвижения и реализации политики государства в области менеджмента человеческих ресурсов на государственной службе.
9. С точки зрения институциональных рамок процесс управления государственной должностью и другими категориями персонала в органах публичного управления происходит на различных уровнях путем прямого/косвенного привлечения руководства органа, руководителей подразделений, подразделений человеческих ресурсов, государственных служащих со специфическими ролями и ответственностью, к примеру:
1) Парламент в качестве законодательного органа государства играет очень важную роль в регулировании реформ в области публичного управления, следовательно, и в менеджменте человеческих ресурсов на государственной службе
2) Генеральный секретарь Правительства наделен важным мандатом в деле оказания поддержки публичным политикам и реформам по менеджменту человеческих ресурсов на государственной службе в качестве главного игрока в плане координации и организации процесса стратегического планирования на национальном уровне;
3) Государственная канцелярия разрабатывает, продвигает и осуществляет мониторинг внедрения государственной политики в области человеческих ресурсов в публичном управлении, а также координирует внедрение политики и процедур персонала в рамках министерств, других подведомственных Правительству центральных административных органах и организационных структурах, находящихся в сфере их компетенции;
4) Управление менеджмента государственной должности в рамках Государственной канцелярии обеспечивает разработку, продвижение и реализацию политики государства в области менеджмента государственной должности и государственных служащих на государственной службе;
5) Миссия Министерства финансов – осуществление менеджмента публичных финансов, внедрение принципов успешного управления, разработка эффективных публичных политик в области оплаты труда в бюджетном секторе, мониторинг качества политики и нормативных актов, выработка предложений по обоснованному вмешательству государства, которое обеспечит эффективные решения в области оплаты труда в бюджетном секторе, анализ ситуаций и проблем, обеспечивая наилучшее соотношение между ожидаемыми результатами и предусмотренными издержками;
6) Министерство юстиции отвечает за разработку политики в области неподкупности в государственном секторе;
7) Национальный центр по борьбе с коррупцией отвечает за предупреждение и борьбу с коррупцией среди государственных служащих, продвижение институциональной неподкупности;
8) Национальный орган по неподкупности отвечает за мониторинг, контроль, оценку неподкупности государственных служащих (несовместимость, запреты, ограничения, конфликты интересов, имущество, личные интересы);
9) Институт публичного управления при Государственном университете Молдовы исполняет полномочия по начальному и непрерывному профессиональному развитию персонала публичного управления;
10) Миссия подразделений человеческих ресурсов публичных органов – способствовать выполнению стратегических и оперативных задач соответствующих публичных органов через продвижение и внедрение системы эффективного, единообразного и корректного менеджмента человеческих ресурсов в рамках органов.
10. Юридические рамки, регулирующие государственную должность, включают набор принципов и норм, применимых к государственным служащим, а также распоряжения, применимые к другим категориям персонала государственной службы. Области, к которым они относятся, включают регулирование деятельности высокопоставленных государственных служащих и персонала кабинета лиц, исполняющих ответственные государственные должности, государственных служащих с общим статусом, высокопоставленных государственных служащих органов местного публичного управления и государственных служащих органов местного публичного управления и персонала, работающего на контрактной основе.
11. Представленный ниже анализ нынешней ситуации в этой области опирается на данные, собранные на уровне Управления менеджмента государственной должности, информацию, представленную в Отчете об оценке ex-post Стратегии реформы публичного управления на 2016 – 2020 годы, анализ и выводы отчетов, составленных в рамках проекта "Поддержка в развитии потенциала и мотивации служащих публичного управления в Республике Молдова", профинансированного ЕС и внедренного в 2018 – 2021 гг., а также на данные из других отчетов и анализов, составленных внутренними и внешними партнерами. Затем команда, на которую была возложена доработка Стратегии реформы публичного управления, провела целый ряд рабочих заседаний, цель которых заключалась в определении, анализе и оценке системных проблем в данной сфере, их причин и последствий в среднесрочной и долгосрочной перспективе (дерево проблемы), установлении порядка приоритетности – по итогам данного процесса была определена приоритетность только ограниченного числа аспектов, на которых должен сосредоточиться этот раздел СРПУ. Кроме того, в рамках данного процесса были проведены консультации с государственными служащими из области человеческих ресурсов органов публичного управления.
Главные проблемы
1) Система разработки, продвижения и мониторинга публичных политик в области менеджмента государственной должности и государственных служащих реализуется Государственной канцелярией в недостаточной степени
12. Реорганизации Государственной канцелярии, проведенные в 2016 году и в 2019 году, повлекли за собой существенное сокращение ее роли и функций в области менеджмента государственной должности и государственных служащих. Проведенная в 2016 году реорганизация свела полномочия Государственной канцелярии в области государственной должности только к уровню утверждения штатного расписания и координации процесса профессиональной подготовки (3 единицы персонала). Реорганизация 2019 года повлекла за собой создание Управления менеджмента государственной должности и человеческих ресурсов со смешением функций Государственной канцелярии по разработке политик и управлению персоналом. Обе реорганизации привели к системному воздействию на способность Государственной канцелярии осуществлять эффективный и проактивный менеджмент в области государственной должности, который является стратегическим для обеспечения современного публичного управления с профессиональными и неподкупными государственными служащими, способными трудиться на благо граждан.
13. Отведенного числа рабочих мест оказалось недостаточно для того, чтобы обеспечить выполнение правовых норм, касающихся разработки, продвижения и внедрения политики государства в области человеческих ресурсов в публичном управлении. Это обусловлено, главным образом, сложностью и высоким объемом задач, вытекающих из изменений нормативной базы, касающейся модернизации государственной должности и статуса государственного служащего, в соответствии с целями и приоритетными действиями, установленными программами деятельности Правительства, а также в соответствии с международными стандартами в связи с требованиями, вытекающими из присоединения к Европейскому союзу.
14. Принимая во внимание важность повышения привлекательности государственной должности и развития человеческого капитала на государственной службе, а также в целях прогрессивного обеспечения надлежащего и полного выполнения компетенций Государственной канцелярии в данной области, Постановлением Правительства № 789/2022 o внесении изменений в некоторые постановления Правительства (о структурной реорганизации некоторых органов государственного управления) в декабре 2022 года было учреждено Управление менеджмента государственной должности – автономное подразделение, состоящее из 8 единиц персонала. Реорганизация позволила улучшить положение дел в данной области, однако штатной численности по-прежнему недостаточно, она не позволяет системно осуществлять полномочие по мониторингу, оценке и представлению отчетов о внедрении государственной политики и процедур персонала в публичных органах, а также системный анализ петиций/жалоб государственных служащих на нарушение определенных прав, предусмотренных в законодательстве.
2) Национальная информационная система управления человеческими ресурсами на государственной службе нефункциональна и ограничена в плане функциональных возможностей
15. Учет на национальном уровне государственных должностей и государственных служащих осуществляется путем ведения регистра государственных должностей и государственных служащих, а также личных дел государственных служащих1. Порядок администрирования данных и их передача Государственной канцелярии, категории лиц, имеющих доступ к национальному учету, структура и содержание Регистра государственных должностей и государственных служащих были установлены Постановлением Правительства № 106/2014 об утверждении Положения об организации и функционировании автоматизированной информационной системы "Регистр государственных должностей и государственных служащих", на основании которого органы публичного управления, подпадающие под действие Закона № 158/2008 о государственной должности и статусе государственного служащего (в дальнейшем – Закон № 158/2008), обязали использовать данную систему.
___________________________
1 Статья 13 Закона № 158/2008 о государственной должности и статусе государственного служащего.
16. Согласно Концепции функционирования АИС РГДГС, утвержденной Постановлением Правительства № 1373/2006, система должна была обеспечивать хранение информации о структуре публичного органа, занятых и вакантных публичных должностях/рабочих местах, проведенных конкурсах, информации о лицах, занимающих публичные должности/рабочие места, профессиональном развитии, оценке достижений, взысканиях, поощрениях и пр.
17. В соответствии с действиями, запланированными в Стратегии реформы публичного управления на 2016 – 2020 годы, в 2017 году предполагалось развивать АИС РГДГС и дополнить ее новыми модулями и функциональными возможностями, а в 2018 году полностью применять во всем публичном управлении. Однако ввиду технических и организационных причин эти задачи не были выполнены. В начале 2019 года данные из АИС РГДГС перенесли на общую правительственную технологическую платформу (MCloud)2, ввиду чего возникли периоды, когда система не работала, а в итоге многие органы отказались от ее использования.
___________________________
2 Общая правительственная технологическая платформа (MCloud) является общей правительственной информационной инфраструктурой, функционирующей на основе технологии "cloud computing", размещенной в консолидированной инфраструктуре центров данных. Платформа Platforma представляет собой модель предоставления услуг посредством системы телекоммуникаций органов публичного управления, а также публичных сетей коммуникации, исключительно через безопасные каналы доступа и передачи данных.
Так, на сегодняшний день АИС РГДГС не стала функциональным инструментом в управлении человеческими ресурсами в публичных органах – ее внедрили только 250 из более 1000 публичных органов3.
___________________________
3 108 органов центрального публичного управления, 845 органов местного публичного управления первого уровня, 36 органов местного публичного управления второго уровня (без структур, имеющих юридический статус в рамках районных советов).
Постановлением Правительства № 681/2020 была утверждена Концепция Автоматизированной информационной системы "Электронный регистр служащих" (АИС ЭРС) для бюджетной сферы, которая стала обязательной для внедрения всеми бюджетными субъектами.
Главная цель АИС ЭРС – обеспечить единообразный учет работников и работодателей бюджетной сферы, в том числе учет и мониторинг данных об оплате труда в бюджетной сфере. К основным задачами АИС ЭРС относится предоставление автоматизированных инструментов учета трудовых отношений между работодателями, работниками, государственными органами, что будет способствовать упрощению процессов представления, извлечения, выпуска, хранения, мониторинга информации, связанной с трудовыми отношениями.
Концепция АИС ЭРС предусматривает интеграцию и взаимодействие с целым рядом государственных информационных систем: MConnect (для обмена данными между АИС ЭРС и информационными системами публичных органов и субъектов), MPass (для аутентификации и авторизации на основе ролей в рамках системы), MSign (для проверки подлинности и применения электронной подписи держателями сертификатов публичных ключей с помощью безопасного и гибкого механизма), MLog (для обеспечения ведения журнала, аудита, записи событий и отметок времени, что позволяет воспроизводить ход осуществления операций), MNotify (для отправки уведомлений). Для получения и/или обмена информацией и данными, относящимися к записям сотрудников предусматривается взаимодействие этой системы с административными информационными ресурсами, получение системой доступа к базам данных (реестрам), хранящимся в соответствующих учреждениях, использование веб-сервисов, предоставляемых ими через платформу взаимодействия (MConnect), включая АИС РГДГС – Регистр государственных должностей и государственных служащих.
Из оценок специалистов в области информационных технологий в целях создания интегрированной системы выяснилось, что в силу технических причин взаимоподключение этих двух регистров невозможно обеспечить из-за устаревшей технологии АИС РГДГС, которую задумали в 2013 году в качестве независимой системы.
Функциональные возможности АСИ ЭРС должны быть дополнительно изучены релевантными акторами с точки зрения их расширения, чтобы дать возможность использовать систему в качестве современного инструмента управления человеческими ресурсами, позволяющего цифровизировать процессы приема персонала на работу, профессионального развития, оценки достижений, дисциплинарных взысканий и пр.
18. Исходя из вышеизложенного, Республика Молдова не располагает функциональной информационной системой управления человеческими ресурсами на государственной службе, способной предоставлять в режиме реального времени специфическую информацию о различных аспектах персонала публичных органов, которая очень необходима для принятия основанных на фактах решений.
3) Непривлекательность карьеры на государственной должности, главным образом для молодых специалистов. Способность государства количественно и качественно покрывать потребности в персонале в публичном управлении недостаточная
19. Государственные должности составляют около 4,2% рабочей силы в стране и 27% персонала бюджетной сферы. Удельный вес государственной должностей в центральном публичном управлении равен 59%, а в местном публичном управлении – 41%.
20. По состоянию на 1 января 2022 года, общее число должностей и рабочих мест в публичных органах составляло 49 313, то есть на 9,5% и, соответственно, на 5,7% выше, чем в 2019 году и в 2020 году. Из общего числа должностей и рабочих мест в публичных органах 6 743 (14%) рабочих мест были вакантными. Личный состав корпуса государственных служащих с общим статусом вырос на 8,8% по сравнению с 2019 годом и на 2,9% по сравнению с 2020 годом. Рост числа государственных должностей с особым статусом составил 0,5%.
21. Государственные должности с общим статусом заняты в основном женщинами (74% – женщины, 26% – мужчины, против 60% в странах ОЭСР). При этом удельный вес женщин на руководящих государственных должностях высшего уровня составляет 60%, на руководящих государственных должностях – 70%, на исполнительных государственных должностях – 76%. Государственные должности с особым статусом занимают, главным образом, мужчины – 80%. Женщины в меньшей степени занимают ответственные государственные должности (31%). Из данных, представленных публичными органами, вытекает, что удельный вес женщин, занимающих ответственные государственные должности, очень сильно отличается по административным уровням. Так, отмечается гендерный дисбаланс в МПУ второго уровня – всего 18% женщин и 82% мужчин, что меньше на 0,8% по сравнению с 2020 годом.
22. На 1 января 2022 года средний возраст государственных служащих составлял 45 лет – 43 года в центральном публичном управлении и 48 лет в местном. Динамика среднего возраста в течение последних трех лет колеблется в пределах 44-46 лет. Что касается стажа в государственной должности, то у 62% государственных служащих Республики Молдова более 7 лет трудового опыта в государственной должности. Доля государственных служащих, проработавших менее 2 лет, равна 12%.
23. Степень замещения рабочих мест составляет 86,3%, по большому счету, как и в предыдущие годы (82% в центральном публичном управлении и 90% в местном публичном управлении). В то же время наблюдается относительно низкая степень замещения руководящих государственных должностей высшего уровня – 74,1% в 2021 году и 81,5% в 2020 году при среднемесячной заработной плате, равной 25 тысячам леев. Одна из возможных причин связана с реорганизацией некоторых министерств, что привело к затягиванию объявления конкурсов и/или продвижения государственных служащих. В этом смысле большинство публичных органов сталкивается с нехваткой персонала, большим объемом работы для имеющегося персонала и низким уровнем подготовки соискателей на конкурсах по замещению вакантных государственных должностей, в частности исполнительных.
24. Среди процедур приема на государственные должности преобладают меритократические, составляющие около 70% (конкурс и продвижение). Таким образом, главный способ замещения государственных должностей – конкурсная основа (55%), ее показатель указывает на несущественный рост по сравнению с 2020 годом (54%). Показатель продвижения как способа развития и карьерного роста через занятие более высокой, чем уже исполняемая государственная должность, с учетом заслуг, не изменился по сравнению с 2020 годом и составляет столько же (14%). Продвижение на вышестоящую государственную должность применяется только при наличии вакантных государственных должностей. В этом смысле в МПУ отмечаются ограниченные возможности для продвижения ввиду того, что там существуют маленькие организационные структуры. Важно обратить внимание на то, что, в соответствии с предварительными данными, предоставленными публичными органами, около 4% работающих государственных служащих заняли государственную должность иными способами, чем предусмотренные в законодательстве, при этом прослеживаются факты нарушения нормативной базы, касающейся замещения государственной должности.
25. Установлено, что привлекательность государственной должности остается однако на относительно низком уровне: в 2021 году в среднем приходилось только 1,7 соискателей на одну государственную должность. Ограниченное число соискателей на вакантное рабочее место может служить и показателем структурного отсутствия доверия к корректности системы рекрутинга и отбора. Текучесть персонала в 2021 году была равна 11,24% и наблюдалась преимущественно среди тех, кто работал первые годы.
26. Причины ограниченной способности государства покрывать потребности в персонале с качественной точки зрения (компетенции) и с количественной (занятые единицы персонала), а также непривлекательности развития карьеры в государственной должности для квалифицированных лиц были обозначены и в рамках исследований, проведенных в ходе проекта по оказанию технической помощи, профинансированного за счет европейских средств и нацеленного на оказание поддержки в реформировании публичного управления4, а именно:
___________________________
4 Проект EuropeAid/138204/DH/SER/MD – Support to Public Administration Reform Process in the Republic of Moldova – 2018-2020
1) оплата труда воспринимается как неадекватная по сравнению с требованиями и ответственностью государственной должности; система оплаты труда не воспринимается как справедливая, к тому же она не поощряет достижения на рабочем месте. Согласно данным, представленным Министерством финансов, среднемесячная заработная плата государственных служащих центрального и местного публичного управления (за исключением публичных органов, где заняты государственные служащие с особым статусом) в 2021 году составила 10 533 леев. Уровень заработной платы зависит во многом от иерархии публичного органа в административной системе (центральный, территориальный, местный), что определяет разницу в не менее 30% между заработной платой государственных служащих ЦПУ и МПУ, а при наличии других видов оплаты труда (специальная надбавка, другие надбавки) разница еще больше, главным образом в случае публичных органов одного разряда. По сравнению с заработной платой в частном секторе уровень заработной платы для должностей аналогичной сложности на государственной службе неконкурентоспособный. В соответствии с нормативной базой результаты оценки индивидуальных достижений учитываются при установлении раз в полугодие надбавки за достижения, которая в среднем составляет 10% основной заработной платы;
2) несовместимость и правовые ограничения, установленные статусом, не компенсируются другими преимуществами. В соответствии с положениями Закона № 158/2008 возможности государственного служащего занимать другую оплачиваемую должность, за некоторыми исключениями, ограничены. Согласно закону, государственный служащий несет дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность за действия/бездействие на государственной должности;
3) система развития карьеры не является предвидимой, а возможности продвижения на государственной должности ограничены. Система развития карьеры жесткая, а продвижение на вышестоящую должность происходит только при наличии вакантной вышестоящей должности и по усмотрению вышестоящего начальника. Продвижение на государственную должность в большинстве публичных органов – вызов для эффективного менеджмента человеческих ресурсов, главным образом на высших уровнях иерархии, где и вакантных должностей меньше, и шансов на продвижение практически не существует. Это отрицательно сказывается на мотивации и профессиональном развитии государственных служащих, в частности в случае государственных служащих МПУ;
4) бюрократическая организационная культура. По большому счету, организационная культура в публичных органах опирается преимущественно на процесс, правила, процедуры и в меньшей степени поощряет креативность и инновационный подход к решению проблем на рабочем месте. Преобладающий руководящий стиль – авторитарный, не были институционально закреплены практики партисипативного менеджмента и привлечения работников к процессу принятия решений;
5) отсутствие интегрированной базы общих и специфических компетенций на государственной службе, адаптированных к потребностям рабочих мест в публичном управлении, сообразованных с национальными потребностями. На нынешнем этапе процесс рекрутинга и отбора происходит децентрализовано, не существует четкой эталонной системы, касающейся минимального набора общих и специфических компетенций, необходимых для замещения государственной должности. Ни процесс профессионального развития не сосредоточен в достаточной степени в приоритетном порядке на развитии компетенций и в меньшей степени на накоплении знаний;
6) перегруженность персонала публичных органов. Относительно низкий уровень замещения вакантных и временно вакантных рабочих мест, особенно в административных органах, подведомственных министерствам, а также сохранение моратория на протяжении многих лет создают условия для перегруженности персонала и проявления синдрома профессионального выгорания. В этой связи качество труда угрожающе снижается;
7) сокращение числа выпускников, которые решают остаться в стране, и ограниченное образовательное предложение вузов в том, что касается спектра специализаций для некоторых государственных должностей. На протяжении последних лет наблюдается резкое снижение числа выпускников в некоторых областях с узкой специализацией для государственной службы, в частности для местного публичного управления.
4) Существующая система профессионального развития государственных служащих не отвечает в достаточной мере потребностям государственной службы, институциональным и индивидуальным потребностям в профессиональном образовании государственных служащих, главным образом занятых в местном публичном управлении
27. В соответствии с нормативной базой, касающейся государственной должности, профессиональное развитие государственных служащих является важной частью процесса развития потенциала в более широком смысле. В законе № 158/2018 установлено, что государственные служащие вправе и обязаны постоянно совершенствовать свои навыки и профессиональную подготовку, а каждый орган публичной власти отвечает за обеспечение организации систематического и планомерного процесса непрерывного профессионального развития государственного служащего.
28. Органы публичной власти обязаны обеспечить каждому государственному служащему различные формы непрерывного профессионального развития продолжительностью не менее 40 часов ежегодно, каждому государственному служащему – руководителю высшего звена и государственному служащему – руководителю вводный курс для профессионального развития управленческих навыков продолжительностью не менее 40 часов, а каждому начинающему государственному служащему вводный курс продолжительностью не менее 40 часов. Каждый орган публичной власти должен предусматривать в своем годовом бюджете средства для финансирования процесса непрерывного профессионального развития государственных служащих в размере не менее 2% фонда оплаты труда.
29. На протяжении 2021 года на профессиональном развитии государственных служащих по-прежнему сказывалась пандемическая ситуация, вместе с тем поставщики услуг приспособились к новым условиям и продолжили обеспечивать профессиональную подготовку с применением инструментов дистанционного обучения и через различные платформы коммуникации и виртуального обучения (zoom, google classroom, платформы e-learning и пр.).
30. Согласно статистическим данным, в 2021 году обучение прошли 11 136 государственных служащих – на 1 644 государственных служащих больше, чем в 2020 году. В связи с этим отмечается способность поставщиков образовательных услуг и публичных органов адаптироваться к новым образовательным реалиями. Общий процент обучения госслужащих и данные в разбивке по уровням публичного управления представлены в графике 3. Отмечается, что органы центрального публичного управления обеспечили более высокий процент обучения по сравнению с органами местного публичного управления первого и второго уровней.
График 3
31. На протяжении 2021 года всего 6 747 (43,8%) государственных служащих прошли обучение в течение не менее 40 часов, как предусматривается нормативными актами: в ЦПУ – 52,7%, в МПУ I – 25,8%, в МПУ II – 31,6 %. В этот же период обучение прошли 598 начинающих государственных служащих, из которых 453 заняты в центральном публичном управлении и 145 – в местном. Так, только 16% начинающих государственных служащих прослушали минимальное число учебных часов в соответствии с законодательной базой, что указывает на существенное снижение по сравнению с 2020 годом, когда 48% начинающих государственных служащих прошли курсы профессионального развития в течение первых шести месяцев работы на государственной службе, вопреки тому, что эффективная система обучения жизненно важна в случае любой организации для развития и сохранения профессиональных стандартов поведения и совершенствования персонала.
32. Главный национальный поставщик обучающих услуг для государственных служащих – Институт публичного управления при Государственном университете Молдовы (реорганизованная Академия публичного управления). ИПУ отвечает за выполнение государственного заказа по профессиональному развитию государственных служащих, что включает обучающие программы для различных категорий персонала органов центрального и местного публичного управления. Государственный заказ разрабатывается Государственной канцелярией в согласовании с ИПУ на основе результатов мероприятий по определению потребностей в обучении, проведенных ИПУ, в рамках имеющегося бюджета. Ежегодно на основании государственного заказа ИПУ проводит обучение в среднем 1 200 государственных служащих или примерно 8% общего числа государственных служащих. Дополнительно на основании соглашений о сотрудничестве с органами центрального и местного публичного управления проводятся обучающие мероприятия для более 3 500 государственных служащих или еще для других 23% государственных служащих. Исходя из имеющейся инфраструктуры (3 функциональных учебных корпуса) средняя обучающая способность ИПУ составляет 10 000 государственных служащих или 67% общего числа государственных служащих – в два раза выше используемой в настоящее время.
33. Государственные служащие публичных органов проходят онлайн-курсы, организуемые в сотрудничестве с внешними партнерами. В 2021 году более 40 государственных служащих прошли обучающие программы, внедренные внешними партнерами, в том числе:
1) Японским агентством международного сотрудничества; Торгово-экономическим бюро Посольства Китайской Народной Республики;
2) Правительством Республики Сингапур через Программу сотрудничества;
3) Правительством Индии через Индийскую программу технического и экономического сотрудничества.
34. В 2022 году Государственная канцелярия подписала с Министерством развития, общественных работ и управления Румынии Меморандум-соглашение, предполагающий проекты сотрудничества в ряде областей, связанных с государственной должностью. В 2022 в рамках этого партнерства в сотрудничестве с Национальным институтом управления (НИУ) обучающие программы прошли примерно 400 государственных служащих, в том числе 160 государственных служащих МПУ.
35. Обучающие программы охватывали следующие темы:
1) европейские политики, стратегии, регламенты и решения, оказывающие воздействие на национальное публичное управление;
2) менеджмент европейских проектов;
3) менеджмент европейских проектов в области местного и регионального развития;
4) юридическая защита прав человека: юриспруденция Европейского суда по правам человека.
36. Согласно исследования, проведенным в рамках проекта по оказанию технической помощи для поддержки реформы в области публичного управления5, на уровне 2020 года только 50% государственных служащих сумели набрать необходимое количество обязательных учебных часов, при этом были обозначены следующие слабые стороны:
___________________________
5 Проект EuropeAid/138204/DH/SER/MD – Support to Public Administration Reform Process in the Republic of Moldova – 2018-2020
1) образовательные программы не опираются непосредственно на спрос, то есть на индивидуальные потребности государственных служащих, а на подход, опирающийся на предложение, когда публичные учреждения выбирают из курсов, проводимых национальным поставщиком обучающих услуг для государственных служащих, и из проводимых через проекты международных доноров;
2) национальный поставщик обучающих услуг для государственных служащих не играет роли системного разработчика и организатора образования в системе профессионального развития, хотя он и вовлечен в анализ потребностей в образовании, разработке и предоставлении образовательных мероприятий и остается главным образом поставщиком образования, реагирующим на потребности, высказываемые органами публичного управления, и на вклад Государственной канцелярии;
3) национальный поставщик обучающих услуг для государственных служащих не играет последовательно проактивную роль в мониторинге очевидных системных потребностей в образовании, которые вытекают из новых структур, законодательства, регулирующих актов или организационных изменений;
4) существует также определенная степень сдержанности государственных служащих к прохождению образовательных курсов из-за большого объема работы, который возлагается на них, или непривлекательности образовательных программ; руководители подразделении в недостаточной степени поощряют участие в обучающих программах и это происходит по большому счету из-за большого объема работы и отсутствия человеческих ресурсов для замены временно отсутствующего работника;
5) те органы публичного управления, где интерес к образовательным мероприятиям заметен, сталкиваются с конкретными проблемами в определении надлежащих инструкторов с необходимыми знаниями, опытом и навыками, принимая во внимание, что частный, коммерческий рынок образования остается недоразвитым;
6) когда необходимое обучение не предоставляется (его нет либо оно недостаточное), неясно, каким образом государственные служащие могут пройти обучение, чтобы выполнить обязательную норму в 40 учебных часов образовательных мероприятий;
7) национальный поставщик обучающих услуг для государственных служащих обеспечивает вводные курсы для новых принятых на работу государственных служащих, однако он не может охватить этим образованием всех ввиду ограниченных ресурсов;
8) содержание курсов для вышестоящих должностей и менеджеров среднего и высшего звена не соответствует спросу. На первый взгляд, в общих предлагаемых курсах за последние годы не произошло существенного улучшения в том, что касается содержания и подходов к образованию. Кроме того, выяснилось, что многие государственные служащие уже прошли все предлагаемые курсы и не могут выполнить поставленную цель в 40 учебных часов образовательных мероприятий в год;
9) хотя нынешнее законодательство обязывает органы публичного управления выделять 2% фонда оплаты труда на образовательные мероприятия, чтобы частично покрывать расходы по образованию для их специфических требований, такой взнос не всегда обеспечивается. Вместе с тем в 2018 – 2020 годы только 3% органов центрального публичного управления выделили 2% фонда оплаты труда на образовательные мероприятия, менее 20% учреждений выделили от 1% до 2%, а почти 80% не выделили средства на образовательные мероприятия;
10) во многих министерствах потребности государственных служащих в прохождении образования выявляются через мероприятия по оценке достижений, однако, к сожалению, оценка достижений во многом зависит от отношения начальника к государственному служащему, а общие принятые рамки для выявления разрыва в компетенциях не обеспечены. В итоге представляется сложным выявлять разрыв в компетенциях и обеспечивать их преодоление в результате образовательных мероприятий.
Постановлением Правительства № 485/2022 о реорганизации путем объединения (присоединения) некоторых учреждений в области образования, исследований и инноваций и внесении изменений в некоторые постановления Правительства и Приказом Государственной канцелярии № 44/2022 о поглощении Академии публичного управления Государственным университетом Молдовы произошло слияние АПУ с Государственным университетом Молдовы. Эта реорганизация идет на благо академического и теоретического образования лиц, желающих получить степень лиценциата в области публичного управления, государственных служащих с высшим образованием, которые проходят программы постуниверситетского и магистерского обучения, вместе с тем она может оказаться препятствием для обеспечения качества и релевантности процесса непрерывного профессионального образования государственных служащих.
II. Институциональная база центрального публичного управления
37. Реформа центрального публичного управления является одним из приоритетов, признанных и установленных Правительством Республики Молдова, а ее реализация считается предпосылкой для проведения всех реформ с прямыми последствиями для граждан, представляющих общественный интерес и направленных на быстрое урегулирование чрезвычайных ситуаций. Опираясь на весомые обосновывающие исследования, включая Отчет об оценке публичного управления Республики Молдова (https://cancelaria.gov.md/sites/default/files/document/attachments/sigma_raport.pdf), разработанный в 2015 году национальными и международными экспертами в соответствии с принципами эффективного государственного управления SIGMA, можно сделать вывод, что многие нечеткие и противоречивые аспекты касаются действующей регламентирующей базы создания, функционирования и прекращения деятельности публичных учреждений, которые являются сложными и не всегда связными. В последние годы Республика Молдова приложила серьезные усилия по реформированию центрального публичного управления, которые относительно материализовались определенными достижениями. С другой стороны, отмечается сохранение определенного количества негативных явлений и значительное их влияние на эффективность центрального публичного управления.
38. Регламентирующая база организации и функционирования публичных учреждений чрезвычайно сложные и включают в себя множество нормативных актов, носящих характер первичного и вторичного законодательства. Основные нормативные акты из разряда законов или постановлений Правительства приводятся ниже (п. 39-47).
39. Первичные нормы, регулирующие правовой режим, применимый к публичным учреждениям, в настоящее время содержатся в Гражданском кодексе Республики Молдова № 1107/2002 и Законе № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении. Так, Гражданский кодекс, в разделе II (Лица), глава III (Участие юридических лиц публичного права в отношениях, регулируемых гражданским законодательством), ст.307, ч.(1), определяет "публичное учреждение" как юридическое лицо публичного права.
40. Закон № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении содержит отдельную статью, касающуюся публичных учреждений, в которых министерство или другой центральный административный орган выступает в качестве учредителя. Согласно частям (1)-(3) этой статьи: "(1) Для реализации некоторых управленческих, социальных, культурных, образовательных и других функций общественного значения, за которые ответственно министерство или другой центральный административный орган, кроме функций по нормативно-правовому регулированию, государственному надзору и контролю, а также других функций, предполагающих реализацию прерогатив публичной власти, в сфере компетенции указанных органов могут создаваться публичные учреждения. (2) Публичные учреждения, относящиеся к сфере компетенции министерства или другого центрального административного органа, создаются, реорганизуются и распускаются Правительством по предложению министра или руководителя центрального административного органа, если специальными нормативными актами не предусмотрено иное. (3) Министерство или другой центральный административный орган, к сфере компетенции которого относится публичное учреждение, выполняет от имени государства функции его учредителя". Данная норма Закона № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении, относящаяся к созданию публичного учреждения, соответствует положениям части (1) статьи 307 Гражданского кодекса Республики Молдова № 1107/2002, согласно которым публичное учреждение "создается на основании акта органа публичной власти и финансируется полностью или частично за счет средств его бюджета".
41. На уровне центрального отраслевого публичного управления, согласно пункту e) статьи 7, подкрепленной частью (1) статьи 37 Закона № 136/2017 о Правительстве, а также подпунктами 1) и 4) пункта 148 Регламента Правительства, утвержденного Постановлением Правительства № 610/2018, принятие решений о создании, реорганизации и роспуске организационных структур, находящихся в сфере компетенции министерств и других административных органов, подведомственных Правительству, соответственно публичных учреждений, является одним из полномочий Правительства и осуществляется посредством принятия постановления Правительства.
42. Аналогичные нормы содержатся и в пункте f) статьи 139, подкрепленной частью (3) статьи 21, частью (2) статьи 59 и частью (2) статьи 82 Кодекса об образовании Республики Молдова № 152/2014, согласно которым публичные учреждения специального и профессионально-технического образования и, соответственно, публичные учреждения высшего образования учреждаются, реорганизуются и ликвидируются Правительством по инициативе учредителей – Министерства образования и исследований, других центральных административных органов, а также органов местного публичного управления. В отношении образовательных учреждений сферы военного дела и безопасности Кодекс об образовании, в части (4) статьи 122 предусматривает, что они создаются, реорганизуются и ликвидируются Правительством, с утверждением Президентом Республики Молдова, а образовательные учреждения сферы общественного порядка - Правительством (часть (5) статьи 122 Кодекса). В то же время, например, спортивные школы в качестве специализированных внешкольных учебных заведений организуются и функционируют в соответствии с Положением об организации и функционировании спортивных школ, утвержденным Постановлением Правительства № 31/2019 (согласно части (5) статьи 20 Закона № 330/1999 о физической культуре и спорте).
43. Закон № 1421/2002 о театрах, цирках и концертных организациях в статье 10 предусматривает, что театры, цирки и концертные организации национального значения создаются постановлением Правительства по представлению Министерства культуры, творческих союзов и органов местного публичного управления. В таком же порядке происходит преобразование публичных учреждений культуры и искусства в театры, цирки или концертные организации национального значения. Аналогичным образом принимается решение и в случаях изменения статуса, снижения профессионального уровня или ликвидации учреждения культуры и искусства.
44. Также, установлены полномочия Правительства по созданию, реорганизации или ликвидации организаций публичного права в областях исследований и инноваций (пункт g) части (1) статьи 59 Кодекса Республики Молдова о науке и инновациях). Однако, в случае этой категории публичных учреждений, согласно пункту f) статьи 60 Кодекса создание, реорганизация или ликвидация организаций публичного права в областях исследований и инноваций может осуществляться исключительно по предложению Министерства образования и исследований в качестве центрального отраслевого органа государства, обеспечивающего разработку национальной политики в областях исследований и инноваций.
45. Что касается публичных учреждений, то в определенных специфических областях некоторые законы содержат специальные правовые нормы, касающиеся их создания, которые имеют приоритет над общими нормами Закона № 136/2017 о Правительстве. Особая ситуация существует в отношении публичных медико-санитарных учреждений , которые согласно части (2) статьи 4 Закона об охране здоровья № 411/1995 создаются решением Министерства здравоохранения или органов местного публичного управления на основе перечня поставщиков медицинских услуг, утвержденного также Министерством здравоохранения, а ведомственные публичные медико-санитарные учреждения создаются решением органа центрального отраслевого публичного управления.
46. В то же время, исходя из сфер деятельности органов местного публичного управления, как первого уровня, так и второго уровня, согласно пункту h) части (2) статьи 14, и, соответственно, пункту p) части (1) статьи 43 Закона № 436/2006 о местном публичном управлении, принятие решений о создании публичных учреждений местного значения относится к компетенции местных советов, а публичных учреждений районного значения – к компетенции районных советов. Также, Закон № 436/2006 в пункте r) части (1) статьи 43 содержит отдельную норму о компетенции районных советов принимать решения относительно создания, реорганизации и ликвидации социально-культурных учреждений районного значения. Аналогичные нормы содержатся и в части (1) статьи 21 Кодекса об образовании Республики Молдова № 152/2014, в которой установлены полномочия органов местного публичного управления второго уровня и публичного управления АТО Гагаузия по созданию, реорганизации и ликвидации публичных общеобразовательных учреждений.
47. Основными законодательными актами, формирующими нормативную базу в области финансирования и оплаты труда персонала публичных учреждений и государственного финансового контроля, являются:
1) Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181/2014, который определяет общие правовые основы в области публичных финансов. Положения, касающиеся разработки, утверждения и исполнения бюджетов и других процедур, связанных с бюджетным процессом, являются исключительно предметом настоящего закона. Положения Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181/2014 применяются при разработке, утверждении, исполнении, отчетности и контроле бюджетов и фондов – компонентов национального публичного бюджета, а также при обеспечении финансового мониторинга и контроля деятельности публичных органов/учреждений на самоуправлении, государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом;
2) Закон № 229/2010 о государственном внутреннем финансовом контроле, который устанавливает общие правила и принципы организации государственного внутреннего финансового контроля, применимые к бюджетным органам/учреждениям, государственным органам/учреждениям на самоуправлении, государственным/муниципальным предприятиям, коммерческим компаниям с полным или мажоритарным государственным капиталом;
3) Закон об оплате труда № 847/2002, который устанавливает основные принципы организации оплаты труда, включая тарифные требования в соответствии с профессией, должностью и уровнем квалификации, порядок тарификации работников, критерии и нормы оценки индивидуальных и/или коллективных достижений, нормы труда, в том числе условия оплаты труда работников хозрасчетных предприятий, получающих бюджетные дотации;
4) Закон № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, который является общей основой, включающей принципы, правила и процедуры установления заработной платы в соотношении с иерархией должностей в бюджетной сфере. Цель настоящего закона состоит в обеспечении прозрачной, справедливой, привлекательной, легко управляемой системы оплаты труда персонала бюджетной сферы, которая способна отражать и вознаграждать результат и в рамках которой основная заработная плата является основным элементом вознаграждения персонала;
5) Закон о государственном бюджете на текущий год, который устанавливает базовую ставку, соответствующую коэффициенту заработной платы 1,00 для расчета заработной платы работников бюджетной сферы, в соответствии с положениями Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере;
6) Постановление Правительства № 56/2018 об утверждении Положения о финансовом мониторинге публичных органов на самоуправлении, государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом, которое устанавливает порядок организации и проведения финансового мониторинга публичных органов на самоуправлении, государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом, обработки и использования информации o их финансово-экономической деятельности в целях консолидации финансовой дисциплины и повышения эффективности использования публичного имущества публичными органами, отвечающими за его администрирование;
7) Положение об организации и функционировании Государственной инспекции финансового контроля, утвержденное Постановлением Правительства № 938/2023. Миссия Инспекции состоит в обеспечении эффективности использования публичных финансов путем осуществления, согласно фундаментальным принципам, бюджетного надзора и контроля за процессами управления ресурсами национального публичного бюджета и публичного имущества, в осуществлении функции национального контролера европейских фондов, а также в содействии и сотрудничестве в целях защиты финансовых интересов Европейского Союза от мошенничества и других неправомерных действий;
8) Постановление Правительства № 1231/2018 о введении в действие положений Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, которое было принято в качестве вторичного нормативного акта для реализации положений Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере;
9) Постановление Правительства № 743/2002 об оплате труда работников хозрасчетных предприятий, которое было принято для организации исполнения положений Закона об оплате труда № 847/2002 в части, касающейся оплаты труда работников хозрасчетных предприятий и хозрасчетных предприятий, получающих бюджетные дотации, включая руководителей хозрасчетных предприятий и руководителей, членов руководящих органов государственных, муниципальных предприятий, акционерных обществ с преобладанием государственного капитала и монопольных предприятий. Этим постановлением были утверждены: (i) тарифная сетка для работников хозрасчетных предприятий, квалификационные разряды и условия оплаты труда для рабочих автомобильного транспорта; (ii) коэффициенты сложности, применяемые для установления тарифной ставки I квалификационного разряда (разряда оплаты труда) по видам работ и отраслям национальной экономики; (iii) коэффициенты кратности, рекомендованные для установления должностных окладов работников, занятых на предприятиях; (iv) другие смежные положения;
10) Постановление Правительства № 837/2016 об утверждении Положения об оплате труда работников публичных медико-санитарных учреждений, включенных в систему обязательного медицинского страхования, которое определяет метод, размер и условия оплаты труда работников медико-санитарных учреждений, сотрудников клинических кафедр Государственного университета медицины и фармации им. Николае Тестемицану в зависимости от ответственности и сложности задач, объема и качества работы, профессиональных навыков, профессионального риска и уровня достижения показателей эффективности. Положение направлено на обеспечение роли заработной платы как основного источника дохода, а также как формы поощрения труда.
[Пкт.47 изменен Пост.Прав. N 938 от 29.11.2023, в силу 07.01.2024]
Основные проблемы
1) Фрагментарная и частично противоречивая нормативная база в части организации и структурирования публичного управления, понимания и разделения концептов: публичный орган, государственное учреждение с исполнительной ролью, хозрасчетное публичное учреждение
48. В контексте принятия Постановления Парламента № 88/2021 об утверждении Программы деятельности Правительства и выражении вотума доверия Правительству и утверждения нового состава кабинета министров, были также одобрены меры, гарантирующие реализацию Программы правления и выполнения главной роли Правительства – проведение внутренней и внешней политики страны, осуществление общего руководства публичной администрацией с прямыми последствиями для качества жизни граждан.
Однако сохранение неэффективной системы центрального публичного управления может усугубить проблемы и структурные уязвимости страны и подорвать доверие граждан к государственным учреждениям. Стратегия реформы публичного управления на 2016 – 2020 годы и План действий на 2016 – 2018 годы по внедрению Стратегии реформы публичного управления на 2016 – 2020 годы были главными документами политик, устанавливающими цели, приоритеты и действия по реформированию публичного управления в последние годы и продвигающими комплексный подход к реформе центрального и местного публичного управления.
Согласно цитируемой Стратегии, на тот момент Правительство взяло на себя обязательство по реализации реформы публичного управления с целью укрепления публичного управления как на национальном, так и на местном уровнях. Общая цель реформы публичного управления состояла в создании современного, эффективного, профессионального публичного управления, направленного на оказание качественных публичных услуг в соответствии с потребностями и ожиданиями граждан, а также социальных и экономических структур. Для достижения этой общей цели были запланированы конкретные действия и меры на двух этапах процесса реформ: с 2016 по 2018 год и с 2019 по 2020 год. Реализация этих двух этапов намечалась посредством поэтапных действий. Однако, только первый План был официально утвержден Правительством – на 2016 – 2018 годы.
49. Согласно Отчету о промежуточной и ретроспективной (ex-post) оценке Стратегии, разработанному в соответствии с Методологией оценки документов публичной политики при содействии партнеров по развитию в рамках Программы ENPI (Европейский инструмент соседства и партнерства) Европейского союза для Республики Молдова, "Поддержка процесса реформы публичного управления в Республике Молдова", отмечается, что намеченные результаты были достигнуты лишь частично, есть много областей, в которых необходим более ощутимый прогресс. В то же время, анализ информации о процессе реализации Стратегии, достигнутых результатах и извлеченных уроках послужили отправной точкой для последующего стратегического подхода и обоснования определенных элементов новой Стратегии реформы публичного управления. Одна из выделенных проблем относится к частым реорганизациям центрального управления на разных принципах, к нечеткой, ветвистой и неоднородной структуре органов центрального публичного управления, к отсутствию разграничений между различными типами публичных органов.
50. В контексте предоставления Республике Молдова 23 июня 2022 года Европейским советом статуса страны – кандидата на вступление в Европейский союз, наличие эффективных и современных государственных институтов является обязательным условием интеграции в европейское сообщество. После получения анкеты Европейской комиссии государственные органы в сжатые сроки представили ответы на более чем 2 100 вопросов, касающихся практически всех ключевых аспектов политической и институциональной системы, а также нормативно-правовой базы политик Республики Молдова. Этот первый официальный шаг на пути к вступлению в ЕС означает, что Республика Молдова уже соответствует значительному числу критериев, предусмотренных для кандидатов, но предстоит колоссальный труд по определенным разделам, в том числе по реализации реформы центрального публичного управления для предоставления гражданам качественных публичных услуг.
51. В целях укрепления способности реагирования центрального публичного управления на требования статуса страны-кандидата на вступление в ЕС, по запросу Правительства и при поддержке OECD/SIGMA, Делегации Европейского союза, в марте-июле 2022 года был запущен процесс частичной оценки центрального публичного управления Республики Молдова посредством функционального анализа, направленного на оценку способности центрального публичного управления разрабатывать публичные политики – процесс будет обобщен посредством полной оценки в 2023 году, также при технической поддержке ОЭСР/SIGMA. Выполнение указанного комплекса функционального анализа координируется Государственной канцелярией в сотрудничестве с Министерством финансов и с привлечением министерств. Методология оценки утверждена Государственной канцелярией и Министерством финансов и обсуждалась со всеми профильными министерствами в мае 2022 года. В рамках оценки профильные министерства провели детальный анализ штатной структуры, охватывающей министерские управления и подведомственные учреждения. Министерства проанализировали потребности персонала по разделу разработки политик, учитывая необходимость выполнения приоритетов Правительства. В конечном итоге, министерствам было предложено определить пути повышения эффективности, как в министерствах, так и в подведомственных органах. Выявленную экономию можно использовать на финансирование расходов на заработную плату для устранения дефицита потенциала в области разработки политик.
52. Множество кризисов, произошедших в последние годы (пандемия, война в Украине и региональная безопасность, газовый кризис, инфляция, засуха и т. д.), которыми нужно было управлять одновременно, требовали оперативного вмешательства, чтобы обеспечить публичным органам возможность и способность реагирования на критические ситуации. Также, нужен комплексный и системный подход для реорганизации центрального публичного управления в соответствии с передовыми европейскими практиками и новыми требованиями для обеспечения долгосрочной устойчивости, восстановления и реформ в стране.
После получения статуса страны-кандидата на вступление в Европейский союз стали насущно необходимыми институциональная реконфигурация публичного управления и консолидация потенциала органов публичной власти по евроинтеграционному компоненту для обеспечения возможности качественного и оперативного содействия этому важному процессу. Консолидация новых субъектов публичного управления заключается в необходимости обеспечения и разработки национальной позиции и составления досье участия министерств в форумах учреждений ЕС, обеспечения процесса планирования, разработки, мониторинга и оценки документов публичных политик и документов планирования, а также координации разработки государственной политики в соответствии с законодательством ЕС, в целях повышения эффективности, действенности и соответствия публичных политик стандартам ЕС в сферах деятельности, отнесенных к компетенции министерств.
53. Опираясь на весомые обосновывающие исследования, включая Отчет об оценке публичного управления Республики Молдова, разработанный национальными и международными экспертами согласно принципам эффективного государственного управления SIGMA, можно сделать вывод, что многие нечеткие и противоречивые аспекты касаются ныне действующей регламентирующей базы создания, функционирования и прекращения деятельности публичных учреждений, которые являются сложными и не всегда связными. В последние годы Республика Молдова прилагала существенные усилия по реформированию центрального публичного управления, которые относительно материализовались определенными достижениями. С другой стороны, отмечается сохранение определенного количества негативных явлений и значительное их влияние на эффективность центрального публичного управления.
54. В ноябре 2022 года в контексте сотрудничества с OECD/SIGMA Государственную канцелярию известили, что в результате ряда консультаций с Европейской комиссией (DG Near и Делегацией ЕС), а также на внутреннем плане в рамках SIGMA, на 2023 год был выделен достаточный бюджет для проведения в 2023 году всесторонней оценки в области реформы публичного управления, а также о намерении SIGMA продвинуться в практической организации соответствующей оценки.
SIGMA сообщила, что такие оценки проводились и для стран-кандидатов Западных Балкан в 2021 году и служат Европейской комиссии инструментом мониторинга в процессе присоединения к Европейскому союзу. На 2023 год запланирована оценка для Республики Молдова и Украины в качестве ориентировочной меры после получения обеими странами статуса кандидата на вступление в Европейский союз.
2) Противоречивые правила по разделу создания и функционирования публичных учреждений, неединообразная терминология, используемая в действующей нормативной базе, оставляющая место для путаницы/толкований: отсутствие четкого определения понятий "подчиненность" и "независимость" в контексте принципа законности, юридического лица и иерархии, финансового самоуправления, коммерческой/некоммерческой деятельности и коммерческого/некоммерческого статуса
55. Согласно данным Государственного регистра правовых единиц, по организационно-правовой форме (www.date.gov.md) в Республике Молдова по состоянию на 1 декабря 2022 года зарегистрировано 478 публичных учреждений. Из них органы центрального отраслевого публичного управления обладают статусом учредителя примерно в 295 публичных учреждениях с совокупным штатным расписанием в 70 697,58 единиц, из которых 5 182,97 являются вакантными должностями – средний уровень занятости составляет 92,66%.
После более чем 10-летнего периода применения Закона № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении, этот нормативный акт стал служить благоприятной почвой для некоторых правовых ухищрений, изменяющих волю законодателя на момент принятия этого закона. Так, в целях четкого разграничения правового статуса административных органов, в частности, находящихся в сфере компетенции министерств, в статье 14 данного закона было предусмотрено, что для обеспечения реализации политики государства в определенных подобластях или сферах вверенных министерству областей деятельности в его ведении могут создаваться административные органы в организационно-правовых формах агентств, государственных служб и государственных инспекций. В результате регламентирования возможности создания таких юридических лиц публичного права, в административных системах министерств образовалась так называемая категория "исполнительных агентств (по реализации)", которым надлежало взять на себя ответственность за реализацию государственных политик в сферах компетенции министерств, в качестве центральных специализированных органов публичного управления. Однако, анализ уставов некоторых публичных субъектов показал, что посредством искажения этой цели Закона № 98/2012 в настоящее время данная категория исполнительных органов, особенно с наименованием агентств и служб, присваивается и некоторым публичным учреждениям. Из-за этого присвоения зачастую возникают сложности в отношении статуса соответствующих субъектов, их миссии и места в системе центрального отраслевого публичного управления.
В соответствии с положениями части (1) статьи 32 Закона № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении, публичные учреждения могут создаваться в сфере компетенции министерства или другого центрального административного органа, подведомственного Правительству, для реализации некоторых управленческих, социальных, культурных, образовательных и других функций общественного значения некоммерческого характера, за которые несет ответственность министерство или другой центральный административный орган, кроме функций по нормативно-правовому регулированию, государственному надзору и контролю, а также других функций, предполагающих реализацию прерогатив публичной власти.
56. Должности, предполагающие реализацию прерогатив публичной власти, согласно статье 3 Закона № 158/2008 о государственной должности и статусе государственного служащего характеризуются как виды деятельности, присущие некоторым органам публичной власти, которые осуществляются государственными служащими и заключаются в том числе в:
1) разработке и координации разработки документов политик;
2) разработке проектов законодательных и нормативных актов, а также иных регламентирующих актов органа публичной власти;
3) введении в действие законодательных и нормативных актов;
4) разработке необходимых для осуществления полномочий органа публичной власти административных актов, направленных на применение и выполнение законодательных и нормативных актов;
5) представление в пределах установленных полномочий интересов органа публичной власти в отношениях с физическими или юридическими лицами публичного или частного права в стране и за рубежом, включая сферу юстиции, в пределах установленных полномочий.
57. Также, Административный кодекс Республики Молдова № 116/2018 в статьях 7 и 8 предусматривает, что органами публичной власти признаются структуры, действующие в режиме публичной власти в целях реализации общественного интереса. Этот режим представляет собой совокупность предусмотренных законом полномочий по реализации задач органов публичной власти, придающих их действиям в отношениях с физическим или юридическими лицами обязательную юридическую силу.
Так, в результате выборочного анализа уставов некоторых публичных учреждений и нормативных актов, касающихся их деятельности, было установлено, что вопреки правовому исключению, предусмотренному в Законе № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении и Административном кодексе, в круг их полномочий были включены и некоторые функции, предполагающие реализацию прерогатив публичной власти. Например, согласно Постановлению Правительства № 544/2019 о некоторых мерах по организации процесса закупок в области информационно-коммуникационных технологий, Агентство электронного управления было наделено полномочиями применять Методологию согласования закупок в области информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), составлять предложения о бюджетировании расходов на ИКТ и представлять заключения относительно общих планов закупок в этой области. Более того, в соответствии с Законом № 142/2018 об обмене данными и интероперабельности и Постановлением Правительства № 211/2019 о платформе интероперабельности (MConnect), этому же публичному учреждению было присвоено качество компетентного органа по обеспечению обмена данными и интероперабельности.
В уставах публичных учреждений предусмотрено формирование советов как высших коллегиальных органов, осуществляющих контроль за деятельностью учреждений. Таким образом, недостаточно ясно, какова роль органов центрального публичного управления в качестве субъектов, осуществляющих от имени Правительства функции учредителей публичных учреждений.
Констатируется, что процедура государственной регистрации публичных учреждений на самоуправлении в соответствии с положениями Закона № 220/2007 o государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является чисто формальной, соответствующие субъекты обязаны нести необоснованные расходы, связанные с процедурой регистрации, – соответствующие платежи аналогичны взимаемым с юридических лиц частного права и составляют источник дохода другого публичного учреждения – Агентства государственных услуг.
58. В отношении роспуска публичных учреждений часть (2) статьи 32 Закона № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении устанавливает, что публичные учреждения, относящиеся к сфере компетенции министерства или другого центрального административного органа, распускаются Правительством по предложению министра или руководителя центрального административного органа, если специальными нормативными актами не предусмотрено иное. Таким образом, если деятельность публичного учреждения прекращается не вследствие процедуры реорганизации (путем слияния, разделения или преобразования), применяются нормы, относящиеся к процедуре ликвидации.
Закон № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении не регламентирует детально процедуру роспуска публичного учреждения, следовательно, в таких случаях применяются положения Гражданского кодекса, применяемые к процедуре роспуска юридического лица частного права. Согласно частям (1) и (2) статьи 223 Гражданского кодекса одним из оснований роспуска юридического лица является решение компетентного органа, а роспуск влечет открытие процедуры ликвидации.
3) Наличие государственных учреждений, которые могут осуществлять деятельность на основании лицензии и предпринимательскую деятельность в сферах, не входящих в их уставные рамки, путем участия в создании обществ с ограниченной ответственностью или акционерных обществ на условиях законодательства о публично-частном партнерстве и др. Слишком большое количество публичных учреждений, подведомственных Правительству, стимулируемое также процессом преобразования государственных компаний в публичные учреждения и нечеткими правилами в этой сфере
59. Превышая законную цель, для которой были созданы, то есть предоставление исключительно услуг, относящихся к категории имущества публичной сферы, а не частной сферы, некоторые публичные учреждения вправе выполнять работы и производить вещи, предназначенные для частного пользования, которые могут участвовать в торговом обороте, могут продаваться на рынках, открытых для конкуренции, и проводиться на конкурсной основе. Например, Агентство государственных услуг, согласно Перечню услуг, утвержденному Постановлением Правительства № 966/2020, предоставляет услуги по оценке недвижимого имущества, услуги по изготовлению печатей и пломб, услуги по изготовлению пластиковых карт.
Другой пример – Служба информационных технологий и кибербезопасности, которая выполняет проектные, монтажные и строительные работы (согласно пункту 6 Перечня услуг, утвержденного Постановлением Правительства № 193/2019). Примером в этом смысле может служить и Центр информационных технологий в финансах, который, согласно положениям подпункта 5) пункта 6 Устава учреждения, утвержденного Постановлением Правительства № 125/2018, вправе обеспечивать представительство на таможне и временное хранение товаров, что, соответственно, предполагает наличие разрешения на осуществление деятельности таможенного брокера, а также разрешения на таможенный склад (смотри Приложение № 1 к Закону № 160/2011 о регулировании предпринимательский путем разрешения, а также статьи 54 и 163 Таможенного кодекса Республики Молдова № 1149/2000). В нормальных условиях производство и продажа частных товаров должны быть сферой деятельности только реального сектора экономики (прежде всего частного или государственного – государственного предприятия). Публичному учреждению надлежит производить/продавать публичные услуги, то есть общественные блага.
60. Относительно размера тарифов на услуги, оказываемые публичными учреждениями, выявлено несоответствие с положениями части (4) статьи 32 Закона № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении, которая предусматривает, что Правительство устанавливает тарифы на платные услуги, предоставляемые физическим и юридическим лицам публичными учреждениями, за исключением случаев, когда данный вопрос в соответствии с Законом № 160/2011 о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения относится к компетенции Парламента. Однако, в случае, например, Службы информационных технологий и кибербезопасности, в перечне предоставляемых услуг указано, что размер тарифов рассчитывается на основании Методологии расчета тарифов на услуги, предоставляемые данным учреждением, и устанавливается в договоре. Таким образом, установление тарифов оставлено на усмотрение соответствующего публичного учреждения, а не Правительства, как это предусмотрено указанным законом.
4) Отличающиеся процедуры исполнения бюджета, разные системы оплаты труда, которые подрывают последовательное применение Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, и с большими различиями между уровнями оплаты труда руководящих должностей и подчиненных, а также низкая управленческая ответственность за оптимальное управление государственными финансами в соответствии с принципами надлежащего управления путем организации и поддержания жизнеспособной системы внутреннего управленческого контроля и эффективной функции внутреннего аудита. Наличие публичных учреждений на самофинансировании, но финансируемых исключительно или в основном за счет бюджетных субсидий
61. Согласно определению, приведенному в статье 3 Закона № 181/2014 о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, "публичный орган/публичное учреждение на самоуправлении" – это субъект публичного права, согласно нормативному акту, которым он создан, осуществляющий некоммерческую (неприбыльную) деятельность и действующий на основе принципов самоуправления. Также, согласно части (1) статьи 307 Гражданского кодекса Республики Молдова № 1107/2002, "публичное учреждение" является юридическим лицом публичного права, которое создается на основании акта органа публичной власти и финансируется полностью или частично за счет средств его бюджета.
Таким образом констатируем, что приложение № 8 к Закону о государственном бюджете на 2022 год № 205/2021 содержит список 508 публичных органов и учреждений на самоуправлении, государственных предприятий и акционерных обществ, которые получают финансовые средства из национального публичного бюджета. В этих условиях считаем, что данные определения не вносят достаточной ясности в отношении концепции самоуправления как таковой. Как правило, применительно к публичному учреждению на самоуправлении это предполагает отсутствие контроля со стороны органа, осуществляющего функцию учредителя публичного учреждения, а также отсутствие субсидий/ассигнований из государственного бюджета. В данном контексте неясно, например, может ли публичное учреждение считаться на самоуправлении, если оно получает субсидии из государственного бюджета в размере 99% его общего бюджета. Подобные ситуации совершенно нелогичны и ненормальны без установления адекватного уровня самофинансирования, которое должно составлять не менее 50% бюджета.
Существует концептуальное несоответствие между определениями понятия "публичное учреждение" из статьи 3 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181/2014 и части (1) статьи 30 Гражданского кодекса Республики Молдова № 1107/2002, что не позволяет правильно трактовать одну из основных характерных черт деятельности данной категории юридических лиц публичного права – осуществление некоммерческой (неприбыльной) деятельности.
62. В отношении оплаты труда в публичных учреждениях на самоуправлении в результате анализа имеющихся данных было установлено:
1) наличие существенной разницы между минимальными и максимальными месячными зарплатами в учреждениях, подведомственных одному и тому же центральному отраслевому публичному органу, а также между уровнями заработной платы руководящих и подчиненных должностей (самые низкие месячные зарплаты приходятся на учреждения из сферы социального обеспечения, образования и культуры);
2) сумма премий, выплачиваемых одному работнику, не ограничивается, руководители учреждений вправе, согласно условиям, предусмотренным в коллективном трудовом договоре, дополнительно премировать работников за счет прибыли, оставшейся в распоряжении учреждения;
3) учреждения на самоуправлении вправе увеличивать надбавки и доплаты, а также устанавливать другие надбавки и доплаты компенсационного характера, в пределах собственных средств (ассигнованных средств), предусмотренных для этих целей в коллективных трудовых договорах;
4) работники учреждений на самоуправлении (за исключением рабочих) могут пользоваться надбавками к основной заработной плате за высокую профессиональную компетентность, интенсивность труда, а также за выполнение отдельных особо важных или срочных заданий, которые в настоящее время не предоставляются на основе четких критериев и не могут контролироваться должным образом;
5) положения законодательства о надбавках и доплатах к зарплате компенсационного характера, предоставляемые работникам за совмещение профессий (должностей), являются "стимулом" для выплаты работникам-совместителям более высоких зарплат; эти положения применяются даже и в период пребывания работника в ежегодном отпуске (указать положение законодательства этого вывода)6;
___________________________
6 Приложение № 6 к Постановлению Правительства № 743/2002 , "Перечень доплат и надбавок компенсационного характера предоставляемых работникам, и их минимальные размеры"
6) размеры других выплат, не относящихся к оплате труда, но которые могут быть предусмотрены в индивидуальном трудовом договоре или коллективном трудовом договоре (материальная помощь, премии по случаю юбилеев, профессиональных праздников и др.), определяются в зависимости от имеющихся финансовых средств.
63. В целом, согласно Aide-Memoire миссии Международного валютного фонда, разработанного весной 2022 года, невозможно точно определить покрытие затрат на заработную плату публичных учреждений из-за неадекватной отчетности, но уровень предоставляемых им субсидий достиг в 2021 году около 6 миллиардов леев, что составляет 2,6% ВВП или 7,8% публичных расходов, и отмечается тенденция к их увеличению в бюджете на 2022 год.
64. Преследуя цель обеспечения прозрачности, эффективности и подотчетности в управлении публичными финансами, Министерство финансов продвигает систему внутреннего государственного финансового контроля в соответствии со стандартами и практиками, признанными на международном уровне. Оценки, проведенные в течение 2023 года7, констатируют наличие солидной нормативно-методической базы государственного внутреннего финансового контроля, но компоненты системы - внутренний управленческий контроль и внутренний аудит – функционируют не в полной мере, большей частью из-за нехватки ресурсов и потенциала.
___________________________
7 Public expenditure and financial accountability (PEFA) Performance Assessment Report, including gender responsive public financial management assessment, July 2022, Источник: https://www.pefa.org/node/4992; Сводный годовой отчет о государственном внутреннем финансовом контроле за 2021 год, разработанный Министерством финансов, источник: https://mf.gov.md/sites/default/files/documente%20relevante/Raport%20consolidat%20CFPI%20pt%202021_31.05.2022.pdf; Отчет о ретроспективной оценке Программы развития государственного финансового контроля на 2018-2020 годы, источник: https://mf.gov.md/ro/content/rezultatele-evalu%C4%83rii-ex-post-programului-de-dezvoltare-cfpi-pentru-perioada-2018-2020
65. Систематический мониторинг и динамический анализ ситуации в сфере, проводимый Министерством финансов, констатирует некоторое ухудшение за последние годы систем внутреннего управленческого контроля на уровне публичного управления с частичным соблюдением стандартов и общих организационных принципов. Управление рисками и документирование процессов по-прежнему остаются компонентами с наименьшей степенью реализации. Формальное отношение к критическим и возникающим рискам, а также их слабый менеджмент снижают эффективность реализации установленных целей. Чаще всего публичные учреждения не располагают стратегией управления рисками, в том числе мошенническими и коррупционными. Зачастую планы действий публичных субъектов не пересматриваются в зависимости от факторов, возникающих в течение управленческого года, а степень их исполнения трудно оценить в отсутствие достаточно подробных и измеримых показателей мониторинга для оценки степени достижения целей. Другой проблемой является то, что процесс управления эффективностью недостаточно соотнесен с процессом бюджетного планирования. Возможный дисбаланс между запланированными действиями и ресурсами, необходимыми для их реализации, негативно сказывается на общей степени достижения целей государственными субъектами. Непосредственное влияние в этом отношении оказывает ограниченный набор специалистов, обладающих достаточным опытом и специфическими знаниями в области управления государственными финансами и организации внутреннего контроля.
66. Констатируется также, что еще одной проблемой на уровне органов публичного управления является непонимание правильного применения механизмов делегирования полномочий, которые позволили бы руководителям более низкого уровня принимать необходимые решения для достижения поставленных целей. Документирование внутренних процессов и процедур, особенно связанных с операционной деятельностью, является слаборазвитым или носит общий характер и не соответствует объему управляемых средств и профилю рисков государственного субъекта.
67. Функция внутреннего аудита создана в 129 публичных субъектах центрального и местного управления. Тем не менее, большинство подразделений внутреннего аудита в публичных организациях не укомплектованы и/или работают в условиях нехватки ресурсов. Так, только 62% подразделений службы внутреннего аудита, созданных в государственных организациях, являются функциональными (располагают штатными единицами), а 67% имеют только одну штатную единицу. Поэтому консолидация функции внутреннего аудита на уровне вышестоящих органов было бы решением для рационального расчета численности персонала подразделений внутреннего аудита и обеспечения эффективной реализации механизмов обеспечения качества деятельности внутреннего аудита.
III. Система стратегического планирования и разработки публичных политик
68. "Разработка публичных политик – процесс, путем которого Правительство включает свое политическое видение в стратегии, действия и нормативные акты для того, чтобы обеспечивать гражданам "результаты". Путем этого процесса определяется, что нужно сделать: рассматривается главное умозаключение и эффективность политик, затем разрабатывается порядок внедрения и постоянно изучается, в какой мере обеспечиваются желаемые результаты."8
___________________________
8 Стратегия реформы публичного управления на 2016-2020 гг., утвержденная Постановлением Правительства № 911/2016, стр. 18.
Важную роль в обеспечении эффективного процесса стратегического планирования и в системе разработки публичных политик играет надлежащая конфигурация и укрепление Центра Правительства, характерные функции которого будут выполняться совместно Государственной канцелярией, Министерством финансов (планирование ресурсов для публичного сектора) и Министерством иностранных дел и европейской интеграции (координация вопросов европейской интеграции).
Государственная канцелярия обеспечивает организацию деятельности Правительства в целях реализации им внутренней и внешней политики государства, создание общей основы для определения приоритетов деятельности Правительства, методологическую и организационную помощь для системы планирования, разработки и реализации публичных политик правительственными органами, мониторинг внедрения Программы управления, представление аналитических и информационных материалов, подготовку проектов актов Правительства, включая реализацию права законодательной инициативы и проверку их исполнения, а также осуществление Правительством прерогатив, связанных с его отношениями с органами местного публичного управления9. В то же время Государственная канцелярия отвечает за обеспечение устойчивости публичного управления путем определения и координации реализации реформы публичного управления и ее консолидации, повышения качества и доступности публичных услуг, предоставляемых гражданам и экономическим операторам, а также повышения эффективности менеджмента государственных служащих.
___________________________
9 https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=130631&lang=ro
Помимо перечисленных выше компетенций Закон № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении возлагает на Государственную канцелярию задачу информирования общественного мнения о деятельности Правительства, а также обеспечения, посредством собственного аппарата, непрерывности процедур, связанных с актами управления, образуя элемент связи и стабильности управления. Подробно и исчерпывающе задачи и функции Государственной канцелярии изложены в специальном вторичном законодательстве10. Другие функции/задачи (не характерные для Центра Правительства) возлагались на эту структуру на протяжении ряда лет, в зависимости от их важности и/или межотраслевого характера.
___________________________
10 Постановление Правительства № 657/2009.
69. Эффективное и интегрированное планирование на уровне Правительства стало ключевым элементом новой системы стратегического планирования, утвержденной Постановлением Правительства № 386/2020 о планировании, разработке, утверждении, реализации, мониторинге и оценке документов публичных политик (вступило в силу 26 июля 2020 года). Основная цель новой системы – сделать усилия центральных административных органов по реализации публичных политик более эффективными. Новая система стратегического планирования устанавливает четкую иерархию документов планирования и определяет их связь с документами публичных политик. Самый высокий уровень представлен Программой деятельности Правительства, Национальной стратегией развития и международными обязательствами, в частности Соглашением об ассоциации РМ-ЕС и Повесткой дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. В то же время Национальная стратегия развития "Европейская Молдова 2030"11 подтвердила важность развития новой интегрированной системы стратегического планирования, сотрудничества на разных уровнях и включения всех заинтересованных сторон в процесс планирования, внедрения и мониторинга публичных политик.
___________________________
11 Закон № 315/2022.
Главные проблемы
1) Неравномерное применение нормативной базы в системе разработки и координации публичных политик, во многом обусловленное нехваткой потенциала и человеческих ресурсов в публичных органах, в том числе в учреждениях, образующих "Центр Правительства"
70. В 2019 – 2022 гг. было разработано и утверждено в общей сложности 33 документа публичных политик, из которых 21 документ политик был разработан и утвержден после вступления в силу Постановления Правительства № 386/2020 о планировании, разработке, утверждении, реализации, мониторинге и оценке документов публичных политик (в дальнейшем – Постановление Правительства № 386/2020) (таблица 1). Сравнительный анализ развития событий в данной сфере показывает, что процесс разработки и утверждения документов политик может осуществляться только при наличии Правительства, наделенного всеми полномочиями, способного в полной мере осуществлять функции стратегического планирования и утверждения документов публичных политик, содержащих долгосрочное и среднесрочное видение развития управляемых сфер деятельности. 2021 год характеризовался наличием действующего Правительства, которое, согласно нормативной базе, не могло осуществлять эти функции; единственный документ политик был утвержден в конце года новым назначенным Правительством.
71. В целях соблюдения министерствами и другими центральными административными органами методологической и организационной базы, связанной с разработкой, внедрением, мониторингом и оценкой публичных политик, Государственная канцелярия координирует и оценивает документы публичных политик с точки зрения качества и соответствия, в том числе сквозь призму обеспечения их соответствия приоритетам Правительства.
|
Таблица 1 Количество документов публичных политик, утвержденных с 2019 по 2022 г. |
|||||
| Год | Количество утвержденных документов политик |
Степень соответствия на этапах разработки публичных политик** | |||
| полностью соблюдают этапы разработки |
частично соблюдают этапы разработки |
не соблюдают этапы разработки |
|||
| 2019 | 5 | X | X | X | |
| 2020 | До 26.07* | 7 | X | X | X |
| После 26.07* | 8 | 0% | 38% | 62% | |
| 2021 | 1 | 0% | 0% | 100% | |
| 2022 | 12 | 66% | 26% | 8% | |
| Всего | 33 | ||||
|
* 26 июля – дата вступления в силу Постановления Правительства № 386/2020. ** Согласно пункту 34 Положения о планировании, разработке, утверждении, реализации, мониторинге и оценке документов публичных политик, утвержденного Постановлением Правительства № 386/2020. Источник: Государственная канцелярия. Ежеквартальные отчеты о деятельности |
|||||
72. Согласно представленной выше информации, наблюдается положительная динамика в плане соблюдения этапов разработки документов публичных политик: 12 проектам предшествовали концепции, и они прошли оценку качества и соответствия. Такая ситуация сложилась в связи с началом процесса разработки документов до утверждения Постановления Правительства № 386/2020.
График 4
Источник: Государственная канцелярия. Отчет о мониторинге
качества и соответствия документов публичных политик
График 5
Источник: Государственная канцелярия. Отчет о мониторинге
качества и соответствия документов публичных политик
73. В целях содействия реализации положений Постановления Правительства № 386/2020 было разработано Методологическое руководство по интеграции положений Национальной стратегии развития в документы планирования и публичных политик12. Положения Руководства применяются государственными служащими министерств и других центральных административных органов, подведомственных Правительству, в процессе разработки документов публичных политик и документов планирования (национальных, отраслевых, институциональных). В то же время использование руководства рекомендуется всем сторонам, участвующим в организации и координации процесса разработки публичных политик и планирования на уровне всего публичного управления – автономным от Правительства административным органам, МПУ первого и второго уровня, ассоциативному сектору, деловой среде, научным кругам, партнерам по развитию и т. д.
___________________________
12 https://cancelaria.gov.md/sites/default/files/ghid_copertat_coral.pdf
74. В целях обеспечения внедрения новой системы стратегического и оперативного планирования в 2021-2022 гг. особое внимание уделялось укреплению институционального и профессионального потенциала государственных служащих для соблюдения и надлежащего применения нормативной базы, связанной с разработкой документов публичных политик. Консультативная и информационная поддержка, оказанная органам публичного управления, была направлена на обеспечение соблюдения правил обоснования и представления документов политик и нормативных актов, включая процедуры публичных консультаций с гражданами и гражданским обществом в процессе принятия решений.
75. Около 500 государственных служащих из всех центральных и некоторых местных органов власти прошли обучение по стратегическому планированию и разработке документов политик в рамках 10 учебных модулей, основными тематиками которых были: интеграция целей и принципов Повестки дня в области устойчивого развития на 2030 год и НСР в документы публичных политик. Роль местных субъектов в реализации НСР; применение методологических руководств по интеграции положений НСР в документы планирования и документы публичных политик, по проведению анализа ex-ante и оценки ex-post для документов публичных политик, по оценке затрат на документы публичных политик; мониторинг публичных политик и эффективная коммуникация в центральной публичной администрации.
76. Важную роль в обеспечении качества планирования и координации деятельности Правительства играют подразделения по анализу, мониторингу и оценке политик в министерствах (ПАМОП), которые, однако, за прошедшие годы претерпели изменения как в плане численности персонала, так и в плане набора установленных компетенций и обязанностей, многие из которых чужды их миссии. Согласно данным, представленным в графике 6, колебания численности персонала в 2019–2022 гг. в соответствующих подразделениях были вызваны изменением структуры Правительства путем увеличения числа министерств с 9 до 13. В целом, ситуация неоднородна с точки зрения количества персонала в соответствующих подразделениях в общей численности персонала.
График 6
Источник: Государственная канцелярия. Разработан
на основе регламентов деятельности Правительств
77. В целях уточнения миссии этих подразделений, обновления функций и обязанностей ПАМОП в соответствии с положениями новой нормативной базы по планированию, разработке, утверждению, реализации, мониторингу и оценке документов публичных политик, а также устранения несоответствующих функций, возложенных на эти подразделения в результате различных проведенных институциональных реформ, Постановлением Правительства № 462/2021 было утверждено новое Типовое положение о подразделении анализа, мониторинга и оценки публичных политик в рамках центрального аппарата министерства. Его внедрение направлено на усиление роли ПАМОП как координатора процесса планирования, мониторинга, оценки и отчетности на уровне министерства, а также разработки документов отраслевых публичных политик, инициированных профильными подразделениями министерств, в соответствии с положениями Соглашения об ассоциации РМ-ЕС, Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года и Национальной стратегии развития "Европейская Молдова 2030".
78. Получение Республикой Молдова статуса страны-кандидата на вступление в Европейский союз обусловило необходимость институциональной реконфигурации и наращивания потенциала ПАМОП. Так, Постановлением Правительства № 600/2022 ПАМОП был реорганизован в Подразделение координации государственной политики и европейской интеграции (ПКГПЕИ), с возложенной на него миссией координации процессов, связанных с европейской интеграцией, включая мониторинг выполнения требований по вступлению в ЕС.
Изменения на политической арене Республики Молдова и перспектива четкого вступления в ЕС потребуют, чтобы процесс разработки публичных политик соответствовал практике, моделям и законодательству ЕС. Переложение и внедрение законодательства ЕС является условием для вступления в ЕС. Это означает, что законодательство Республики Молдова должно быть гармонизировано с законодательством ЕС до того, как она станет государством-членом. Переговоры о вступлении в ЕС будут представлять собой серьезный вызов для публичной администрации, которая должна будет управлять 35 главами законодательства ЕС, которые должны быть транспонированы в национальное законодательство.
В целях стимулирования усилий по гармонизации законодательства Государственная канцелярия при поддержке проекта Европейского союза разработала в конце 2022 года Учебник "Гармонизация законодательства как ключевой элемент для успеха процесса интеграции РМ в ЕС". Этот учебник является дополнительным инструментом, который призван помочь публичной администрации в подготовке процесса присоединения, но в первую очередь государственным служащим, которые будут отвечать за транспонирование законодательства ЕС в ближайшие годы. В то же время гармонизация законодательства зависит не только от способности разрабатывать и принимать законы, но и от их правильного внедрения и эффективного применения. Это требует правильной внутренней организации в рамках Правительства и улучшения навыков планирования и разработки политик.
2) Более 30% мероприятий, запланированных в документах публичных политик, не содержат оценки стоимости и не определяют источники финансирования, что влияет на все этапы процесса реализации публичных политик и стратегического и оперативного планирования
79. Важным аспектом процесса стратегического планирования является его увязка с процессом бюджетного планирования. В соответствии с требованиями новой системы стратегического планирования, а также с передовой международной практикой в этой области, для эффективного внедрения политик они должны сопровождаться оценками необходимых затрат и определением источников финансирования. В этом отношении были отмечены недостатки как в методологической базе – последовательной, доступной и легко применимой государственными служащими в органах власти в области оценки стоимости разработанных политик, так и в недостаточно развитом потенциале применения существующих методологических норм.
80. Анализ инициированных и рассмотренных проектов отраслевых программ с точки зрения их качества и соответствия требованиям нормативной базы показывает, что только около 70% от общего числа проектов содержали частичную оценку затрат и источники финансирования, 15% включали только источники финансирования, а в остальных 15% эти положения полностью отсутствовали.
График 7
Источник: Государственная канцелярия. Разработан на основе отчетов
об оценке качества и соответствия документам публичных политик
81. В поддержку органов публичной власти в 2021–2022 гг. были разработаны Учебник по оценке стоимости документов публичных политик в Республике Молдова и Руководство практика. Учебник содержит набор практик, методов и процедур, которые могут быть использованы непосредственно государственными служащими для оценки и бюджетирования затрат на действия, запланированные в документах публичных политик и стратегического и оперативного планирования, а Руководство сопровождает Учебник моделями применения и конкретными примерами.
3) Около 70% от общего числа разработанных документов публичных политик не подкреплены и не обоснованы анализом ex-ante или оценкой ex-post, а процессы, связанные с проведением анализа влияния публичных политик, не полностью институционализированы
82. Оценка публичных политик является важным этапом в процессе принятия решений, который требует надежной методологической и нормативной базы, разработанной и применяемой всеми соответствующими сторонами.
83. В настоящее время констатирован ряд недостатков и вызовов для органов власти в процессе разработки документов политик на основе качественного и доказательного анализа, в основном из-за отсутствия понятных и применимых методологий, отсутствия данных или их ненадлежащего качества, нехватки персонала и его недостаточной квалификации. Методологии для оценки ex-ante и ex-post публичных политик, разработанные в 2009 году, которые сопровождались практическими примерами предложений по публичным политикам, в дальнейшем преобразованными в национальные публичные политики, не были официально утверждены Правительством. Это свело к минимуму их применимость в процессе обоснования документов публичных политик. За прошедшие годы произошли значительные изменения в институциональной и нормативной базе, связанной с разработкой публичных политик, но начатые в 2009 г. процессы остались неинституционализированными, что привело к низкому уровню реализации анализов воздействия в процессах принятия решений.
На данном этапе значительная часть проектов документов публичных политик, утвержденных или инициированных, не сопровождается анализами ex-ante и не подвергается оценке ex-post. И последнее, но не менее важное: отсутствует четкое представление о важности и целесообразности использования инструментов оценки публичных политик. Эти недостатки привели к необходимости значительного пересмотра методологий 2009 года, а также разработки и институционализации соответствующих оперативных процессов для обеспечения постоянного применения на практике анализов ex-ante и ex-post.
84. В этом плане в 2021 г. был проведен комплексный пересмотр и актуализация методологической базы для ex-ante, промежуточной и ex-post оценки публичных политик в соответствии с институциональной и нормативной базой и передовыми международными практиками, которые являются более подходящими и применимыми в контексте Республики Молдова. А 2022 г. был посвящен процессам пилотирования новых методологий в рамках центральных административных органов, при этом пилотировались 4 документа публичных политик: в области публичного внутреннего финансового контроля, менеджмента публичных ресурсов, деинституционализации лиц с интеллектуальными и психосоциальными нарушениями в учреждениях интернатного типа и развития гражданского общества.
85. Что касается оценки воздействия в процессе обоснования проектов нормативных актов, то в Республике Молдова она является обязательной с 2008 года, что предусмотрено Законом № 235/2006 об основных принципах регулирования предпринимательской деятельности13, Законом № 100/2017 о нормативных актах14 и Постановлением Правительства № 23/2019 об утверждении Методологии анализа последствий в процессе обоснования проектов нормативных актов15.
___________________________
13 https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=107358&lang=ro
14 https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=105607&lang=ro
15 https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=119960&lang=ro
86. В настоящее время оценка воздействия проводится в рамках трех категорий проектов нормативных актов, а именно: (i) проекты, содержащие регулирование предпринимательской деятельности; (ii) проекты, содержащие положения, влияющие на национальный публичный бюджет или некоторые его компоненты; (iii) проекты, предусматривающие реорганизацию и структурные или институциональные реформы государственных органов или учреждений. Оценка воздействия проектов нормативных актов охватывает три основные области воздействия – экономическую (в том числе фискальную), социальную и экологическую, охватывая практически все возможные воздействия. Методология оценки воздействия в процессе обоснования проектов нормативных актов соответствует передовой международной практике, предложенной ОЭСР и Комиссией ЕС (Better Regulation Guidelines, Commission Staff Working Document SWD (2021) 305).
87. Уровень соответствия оценке воздействия довольно высок. Более 90% инициированных правительством положений о регулировании предпринимательской деятельности сопровождаются оценкой воздействия. С 2019 по 2022 г. более 390 отчетов об оценке воздействия были проанализированы Рабочей группой Государственной комиссии по регулированию предпринимательской деятельности16 (RIA) (таблица 2).
___________________________
16 Положение о Рабочей группе Государственной комиссии по регулированию предпринимательской деятельности, утвержденное Постановлением Правительства № 1429/2008. (https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=115427&lang=ro).
|
Таблица 2 Деятельность Рабочей группы по регулированию предпринимательской деятельности в 2019–2022 гг. |
||||
| Год | Кол-во заседаний | Кол-во актов | АПР | Проекты |
| 2019 | 30 | 204 | 122 | 82 |
| 2020 | 44 | 212 | 129 | 83 |
| 2021 | 36 | 116 | 62 | 54 |
| 2022 | 39 | 65 | 78 | 65 |
| Всего: | 149 | 597 | 391 | 284 |
|
Источник: Государственная канцелярия |
||||
88. В дополнение к требованиям по оценке воздействия, в течение 2019 – 2022 гг. была обеспечена экспертиза проектов нормативных актов, разработанных центральными органами государственной власти, сквозь призму соблюдения формальных процедур, установленных для этапа инициирования нормативных актов17 (таблица 3).
___________________________
17 Закон № 100/2017, Постановление Правительства № 610/2018, Постановление Правительства № 23/2019, Постановление Правительства № 386/2020.
|
Таблица 3 Экспертиза проектов нормативных актов, разработанных центральными органами государственной власти |
||||
| Год | Зарегистрированные и прошедшие экспертизу проекты |
Взятые в процедуру | Возвращенные проекты | Уровень соответствия |
| 2019 | 810 | 745 | 65 | 92% |
| 2020 | 1486 | 1278 | 204 | 86% |
| 2021 | 643 | 544 | 99 | 84% |
| 2022 | 942 | 847 | 95 | 90% |
| Всего | 3881 | 3414 | 463 | 88% |
|
Источник: Государственная канцелярия |
||||
Так, за рассматриваемый период министерства и другие центральные органы государственной власти представили в Государственную канцелярию для регистрации и экспертизы на начальном этапе 3 881 проект нормативных актов, которые были проанализированы с точки зрения соответствия требованиям, применяемым к типологии и специфике каждого отдельного проекта, в том числе: (i) соответствие и качество пояснительной записки к проекту; (ii) наличие/отсутствие анализа последствий регулирования; (iii) наличие/отсутствие предварительного согласования и заключений Министерства финансов и Государственной канцелярии, (iv) наличие/отсутствие таблицы согласования для проектов, разработанных с целью транспозиции законодательства ЕС; (v) наличие отчетов об оценке качества и соответствия концепций документов публичных политик и разработанных проектов документов публичных политик, включая соблюдение всех этапов разработки проектов документов публичных политик.
89. Степень соответствия проектов нормативных актов требованиям, установленным нормативной базой, представленных органами власти на регистрацию и экспертизу в рассматриваемый период, составляет около 88%, самая высокая степень соответствия (92%) – в 2019 г., а самая скромная ситуация (84%) – в 2021 г. Данная динамика прямо пропорциональна процессу постепенного развития нормативной базы, установившей требования к форме и содержанию проектов, представляемых на регистрацию в Государственную канцелярию.
90. В соответствии с положениями части (1) и части (2) статьи 58 Регламента Парламента, утвержденного Законом № 797/1996, проекты законодательных актов и законодательные предложения, внесенные Президентом Республики Молдова, депутатами или Народным Собранием Автономно-территориального образования Гагаузия, направляются на согласование в Правительство. Заключение Правительства обязательно, согласно положениям статьи 131 Конституции Республики Молдова, для проектов законодательных актов и законодательных предложений или поправок, которые влекут за собой увеличение или уменьшение бюджетных доходов или кредитов, а также увеличение или уменьшение бюджетных расходов. В этом контексте представляем информацию об уровне одобрения Правительством законодательных инициатив в 2019–2022 гг. (таблица 4).
|
Таблица 4 Уровень одобрения правительством законодательных инициатив в 2019 – 1-м полугодии 2022 г. |
|||
| Год | Количество законодательных инициатив, принятых к рассмотрению |
Количество заключений Правительства, подготовленных и представленных |
Уровень одобрения |
| 2019 | 129 | 82 | 63,5% |
| 2020 | 277 | 162 | 58,5% |
| 2021* | 224 | 92 | 41% |
| 01.01-06.07 | 102 | 0 | - |
| 04.08-31.12 | 122 | 92 | 75,4% |
| 2022 | 215 | 162 | 75,3% |
|
Данные за 2021 г. не являются репрезентативными для анализа, поскольку в том году Парламент работал в рамках X и XI созывов, а с 1 января по 6 июля 2021 г. действовало Правительство, находящееся в отставке Источник: Государственная канцелярия |
|||
91. Обобщенное заключение Правительства составляется министерством, обладающим компетенцией в сфере, регулируемой законодательной инициативой, и при поддержке заинтересованных министерств и ведомств, вместе с обязательным заключением Министерства юстиции, которое высказывается по аспектам законности. Государственная канцелярия обеспечивает коммуникацию между Парламентом и правительственными органами с целью подготовки заключений и представления их на рассмотрение и утверждение в установленные законом сроки. Следует отметить, что, согласно законодательной базе, Правительство обязано представлять свои мнения по законодательным инициативам, оказывающим влияние на государственный бюджет. Заключение Правительства, утвержденное на заседании Правительства, публикуется в Официальном мониторе Республики Молдова. Таким образом, ни одна законодательная инициатива, предусматривающая расходы из государственного бюджета, не может быть принята Парламентом без заключения или без положительного заключения, сформулированного Правительством. И наоборот, законодательная база не ограничивает право Парламента принимать законодательные инициативы, не подпадающие под вышеупомянутую категорию, даже при отсутствии заключения Правительства и в случае непредставления его в установленные сроки. Если законодательная инициатива оказывает влияние на предпринимательскую среду и она не обсуждалась на площадке Рабочей группы по регулированию предпринимательской деятельности, или если она имеет европейское значение, но не соответствует требованиям законодательства, связанным с процессом гармонизации, или если пояснительная записка не обосновывает достаточно и аргументировано необходимость нормативного вмешательства и т. д., все эти аспекты излагаются в точке зрения Правительства.
92. Согласно нормативной базе, Правительство в отставке не может быть лишено права представлять свою точку зрения на законодательные инициативы депутатов. Более того, ни одна законодательная инициатива, связанная с расходами, не может быть принята Парламентом, пока Правительство находится в отставке, так как оно имеет ограниченный мандат в соответствии с Конституцией Республики Молдова, законодательной базой и юриспруденцией Счетной палаты. Таким образом, в период с 1 января по 6 июля 2021 г. действующее Правительство не сформулировало ни одного заключения по 102 законодательным инициативам, инициированным депутатами. Для более эффективного и строгого контроля за рассмотрением органами власти законодательных инициатив и представлением заключений в установленные сроки, в 2022 г. Государственная канцелярия разработала электронный инструмент для контроля за соблюдением сроков и уведомления о задержках. Так, в 2022 г. из общего количества 215 зарегистрированных инициатив Правительство рассмотрело и утвердило свои заключения по 162 проектам.
4) Неинтегрированный подход процесса мониторинга по отношению к процессу планирования, вызванный неэффективными инструментами и недостаточным потенциалом для проведения качественного мониторинга публичных политик на основе фактических данных/доказательств
93. Важным аспектом процесса стратегического планирования является мониторинг реализации запланированных мер. По общему мнению, в органах публичной администрации процесс мониторинга и отчетности рассматривается скорее как обременительная задача, чем как механизм поддержки и извлечения уроков. По наблюдениям, сделанным в процессе оценки проектов документов публичных политик, органы власти относительно слабо учитывают результаты и выводы, сделанные в ходе мониторинга документов по планированию и публичным политикам.
94. Еще один аспект процесса мониторинга связан с отсутствием эффективного инструмента мониторинга, который позволил бы не только смягчить, но и использовать усилия государственных служащих, позволяя объединить достижения по ряду документов как по вертикали, так и по горизонтали, а именно: наличие современного ИТ-решения в данной области, которое облегчило бы процесс планирования, мониторинга и отчетности прогресса в выполнении международных обязательств и внутренней повестки дня публичных политик Правительства.
95. С 2015 г. центральные органы государственной власти используют информационную систему PlanPro в качестве инструмента для мониторинга реализации плановых документов. В настоящее время система используется только для мониторинга ежегодных планов действий Правительства, ранее она также использовалась для мониторинга выполнения Национального плана действий по внедрению Соглашения об ассоциации (НПДСА). С 2019 г. Министерство иностранных дел и европейской интеграции прекратило использование системы PlanPro из-за отсутствия необходимых функциональностей, в том числе для мониторинга транспозиции актов ЕС в национальное законодательство. Кроме того, попытка интегрировать в эту систему другие документы оперативного планирования и публичных политик не удалась из-за функциональных и технических ограничений системы.
Основные ограничения системы PlanPro связаны как с интерфейсом взаимодействия с пользователем, так и с техническими, функциональными и лицензионными аспектами. Все заинтересованные стороны отметили, что интерфейс PlanPro не является эргономичным и крайне сложен для определения необходимой информации, а также для использования и применения. Кроме того, мы отмечаем, что попытки доработать систему в течение 2021–2022 гг. были безуспешными, поскольку были выявлены неизбежные ограничения.
5) Расплывчатое и нечеткое регулирование положений нормативной базы о публичных консультациях, о консультационных платформах и об обеспечении прозрачности при разработке публичных политик, что приводит к их произвольному и непоследовательному применению
96. Еще один важный аспект в разработке публичных политик касается степени вовлечения заинтересованных сторон в процесс разработки публичных политик. Хотя нормативная база предусматривает необходимость вовлечения заинтересованных сторон, с применением различных механизмов консультаций и коммуникации, на практике выявлен ряд ограничений. В частности, мы выделим уязвимые группы, которые представляют собой категории граждан или часть общества, которые могут быть затронуты/пострадать от предлагаемых политик (особенно в отношении негативного воздействия интервенций), но с которыми не проводились консультации в процессе принятия решений по различным причинам, таким как: закрытые процессы разработки, ограниченный доступ к консультационным платформам (формат, расстояние, ресурсы), группы не знают, что они могут быть вовлечены и как они могут быть вовлечены в процесс принятия решений.
97. Нормативная база для обеспечения взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества в области обеспечения прозрачности процесса принятия решений разработана, но зачастую наибольшие проблемы возникают как из-за отсутствия координации между правительственным и ассоциативным секторами, так и из-за пассивного участия гражданского общества в инициативах правительственных учреждений.
98. Процесс публичных консультаций обеспечивается посредством консультативных платформ, создаваемых на протяжении ряда лет. Так, последний отчет о правительственных платформах, выполненный в 2019 г., выявил 233 платформы, 30% из которых были созданы на правительственном уровне, 49% – межведомственном и 21% – международном. Из общего числа правительственных платформ, созданных для поддержки диалога и координации по наиболее важным аспектам политик, только около 56% являются активными, остальные либо неактивны, либо активизируются по мере необходимости.
Процесс консультаций и облегчение доступа к соответствующей информации для всех заинтересованных сторон осуществляется через официальный веб-портал www.particip.gov.md – основную платформу для проектов документов политик и законодательных актов. В 2020 г. портал www.particip.gov.md был модернизирован, и новая версия была запущена в начале 2021 г. Портал объединяет более тысячи активных аккаунтов государственных органов и публичных учреждений и более 900 активных пользователей. Однако доля комментариев и предложений, полученных через портал, в общем количестве обращений составляет около 0,7%.
IV. Дебюрократизация и развитие электронных услуг
99. Уровень использования Интернета в Республике Молдова достаточно высок: согласно последним статистическим данным18 в стране насчитывается 2 782 137 пользователей мобильного Интернета и 782 391 абонент фиксированного Интернета, и в последние годы их число неуклонно растет. Доступ к виртуальному миру в последние годы становится все более легким, что позволило новым видам коммуникации прочно войти в повседневную жизнь населения Республики Молдова. Обмен сообщениями в социальных сетях заменяет классические текстовые сообщения, платежи все чаще осуществляются в режиме онлайн, количество электронных услуг и их пользователей как в частном, так и в государственном секторе неуклонно растет. Эти выводы также подтверждаются данными, полученными в ходе Ежегодного национального опроса Агентства электронного управления за 2022 год19, представленными в графике 8, где отмечается устойчивый рост доступа к Интернету для получения информации о государственных учреждениях и их услугах и взрывной рост числа запросов на государственные услуги через Интернет (27,9% по сравнению с 23,3% в 2021 г. и 14,3% в 2020 г.).
___________________________
18 https://www.anrceti.md/files/filefield/Raport_CE_II_2022.pdf.
19 https://egov.md/sites/default/files/document/attachments/raport_sondaj_anual_2022_rom_.pdf.
График 8
100. Цифровая трансформация, глобальные тенденции реформирования государственного сектора и растущая доступность ИКТ-технологий изменили среду, в которой работает государственный сектор. В последнее десятилетие значительное внимание уделяется реформам, связанным с улучшением качества предоставления государственных услуг. Поскольку конкуренция в частном секторе способствовала повышению качества услуг для конечных пользователей, граждане ожидают того же от государственного сектора. ИКТ стали основным инструментом повышения конкурентоспособности во всех сферах экономики и жизни. Поэтому любая национальная стратегия или план развития должны учитывать возможности и вызовы, предоставляемые ИКТ. Использование ИКТ в повседневной и частной жизни меняет как процессы, так и способы нашего взаимодействия: общество и экономика постоянно развиваются благодаря новым возможностям, которые предлагают ИКТ. Государственный сектор также является частью этой трансформации и использует преимущества ИКТ для обеспечения ориентированного на услуги высококачественного выполнения своих задач.
101. За последние годы Республика Молдова добилась значительного прогресса в развитии и совершенствовании предоставления услуг публичными структурами. Страна стала примером в регионе в плане внедрения инфраструктуры e-Управления и предоставления ориентированных на граждан государственных услуг.
С момента создания в 2010 г. Центра электронного управления (ныне Агентство электронного управления) государственные услуги стремительно переходят в цифровой формат. Был успешно разработан и внедрен ряд цифровых платформ многократного использования, включая MCloud, MPass20, MPay21, MConnect22, MNotify23, MPower24, MSign25, MTender26, MDelivery27, MCabinet28, participate.gov.md29 и reporting.gov.md30. Портал государственных услуг31, который в среднем посещают более 0,5 млн. уникальных посетителей в год, является единым окном для всех государственных услуг, предоставляя универсальный доступ к 244 электронным услугам и полную и краткую информацию о 685 других государственных услугах. Портал действует как электронный каталог государственных услуг для граждан и предприятий и соответствует Единому цифровому шлюзу Европейского союза, следуя модели данных Vocabulary Public Service.
___________________________
20 https://mpass.gov.md/login
21 https://mpay.gov.md/
22 https://mconnect.gov.md/#/
23 https://mnotify.gov.md/#/ro/home
24 https://mpower.gov.md/#/ro/main
25 https://msign.gov.md/#/
26 https://mtender.gov.md/
27 https://mdelivery.gov.md/public/landing-page
28 https://mcabinet.gov.md/ro
29 https://particip.gov.md/ro
30 https://raportare.gov.md/
31 https://servicii.gov.md/ro
Несмотря на значительный прогресс, использование государственных онлайн-услуг в Республике Молдова пока менее распространено, хотя в последние годы этот показатель растет. Это подтверждают результаты упомянутого выше32 Ежегодного национального опроса, где доля людей, которые пользовались электронными услугами в течение последних 12 месяцев, составляет 54,5%.
___________________________
32 https://egov.md/sites/default/files/document/attachments/raport_sondaj_anual_2022_rom_.pdf.
На просьбу сделать выбор (моделируя ситуацию выбора способа доступа к государственной услуге), респонденты дали ответы, свидетельствующие о разрозненном подходе: 22,2% выбрали исключительно онлайн ("только онлайн" – см. график 9), 35,1% – "скорее онлайн" и 19,3% опрошенного населения – "только через единое окно" – офлайн.
График 9
В основном это связано с трудностями при совершении таких операций: люди либо не могут найти доступные опции, либо не понимают их. Часто, по разным причинам, таким как отсутствие или несоответствие данных, бюрократические процедуры или действия, недоступные в электронном виде, процессы запускаются в электронном виде, но завершаются лично у единого окна. По этим причинам можно отметить, что удовлетворенность граждан государственными услугами, к которым они получают доступ, в зависимости от способа их получения, является относительно скромной, согласно данным Ежегодного национального опроса.
График 10
Вместе с тем, физические лица и представители юридических лиц в ходе опросов говорят, что хотели бы пользоваться большим количеством государственных услуг в режиме онлайн. Поэтому в ближайшие несколько лет государственный сектор должен расширить предложение электронных услуг и сделать их более удобными для пользователей.
Электронное управление – это специфический образ государственной стратегии. Оно предназначено для поддержки административных процессов, улучшения качества и инклюзивности услуг и повышения эффективности внутренних государственных служб. Общепризнано, что электронные госуслуги снижают административную нагрузку на предприятия и граждан, делая их взаимодействие с государственными структурами более быстрым и эффективным, удобным и прозрачным, а также менее затратным.
102. С нормативной точки зрения, одним из главных изменений последних лет в плане реформирования публичной администрации и превращения ее в надлежащий сервис для граждан и бизнес-сообщества стало принятие Закона № 234/2021 о публичных услугах. Закон регулирует все современные институты, специфичные для государственных служб, которые характерны для европейского административного пространства, а также принципы предоставления публичных услуг. Так, при создании и модернизации публичной услуги устанавливается обязательство увеличить количество каналов ее предоставления как у единого окна, так и в электронном виде, снизить административную нагрузку путем упрощения процессов предоставления публичных услуг, исключить административную деятельность, не приносящую общественной пользы, укрепить механизм электронного обмена данными и предоставлять услугу в приоритетном порядке в электронном формате, включая получение результата предоставления услуги в виде электронного документа и т. д.
Кроме того, Закон № 234/2021 о публичных услугах предписывает обязательство перенести принцип "только один раз" в процесс предоставления публичных услуг, из чего следует, что получатели публичных услуг предоставляют различные данные только один раз при контакте с государственными органами/учреждениями, а последние обязаны обеспечить возможность повторного использования данных и доступ к ним для любого поставщика публичных услуг.
Основными целями, преследуемыми при реализации Закона № 234/2021 о публичных услугах, являются:
1) создание условий для реализации проактивных публичных услуг, которые будут предоставляться по обязанности, без необходимости запроса или обращения со стороны получателей;
2) установление обязанности для поставщиков услуг обеспечить создание полностью автоматизированных электронных публичных услуг, позволяющих электронное самообслуживание получателей публичных услуг без взаимодействия с представителями поставщиков услуг;
3) обеспечение правовых условий для сотрудничества между центральными и местными поставщиками публичных услуг для организации и эффективного предоставления публичных услуг гражданам и бизнесу в сельской местности;
4) исключение географической принадлежности в процессе предоставления публичных услуг, что будет означать, что получатели публичных услуг могут обратиться за предоставлением услуги в любой офис поставщика, независимо от места жительства или местонахождения и т. д. В целях повышения качества и доступности услуг, в течение 2017 г. Правительство инициировало мероприятия по созданию Многофункциональных центров предоставления публичных услуг, посредством которых оно стремится дать возможность гражданам и деловому сектору получать услуги от ряда учреждений в одном физическом месте. Согласно законодательным положениям Многофункциональный центр – это способ предоставления публичных услуг посредством единого окна, при котором сегмент первой линии (front-office) предоставления публичных услуг берет на себя территориальное подразделение государственного органа/учреждения, уполномоченного Правительством на осуществление единого окна, которое обеспечивает прием запросов на предоставление государственных услуг и выдачу результатов предоставления государственных услуг. Такие многофункциональные центры открыты в подавляющем большинстве городов Республики Молдова, что повышает региональную доступность услуг.
Однако, даже несмотря на географическое расширение этих единых окон, им не удалось полностью охватить сегмент первой линии (front-office) по предоставлению других государственных услуг, отличных от тех, которые предоставляются Агентством публичных услуг, что, безусловно, значительно снижает доступность государственных услуг и опыт их получателей.
103. Другой аналогичной инициативой Правительства, запущенной в 2021 г. и направленной в этот раз на приближение правительственных публичных услуг к гражданам в сельской местности и диаспоре, является создание в селах и коммунах Республики Молдова Унифицированных центров предоставления публичных услуг и осуществление функций, присущих такому центру, дипломатическими представительствами и консульскими офисами33. Согласно правовым положениям, Унифицированный центр предоставления публичных услуг – это способ предоставления публичных услуг посредством единого окна, при котором сегмент первой линии (front-office) по предоставлению публичных услуг берет на себя третья сторона (орган местного самоуправления или дипломатическое представительство/консульский офис) для обеспечения завершения, передачи получателем государственных услуг запросов на предоставление государственных услуг и/или получения результатов предоставления государственных услуг, при этом поставщик государственных услуг отвечает за рассмотрение запросов и производство результатов предоставления государственных услуг (back-office). На первом этапе Унифицированный центр обеспечивает доступность граждан к ряду государственных услуг, предоставляемых Агентством публичных услуг и Национальной кассой социального страхования. В дальнейшем, согласно концепции, все государственные услуги, предоставляемые на центральном уровне, должны быть доступны через эти центры, а по решению местных органов власти через них могут предоставляться и местные государственные услуги.
___________________________
33 https://egov.md/ro/content/centre-unificate-de-prestare-serviciilor-publice-cups.
Основными целями УЦПУ являются:
1) упрощение процесса получения качественных государственных услуг для граждан сельской местности и диаспоры;
2) диверсификация каналов предоставления государственных услуг;
3) повышение доступности и улучшение опыта получателей услуг;
4) разработка инструментов для взаимодействия и сотрудничества между поставщиками государственных услуг;
5) приближение Правительства к людям и повышение доверия граждан к модернизации государственных услуг.
Проект УЦПУ реализуется поэтапно:
1) этап I – пилотирование в период 2021–2022 гг. 17 центров на уровне местных органов власти через отобранные примэрии, при этом дипломатические представительства и консульские офисы Министерства иностранных дел и европейской интеграции уже имеют эти полномочия фронт-офиса;
2) этап II – расширение УЦПУ еще на 65 населенных пунктов с учетом накопленного опыта и потребностей граждан. По статистике, в период с января по декабрь 2022 г. через УЦПУ, созданные на уровне МПУ I, было зарегистрировано более 9 614 обращений к услугам Агентства публичных услуг, Национальной кассы социального страхования, Национального агентства занятости, включая электронные платежи за государственные услуги, а также другие услуги.
Наряду с созданием УЦПУ в рамках местной публичной администрации и распространением их на другие населенные пункты была запущена еще одна инициатива, предусматривающая создание Единой правительственной службы поддержки клиентов – единой точки контакта с пользователями государственных услуг, предоставляющей услуги поддержки, обеспечивающей стандартизацию, оптимизацию процессов поддержки и, как следствие, повышение качества государственных услуг. Внедрение данной услуги направлено на организацию эффективного и оперативного взаимодействия клиент-поставщик, снижение проблем качества при эксплуатации информационных систем и быстрое разрешение инцидентов. Учитывая, что на данном этапе поставляется около 700 государственных административных услуг 55 государственными органами/учреждениями только на уровне центральной публичной администрации, из которых около 175 е-Услуг, и количество электронных услуг постоянно растет, поддержка этих услуг децентрализована, с разным подходом к поддержке и разными контактными центрами, что создает ряд проблем, снижающих качество государственных услуг, включая различные подходы и несовпадение передовых практик в разработке и предоставлении электронных публичных услуг (у каждого поставщика свои правила и способы разработки, управления, мониторинга и отчетности по инцидентам, запросам поддержки и т. д.).
Также, в целях реализации положений Закона № 234/2021 о публичных услугах и с учетом необходимости физической доставки результатов оказания публичных услуг получателям публичных услуг, была внедрена правительственная услуга доставки документов (MDelivery)34, которая позволяет быстро, конфиденциально и безопасно доставлять документы, являющиеся результатом оказания публичных услуг и выданные на бумажном носителе. Доставка позволяет обеспечить эффективность и экономичность процедуры и в то же время соответствует самым высоким стандартам безопасности.
___________________________
34 https://mdelivery.gov.md/public/landing-page
104. С момента запуска MDelivery 4 июля 2022 г. и до конца 2022 г. было зарегистрировано в общей сложности более 2 300 доставок документов, включая более 300 паспортов, 900 справок о судимости и около 215 выписок из ГРПЕ.
105. Помимо запуска всех вышеперечисленных платформ, были предприняты усилия по модернизации 3 государственных услуг, включая внедрение современных информационных систем, позволяющих эффективно управлять данными, связанными с этими услугами. Таким образом, при поддержке Группы Всемирного банка в рамках проекта были перепроектированы и переведены в цифровой формат первые 3 государственные услуги, а именно:
1) регистрация статуса безработного, услуга, предоставляемая НАЗН;
2) услуга по выдаче водительского удостоверения, предоставляемая АГУ;
3) услуга по установлению ограничения возможностей и трудоспособности, предоставляемая НКУОВТ.
106. Другое внушительное количество наиболее популярных и часто запрашиваемых услуг находится в процессе модернизации, и на сегодняшний день предпринят ряд действий по пересмотру предоставления следующих услуг:
1) услуги в области гражданского состояния – модернизация ряда групп публичных услуг, связанных со следующими событиями жизни: рождение, смерть, брак и развод. Таким образом, с переводом услуг гражданского состояния в цифровой формат, который планируется завершить к концу 2023 г., и постепенным увеличением числа граждан, пользующихся онлайн-услугами, стоимость услуг и время, затрачиваемое на их предоставление, значительно сократятся, что, в свою очередь, позволит повысить уровень удовлетворенности граждан, которые будут ими пользоваться;
2) услуги, предоставляемые Национальной кассой социального страхования – после реинжиниринга 55 процессов по выплате социальных пособий (пенсий, пособий, ассигнований, компенсаций) и выдаче справок были разработаны карты предоставления услуг НКСС: были оптимизированы публичные услуги и внедрена более высокая степень автоматизации. Внедрение новых процессов предоставления услуг требует создания Информационной системы "Социальная защита", которая должна быть интегрирована в экосистему правительственных ИТ. Внедрив новую систему, НКСС сможет полностью автоматизировать некоторые услуги по выдаче справок, сможет предложить проактивные услуги по выплате социальных пособий (например, единовременного пособия по рождению ребенка), устранит территориальный принцип предоставления услуг, позволит подавать заявления онлайн и оптимизирует внутренние процессы, благодаря чему время предоставления услуг сократится на 75–90%, что приведет к увеличению экономий учреждения и граждан в отношении с НКСС;
3) услуги по регистрации и управлению правовыми единицами – оцифровка полного цикла предоставления услуг по управлению регистрацией в ГРПЕ позволит получать эти услуги в более упрощенном и прозрачном режиме онлайн, без поездок в офисы АГУ и с максимальной автоматизацией процессов, минимизируя участие человеческого фактора. Кроме того, время предоставления этих услуг сократится в 10 раз (например, институциональное время первичной регистрации простого ООО составляет 120 минут, после оцифровки этот процесс сократится до 11 минут).
107. Вдобавок к повышению доступности и качества этих услуг, внедрение новых информационных систем направлено на обеспечение качества и целостности данных, что облегчит электронный обмен данными и исключит необходимость представления различных подтверждающих документов на бумаге или в электронном формате.
108. Тем не менее, до тех пор, пока государственные регистры не будут полностью оцифрованы и не будет обеспечен достаточный уровень электронных данных, с целью облегчения доступа к электронным услугам и исключения необходимости обращаться через единое окно для получения различных выписок из государственных регистров, Закон № 80/2022 о внесении изменений в некоторые нормативные акты регулирует возможность их получения в форме электронных документов. Одной из сфер действия этого закона является регулирование выписок из государственных регистров с целью обеспечения возможности их выдачи в электронном формате (е-Выписки) и электронной проверки этой информации. Таким образом, e-Выписки будут представлять собой электронные документы с расширением PDF, которые будут содержать информацию из государственных регистров, и будут подписаны электронной подписью владельца правительственного портала гражданина и правительственного портала предпринимателя. Эти правила, скорее всего, изменят парадигму выдачи выписок, отдавая предпочтение их электронной форме перед бумажной. Таким образом, выписки из государственных регистров будут выдаваться в приоритетном порядке в электронном виде, через правительственный портал гражданина и правительственный портал предпринимателя, а по прямому запросу получателя заверенная копия электронного документа выдается ему в бумажном виде.
Главные проблемы
1) Отсутствие полной взаимосвязи и интероперабельности между разрозненными информационными системами государственных учреждений (существование большого количества "изолированных", несовместимых информационных систем, использующих различные технологии)
109. Бюрократия продолжает преобладать в повседневных операциях субъектов государственного сектора. Информация о том, где, как и когда предоставляется та или иная государственная услуга, зачастую неясна, что увеличивает очереди растерянных граждан, ищущих простую информацию. Хотя за последнее десятилетие был достигнут прогресс в снижении уровня коррупции, граждане по-прежнему считают коррупцию и низкое качество государственных услуг существенной проблемой. Государственные служащие часто нарушают сроки предоставления услуг в зависимости от характера услуги, создавая таким образом пространство для пассивной коррупционной практики.
110. Процесс информатизации государственных учреждений и органов власти развивался в зависимости от их политики и возможностей получения финансирования для собственных проектов и в меньшей степени интегрированным образом. Эта тенденция создала условия для развития "изолированных" систем, которые решали внутренние институциональные или точечные проблемы, не преследуя общего видения или достижения стратегических целей. Такая ситуация приводит к множеству технических препятствий для внедрения интегрированного и единого подхода, следствием чего в настоящее время являются проблемы интероперабельности, использования различных и часто несовместимых технологий, длительного времени отклика между ИТ-платформами, что приводит к сокращению предложения услуг е-управления, высоким затратам на эксплуатацию и предоставление этих электронных услуг, а также трудностям в обеспечении непрерывности функционирования информационных систем.
111. Предоставление современных услуг гражданам и бизнесу и использование ИКТ во всех областях является одной из основных задач. С другой стороны, публичные записи не унифицированы и часто не связаны друг с другом для обмена данными в электронном виде, чтобы частный сектор мог воспользоваться своевременными услугами. Это приводит к увеличению затрат на обработку данных и увеличению времени предоставления услуг.
112. Несмотря на существование нормативной базы (Закон № 142/2018 об обмене данными и интероперабельности и Постановление Правительства № 211/2019 о платформе интероперабельности (MConnect) и электронных инструментах (MConnect, Семантический каталог), охватывающей все уровни интероперабельности – технический, семантический, организационный и правовой, а также увеличение количества пользователей и транзакций в рамках платформы интероперабельности, все-таки во многих ситуациях различные документы не могут быть заменены для предоставления данных. Основные причины этого заключаются в том, что некоторые государственные регистры еще не полностью оцифрованы, а многие из существующих регистров не соответствуют требуемому уровню качества, что затрудняет процесс интероперабельности. Недостаточное качество данных в государственных регистрах препятствует автоматизированному обмену данными и неявно порождает необходимость предоставления различных подтверждающих документов (выписок, справок и т. д.), которые требуется предоставлять для получения различных услуг.
|
Таблица 5 Статистические данные, взятые с платформы MConnect |
||||
| Название индикатора | 2019 г. | 2020 г. | 2021 г. | 2022 г. (октябрь) |
| Всего участников | 33 | 58 | 274 | 345 |
| Всего публичных участников | 29 | 40 | 70 | 126 |
| органы ЦПУ | 29 | 39 | 56 | 94 |
| органы МПУ | 0 | 1 | 24 | 32 |
| Всего частных участников | 4 | 18 | 204 | 219 |
| Успешные запросы | 18 448 032 | 97 081 037 | 233 144 976 | 572 658 550 |
113. Несмотря на наличие правительственных политик и законодательства, ориентированных и облегчающих электронный документооборот между государственными учреждениями и взаимодействие государственного и частного секторов, в большинстве своем бумажные документы продолжают широко использоваться.
2) Низкое принятие идентификации и инструментов электронной подписи среди населения Республики Молдова
114. Еще одним элементом, оказывающим негативное влияние на оцифровку государственных услуг, является низкое принятие идентификации и инструментов электронной подписи среди населения Республики Молдова. Таким образом, хотя национальная инфраструктура открытых ключей (PKI) доступна в Молдове с сентября 2006 года, электронные подписи и, следовательно, электронная идентификация используются довольно небольшой группой людей, осознающих их преимущества. Компании обязаны использовать их для электронной отчетности и, как вариант, для электронного выставления счетов или подписания договоров, в то время как государственные служащие обязаны использовать электронные подписи для декларирования имущества и личных интересов, а также для других целей, связанных с их обязанностями.
115. Статистические данные за 2021 г. свидетельствуют о том, что в стране насчитывается около 200 тыс. активных пользователей электронных подписей, что составляет менее 10% взрослого населения Республики Молдова. Ключевым фактором в этой трансформации является внедрение электронной идентификации и электронной подписи – важнейшего компонента инфраструктуры, на которой будет построено будущее систем е-управления и частных е-услуг. Электронный идентификатор с полной возможностью совершать юридически обязывающие действия в режиме онлайн – в любом месте и в любое время – дает огромное преимущество как гражданам, компаниям, так и правительствам. Электронная аутентификация и цифровые подписи обеспечивают безбумажное взаимодействие и администрирование, делая повседневную деятельность более быстрой и гибкой для всех.
116. В целях расширения принятия электронной идентификации и безопасных инструментов электронной подписи среди населения Республики Молдова и подразумеваемого повышения доступности электронных государственных услуг, Правительство утвердило создание решения по электронной идентификации на основе мобильного приложения35. Основной целью данного решения является предоставление инструмента для аутентификации и подписания электронных документов, в том числе посредством информационных систем, интегрированных с интегрированной правительственной услугой электронной подписи (MSign) и правительственной услугой аутентификации и контроля доступа (MPass).
___________________________
35 https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=131331&lang=ro
117. Правительственная услуга мобильной электронной идентификации и подписи (MobiSign) была разработана для обеспечения такой же степени безопасности закрытого ключа, как и существующие решения на базе устройств или криптографических носителей, но без необходимости их использования. Это решение основано на передовых криптографических алгоритмах, и безопасность аналогичной реализации в некоторых странах ЕС была сертифицирована как соответствующая требованиям Европейского регламента по электронной идентификации и доверительным услугам (eIDAS).
3) Ограниченная способность публичного сектора в полной мере использовать потенциал ИКТ
118. Одним из основных вызовов для публичного сектора является его ограниченная способность в полной мере использовать потенциал ИКТ. Многие электронные услуги по-прежнему неудобны в использовании, а некоторые организации все еще предпочитают выбирать традиционные процессы, реплицированные в онлайн-среде, т. е. внедрять новые технологии, не перестраивая процессы и услуги в соответствии с технологическими возможностями. Наличие так называемых "скрытых" услуг или бизнес-процессов в цепочке предоставления услуг, которые во многих случаях являются деятельностью, не приносящей добавленной стоимости для соответствующих служб, широко распространено, и их воспроизведение в онлайн-среде еще больше способствует увековечиванию бюрократии и созданию ненужных административных усилий как для поставщиков услуг, так и для получателей услуг. Это негативно сказывается на удовлетворенности пользователей, доступности услуг, а также на эффективности и результативности государственного сектора.
4) Отсутствие единого подхода к созданию и предоставлению электронных публичных услуг
119. Еще одной проблемой является отсутствие единого подхода к созданию и предоставлению электронных государственных услуг. Существуют значительные различия в наличии и использовании электронных услуг между государственными учреждениями, предоставляющими государственные услуги, что, наряду с непоследовательной практикой обмена данными, говорит о необходимости значительных улучшений в этой области. Из-за отсутствия единого подхода к гармонизации и синхронизации электронных услуг усилия и инструменты, направленные на развитие е-управления, дублируются в государственном секторе (например, создание бизнес-процессов и аналитики на этапе оцифровки услуг), что еще больше увеличивает разрыв в развитии публичных е-услуг. Без унифицированного подхода государственные структуры не смогут должным образом справиться с "цифровым разрывом" и не смогут предоставлять качественные, эффективные и легкодоступные услуги гражданам и бизнесу в электронном виде.
120. Большинство местных органов власти в настоящее время также испытывают вакуум цифровых инструментов, которые помогли бы им справиться с новыми задачами. Обеспечение быстрого доступа к данным из государственных информационных ресурсов и использование услуг правительственных платформ может внести ключевой вклад в оптимизацию работы МПУ, оптимизацию рабочих процессов и, как следствие, в предоставление качественных и своевременных государственных услуг.
121. Еще один вызов заключается в том, чтобы заставить публичную администрацию работать как единое целое, т. е. в рамках различных правительственных областей и агентств. Фрагментация предоставления государственных услуг и излишняя бюрократия свидетельствуют о том, что государственные услуги либо не были разработаны или предоставлены с ориентацией на пользователя, либо качество услуг различных учреждений неодинаково в этом отношении. Слишком часто лучшим решением для снижения фрагментации и экономии ресурсов считается консолидация ИКТ-решений и централизация функций. В случае стандартизированных функций централизация может повысить качество разработки и стандартизировать практику использования. Однако в случае сложных ИТ-решений (например, персонализированных решений) консолидация может повысить уязвимость ИКТ-систем и увеличить риски их безопасности; в долгосрочной перспективе она увеличивает эксплуатационные расходы и снижает гибкость ИКТ-решений. До сих пор способность публичного сектора оценить реальное влияние экономии ресурсов была недостаточной, что затрудняет принятие решения о том, стоит ли выбирать консолидацию либо предпочесть интероперабельность информационных систем или различных микросервисов.
122. Возможности ИКТ недостаточно используются для повышения эффективности разработки политик, в том числе в области информационного общества. Влияние ИКТ на экономику и общество Республики Молдова систематически не изучалось. Недостаточная статистика информационного общества – еще один фактор, затрудняющий формулирование политик, основанных на знаниях, как для государственного, так и для частного секторов.
V. Местное публичное управление
Главные проблемы
1) Ограниченная институциональная способность в плане предоставления местных публичных услуг, что обусловлено отрицательными демографическими тенденциями в сельской местности, чрезмерной территориальной раздробленностью и низким уровнем внедрения предыдущих документов публичных политик в данной области. Неясное распределение полномочий между уровнями местного публичного управления
123. С административной точки зрения36 Республика Молдова организована в 896 административно-территориальных единиц (АТЕ) первого уровня (села, коммуны, города и муниципии) и 35 АТЕ второго уровня (32 района, муниципии Кишинэу и Бэлць, автономно-территориальное образование Гагаузия), при том, что численность ее населения составляет менее 3 миллионов жителей (2,9 миллиона по результатам переписи 2014 года). Численность населения Республики Молдова неуклонно сокращается. Результаты переписи 2014 года37 показывают, что численность населения достигла 2,9 миллиона жителей против 3,5 миллиона десятилетием раньше. Из них 329 108 проживают за границей, то есть фактическое число пользователей услуг и налогоплательщиков местных бюджетов остается на уровне всего 2,58 миллиона.
___________________________
36 Административно-территориальные единицы левобережья Днестра не включены в этот анализ.
37 Пояснительная записка по предварительным результатам Переписи населения и жилищ в Республике Молдова в 2014 году.
124. Для местного публичного управления первого уровня характерны раздробленность и очень большое число (почти 90%) малочисленных АТЕ, в которых проживает менее 5 000 человек, – такие размеры не позволяют ни эффективно предоставлять услуги, ни осуществлять надлежащие налоговые и административные функции. Средняя численность населения административно-территориальной единицы – 2 753 человека38. На каждые 100 000 жителей приходятся 36,3 АТЕ – это выше, чем в самых раздробленных европейских странах. На данный факт указывается и в самом последнем оценочном документе, опубликованном Европейской комиссией 1 февраля 2023 года и посвященном заявке Республике Молдова о присоединении к Европейскому союзу: "Существует значительный разрыв между городской и сельской местностью в плане предоставления основных услуг, образования и рынка труда, поскольку ресурсы сосредоточены в столице и нескольких среднего размера городах (...). Региональное развитие и межрегиональные связи затруднены, поэтому прослеживается необходимость в проведении административно-территориальной реформы: в 844 органах местного публичного управления в сельской местности (86%) насчитывается менее 5 000 жителей39".
___________________________
38 Данные переписи 2014 года, за исключением мун. Кишинэу. Raport privind Opțiunile pentru reorganizarea structurii administrativ-teritoriale în Republica Moldova, A. Ionescu. S. Drezgic, I. Rusu, PNUD, 2017.
39 European Commission Analytical Report following the Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council Commission Opinion on the Republic of Moldova′s application for membership of the European Union, страница 46, Brussels, 1.2.2023, SWD (2023) 32 final.
125. Хотя Законом40 об административно-территориальном устройстве Республики Молдова предусматривается минимальное число в 1 500 жителей для образования административно-территориальной единицы, в 318 (35%) АТЕ насчитывается менее 1 500 жителей, а в 811 (90%) – менее 5 000 жителей. Как можно будет увидеть в дальнейшем, низкая численность населения в расчете на одну АТЕ ограничивает финансовые ресурсы и, как следствие, институциональные и административные способности местного публичного управления исполнять свои полномочия. Международный опыт показывает, что единицы, в которых численность населения составляет менее 3 000 – 5 000 жителей, не способны исполнять наиболее важные публичные полномочия. Для столь раздробленных АТЕ функциональная децентрализация обернется огромными издержками. Оптимальный размер АТЕ, который позволяет обеспечивать демократическую эффективность, предоставлять качественные услуги, а также способствовать местному экономическому развитию, составляет порядка 30 000 жителей41.
___________________________
40 Закон № 764/2001 об административно-территориальном устройстве Республики Молдова, ст.17 ч.(2)
41 Pawel Swianiewicz LGI/OSI 2010
126. Хотя правовая база содержит ясные нормы насчет минимальной численности жителей42 и необходимой адекватной административной способности, а также возлагают на Правительство43 задачу рассматривать по предложению Государственной канцелярии и выявлять решения, направленные на административную рационализацию или территориальную консолидацию, ни одно из Правительств не предприняло меры по улучшению и оптимизации административно-территориальной структуры.
___________________________
42 Ст.17 Закона № 764/2001 предусматривает, что численность населения АТЕ должно составлять не менее 1 500 жителей, а сама АТЕ должна располагать достаточными финансовыми средствами для содержания аппарата примэрии и учреждений социальной сферы.
43 Ч. (5) ст.11 Закона № 435/2006 предусматривает, что деятельность АТЕ, не отвечающих установленным критериям, рассматривается по предложению Государственной канцелярии на заседании Правительства в целях поиска решений, относящихся к административной рационализации или территориальной консолидации.
График 11
127. Распределение главных полномочий местного публичного управления описывается в таблице 6.
|
Таблица 6 Главные полномочия местного публичного управления |
|
| Местное публичное управление первого уровня | Местное публичное управление второго уровня |
|
Собственные компетенции |
|
| городское планирование;
управление зелеными насаждениями местного значения; строительство, содержание и освещение улиц и местных дорог; местный общественный транспорт; дошкольное и внешкольное образование местного уровня; содержание городских газораспределительных сетей и теплотрасс; водоснабжение и канализация; культурные, спортивные, рекреативные мероприятия и мероприятия для молодежи; местное экономическое развитие (сельскохозяйственные рынки, торговые помещения и пр.); социальное жилье и другие блага для социально-уязвимых групп; охрана культурного наследия и памятников, возведенных в общественных местах; управление имуществом, относящимся к местной публичной и частной сфере; организация территориальных служб спасателей и пожарных; управление бытовыми отходами; благоустройство и содержание кладбищ |
установление общих рамок обустройства территории на районном уровне;
защита лесов районного значения; строительство, управление и ремонт дорог районного значения; пассажирский автотранспорт, управление автовокзалами и автостанциями районного значения; начальное и общее среднее образование, внешкольные учреждения районного уровня; строительство междугородных газопроводов, других теплоэнергетических объектов местного значения; управление публичным и частным имуществом района; управление учреждениями культуры, туризма и спорта районного значения; поддержка и стимулирование инициатив по экономическому развитию административно-территориальной единицы; развитие и управление местными социальными услугами, предназначенными для социально незащищенных слоев населения, мониторинг качества социальных услуг; охрана культурного наследия и памятников, возведенных в общественных местах; управление учреждениями социального обеспечения районного значения |
|
Делегированные компетенции |
|
| поддержание общественного порядка, деятельность административной комиссии, констатация правонарушений, народная гвардия;
осуществление полномочий в качестве местного органа опеки; выдача актов гражданского состояния; подготовка граждан, экономики и территории к обороне и воинской службе; другие мероприятия, предусмотренные законодательством в области национальной обороны и гражданской защиты; полномочия, предусмотренные законодательством в области охраны здоровья населения; полномочия, предусмотренные законодательством в области государственного надзора за общественным здоровьем; полномочия, предусмотренные законодательством в области охраны окружающей среды (за исключением мероприятий в области управления отходами, очисткой воды, содержанием кладбищ, которые относятся к собственным полномочиям); полномочия, предусмотренные законодательством в области внутренней торговли; полномочия, предусмотренные законодательством о режиме вредных продуктов и веществ |
координация и проверка военно-административной деятельности по мобилизации и других действий в области национальной обороны;
подготовка граждан, экономики и территории к обороне и воинской службе; другие мероприятия, предусмотренные законодательством в области национальной обороны и гражданской защиты; полномочия в области социальной защиты населения; полномочия, предусмотренные законодательством в области охраны здоровья населения; полномочия в области образования, за исключением мероприятий, предусмотренных в ст.4 Закона № 435/2006 об административной децентрализации; полномочия, предусмотренные законодательством в области государственного надзора за общественным здоровьем; полномочия, предусмотренные законодательством в области охраны окружающей среды; охрана природных ресурсов; полномочия, предусмотренные законодательством в области внутренней торговли; полномочия, предусмотренные законодательством о режиме вредных продуктов и веществ |
|
Источник: Исследование сценариев административно-территориальной реформы, GIZ, 2018 |
|
128. Местное управление и местная демократия имеют смысл только при условии, что местное управление в состоянии выполнять вверенные ему полномочия и функции. 80% местных органов управления в Республике Молдова не соответствуют минимальным требованиям в плане функциональности и правовым требованиям, касающимся административной способности: они выполняют лишь ограниченный набор функций, в целом – основные административные функции (выдача справок и пр.). Эту низкую способность можно заметить как в оценке административной способности, проведенной Государственной канцелярией при поддержке партнеров по развитию (ПРООН), так и из данных Министерства финансов, касающихся выделения бюджетных расходов и сбора собственных доходов.
129. Анализ расходов местного публичного управления показывает, что в среднем 40-50% местных бюджетов тратятся на образование (это делегированная функция, финансируемая за счет обусловленных государственных трансфертов), в то время как общие административные расходы составляют, в среднем, от 15% (города–резиденции района) до 38% в случае АТЕ, где численность населения менее 1 500 жителей. Существуют также населенные пункты, где доля административных расходов доходит и до 85%. Коммунальные услуги – наиболее важная категория местных услуг – не превышают 6-8% расходов большинства местных органов управления. Только города–резиденции района выделяют бóльшую долю бюджетов на коммунальные услуги – в среднем 20% бюджета, а это служит признаком того, что данный тип услуг важен и что эти города обладают институциональной способностью их предоставлять. В городах–резиденциях района административные расходы равны в среднем 15%. В населенных пунктах, где численность населения меньше 1 500 жителей, расходы на государственные услуги общего назначения составляют в среднем около 35% общих расходов, а расходы, сопутствующие жилищно-коммунальному хозяйству, равны 11,7%, в то время как в населенных пунктах, где численность населения выше 5 000 жителей, они составляют примерно 15% и, соответственно, 19%. Различные исследования показали, что потенциал эффекта масштаба от поставки местных услуг равен примерно 0 в случае населенных пунктов, где численность населения составляет менее 10 000 жителей, а в том, что касается таких услуг, как городской транспорт и санитарная очистка, эффект масштаба существенно увеличивается в случае населенных пунктов, где численность населения превышает 100 000 жителей (Lago-Peña и Martinez-Vazquez, 2013).
130. Второй уровень местного управления в Республике Молдова – район – достался в наследство от советских административных структур, хотя страна и предприняла провалившуюся попытку реформы в 1998 – 2003 годы, когда были созданы гораздо более крупные единицы второго уровня – уезды. Начальная цель районов заключалась в осуществлении идеологического, политического и экономического контроля в условиях плановой экономики и государства с одной политической партией.
131. Возвращение к структуре районов было обусловлено политическими интересами в первую очередь, а не преследовало цель улучшить распределение функций между местными властями или же улучшить качество предоставления услуг. До 2015 года главной целью районных властей было выделение ресурсов из государственных финансовых трансфертов органам управления первого уровня, при этом районные власти вмешивались в разработку и внедрение местных политик и, тем самым, упрощали политический контроль над местными избранниками и сообществами. Районные служащие играют и роль агентов по мониторингу и координации для некоторых министерств, а эта функция противоречит принципам местной автономии и разделения властей. В то же время районы оказывают помощь примэриям в тех случаях, когда у тех недостаточно потенциала либо специалистов (к примеру: главный архитектор по городскому планированию, координация и оказание помощи в выработке годового бюджета, методологическая поддержка социальным ассистентам, методологическая поддержка и техническая помощь для экономического развития и привлечения инвестиций, обучающие мероприятия для МПУ первого уровня и пр.).
132. В 2013 – 2015 годы районам доверили функциональные полномочия по управлению некоторыми социально важными услугами: менеджмент сети школ и координация некоторых услуг социального обеспечения. Они также играют важную роль в отборе директоров районных больниц в рамках службы общественного здоровья. Эти услуги не могут быть доверены примэриям из-за очень высокой степени административно-территориальной раздробленности и ввиду отсутствия у них институциональной способности. В то же время новая система местных финансов отобрала у районов их власть в плане выделения финансовых ресурсов, поскольку устанавливает фиксированные раздельные ставки налогов, четкие формулы выравнивания бюджета и позволяет осуществлять прямое выделение государственных средств местным органам управления.
133. Существует контраст между численностью персонала и организационной структурой примэрий и районов. Районы представляют собой четко продуманные организационные структуры, которые не соответствуют однако функциям районов. Порой эти структуры несоразмерно большие, если учитывать строго полномочия, вверенные районам, поскольку МПУ второго уровня исполняют как функции44 в пользу центрального аппарата (к примеру, для Министерства образования и исследований, Министерства финансов, Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности и даже для Министерства труда и социальной защиты), так и работу в поддержку примэрий (техническая помощь, методологическая поддержка по финансам и социальным услугам, к примеру, или даже прямые функции и услуги для сообществ, такие как услуги главного архитектора, экономического управления и управления по привлечению инвестиций или же управления по строительству, коммунальным услугам и дорогам).
___________________________
44 Отчет GIZ. Studiu privind scenariile de reformă administrativ-teritorială, Кишинев, декабрь 2018 года, стр. 68-76.
134. По данным за 2021 год, фактическое число служащих в 34 органах местного публичного управления второго уровня (включая Кишинэу и Бэлць) и АТО Гагаузия достигает 3 76345, при этом средняя величина выше 80 единиц штатного персонала в расчете на орган местного управления второго уровня, что сильно контрастирует с 6 915 служащими всех 898 примэрий, где средняя численность персонала составляет всего 7.7 единицы персонала в расчете на примэрию.
___________________________
45 Данные о штатах, 31 декабря 2021 года, Государственная канцелярия.
135. Принимая во внимание большое число обязанностей по услугам, которые примэриям необходимо предоставлять населению непосредственно, огромный контраст между примэриями и районами вызывает среди примаров и экспертов обоснованные вопросы насчет роли, важности и эффективности районов. Это положение дел делает еще очевиднее необходимость административно-территориальной реорганизации как на первом уровне, так и на втором с целью создать институциональные способности, необходимые для предоставления услуг гражданам (главным образом, на первом уровне).
136. С другой стороны необходимо подчеркнуть, что Стратегия реформы публичного управления на 2016 – 2020 годы и Национальная стратегия децентрализации на 2012 – 2018 годы, цель которых состояла в существенном улучшении качества публичного управления всех уровней в соответствии со стандартами Европейского союза и на которые со стороны партнеров по развитию выделялись значительные средства, были внедрены в ограниченной степени (25%)46.
___________________________
46 Национальная стратегия развития "Европейская Молдова 2030", 2022.
2) Недостаточная налоговая способность (сбор собственных доходов и потенциал их роста) и низкая предсказуемость налоговых политик на национальном и местном уровнях. Наличие большого числа обязанностей без адекватного финансирования
137. Новую систему местных публичных финансов начали внедрять с 1 января 2015 года, что стало важным этапом процесса консолидации финансовой автономии местного управления, в том числе путем повышения прозрачности и предсказуемости в процессе бюджетного планирования и исполнения, и представляло собой немаловажный шаг вперед по сравнению с предыдущей ситуацией либо с положением в соседних странах, не входящих в Европейский союз. Эта новая система претерпела в предыдущие годы корректировки и изменения, в частности в том, что касается наращивания ресурсов, выделяемых местному публичному управлению, – к примеру, увеличение долей подоходного налога, полное перечисление дорожного сбора с 2023 года и пр.
|
Таблица 7 Система финансирования местного публичного управления |
|
| Местное публичное управление первого уровня |
Местное публичное управление второго уровня |
|
1. Собственные доходы |
|
| 1.1. Налоговые доходы:
налог на недвижимое имущество; приватный налог, взимаемый на первом уровне МПУ; местные сборы; сбор на благоустройство территорий; сбор за организацию аукционов и лотерей в пределах административно-территориальной единицы; сбор за размещение рекламы; сбор за использование местной символики; сбор за объекты торговли и/или объекты по оказанию услуг; рыночный сбор; сбор за временное проживание; курортный сбор; сбор за предоставление услуг по автомобильной перевозке пассажиров на территории муниципиев, городов и сел (коммун); сбор за парковку автотранспорта; сбор с владельцев собак; сбор за парковку; сбор на санитарную очистку; сбор за рекламные устройства; плата за патент; подоходный налог с физических лиц за независимую деятельность, осуществляемую в сфере розничной торговли 1.1.1. Неналоговые доходы: доходы от предоставления в аренду; доходы от концессии; доходы от штрафов; доходы от процентных начислений; доходы от пожертвований |
1.2. Налоговые доходы:
сбор за природные ресурсы, за исключением сбора за добычу полезных ископаемых (налоговая база и точный уровень сбора установлены Налоговым кодексом); приватный налог, взимаемый на втором уровне местного публичного управления 1.2.1. Неналоговые доходы: доходы от предоставления в аренду; доходы от концессии; доходы от штрафов; доходы от процентных начислений; доходы от пожертвований |
|
2. Трансферты |
|
| 2.1. Гранты Доходы с раздельной ставкой/отчисления от государственных налогов и сборов:
все АТЕ, не являющиеся резиденциями района – 100% общего объема отчислений от подоходного налога с физических лиц, собранного на территории соответствующей административно-территориальной единицы; резиденции района, Кишинэу и Бэлць – 50% общего объема отчислений от подоходного налога с физических лиц, собранного на территории соответствующей административно-территориальной единицы; 50% общего объема отчислений от дорожного сбора – с 2023 года 2.1.1. Трансферты на выравнивание: Фонд финансовой поддержки формируется из подоходного налога с физических лиц, не распределенного в виде отчислений местным бюджетам, на основе данных последнего года, за который имеется окончательное исполнение бюджета; местному публичному управлению первого уровня распределяют 45% Фонда финансовой поддержки; распределенные на основе формулы с 3 индикаторами: налоговая обеспеченность на одного жителя (удельный вес 60%), население (удельный вес 30%) и площадь (удельный вес 10%) 2.1.2. Обусловленные трансферты: образование содержание автомобильных дорог инвестиции |
1.2. Гранты Доходы с раздельной ставкой/отчисления от государственных налогов и сборов:
районные советы – 25% общего объема отчислений от подоходного налога с физических лиц, собранного на территории резиденций района; АТО Гагаузия – 100% общего объема отчислений от подоходного налога с физических лиц, налога на прибыль, НДС, собранных на территории АТО Гагаузия; 50% общего объема отчислений от дорожного сбора – с 2023 года 2.2.1. Трансферты на выравнивание местному публичному управлению второго уровня распределяют 55% Фонда финансовой поддержки; распределенные на основе формулы с 2 индикаторами: население (удельный вес 60%) и площадь (удельный вес 40%) 2.2.2. Обусловленные трансферты: образование социальное обеспечение содержание автомобильных дорог инвестиции |
138. В целом удельный вес местных бюджетов в доходах и расходах национального бюджета достаточно высокий по сравнению с другими странами или даже со средним показателем по Европейскому союзу, согласно статистическим данным NALAS47 и как следует из графика 12.
___________________________
47 NALAS – Network of Associations of Local Authorities of South-East Europe.
График 12
139. С другой стороны, как подробнее будет раскрыто ниже, местные бюджеты в Республике Молдова очень сильно зависят от доходов от различных форм трансфертов из государственного бюджета: отчислений от государственных налогов и сборов, трансфертов на выравнивание, трансфертов специального назначения.
140. Вопреки всем прогрессам, достигнутым в результате введения новой системы межправительственных/межбюджетных трансфертов, положение остается сложным в том, что касается генерирования собственных доходов, достаточных для потребностей местного публичного управления первого уровня. По сравнению с другими государствами региона финансирование публичного управления в Республике Молдова строго зависит от трансфертов общего назначения или обусловленных трансфертов.
График 13
141. Главная причина – очень низкая, даже для общего экономического и социального положения Республики Молдова, отдача местных налогов и сборов, в частности налога на имущество.
142. В 2016 – 2020 годы можно наблюдать подмену местных фискальных усилий доходами от подоходного налога с раздельной ставкой (отчисленного), при том, что рост собственных доходов был ниже уровня инфляции (см. график 9 и таблицы 8-10). Хотя с введением новой системы финансирования ожидался существенный рост собственных доходов, по всей видимости, большинство органов местного публичного управления довольствовалось более высокими суммами, которые находятся в их распоряжении и получены в результате роста удельного веса доходов общего назначения, и не прилагают усилия для наращивания собственных доходов. Из этого положения дел, а также из прошлых исследований48 можно предугадать, что у местных бюджетов не будет поразительного роста за счет собственных доходов, способного привести к появлению значительных финансовых источников, которые необходимы для создания инфраструктуры, а затем и для предоставления местных публичных услуг, особенно в сельской местности.
___________________________
48 Raport privind Opțiunile pentru reorganizarea structurii administrativ-teritoriale în Republica Moldova, A. Ionescu, S. Drezgic, I. Rusu, PNUD, 2017.
График 14
|
Таблица 8 Структура бюджетных доходов по типам местного управления |
Источник: Данные об исполнении бюджетов за 2019-2021 годы
от Министерства финансов
|
Таблица 9 Динамика доходов местных бюджетов по отношению к инфляции и способности покрывать административные расходы |
Источник: Данные об исполнении бюджетов за 2019 – 2021 годы,
полученные от Министерства финансов
|
Таблица 10 Структура типов расходов в функциональной классификации по типам местного управления |
Источник: Данные об исполнении бюджетов за 2019-2020 годы,
полученные от Министерства финансов
143. На уровне районных советов по итогам анализа, составленного на основе исполнения бюджетов в 2019 – 2020 годы (см. таблицу 10), сформулированы следующие главные выводы: в том, что касается доходов, отмечается очень высокая зависимость районных бюджетов от трансфертов общего назначения и обусловленных трансфертов из государственного бюджета: за исключением муниципиев Кишинэу и Бэлць (которые имеют двойной статус – местного публичного управления первого и второго уровней) и АТО Гагаузия, которое пользуется специальной системой финансирования, остальные районы более чем на 90% зависят от обусловленных трансфертов и трансфертов на выравнивание из государственного бюджета. Собственные доходы и доходы от национальных налогов с раздельной ставкой (которые вместе составляют "автономные доходы") отличаются крайне низким удельным весом: от 5% до 8%. Следовательно, районные бюджеты находятся в строгой зависимости от объема трансфертов из государственного бюджета.
144. Что касается расходов, то основной удельный вес приходится на расходы на персонал (преимущественно в образовании): удельный вес составляет от 60% до 75% (за исключением муниципиев Кишинэу и Бэлць) – см. таблицу. Если добавить и расходы на социальные платежи, то приходится констатировать, что в целом расходы районных советов очень жесткие – от 65% до 80%, а их дискреционная часть (там, где решение районных советов важное) – ограниченная. Инвестиционные расходы составляют от 10% до 25%.
3) Некоторые произвольные отчисления публичного управления второго уровня публичному управлению первого уровня
145. Кроме этого краткого анализа, подтверждающего известную ситуацию, есть 2 элемента, обращающих на себя внимание: 1) суммы, которые районные советы могут отчислять местным советам из совокупного бюджетного сальдо – более или менее дискреционно; и 2) динамика консолидированного бюджетного сальдо.
146. Что касается первой проблемы, то эти суммы/трансферты, отчисленные районными советами местным, предназначаются в целом для инвестиций, их объем составил 224 миллиона леев в 2021 году, то есть примерно 1,1% общего объема доходов местного публичного управления и примерно 14% консолидированного бюджетного сальдо в конце 2020 года (которое можно было использовать в этих целях). Подробный анализ наталкивает на вывод, что три административно-территориальные единицы: муниципий Кишинэу, АТО Гагаузия и район Орхей осуществили 71% этих отчислений, тогда как другие 31 район и муниципий Бэлць отчислили только остальные 29%.
147. В том же что касается динамики консолидированного бюджетного сальдо (см. таблицы 11-12), наблюдается тенденция к умеренному росту бюджетного излишка в 2016 – 2018 годы, существенное снижение в 2019 году и впечатляющее возобновление роста сальдо в течение 2020 – 2021 годов (+50% в 2020 году по сравнению с 2019 годом и +30% в 2021 году по сравнению с 2020 годом). Объяснить данное явление сложно, однако отмечается, что оно весьма очевидно в случае тех же трех административно-территориальных единиц: муниципий Кишинэу, АТО Гагаузия и район Орхей, на которые вместе приходятся 61,4% совокупного сальдо всех районных советов и почти 40% совокупного бюджетного сальдо всего местного публичного управления.
|
Таблица 11 Бюджетные сальдо местного публичного управления |
Источник: Данные об исполнении бюджетов за 2016-2021 годы,
полученные от Министерства финансов
|
Таблица 12 Бюджетные сальдо местного публичного управления |
Источник: Данные об исполнении бюджетов за 2019-2020 годы,
полученные от Министерства финансов
4) Неэффективное управление публичным имуществом, отсутствие разграничений, кадастр
148. В том, что касается имущественной децентрализации и местного развития, серьезные сложности обусловлены частичным разграничением и неопределенностью юридического режима государственной собственности и собственности АТЕ, в том числе имущества публичной сферы и частной сферы как государства, так и самих АТЕ, недостаточным урегулированием имущественных отношений между АТЕ, государством и другими субъектами права. Неэффективный менеджмент имущества АТЕ приводит к ухудшению состояния активов, низкому качеству услуг, высоким издержкам, связанным с их предоставлением, упущенным доходам и слабому потенциалу внедрения стратегий по устойчивому местному развитию.
149. При этом в настоящее время наблюдается медленное и сопряженное со сложностями внедрение Проекта регистрации и оценки имущества, который предусматривает оказание местному публичному управлению поддержки в процессе первичной регистрации недвижимого имущества, оценки недвижимого имущества и укреплении системы земельного управления, а это отрицательно сказывается на инициативах в области имущественной децентрализации и местного развития. Проект регистрации и оценки имущества внедряется в соответствии с Соглашением о финансировании между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития, подписанным в Кишинэу 17 сентября 2018, ратифицированным Парламентом Республики Молдова 8 ноября 2018 года (Закон № 240/2018). Реализация проекта началась 14 января 2019 года, он должен завершиться 30 июня 2024 года, а его начальная стоимость составляла 30 миллионов евро. К сожалению, ввиду сложностей в плане внедрения и низкого уровня использования весной 2022 года кредит реструктурировали почти на 6,45 миллиона евро. Проект внедряется Агентством публичных услуг через Департамент кадастра при содействии агентств, оказывающих поддержку: Агентства публичной собственности – для массовой первичной регистрации недвижимого имущества публичной собственности и Агентства земельных отношений и кадастра – для оценки недвижимого имущества и консолидации национальной инфраструктуры пространственных данных.
150. Результаты проекта строго в области разграничения и регистрации публичной собственности местного публичного управления как часть компонента A проекта отражены в таблице 13.
|
Таблица 13 |
Источник: Данные Подразделения по внедрению Проекта регистрации
и оценки имущества, Агентство публичных услуг
151. Главные причины таких результатов – воздействие пандемии Covid-19, отсутствие человеческих ресурсов как на уровне центрального и местного публичного управления, так и в частном секторе/кадастровых компаниях, изменение технических правил непосредственно в процессе исполнения работ или после их исполнения, медленный процесс согласования/выдачи заключений по технической документации, поданной местным публичным управлением, со стороны учреждений центрального публичного управления, вовлеченных в процесс в соответствии с Постановлением Правительства № 63/2019. Кроме того, ситуация усложняется и неполными национальными базами данных, необновленными генеральными градостроительными планами и стратегиями местного развития, устаревшей документацией по обустройству территории (Национальный план по обустройству территории, региональные планы по обустройству территории), другими устаревшими градостроительными документами. Принятые в течение 2022 года меры существенно ускорили внедрение Проекта регистрации и оценки имущества, однако заметные результаты появятся в 2023 году и в 2024 году.
5) Сильное бюрократическое бремя на деконцентрированные структуры и территориальные бюро Государственной канцелярии, вытекающее из неясности и чрезмерно большого масштаба их роли и задач
152. Неотъемлемый компонент обеспечения функциональности публичного управления – эффективное сотрудничество с территориальными бюро Государственной канцелярии, которые, согласно нормативной базе в соответствующей сфере, уполномочены осуществлять административный контроль законности нормативных актов, издаваемых местными властями, и обеспечивать примэриям, местным советам методологическую поддержу для надлежащего применения положений нормативной базы.
153. На основе анализа статистических данных относительно осуществления административного контроля законности актов, издаваемых МПУ, отметим следующее:
1) в 2021 году органы местного публичного управления включили для проверки в ГРМА 218 366 административных актов. В отчетный период административный контроль осуществляли 38 служащих территориальных бюро. Таким образом, в соотношении к общему числу актов, поступивших для контроля, в среднем один специалист проверил 5 746 актов. По сравнению с 2020 годом объем утвержденных актов указывает на непрерывный рост (более чем на 3 200 актов или на 1,5%);
2) нарушение срока включения административных актов в ГРМА зарегистрировано в 12 812 случаях (5,9%). В 14 681 из 16 360 запросов о корректировке материальных ошибок в административных актах территориальные бюро разрешили корректировку;
3) были расценены как утвержденные с отклонением от правовой базы 2 548 актов, что составляет 1,1% от общего числа актов. Большинство уведомлений относились к решениям местного совета (городского, сельского, коммунального) – 2 033 акта и распоряжениям примаров – 359 актов. Результат рассмотрения обращений: в 1 890 (74%) случаях органы-эмитенты подчинились требованиям территориальных бюро (упразднили, изменили/дополнили несоответствующие нормам акты). В 390 случаях местное публичное управление сохранило свою первоначальную позицию.
154. За отчетный период в судебных инстанциях начато 599 процессов, из которых: 445 в суде первой инстанции, 93 – в Апелляционной палате и 61 – в Высшей судебной палате. Одновременно территориальные бюро представляли интересы государства в 604 исках, поданных до 2021 года, и приняли участие в 401 судебном заседании. Дополнительно территориальные бюро выступали в 22 делах в качестве третьего лица, заявившего самостоятельные требования по предмету спора, и в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора. В диаграмме представлены основные данные за 2021 год по сравнению с предыдущим годом (см. график 15).
График 15
Цель контроля законности актов органов местного публичного управления, осуществляемого территориальными бюро Государственной канцелярии, состоит в предупреждении нарушений законодательства, допускаемых местным публичным управлением в процессе утверждения/издания административных актов. По сути, такой контроль призван обеспечивать корректность функционирования местного публичного управления в условиях законности. Для соблюдения этих прерогатив наряду с осуществлением контроля законности территориальные бюро постоянно занимаются оказанием необходимой поддержки (консультационно-юридической) как служащим местного публичного управления, так и местным избранникам.
155. Процент оспоренных актов относительно небольшой благодаря методологической и консультационно-юридической поддержке, оказываемой органам местного публичного управления территориальными бюро Государственной канцелярии. В среднем в течение календарного года территориальные бюро Государственной канцелярии организуют совместно с деконцентрированными службами до 100 семинаров, круглых столов и пр. на всей территории Республики Молдова. Для предупреждения случаев утверждения органами местного публичного управления незаконных административных актов сотрудники территориальных бюро принимают участие в заседаниях местных советов и в случае необходимости предоставляют консультации. К примеру, в 2021 году взаимодействие с местным публичным управлением фокусировалось на предоставлении методологической, консультативной и юридической поддержки в ходе около 40 000 консультаций; в организации для местных избранников и государственных служащих тематических обучающих мероприятий – 36 проведенных мероприятий и участие в заседаниях местных советов для предоставления консультаций на предмет законности проектов решений (96 раз).
156. Вместе с тем, одна из проблем, на которую часто указывают представители местного публичного управления, заключается в бремени контроля для примэрий, что требует определенных уточнений насчет сути административного контроля законности актов, издаваемых на местном уровне, и принятия во внимание факторов, благоприятствующих изданию административных актов с отклонением от положений законодательства, а также важности принятия соответствующих действий с тем, чтобы уменьшить число случаев незаконности актов и предупредить случаи издания административных актов, не соответствующих нормативной базе. (Ce cuvânt determină lexemul "importanța"?)
ВИДЕНИЕ, ПРИНЦИПЫ, ЦЕЛЬ
157. Видение: эффективное, прозрачное и ответственное центральное и местное публичное управление, способное постоянно совершенствоваться, которое предоставляет гражданам и бизнес-среде Республики Молдовы доступные и качественные услуги, тем самым содействуя благосостоянию общества и укреплению социальной сплоченности.
Принципы
Настоящая Стратегия опирается на принципы европейского административного пространства, а также на некоторые принципы, специфические для процесса укрепления местной автономии:
1) правовое государство, предполагающее, что публичному управлению надлежит исполнять свои обязанности исключительно в соответствии с законом. Органы публичного управления принимают решения и действуют, придерживаясь общих принципов и правил, применяемых непредвзято к любому лицу, которое оказывается охваченным их действиями;
2) надежность/доверие и предсказуемость, которые касаются: (i) правомочия: публичное управление может действовать только в пределах правомочия; (ii) автономия в принятии решений: в соответствии с законным мандатом, публичное управление пользуется определенной степенью свободы/усмотрения в принятии возлагаемых на него решений; (iii) пропорциональность: административное действие должно быть строго пропорциональным установленной законом цели, не ограничивая граждан в бóльшей степени, чем строго необходимо для выполнения этой цели; (iv) процедурная справедливость: корректное и непредвзятое применение закона одновременно с уважением человеческого достоинства каждого лица; (v) оперативность в принятии решений; (vi) профессионализм и профессиональная неподкупность в случае государственных служащих;
3) открытость и прозрачность, которые касаются того, что публичное управление не только открыто для наблюдения, анализа и контроля извне, но и действует таким образом, чтобы позволять и содействовать всему этому;
4) ответственность, в соответствии с которой любое административное учреждение обязано объяснять и обосновывать свои действия перед другим публичным, законодательным или судебным органом;
5) эффективность и результативность, которые касаются достижения максимальных результатов за счет заданного объема ресурсов, при том, что эти результаты соответствуют установленным целям и прямо и непосредственно способствуют их выполнению;
6) децентрализация, которая представляет собой передачу административных и финансовых компетенций от уровня центрального публичного управления на уровень местного публичного управления в той мере, в которой таким образом чистая социальная выгода увеличивается по сравнению с предыдущим положением дел;
7) субсидиарность в том, что касается процесса децентрализации, в соответствии с которой любая публичная услуга должна быть вверена наиболее близкому к гражданину административному уровню, способному предоставлять ее в условиях эффективности и результативности;
8) местная автономия, которая представляет право местного управления решать и управлять под собственную ответственность в пределах закона существенной частью публичных функций в интересах граждан.
158. В раздел "Местное публичное управление" добавили также критерии и правила, специфические эффективному и результативному процессу децентрализации и укрепления местной автономии, вытекающие из хороших практик и профильной академической литературы на национальном уровне.
Цель: к концу 2030 года Республика Молдова будет располагать центральным и местным управлением, способным обеспечивать условия для устойчивого развития страны, а также отличающимся повышенным уровнем неподкупности и компетенции, с тем, чтобы: (a) эффективно управлять и поставлять качественные публичные услуги через: повышение профессионального уровня и стабильность, упрощение и рационализацию, предсказуемость и координирование; (b) завоевывать уважение и доверие граждан через: порядочность, прозрачность и ответственность, доступность и открытость; (c) укреплять свою способность обосновывать и внедрять публичные политики, чтобы тем самым быть в состоянии отвечать вызовам, сопряженным с процессом присоединения к ЕС.
ВОЗДЕЙСТВИЕ
159. Воздействие настоящей Стратегии проявится по нескольким главным направлениям. Во-первых, существенно повысится качество публичного управления, способность органов публичного управления определять и внедрять эффективные и результативные публичные политики, что проявится в стимулировании экономического роста, местном и региональном экономическом развитии, снижении административных затрат фирм и граждан, связанных с соблюдением требований, повышении качества и расширении доступа к основным публичным услугам. Все это можно измерить с помощью специфических исследований насчет уровня удовлетворенности бенефициаров (граждан и компаний) предоставляемыми услугами, наращивания объема иностранных инвестиций с более высокой добавленной стоимостью, повышенной степени поглощения средств международных доноров, особенно средств ЕС, выделяемых на этапе подготовки к вступлению в ЕС, к которым Республика Молдова сможет получить доступ с 2024 года. Кроме того, индикаторы, измеряющие качество регулирующих норм и результативность управления в рамках проекта Worldwide Governance Indicators (WGI) Всемирного банка, отлично подходят для того, чтобы отражать положительное воздействие и прогресс, достигнутые во внедрении настоящей Стратегии.
160. Одновременно повысятся прозрачность и ответственность работы публичного управления, усилится контроль со стороны граждан и гражданского общества, упрочатся механизмы публичного консультирования и участия в обосновании публичных политик и национальных и местных бюджетов. Кроме того, Стратегия окажет воздействие и в том, что касается уменьшения коррупции с помощью "мягких" средств: прозрачность, эффективная система несовместимости и конфликта интересов, публичное консультирование и участие. Для более объективного измерения прогресса в плане прозрачности и публичного участия отличным мерилом служит индикатор, отражающий участие и применяемый в рамках проекта Всемирного банка Worldwide Governance Indicators (WGI), который публикует свои оценочные отчеты раз в 1-2 года.
161. Для количественного измерения фактического воздействия этой Стратегии будут использоваться индикаторы, которые оценивают качество управления/публичного управления и которые подсчитываются Всемирным банком – Worldwide Governance Indicators (WGI): 1) эффективность управления; 2) качество регулирования; 3) участие и ответственность. Следует напомнить, что оцениваемые величины этих показателей могут варьировать от -2,5 до +2,5. Кроме того, будут использоваться и индикаторы воздействия из НСР, НПР и ЦРТ – согласно таблице 14.
|
Таблица 14 |
|||
| Название индикатора WGI | Величина в 2021 году | Промежуточная цель в 2026 году | Конечная цель в 2030 году |
| Эффективность управления | -0,4 | (-0,1 ; +0,1) | (0 ; +0,5) |
| Качество регулирования | 0 | (+0,3 ; +0,5) | (+0,5 ; +1) |
| Участие и ответственность | 0 | (+0,3 ; +0,5) | (+0,5 ; +1) |
| Удельный вес индикаторов воздействия/достигнутых стратегических целей Национальной стратегии развития | НСР – 40%
НПР – 40% ЦРТ – 35% |
НСР – 100%
НПР – 100% ЦРТ – 100% |
|
ЦЕЛИ И ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
I. Менеджмент государственной должности и государственных служащих
Общая цель: Система государственной должности и государственных служащих в Республике Молдова отличается неподкупностью и компетентностью, она эффективно и справедливо управляет качественными и доступными публичными услугами, что достигается за счет повышения профессионального уровня и стабильности и опирается на прозрачную и мотивационную профессиональную/меритократическую систему менеджмента человеческих ресурсов на государственной службе.
Приоритетное направление 1: институциональная база, применяемая к государственной должности, четко обозначена, разработана, опираясь на лучшие практики и европейские стандарты в области менеджмента государственной должности и государственных служащих, сообразована с приоритетами государства и обеспечена человеческими и информационными ресурсами, которые необходимы для современного публичного управления, ориентированного на инновации и современные технологии
Показатели оценки (outcome):
I1.1. Ежегодное число изменений/дополнений, внедренных в нормативную базу в области менеджмента государственной должности и государственных служащих
I1.2. Уровень годовой текучести кадров на уровне центрального и местного публичного управления (отдельно по государственным служащим и персоналу, работающему на контрактной основе) в разбивке по категориям персонала
I1.3. Удельный вес вакантных постов, занятых по итогам внешнего/внутреннего конкурса, по отношению к другим способам замещения
I1.4. Удельный вес женщин на высших руководящих должностях49 в рамках центрального и местного публичного управления
___________________________
49 Ответственные должностные лица, государственные служащие – руководители высшего звена, руководители административных органов, подведомственных министерствам.
I1.5. Общее число обжалований по факту прекращения служебных отношений по инициативе работодателя на уровне центрального и местного публичного управления//Удельный вес судебных исков/исковых заявлений, рассмотренных судебной инстанцией с вынесением окончательных решений насчет отклонения требований, которые были выдвинуты государственными служащими против индивидуальных административных актов органов публичного управления
I1.6. Удельный вес рекомендаций, сформулированных в мониторинговых отчетах Государственной канцелярии в области государственной должности, которые были внедрены охваченными мониторингом органами публичного управления
Мероприятие 1.1. Определение роли и полномочий Государственной канцелярии в качестве координатора системы менеджмента государственной должности и государственных служащих, а также укрепление ее институционального потенциала с целью обеспечить эффективный менеджмент государственной должности и государственных служащих.
Показатели мониторинга (output):
I1.1.1. Усовершенствованная нормативная база, касающаяся роли и полномочий Государственной канцелярии, утверждены и внедрены
I1.1.2. Штатная численность структуры, специализирющейся на менеджменте государственной должности, в рамках Государственной канцелярии
I1.1.3. Число внедренных программ по наращиванию институционального потенциала/число прошедших обучение человек/число часов специфических обучающих мероприятий в области менеджмента государственной должности
162. У Государственной канцелярии в настоящее время есть установленные в соответствии с нормативной базой полномочия по разработке, мониторингу и оценке внедрения государственной политики в области менеджмента государственной должности и государственных служащих в министерствах, других центральных и местных административных органах. С точки зрения внедрения целей настоящей Стратегии Государственная канцелярия будет играть более четкую роль, получит более четкие полномочия, а также необходимые технические и кадровые ресурсы с тем, чтобы существенно возросла ее способность обеспечивать эффективный менеджмент государственной должности и государственных служащих согласно потребностям публичного управления и требованиям по присоединению к Европейскому союзу.
163. В этом смысле предложенные действия касаются следующих конкретных направлений:
1) осуществление анализа нынешней институциональной базы с разработкой на его основе рекомендаций и конкретных мер по укреплению потенциала Государственной канцелярии и профессиональных навыков государственных служащих, ответственных за государственную должность. Будет разработан план действий по выполнению полномочий, установленных на основании нормативной базы, для обеспечения передового менеджмента государственной должности и государственных служащих, а также для обоснования процесса принятия решений, касающихся разработки публичных политик;
2) операционализация в рамках Государственной канцелярии административной структуры с четко установленными полномочиями по разработке, мониторингу и оценке внедрения политики государства в области менеджмента государственной должности и государственных служащих;
3) выделение необходимых технических и кадровых ресурсов для выполнения установленных полномочий по менеджменту государственной должности и государственных служащих;
4) разработка стандартных операционных процедур, прежде всего, процедуры мониторинга внедрения нормативных рамок насчет менеджмента государственной должности.
Мероприятие 1.2. Определение роли и полномочий подразделений, ответственных за менеджмент человеческих ресурсов в рамках органов публичного управления, в качестве части интегрированной системы менеджмента государственной должности и государственных служащих.
Показатели мониторинга (output):
I1.2.1. Усовершенствованная нормативная база, касающаяся роли и полномочий подразделений по менеджменту человеческих ресурсов в рамках органов публичного управления, а также разграничения между государственной должностью и персоналом, работающим на контрактной основе, утверждена и внедряется
I1.2.2. Сеть подразделений человеческих ресурсов в рамках органов публичного управления консолидирована и интегрирована в единую систему менеджмента государственной должности
164. Предложенные интервенции нацелены на повышение способности и качества внедрения государственной политики и повышение эффективности кадровых процедур на уровне центрального и местного публичного управления. В этом смысле конкретные направления будут касаться усовершенствования нормативной базы, касающейся роли и полномочий подразделения человеческих ресурсов в рамках органов публичного управления и повышения профессиональных навыков их персонала.
Мероприятие 1.3. Четкое разграничение функций, связанных с реализацией прерогатив публичной власти, и постов, которые могут быть замещены на основании индивидуального трудового договора, а также условий преобразования некоторых постов, замещаемых на контрактной основе/, в/из государственных должностей/замещаемых на контрактной основе постов.
Показатели мониторинга (output):
I1.3.1. Усовершенствованная нормативная база, касающаяся четкого разграничения должностей, требующих статуса государственного служащего, от должностей, допускающих прием персонала на работу на контрактной основе
Мероприятие 1.4. Разработка, пилотирование и внедрение Автоматизированной информационной системы учета и менеджмента человеческих ресурсов в органах публичного управления (АИС УМЧР) с применением современных информационных и коммуникационных технологий.
Показатели мониторинга (output):
I1.4.1. Информационная система пересмотрена, оптимизирована и внедрена в соответствии с требованиями, сформулированными в Техническом задании, и выявленными в период анализа, обладает расширенными функциональными возможностями и интероперабельна с уже существующими релевантными системами.
I1.4.2. Степень охвата АИС УМЧР человеческих ресурсов в центральном и местном публичном управлении.
I1.4.3. Удельный вес органов публичного управления, использующих АИС УМЧР, в разбивке по центральному публичному управлению и местному публичному управлению.
165. В целях успешного менеджмента человеческих ресурсов в органах публичного управления необходима комплексная обработка данных для всех кадровых административных процессов в формате независимой автоматизированной информационной системы или же в формате части, интегрированной в качестве модуля в АИС УМЧР. Так, автоматизированная информационная система задумана как открытая и доступная с различными правами использования для всех работников органов публичного управления. В этом смысле предлагается, чтобы у каждого работника был личный аккаунт для доступа к собственным данным и для получения через интранет необходимой ему информации и других материалов, полезных при осуществлении полномочий, использовании электронной подписи и пр.
Если для АИС УМЧР будут разработаны необходимые функциональные возможности, выбор будет сделан в пользу интеграции в качестве модуля в АИС УМЧР, что поможет упростить процесс интероперабельности между системами (хранение, извлечение и дополнение/усовершенствование информации, связанной с трудовыми отношениями), расширив тем самым главные цели автоматизированной информационной системы, что позволит обеспечить автоматизированный инструмент, необходимый для эффективного управления человеческими ресурсами в органах публичного управления.
166. Так, у информационной системы будут следующие цели:
1) предоставление актуализированной информации, структурированной в соответствии с законом о персонале органов публичного управления;
2) обеспечение рабочего инструмента служащим, отвечающим за менеджмент персонала на государственной службе, который обеспечивал бы возможность создания электронных личных дел;
3) генерирование в электронном формате административных актов, справок, формуляров и других документов, релевантных для управления персоналом;
4) документирование осуществления кадровых процедур (рекрутинг, отбор, интеграция, профессиональное развитие, оценка, поощрение, взыскания и пр.);
5) предоставление на национальном уровне стабильной и актуализированной базы данных о персонале органов публичного управления, обеспечивающей в режиме реального времени специфическую информацию и генерирующую отчеты, необходимые для принятия решений как на национальном уровне, так и на уровне органа публичного управления;
6) интеграция в качестве базового компонента в единую информационную систему на уровне публичного управления для учета персонала бюджетной сферы.
167. Обработка данных в рамках автоматизированной информационной системы включает:
1) менеджмент документов: начиная с разработки и регистрации каждого документа, мониторинга его цикла получения заключений и заканчивая доведением результата до сведения ответственных лиц и электронной архивации;
2) учет и обработку персональных данных работников, к примеру: автоматизированный расчет трудового стажа на государственной службе, в органе публичного управления, установление надбавки, ежегодных отпусков, медицинских отпусков, дополнительных отпусков, отпусков по уходу за ребенком, отпусков по отцовству, отпусков без сохранения заработной платы, мобильность персонала, показатели текучести, стабильности, других релевантных показателей для управления персоналом и принятия решений насчет персонала и пр.;
3) кадровые процедуры, установленные правовыми рамками, а также мониторинг их внедрения с возможностью получения доступа к истории и базам данным из электронного архива, учет государственных должностей и государственных служащих на национальном уровне;
4) предоставление обновленной информации из архива на основании введенных данных.
168. Посредством автоматизированной информационной системы можно будет избежать дублирования данных о трудовых отношениях в параллельном учете. В то же время будут созданы полезные и эффективные информационные ресурсы, с помощью которых можно будет обеспечить: структурирование разделов; возможности для использования данных через удобный интерфейс; совместимость и интероперабельность с существующими информационными системами; возможность получать данные из других информационных приложений; упрощенную адаптацию к требованиям разработки приложений на базе новых информационных технологий; обеспечение безопасности данных и конфиденциальность информации.
169. Новой информационной системе отводятся четыре главные роли:
1) рабочий инструмент на местном уровне для персонала подразделений человеческих ресурсов органов центрального и местного публичного управления с возможностью создавать электронные личные дела, генерировать административные акты, справки, другие релевантные для управления персоналом документы, документально фиксировать реализацию кадровых процедур и генерировать стандартные отчеты и отчеты в ответ на поступающие запросы;
2) инструмент информирования для персонала органов публичного управления об их персональных данных в базе данных и для взаимоотношений с учреждением;
3) статистический инструмент, сопутствующий электронной базе данных о персонале органов публичного управления, которая доступна на национальном уровне с доступом в режиме реального времени и с возможностью генерировать различные отчеты;
4) продвинутая единая система управления полными данными персонала органов публичного управления с возможностью миграции данных из существующих систем.
170. Национальная информационная система учета человеческих ресурсов в органах публичного управления, предусмотренная настоящей Стратегией, будет служить мотивацией для персонала подразделений человеческих ресурсов в органах публичного управления, прошедшего специальное обучение на этот счет, а также изменит удельный вес бюрократической/рутинной работы в пользу работы аналитического характера, стратегического характера или нацеленной на развитие персонала.
Приоритетное направление 2: привлекательность государственной службы обеспечивается за счет применения меритократической и прозрачной системы доступа и продвижения в государственной должности, применения адекватной оплаты труда, стимулирующей достижения, а также за счет продвижения организационной культуры, которая фокусируется на развитии человеческого капитала органов публичного управления.
Показатели оценки (outcome):
I2.1. Среднее число соискателей на рекрутинговых конкурсах в центральном и местном публичном управлении в разбивке по категориям государственных служащих и персонала, работающего на контрактной основе
I2.2. Степень соотношения/отношение равноценности между средним уровнем оплаты труда государственных служащих и средней заработной платой в частном секторе для постов аналогичной сложности – по определенным категориям должностей из представительной выборки
I2.3. Ежегодное число стажеров-выпускников программы стажировок на государственной службе, принятых на работу на государственные должности в центральном публичном управлении // Удельный вес стажеров-выпускников программы стажировок, которые проработали не менее 12 месяцев в государственной должности, из общего числа принятых на работу
I2.4. Процент годовой текучести кадров в случае высших руководящих государственных должностей и руководящих государственных должностей (руководитель/директор) на уровне центрального публичного управления
I2.5. Процент годовой текучести кадров в случае высших руководящих государственных должностей и руководящих государственных должностей (руководитель/директор) на уровне центрального публичного управления в первые 6 месяцев после смены правительства
I2.6. Удельный вес успешно завершенных конкурсов в общей численности организованных конкурсов, в разбивке по категориям государственных должностей
171. Цель и мероприятия этого приоритетного направления хорошо соотносятся с соответствующими положениями Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2023 – 2030 годы, компонент 2: Разработка и планирование бюджета, специфическая цель 3: обеспечение адекватного уровня оплаты труда в бюджетной сфере. В процессе внедрения этих двух стратегических документов согласование и сотрудничество между Государственной канцелярией и Министерством финансов очень важны для обеспечения баланса на уровне оплаты труда государственных должностей и постов аналогичной сложности в частном секторе. Ориентировочный показатель (benchmarking) степени соответствия равен 75%, принимая во внимание специфические публичному сектору гарантии. Будет уделяться внимание обеспечению внутреннего баланса по вертикали и по горизонтали системы оплаты труда и обеспечению финансово-бюджетной устойчивости.
Мероприятие 2.1. Установление и внедрение другого механизма обоснования и назначения нынешней надбавки за индивидуальные профессиональные достижения, которая будет сообразована с институциональными достижениями, будет предоставляться прозрачно, единообразно и последовательно, а также будет стимулировать достижения и служить вознаграждением за них.
Показатели мониторинга (output):
I2.1.1. Усовершенствованная нормативная база, касающася привлекательности оплаты труда государственных служащих утверждена и внедрена
I2.1.2. Удельный вес переменной части ежемесячной заработной платы государственных служащих в разбивке по государственным служащим руководящего и исполнительного звена
172. Мотивация в качестве психологического процесса представляет собой "совокупность факторов активности, определяющих поведение индивидуума"50. У людей могут быть разные мотивы, в силу которых они выбирают определенный тип поведения. Тип личности, социальные условия, опыт, влияние группы либо иные факторы могут воздействовать на мотивацию. Публичное управление конкурирует с частным сектором в плане выявления и удержания квалифицированного персонала, поэтому значение, отводимое мотивации государственных служащих, должно быть существенным и не сводиться только к аспектам оплаты труда и материальных прав в целом.
___________________________
50 N. Sillamy, Dicționar de psihologie. București: Ed. Univers Enciclopedic, 1996, стр. 202.
Формы мотивации, которые будут внедряться через настоящую Стратегию, предполагают законодательные изменения и политики оплаты труда для вознаграждения усилий и профессиональных достижений, а также другие аспекты нефинансовой мотивации персонала.
Справедливость в оплате выполненного труда, рассматриваемая в том числе как форма мотивации, останется одним из основных принципов политик оплаты труда, специфических для государственной службы. Соблюдая принцип "равное вознаграждение за труд равной ценности", государство будет сохранять и политику финансового вознаграждения, чтобы обеспечить справедливое вознаграждение в сопоставимых условиях труда. В процессе перехода к конкурентной оплате труда, опираясь на национальные приоритеты и существующие финансовые ограничения, политика оплаты труда будет отличаться бóльшей гибкостью, что позволит применять специфические меры оплаты труда.
Создание последовательной и единой системы оплаты труда государственных служащих предполагает разработку и внедрение методологических рамок прозрачности, мониторинга и контроля оплаты труда, надбавок и других прав в области оплаты труда для государственной должности, сообразованных с Законом № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере и последующими изменениями.
173. Для улучшения единой системы оплаты труда в бюджетной сфере будут учитываться:
1) пересмотр методологии оценки постов и переоценки должностей в рамках группы занятий "публичное управление";
2) разработка вместе с Министерством финансов, а также с проведением консультаций с партнерами по социальному диалогу нескольких вариантов оплаты труда государственных служащих с оценкой финансовых издержек;
3) актуализация первичных и вторичных нормативных рамок о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере в том, что касается группы занятий "публичное управление";
4) внедрение необходимых изменений на уровне нормативных рамок оплаты труда в бюджетной сфере, компонент "государственные служащие" с тем, чтобы постепенно до 2025 года выросла степень привлекательности карьеры на государственной должности. В случае государственных служащих местного публичного управления меры будут сообразованы с реформой местного публичного управления.
174. В рамках мероприятий по мониторингу динамики оплаты труда в публичном управлении отдельный компонент будет посвящен включению этой динамики в более широкий контекст оплаты профессиональной деятельности на национальном уровне. Так, периодические оценки будут отслеживать и выделять, в том числе соотношение между средним уровнем заработной платы на государственной службе и в частном секторе для постов, предполагающих выполнение задач аналогичной сложности. Выводы таких оценок позволят существенно улучшить обоснование будущих мер, направленных на повышение конкурентоспособности государства в качестве работодателя, степени прозрачности насчет заработной платы, выплачиваемой за счет публичных денег, а также качества процессов.
Мероприятие 2.2. Внедрение четкой и предсказуемой системы управления и карьерного роста, в том числе управленческой преемственности, путем определения и применения прозрачных процедур рекрутинга и отбора, а также продвижения в государственной должности.
Показатели мониторинга (output):
I2.2.1. Система развития карьеры в государственной должности пересмотрена, в том числе создан кадровый резерв
I2.2.2. Усовершенствованная нормативная и методологическая база, касающаяся карьеры в государственной должности, утверждена и внедрена
I2.2.3. Удельный вес высших руководящих государственных должностей и руководящих государственных должностей, занятых в результате продвижения или внутреннего конкурса
I2.2.4. Уровень удовлетворенности государственных служащих системой менеджмента и развития карьеры (на основе анкеты/опроса)
I.2.2.5. Годовой процент добровольного ухода (освобождения) от государственной должности в разбивке по категориям государственных должностей
175. Для обеспечения этики и прозрачности в публичном управлении и создания предсказуемой системы карьерного роста можно будет ввести новые меры в отношении мобильности государственных служащих и будет проанализирована реорганизация системы карьеры на несколько профессиональных ступеней по горизонтали и на более продолжительный период по сравнению с нынешней системой.
176. Регулируемые процедуры, которые обеспечивают реформу карьерного роста государственных служащих, нацелены на следующие аспекты:
1) прозрачность и ясность в отношении этапов, критериев, требований и ролей прямо причастных лиц, подкрепленные единообразным применением установленных правил;
2) способность используемых механизмов обеспечивать последовательное применение четырех общих принципов в области замещения и исполнения должностей, а именно: компетентность, состязательность, прозрачность и достижения;
3) способность используемых механизмов обеспечивать тестирование и утверждение факта обладания общими и специфическими компетенциями так, как они установлены по каждой отдельной категории должностей.
177. Государственные должности будут замещаться путем отбора на основе профессионализма, прозрачности и невмешательства политического фактора в процесс рекрутинга, при этом приоритетной будет форма замещения должности через продвижение, в том числе через внутренний конкурс. Рекрутинг и отбор будут организовываться и проводиться с привлечением профессиональных подразделений человеческих ресурсов и независимых конкурсных комиссий, состоящих из лиц, которые прошли надлежащую подготовку для осуществления подобной деятельности. Органы публичного управления будут создавать кадровый резерв, в том числе из числа соискателей, занявших вторые места, с целью их приема на работу на вакантные государственные должности при условии соответствия требованиям поста.
Руководящие государственные должности будут замещаться в приоритетном порядке путем продвижения и/или внутреннего конкурса на основе списка персонала, предложенного для управленческой преемственности, на основе управленческого потенциала и/или релевантного опыта в менеджменте, на основе образования, профессионального опыта, релевантных профессиональных качеств/отношений для занятия руководящей публичной должности.
Мероприятие 2.3. Установление и пилотирование прозрачной смешанной системы (национальный конкурс рекрутинга и доступа к государственной должности в сочетании со специфическим для поста отбором) рекрутинга и отбора соискателей на исполнительные государственные должности в центральном публичном управлении на основе годового плана рекрутинга, обоснование которого будет согласовано Государственной канцелярией.
Показатели мониторинга (output):
I2.3.1. Национальный конкурс доступа на государственную должность в центральном публичном управлении прошел пилотирование
I2.3.2. Усовершенствованные методологические рамки рекрутинга и отбора государственных служащих утверждены и внедрены
I2.3.3. Годовое число соискателей, принятых на работу на государственную должность на основе новой системы
178. Система рекрутинга и отбора будет предполагать для некоторых типов должностей пилотную модель национального конкурса вступления в корпус государственных служащих (автоматизированный процесс), через который будут тестировать ключевые компетенции, необходимые для замещения государственной должности. Эту интервенцию, нацеленную на изменение системы, инициируют только при условии повышения привлекательности государственной должности в центральном публичном управлении.
179. Должности, которые станут предметом таких конкурсов, определят по результатам анализа путем соотношения к общим и специфическим компетенциям, а также к аналогичности со схожими условиями и полномочиями других постов/должностей в публичном управлении.
180. Правила использования этих двух способов рекрутинга будут прозрачными, их установят на основе ясной методологии, чтобы тем самым обеспечить единообразное внедрение; рекрутинг через национальный конкурс будет применяться до окончания периода, охваченного настоящей Стратегией, только в случае учреждений центрального уровня в условиях пилотной системы.
181. Независимо от выбранной формы рекрутинга, систему рекрутинга реформируют с тем, чтобы упор делался на утверждение релевантных с качественной точки зрения аспектов – предыдущий профессиональный опыт (в качестве альтернативы нынешним требованиям, касающимся "стажа работы по полученной специальности"), требуемый уровень квалификации (в качестве альтернативы нынешним требованиям к полученному образованию) и способности испытуемого лица применять на практике некоторые теоретические знания, полученные им в связи с работой в соответствующей области.
182. Специфические меры, призванные обеспечить прозрачность, а также хорошую организацию конкурсов и внедрение новой системы рекрутинга, предполагают наряду с актуализацией нормативной базы в том числе:
1) улучшение рекламы конкурсов, что будет достигнуто в результате опубликования вместе с объявлениями о вакантных должностях и информации насчет компетенций, полномочий и обязанностей;
2) укрепление потенциала учреждений по организации и управлению децентрализованным тестированием специфических знаний и компетенций для замещения государственных должностей и, в случае необходимости, постов, которые могут быть замещены на контрактной основе;
3) обеспечение физической инфраструктуры, необходимой для поэтапной информатизации проведения конкурсов в области государственной должности;
4) обучение персонала, задействованного в процессы рекрутинга и продвижения, в частности членов конкурсных комиссий и комиссий по рассмотрению жалоб.
Мероприятие 2.4. Установление базы общих и специфических компетенций для замещения государственных должностей в соответствии с потребностями ориентированного на результаты публичного менеджмента, сообразованного с миссией органов публичного управления.
Показатель мониторинга (output):
I2.4.1. Нормативная и методологическая база системы рекрутинга и продвижения государственных служащих на основе компетенций и стандартов занятости утверждена и внедрена.
183. Введение рамок компетенций для персонала публичного управления – важный шаг на пути к более высокой степени профессиональной подготовки в публичном управлении. Таким образом, в результате осмысления рамок компетенций будут установлены условия разработки стандартов занятости для рабочих мест в публичном управлении, а также предварительные условия для новых стандартов качества относительно специфических для государственной должности требований, в том числе релевантный опыт, необходимый для замещения определенного поста.
184. Введение рамок компетенций/стандартов занятости позволит осуществлять рекрутинг, нацеленный на подтверждение обладания заранее установленными общими и специфическими компетенциями и, соответственно, проводить оценивание и продвижение, исходя из того, каким образом данные компетенции фактически используются при исполнении должности; также это будет служить основой для разработки куррикулума специализированных обучающих программ.
185. Консультации по выбору карьеры и профессиональная ориентация будут нацелены на освоение компетенций и потенциала каждого индивидуума в развитии карьеры, в том числе путем образования и мобильности. Такие меры приведут к росту качества человеческого ресурса в публичном управлении. Хотя для временнóго отрезка до 2030 года учитываются все категории государственных должностей и все сферы их исполнения, в период после утверждения настоящей Стратегии первоочередное внимание будет уделяться государственным должностям с общим статусом и тем областям, которые считаются стратегическими для функционирования публичного управления: разработка и согласование публичных политик, разработка регулирующих норм, менеджмент человеческих ресурсов, финансовый менеджмент и внутренний аудит, проектный менеджмент, институциональное представление в ходе деятельности в области международных отношений и европейской интеграции.
186. Рамки компетенций для персонала публичного управления касаются:
1) общих компетенций, которые применимы ко всем государственным должностям: социальные компетенции, языковые компетенции, цифровые компетенции и пр.;
2) специфических компетенций, которые установлены по областям и категориям должностей государственной должности: профессиональные компетенции, управленческие компетенции, социальные компетенции, ориентированность на результат, ориентированность на гражданина и соблюдение прав человека, профессиональное отношение, такое как продвижение инноваций, инициирование изменений и институциональной неподкупности.
187. С целью упростить достижение искомых результатов в ходе внедрения этапов, специфических для реализации рамок компетенций (консультации с заинтересованными факторами, установление методологий и разработка руководств по их применению, планирование обучающих мероприятий, рассчитанных для лиц, задействованных в разработку рамок компетенций/стандартов занятости, лиц, задействованных в их внедрение, и лиц, на которых распространяются требования, касающиеся наличия компетенций), будут осваиваться – путем сотрудничества – опыт и навыки в соответствующей области университетской среды и других игроков с отличными профессиональными отзывами в аналогичных процессах, а также опыт внешних консультантов.
Мероприятие 2.5. Организация оплачиваемых стажировок на государственной службе для выпускников университетов (лиценциат или мастерат) или студентов последних курсов, которые хотят развивать профессиональную карьеру на государственной службе, для накопления профессионального опыта, развития практических навыков и компетенций.
Показатели мониторинга (output):
I2.5.1. Нормативная и методологическая база, касающаяся оплачиваемых стажировок на государственной службе утверждена и внедрена
I2.5.2. Годовое число выделяемых стипендий, финансируемых из государственного бюджета и/или партнерами по развитию
I2.5.3. Годовое число стажеров, которые успешно завершили программу стажировок
I2.5.4. Годовое число стажеров, которые успешно завершили программу стажировок и поступили на государственную службу.
188. Для повышения привлекательности и для привлечения на государственную должность молодых специалистов, заинтересованных в развитии карьеры в публичном управлении, предлагается ввести в национальное законодательство механизм организации и проведения программы оплачиваемых стажировок на государственной службе. Таким образом, оплачиваемые стажировки на государственной службе станут эффективным способом привлечения молодых талантов на государственную службу с последующим их поступлением на государственную службу через специальный механизм. Первоочередная задача программы стажировок – развитие профессиональных навыков стажеров и накопление профессионального опыта, которые необходимы для профессиональной деятельности, что позволит упросить переход от образовательной системы к рынку труда.
189. Положительный опыт 2022 года, когда при поддержке Делегации Европейского союза была организована первая такая программа стажировок (пилотный проект), обобщат и подведут под институциональную основу на уровне центрального публичного управления по согласованию с Государственной канцелярией.
190. С одной стороны программа стажировок предоставит возможности для практической подготовки выпускников университетских программ лиценциата и мастерата или же студентов последних курсов, которые хотят построить карьеру на государственной службе. С другой стороны, центральное публичное управление получит возможность привлекать молодых специалистов, у которых есть призвание, особенно для тех областей, в которых отмечается нехватка кадров.
Приоритетное направление 3: повышение профессионального уровня государственной службы обеспечивается через современную систему профессионального образования человеческих ресурсов публичного управления, которая покрывает реальные, неуклонно изменяющиеся потребности в профессиональном развитии в соответствии с институциональными приоритетами и их специфическими полномочиями, с обеспечением равных возможностей поставщикам образования, аккредитованным в области публичного управления.
Показатели оценки (outcome):
I3.1. Средние расходы на профессиональное образование в расчете на одного работника в публичном управлении
I3.2. Годовое число человеко-часов обучения, проведенных в рамках публичного управления//Процент государственных служащих, которые прослушали не менее 40 учебных часов в год, в разбивке по ЦПУ и МПУ
I3.3. Удельный вес персонала, который проходит и должен в течение 3 лет завершить, по крайней мере, одну специализированную программу профессионального образования, в общей численности персонала публичного управления
I3.4. Удельный вес лиц, занимающих ответственные государственные должности (на уровне центрального и местного публичного управления), которые проходят и должны в течение 1/2 года завершить, по крайней мере, одну специализированную программу в области менеджмента и лидерства, в общей численности лиц, занимающих ответственные государственные должности
I3.5. Индекс удовлетворенности персонала публичного управления качеством, релевантностью и доступностью специализированных программ профессионального и менеджерского образования.
Мероприятие 3.1. Укрепление институционального потенциала в области профессионального образования и профессионального развития в соответствии с лучшими практиками и европейскими стандартами в данной области посредством учреждения структуры, ответственной за профессиональное развитие персонала публичного управления, которая будет институционально независимой от академической среды.
Показатели мониторинга (output):
I3.1.1. Правовая и институциональная база, регулирующая услуги по профессиональному развитию персонала публичного управления, разработана, утверждена и внедрена.
I3.1.2. Годовое число человеко-часов обучения, предоставленных структурой, ответственной за профессиональное развитие персонала публичного управления.
191. Главные способы укрепления институционального потенциала с целью обеспечить внедрение стратегических компонентов процесса профессионального развития персонала публичного управления включают:
1) развитие технического и кадрового потенциала национального учреждения, координирующего профессиональное образование/развитие персонала публичного управления по стандартам качества европейского уровня;
2) развитие институционального механизма, связанного с внедрением, мониторингом и оценкой процесса профессионального развития в публичном управлении;
3) развитие институциональных механизмов увязки между игроками сферы образования (включая разработку единообразных стандартов, создание тематических экспертных групп, а также организацию периодических мероприятий для преумножения результатов и распространения усвоенных лучших практик в сотрудничестве с внешними партнерами);
4) развитие сети сертифицированных инструкторов с опытом в публичном управлении, которые будут предоставлять обучающие услуги на рабочем месте ("in-service") и дистанционно;
5) развитие сети национальных и зарубежных партнеров, которые будут предоставлять мероприятия в области профессионального развития.
192. В ходе этого процесса на Государственную канцелярию возлагаются следующие главные полномочия:
1) упрощение процесса аккредитации поставщиков обучающих программ и услуг для персонала органов публичного управления;
2) утверждение образовательных программ / программ профессионального развития в соответствии с национальными и международными стандартами;
3) сотрудничество со структурой, ответственной за профессиональное развитие государственных служащих, в установлении специфической тематики программ профессионального образования и профессионального усовершенствования государственных служащих для разработки государственного заказа на основе ежегодно выявляемых потребностей в профессиональном развитии;
4) оценка воздействия образования на деятельность государственных служащих и органов публичного управления.
193. На структуру, ответственную за профессиональное развитие государственных служащих, будут возложены следующие главные полномочия:
1) разработка годовых образовательных предложений на основе потребностей органов публичного управления и публичных учреждений;
2) организация образовательных программ различных типов, в том числе в партнерстве с другими авторизованными поставщиками услуг:
a) начальное образование для начинающих государственных служащих;
b) менеджерское образование для персонала, занимающего руководящие должности;
c) специализированное образование для стратегических целевых групп, установленных нормативными рамками;
d) профессиональное развитие по приоритетным областям деятельности Правительства;
e) профессиональное развитие по областям, смежным с основной деятельностью;
3) развитие и управление базой данных сертифицированных инструкторов в области публичного управления;
4) оценка мероприятий по профессиональному образованию и развитию государственных служащих, проведенных в рамках конкретного субъекта.
Мероприятие 3.2. Развитие методологической базы, которая будет содержать процедуры, стандарты и критерии для авторизации поставщиков образовательных услуг, отбора инструкторов, мониторинга и оценки образовательного процесса, и способствовать успешному выполнению полномочий персоналом, отвечающим за внедрение программ профессионального обучения в публичном управлении.
Показатели мониторинга (output):
I3.2.1. Методологическая база, касающаяся авторизации поставщиков образовательных услуг (физических лиц), отбора инструкторов, мониторинга и оценки образовательного процесса утверждена и внедрена
I3.2.2. Общее годовое число поданных заявок и пакетов документации об авторизации / Удельный вес авторизованных поставщиков образовательных услуг среди зарегистрированных для участия в конкурсе
I3.2.3. Число сертифицированных инструкторов
I3.2.4. Удельный вес сертифицированных инструкторов, задействованных в предоставление обучающих услуг
194. Система профессионального развития персонала публичного управления сообразована с принципами, целями и приоритетами обучения на всем протяжении жизни, в том числе в плане обеспечения качества.
195. Профессиональное образование предполагает развитие компетенций согласно потребностям в плане выполнения служебных задач и полномочий, установленных в должностной инструкции. В этом смысле необходима методологическая база оценки компетенций персонала до и после образовательного процесса, чтобы выявить укрепление соответствующих навыков, на которые было нацелено образовательное усилие. Таким образом, методологии и процедуры оценки воздействия обучения будут считать в качестве опорной точкой рамки компетенции, которые необходимы для выполнения служебных полномочий персоналом центрального и местного публичного управления.
196. Чтобы усовершенствовать методологическую базу, касающуюся профессионального развития персонала, Государственная канцелярия предоставит персоналу органов публичного управления, наделенного полномочиями по внедрению программ профессионального развития, поддержку в установлении и организации специфических программ относительно:
1) непрерывного образования служащих публичного управления;
2) специфического образования и обучения, необходимых для поступления на государственную должность или для продвижения;
3) образования персонала, занимающего руководящие должности и исполняющего ответственные государственные должности.
Мероприятие 3.3. Организация и осуществление специализированных программ профессионального образования для различных категорий персонала, в том числе лиц, исполняющих ответственные государственные должности, как в центральном публичном управлении, так и в местном.
Показатели мониторинга (output):
I3.3.1. Число разработанных специализированных программ профессионального образования (модульных)
I3.3.2. Годовое число человеко-часов обучающих мероприятий, проведенных в рамках специализированных программ профессионального развития
I3.3.3. Число участников, закончивших организованные программы, по категориям персонала
I3.2.4. Уровень удовлетворенности участников программ профессионального обучения
197. Профессиональное развитие персонала органов публичного управления будет осуществляться через:
1) программы менеджерского развития с упором на лидерство, современный публичный менеджмент и менеджмент человеческих ресурсов;
2) программы профессионального развития для государственных служащих отраслевых подразделений министерств с упором на обоснование, разработку и внедрение публичных программ сквозь призму требований ЕС и лучших международных практик;
3) программы профессионального развития для ответственных должностных лиц и государственных служащих местного публичного управления, фокусирующиеся на развитии навыков в таких областях, как бюджетный менеджмент, менеджмент инвестиционных проектов, государственные закупки, городское планирование, менеджмент наследия;
4) программы профессионального образования для ответственных за менеджмент человеческих ресурсов в органах публичного управления;
5) программы дистанционного обучения (E-learning) на тематику общего профиля.
На уровне местного публичного управления следует перечислить и программы усовершенствования и обучения, организуемые и предоставляемые на электронной площадке Конгрессом местных властей Молдовы (CALM) совместно с внешними партнерами.
II. Институциональные рамки центрального публичного управления
Общая цель: гибкая и эффективная институциональная система центрального публичного управления путем консолидации достигнутых до сих пор результатов, с четким определением мандатов центральных публичных учреждений, устранением дублирования, четким разграничением ролей между учреждениями, вырабатывающими публичные политики, и учреждениями-исполнителями (публичными агентствами).
Приоритетное направление 1: система центрального публичного управления будет рационализирована и станет более эффективной благодаря унитарной, последовательной и прозрачной нормативной базе, использующей соответствующую терминологию и четко определяющей различия между государственным органом и реализующим государственным учреждением, иерархические отношения, однородные и максимально простые внутренние организационные структуры.
Показатели оценки (outcome):
I.1.1. Ежегодное количество учреждений центрального публичного управления, созданных/реорганизованных/упраздненных
I.1.2. Количество учреждений центрального публичного управления, созданных/реорганизованных/упраздненных в первый год нового правительства
I.1.3. Качественная периодическая оценка на основе следующих критериев:
1) наличие и последовательное применение четких правил создания и организации публичных учреждений на уровне центрального управления;
2) создание новых публичных учреждений осуществляется только на основе оценок ex-ante, демонстрирующих рациональность, эффективность и результативность (value for money);
3) менеджеры публичных учреждений отчитываются на основе четкой структуры ответственности и обладают достаточной автономией в принятии решений;
4) правовая база очень четко определяет статус автономных и полуавтономных организаций, включая отношения ответственности, и благоприятствует менеджменту, ориентированному на результаты;
5) министры имеют достаточно инструментов для координации и контроля публичных учреждений, находящихся в ведении их министерств;
6) прямое подчинение Парламенту является исключением;
7) министры несут ответственность за результативность работы учреждений/агентств, подчиненных министерствам, которые они возглавляют.
Мероприятие 1.1. Проведение комплексных функциональных анализов для всех секторов центрального публичного управления в качестве основы для принятия решений о реструктуризации и реформировании – как элемент реформы в области публичного управления, включенной в Программу управления.
Показатель мониторинга (output):
I1.1.1 Количество проведенных всеобъемлющих функциональных анализов
198. Всеобъемлющие функциональные анализы для всех секторов центрального публичного управления будут проводиться в сотрудничестве с ОЭСР/SIGMA. Процесс оценки следует четкой структуре, начиная со сбора документов и ответов стран на вопросник. Этот процесс осуществляется с помощью веб-портала PAR.IS. В качестве первого шага в этом процессе ОЭСР/SIGMA предложила провести в январе 2023 года тренинги для соответствующих субъектов, чтобы объяснить, как пользоваться порталом.
Реформа центрального публичного управления и реструктуризация его архитектуры будут обоснованы и разработаны на основе рекомендаций и выводов Отчета об оценке публичного управления, который будет разработан в 2023 году Программой SIGMA, и всеобъемлющих отраслевых функциональных анализов.
Всеобъемлющие функциональные анализы будут затрагивать и комплексное соотношение оптимального распределения обязанностей между центральными и местными органами власти в сфере ключевых национальных публичных услуг: образования, здравоохранения, социального обеспечения, где максимальная социальная эффективность может быть достигнута только путем разделения функций между центральным и местным уровнями. Речь идет о функциях, разделенных между центральным и местным уровнями или делегированных при определенных условиях на местный уровень. Предоставление этих публичных услуг может осуществляться либо напрямую через деконцентрированные учреждения, которые являются территориальными продолжениями центрального публичного управления, либо путем полного или частичного делегирования местным органам власти. Выбор того или иного варианта зависит от экономического и социального контекста и административного потенциала как на центральном, так и на местном уровне, и не является необратимым – существуют определенные условия, которые могут потребовать отказа от разделения/делегирования, особенно при необходимости проведения важных и быстрых реформ.
199. В целом, в рамках модели разделения/делегирования центральное публичное управление должно сохранить за собой функции обоснования публичных политик, включая установление стандартов качества или стоимости, определение способов и объемов финансирования, мониторинг и оценку. Деконцентрированные учреждения или местное публичное управление обычно наделяются функциями прямого менеджмента по предоставлению этих публичных услуг в рамках финансирования и стандартов качества, четко определенных на центральном уровне.
200. В этом контексте основным элементом, определяющим необходимость пересмотра статуса делегированных публичных услуг в таких областях, как здравоохранение, образование, социальная защита, являются многочисленные проблемы, о которых на протяжении многих лет сообщали граждане в отношении качества услуг, предоставляемых в существующих институциональных рамках, а также растущие требования к эффективности и своевременности реагирования соответствующей публичной службы на адресованные ей запросы, улучшение доступа населения к качественным услугам и обеспечение условий, максимально приближенных к международным стандартам и стандартам Европейского союза. В случае этих компетенций (национальный) публичный интерес диктует необходимость того, чтобы центральное публичное управление обеспечило предоставление услуг на практике, по крайней мере, в течение определенного периода.
201. Процесс реформы публичных услуг должен быть завершен внедрением новой системы присвоения/передачи компетенций между центральным и местным публичным управлением (обоих уровней), характеризующейся функциональностью и ясностью с тем, чтобы публичные услуги могли быть улучшены с точки зрения качества и доступа, а также приводили к эффективному использованию весьма ограниченных ресурсов, имеющихся в распоряжении публичного сектора Республики Молдова. В частности, необходимо также пересмотреть специфическую модель финансирования разделенных и делегированных компетенций.
Мероприятие 1.2. На основе рекомендаций всеобъемлющих функциональных анализов – рационализация и стабилизация структуры центрального публичного управления, избежание дублирования сфер и компетенций, создание стандартизированных оперативных структур государственных органов, создание внутренних иерархических структур, усиливающих роль ответственных государственных должностей и государственных служащих – руководителей высшего звена (генеральный секретарь, заместитель генерального секретаря).
Показатель мониторинга (output):
I1.1.2 Количество публичных учреждений / агентств, реформированных в соответствии с новыми критериями
Мероприятие 1.3. Внесение поправок и изменений в законы, регулирующие организацию и функционирование публичных учреждений.
Показатель мониторинга (output):
I1.1.3 Количество законов с поправками и изменениями
202. Планируемые изменения будут преследовать следующие цели:
1) установление четко выверенных критериев для определения и выбора типологии публичных учреждений (установленной в законодательной базе) на основе различных уровней автономии, необходимых им для выполнения своих функций. Созданию нового публичного учреждения будет предшествовать всесторонний анализ ex-ante существующих организационных механизмов для выполнения публичных функций;
2) приведение Закона № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении в соответствие с положениями статьи 4 Закона № 136/2017 о Правительстве, который является последним принятым нормативным актом, содержащим перечень сфер деятельности Правительства – сфер, в которых могут быть созданы публичные учреждения;
3) уточнение аспектов, касающихся функций, которые могут быть возложены на публичные учреждения, и обеспечение стабильности и предсказуемости этой нормы;
4) внесение изменений в положения закона в части, касающейся права публичных учреждений выполнять функции, связанные с осуществлением прерогатив публичной власти, в целях соответствия фактической ситуации в отношении компетенций центральных публичных учреждений;
5) установление обязанности обосновывать представление предложений о создании новых публичных учреждений (необходимость и возможность создания, миссия, основные функции, штатное расписание, предлагаемая структура и источники финансирования деятельности ("анализ ex-ante")) с учетом приоритетных направлений и основных задач деятельности Правительства, изложенных в его Программе деятельности;
6) установление компетенции Правительства утверждать типовую структуру устава об организации и функционировании публичного учреждения с целью унификации содержания этих актов о создании публичных учреждений, независимо от источника их финансирования;
7) четкое определение возможности создания публичных учреждений в рамках компетенции Государственной канцелярии, а также права генерального секретаря Правительства предлагать Правительству создание, реорганизацию или роспуск этих публичных учреждений;
8) внесение поправок в статью 307 Гражданского кодекса Республики Молдова № 1107/2002 для приведения в соответствие с определением понятия "публичный орган/публичное учреждение на самоуправлении" в Законе о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181/2014 и четкого установления основной характеристики деятельности публичного учреждения – достижение некоммерческих целей, и, в то же время, права публичного учреждения осуществлять экономическую деятельность, связанную с достижением целей, предусмотренных его уставом;
9) пересмотр положений, обязывающих публичные учреждения, находящиеся на самоуправлении, проходить процедуру государственной регистрации. В этом контексте рекомендуется применять механизм их государственного учета, аналогичный центральным отраслевым органам публичного управления и органам местного публичного управления, в соответствии с положениями Постановления Правительства № 1004/2006 об утверждении Положения о государственном учете центральных отраслевых органов публичного управления и органов местного публичного управления.
Приоритетное направление 2: единая система бюджетного и финансового менеджмента для органов публичной власти и публичных учреждений в сочетании с применением единой системы оплаты труда в публичном секторе, уточнением условий финансового самоуправления, в строгой связи с полным покрытием расходов за счет собственных доходов, возможностью получения собственных доходов за счет тарифов за услуги публичного характера.
203. Цель и деятельность данного приоритетного направления хорошо согласуются с соответствующими положениями Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2023–2030 гг., компонент 2: разработка и планирование бюджета, специфическая цель 1: обеспечение общей бюджетно-финансовой дисциплины и стабильности национального публичного бюджета в среднесрочной и долгосрочной перспективе, соблюдение бюджетного календаря, обеспечение распределения государственных финансовых ресурсов в тесной взаимосвязи с приоритетами политик и лимитами расходов, установленными в долгосрочных бюджетных рамках; компонент 4: государственный финансовый контроль, специфическая цель 1: обеспечение использования государственных средств в соответствии с принципами надлежащего управления, путем внедрения управленческого внутреннего контроля и внутреннего аудита в государственных структурах на основе стандартов и передовой практики ЕС.
В этой области сотрудничество и координация между Государственной канцелярией и Министерством финансов должны быть сосредоточены на процессе определения приоритетности реформ в зависимости от их целесообразности и существующего институционального потенциала центрального аппарата.
Показатели оценки (outcome):
I.2.1. Количество центральных публичных учреждений с режимом самоуправления
I.2.2. Степень покрытия собственными доходами публичных учреждений, находящихся на самоуправлении
Мероприятие 2.1. Унификация процедур финансово-бюджетного менеджмента и исполнения бюджета для всех типов публичных учреждений, включая находящиеся на самоуправлении.
Показатель мониторинга (output):
I2.1.1. Принята и внедрена нормативная база по унификации процедур финансово-бюджетного менеджмента
Мероприятие 2.2. Унификация систем оплаты труда и расширение сферы действия Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере.
Показатели мониторинга (output):
I2.2.1. Принята и внедрена нормативная база по унификации системы оплаты труда
I.2.2.2. Количество систем расчета заработной платы, используемых в публичном секторе
204. Крайне важно усилить единое и максимально широкое применение Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, включая его существенное совершенствование. С другой стороны, некоторые исключения могут быть допустимы, но они должны быть результатом анализа ex-ante, обосновывающего эффективность/результативность (value for money), и должна быть очень ограниченная типология таких исключений (максимум еще одна система оплаты труда, отличная от предусмотренной Законом № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере) и ограниченное число учреждений/сотрудников, пользующихся статусом исключения в этом отношении.
Мероприятие 2.3. Введение режима менеджмента, ориентированного на результат, который должен охватывать все публичные учреждения, включая использование опросов удовлетворенности или показателей качества. Пилотирование этого процесса и пересмотр системы. Систематический мониторинг этой сферы.
Показатель мониторинга (output):
I2.3.1. Принятая и внедренная институциональная база; количество проведенных пилотных процессов; количество подготовленных отчетов по мониторингу
205. Система менеджмента, ориентированная на результат, должна охватывать единым и последовательным образом: (i) эффективную систему планирования и исполнения бюджета, основанную на результатах (или информированную о результатах), включая внутренний механизм разбивки целей/задач; (ii) систему периодической оценки результативности/эффективности государственных расходов; (iii) систему управленческого внутреннего контроля, действующую на основе модели организации процессов деятельности в рамках системы делегированного менеджмента и механизмов планирования и отчетности деятельности, основанной на результатах и рисках; (iv) систему оценки результативности (или аудита) публичных учреждений. Внедрение этих элементов требует определения приоритетов, межведомственного сотрудничества, упорядочения в соответствии с институциональным потенциалом на уровне центрального публичного управления, пилотирования процессов.
Мероприятие 2.4. Установление четкого представления о концепции "самоуправления" публичных учреждений и определение в законодательстве видов услуг, за которые может взиматься тариф, становясь, таким образом, собственным доходом.
Показатель мониторинга (output):
I2.4.1. Принятая и внедренная нормативная база по публичным учреждениям, находящимся на самоуправлении
206. В этой области важно определить, какие услуги могут предоставляться публичными учреждениями, находящимися на самоуправлении. Важно, чтобы эти услуги относились к публичной сфере, а не были обычной коммерческой деятельностью, предоставляемой частными или государственными предприятиями/компаниями. Критерии для определения этих услуг публичного характера исходят из общих характеристик общественных благ. Все частные блага должны предоставляться через экономические механизмы конкурентного рынка, либо частными предприятиями/компаниями, либо государством. Анализ также должен учитывать все требования законодательства ЕС в области политик конкуренции и государственной помощи.
Мероприятие 2.5. Консолидация применения классических механизмов мониторинга и контроля от уровня профильных министерств до уровня подведомственных публичных учреждений/агентств.
Показатели мониторинга (output):
I2.5.1. Количество подготовленных и опубликованных отчетов по мониторингу/контролю/аудиту, по мере необходимости
I2.5.2. Количество подразделений внутреннего аудита, реструктурированных путем консолидации на уровне центрального публичного управления
III. Система стратегического планирования
и разработки публичных политик
207. В целях реализации видения данная Стратегия будет сосредоточена на следующей общей цели для системы разработки и координации публичных политик и стратегического планирования: система обоснования и реализации публичных политик на основе доказательств будет обобщена, укреплена и эффективно функционировать посредством: координации с процессом транспозиции и внедрения законодательства ЕС, интеграции интересов уязвимых групп, улучшения координации и стратегического планирования политик в отношении всех доступных финансовых ресурсов (внутренних и международных) и значительного увеличения потенциала мониторинга и оценки.
208. Реализация этой цели обеспечит укрепление национальной комплексной системы публичных политик, создание современных и профессиональных публичных учреждений, ориентированных на предоставление качественных публичных политик в соответствии с потребностями и ожиданиями граждан. Для этого органы публичного управления на всех уровнях будут наделены полномочиями по разработке и обоснованию публичных политик, а система мониторинга и оценки публичных политик будет усовершенствована для обеспечения эффективной и комплексной реализации публичных политик. Процесс принятия решений будет основан на доказательствах, прозрачен и организован ближе к людям, обеспечивая согласованность, эффективность и предсказуемость.
209. В то же время важно сотрудничество с Министерством финансов в вопросах координации реализации целей и мероприятий приоритетных направлений данного раздела с реализацией соответствующих положений Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2023 – 2030 гг., компонент 1: макроэкономический анализ и макробюджетная основа, специфическая цель: повышение качества макроэкономического и фискального прогнозирования для обеспечения подготовки бюджета на основе реалистичной и предсказуемой макробюджетной основы; компонент 2: подготовка и планирование бюджета, специфическая цель 1: обеспечение общей фискальной и бюджетной дисциплины и стабильности национального публичного бюджета в среднесрочной и долгосрочной перспективе, соблюдение бюджетного календаря, обеспечение распределения государственных финансовых ресурсов в тесной взаимосвязи с приоритетами политик и лимитами расходов, установленными в рамках долгосрочного бюджета; компонент 4: государственный финансовый контроль, специфическая цель 1: обеспечение использования государственных средств в соответствии с принципами надлежащего управления, путем внедрения внутреннего управленческого контроля и внутреннего аудита в публичных субъектах на основе стандартов и передовой практики ЕС.
210. Для повышения средне- и долгосрочной эффективности совместных действий во всех этих областях и, в то же время, для решения задач, связанных с процессом переговоров и вступления в ЕС, необходимо институционализировать механизм постоянного сотрудничества и координации между Государственной канцелярией, Министерством финансов и Министерством иностранных дел и европейской интеграции.
Приоритетное направление 1: система разработки, мониторинга и оценки публичных политик укреплена, интегрирована в процесс транспозиции и внедрения законодательства ЕС, применяет четкие методологии, и имеется институциональный и профессиональный потенциал для успешного выполнения обязанностей, установленных нормативной базой.
Показатели оценки (outcome):
I1.1. Уровень соответствия документов публичных политик нормативным требованиям качества и соответствия
I1.2. Уровень соответствия нормативных актов, разработанных Правительством, нормативным требованиям и степень транспозиции законодательства ЕС
I1.3. Степень реализации публичных политик, разработанных в документах стратегического планирования
Мероприятие 1.1. Развитие формальных и неформальных механизмов коммуникации и взаимодействия между подразделением по координации публичных политик в Государственной канцелярии и подразделениями по координации политик в рамках министерств. Единообразное применение нормативной базы, регулирующей деятельность подразделений по координации публичных политик в министерствах, для обеспечения эффективного выполнения своей роли, включая компонент европейской интеграции.
Показатели мониторинга (output):
I 1.1.1. Разработан механизм межинституциональной коммуникации
I 1.1.2. Количество проведенных мероприятий по обмену опытом и нетворкингу
I 1.1.3. Уровень соблюдения органами публичной власти положений нормативной базы, регулирующей деятельность подразделений по координации политик
Мероприятие 1.2. Повышение эффективности процесса коммуникации между Правительством и Парламентом для поддержки реализации политик. Разработка механизмов взаимодействия и коммуникации с региональными и местными органами публичной власти и продвижение стратегического планирования в соответствии с национальными регламентами на всех уровнях управления для обеспечения интегрированной, логичной и всеобъемлющей национальной стратегической базы.
Показатели мониторинга (output):
I 1.2.1. Разработан и внедрен механизм взаимодействия и сотрудничества между Правительством и Парламентом
I 1.2.2. Сокращено время подготовки и продвижения документов публичных политик и соответствующего законодательства
I 1.2.3. Разработан и внедрен механизм взаимодействия и коммуникации с региональными и местными органами публичной власти
Мероприятие 1.3. Развитие потенциала органов публичной власти всех уровней для разработки политик, основанных на доказательствах, включая (i) цифровые компетенции на основе новых технологий, (ii) использование данных в цикле публичных политик, (iii) полное применение принципа "Не оставим никого позади" (LNOB – Leave No One Behind), (iv) количественный и качественный анализ, (v) применение альтернативных данных и больших объемов данных, (vi) моделирование публичных политик на основе данных, (vii) интеграцию принципа устойчивости в публичных политиках.
Показатели мониторинга (output):
I 1.3.1. Число государственных служащих, прошедших обучение по использованию данных, в том числе в центральных и местных органах власти
I 1.3.2. Доля государственных служащих с развитыми компетенциями в области использования данных на один орган государственной власти
I 1.3.3. Доля документов публичных политик, обеспечивающих применение принципа "Не оставим никого позади"
I 1.3.4. Разработан механизм интеграции принципа устойчивости в публичные политики
Мероприятие 1.4. Полная интеграция системы разработки внутренних политик с системой транспозиции и внедрения законодательства ЕС. Институциональное укрепление подразделений отраслевых политик в министерствах и усиление их потенциала в области транспозиции законодательства ЕС.
Показатели мониторинга (output):
I 1.4.1. Дополнительное число сотрудников в подразделениях отраслевых политик – процентное увеличение персонала
I 1.4.2. Количество публичных политик, подготовленных интегрированным образом и/или реализующих требования законодательства ЕС
Мероприятие 1.5. Производство качественных статистических данных (своевременных, актуальных, надежных, доступных, дезагрегированных, согласованных на международном уровне и гармонизированных с требованиями ЕС) и новых наборов данных, необходимых для процесса разработки публичных политик, основанных на доказательствах и процессах принятия решений, а также для информирования общества.
Показатели мониторинга (output):
I 1.5.1. Степень соответствия национальных статистических методологий стандартам ЕС
I 1.5.2. Степень удовлетворенности пользователей данных актуальной и дезагрегированной статистикой
Мероприятие 1.6. Укрепление потенциала органов государственной власти по применению методологической базы в области оценки ex-ante и ex-post воздействия документов публичных политик и нормативных актов, в том числе путем операционализации механизмов внедрения. Обеспечение и внедрение методологической базы для определения стандартов отчетности в процессе мониторинга и оценки публичных политик с целью создания единой, понятной и простой в применении системы отчетности.
Показатели мониторинга (output):
I 1.6.1 Доля законодательных актов, в отношении которых проведен анализ последствий, выполненный на стандартном уровне качества
I 1.6.2 Доля документов публичных политик с анализом ex-ante/ex-post
I 1.6.3 Число служащих с развитыми компетенциями в области оценки публичных политик на один орган государственной власти
I 1.6.4 Количество оцифрованных учебных программ в области оценки воздействия
I 1.6.5 Доля отчетов, соответствующих методологическим рамкам относительно стандартов отчетности в процессе мониторинга и оценки публичных политик
Мероприятие 1.7. Разработка и внедрение IT-системы в области стратегического и оперативного планирования, связанной с рамками бюджетного планирования, для качественного мониторинга реализации документов стратегического планирования, транспозиции актов ЕС в национальное законодательство, повышения эффективности реализации публичных политик и упрощения рабочих процессов в государственном управлении.
Показатели мониторинга (output):
I 1.7.1. Разработана и внедрена ИТ-система
I 1.7.2. Доля документов публичных политик, введенных в ИТ-систему
I 1.7.3. Доля государственных органов, использующих ИТ-систему в процессах планирования, мониторинга и оценки публичных политик
Мероприятие 1.8. Периодическая оценка нормативной базы по оценке публичных политик с целью определения мер по повышению ее эффективности и оптимизации, а также приведения ее в соответствие с лучшими европейскими практиками в области планирования и реализации публичных политик.
Показатели мониторинга (output):
I1.10.1. Оценка ex-post нормативной базы в 2025 году
I1.10.2. Нормативно-методологическая база скорректирована в соответствии с оценкой ex-post
Приоритетное направление 2: система координации и стратегического планирования публичных политик интегрирована с системой среднесрочного бюджетного программирования, обеспечивая финансовую устойчивость и интеграцию всех финансовых ресурсов (внутренних и внешних) под единым зонтиком публичных политик.
Показатели мониторинга (outcome):
I.2.1. Степень финансового охвата документов среднесрочного планирования и отраслевых программ
I.2.2. Уровень исполнения бюджета в сопоставлении с первоначальным планированием бюджета, утвержденным в начале года
Мероприятие 2.1. Повышение уровня использования стандартов менеджмента (ориентированных на менеджерские результаты) и внутреннего (менеджерского) контроля в деятельности публичных учреждений. Укрепление механизма государственного внутреннего финансового контроля, в том числе для определения степени реализации документов публичных политик и уровня достижения их целей (целевых показателей).
Показатели мониторинга (output):
I 2.1.1. Количество центральных государственных учреждений, полностью соответствующих стандартам менеджмента и внутреннего контроля
I 2.1.2. Доля центральных государственных учреждений, полностью соблюдающих стандарты менеджмента и внутреннего контроля, в общем количестве государственных учреждений
Мероприятие 2.3. Укрепление системы многолетнего финансового и бюджетного планирования политик для повышения предсказуемости и эффективности государственных расходов и приведения системы бюджетного планирования в соответствие со среднесрочными приоритетами развития, изложенными в национальных планах развития.
Показатели мониторинга (output):
I 2.3.1. Степень соответствия среднесрочных бюджетных рамок среднесрочным приоритетам, установленным в национальных планах развития
I 2.3.2. Количество документов публичных политик с полной оценкой затрат
I 2.3.3. Степень отклонения расчетных затрат от фактически реализованных в документах публичных политик
Мероприятие 2.4. Укрепление потенциала по оценке затрат (финансовых и нефинансовых) для действий в области публичных политик, в том числе посредством внедрения методологических рамок по оценке затрат, разработки специальных инструментов оценки затрат и финансового воздействия и их интеграции в механизмы стратегического планирования.
Показатели мониторинга (output):
I 2.4.1. Число служащих с развитыми компетенциями в области оценки затрат публичных политик на один орган публичной власти
I 2.4.2. Разработаны и внедрены специальные инструменты оценки затрат и финансового воздействия
Приоритетное направление 3: институциональная база в области консультаций с общественностью и участия общественности в разработке и реализации публичных политик хорошо определена, улучшена с помощью консультационных платформ, соответствует передовой международной практике и последовательно применяется ответственными государственными органами.
Показатели оценки (outcome):
I 3.1. Уровень консультаций с общественностью по вопросам публичных политик
I 3.2. Доля рассмотренных предложений и возражений от общего числа полученных в процессе публичных консультаций
I 3.3. Уровень заполнения и публикации ежегодных отчетов о реализации документов публичных политик и документов планирования
Мероприятие 3.1. Оценка эффективности нормативной базы относительно прозрачности принятия решений и ее корректировка для обеспечения широкого участия и инклюзивного процесса на протяжении всего цикла публичных политик.
Показатели мониторинга (output):
I 3.1.1. Проведена и опубликована оценка, внедрены рекомендации
I 3.1.2. Изменена нормативная база в соответствии с рекомендациями оценки
Мероприятие 3.2. Развитие потенциала leadership на центральном и местном уровнях, стратегической коммуникации и активных консультаций с заинтересованными сторонами, включая укрепление институционализированного диалога с ассоциативным и частным сектором, с целью повышения эффективности, устойчивости и релевантности публичных политик/принятия решений.
Показатели мониторинга (output):
I 3.2.1. Количество действий по диалогу с ассоциативным и частным сектором
I 3.2.2. Число служащих с развитыми компетенциями в области leadership и стратегической коммуникации
Мероприятие 3.3. Оценка цифровых решений, инструментов и платформ для публичных консультаций и повышение их эффективности, включая разработку механизмов интерактивного доступа для консультаций с заинтересованными сторонами на основной платформе для проектов документов политик и законодательных актов. Разработка базы данных с соответствующими заинтересованными сторонами для различных областей интервенции Правительства. Постоянное развитие политики открытых данных как инструмента для коммуникации по процессу принятия решений.
Показатели мониторинга (output):
I 3.3.1. Количество публичных политик, для которых процесс консультаций осуществляется на цифровых платформах – их доля от общего числа утвержденных публичных политик
I 3.3.2. Разработана и внедрена база данных/информационная система
I 3.3.3. Степень использования открытых данных
Мероприятие 3.4. Систематическое обеспечение эффективной и доступной коммуникации с гражданами о продвигаемых публичных политиках, проведение информационных кампаний и просвещение общества о процессе принятия решений и публичных политиках.
Показатель мониторинга (output):
I 3.4.1. Количество проведенных информационных и образовательных кампаний для общества по вопросам принятия решений и публичных политик, число бенефициаров
IV. Дебюрократизация и развитие электронных услуг
Общая цель: обеспечение к концу 2030 года в Республике Молдова эффективного публичного управления, которое использует демократические практики и предоставляет высококачественные услуги гражданам и деловой среде прозрачным и эффективным образом, используя современные технологии и инновационные услуги, отвечающие требованиям европейской интеграции, посредством беспристрастного, профессионального и ответственного административного процесса.
211. На международном уровне Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 15 июля 2014 г. приняла Рекомендацию по стратегиям цифрового управления, направленную на сближение органов публичного управления с гражданами и бизнесом путем использования технологий в качестве стратегического фактора для создания открытых, инновационных, основанных на участии и доверии государственных секторов, которые способствуют долгосрочному устойчивому экономическому росту Республики Молдова.
212. На уровне европейских стран (ЕС и ЕАСТ) 6 октября 2017 г. была принята Таллиннская министерская декларация по цифровому управлению, которая представляет собой твердое политическое обязательство европейских стран по дальнейшему ускорению цифровой трансформации Правительства, основанное на ряде принципов, включая:
1) цифровой принцип по умолчанию, который предоставляет услуги в цифровом формате как предпочтительный вариант через единую точку контакта;
2) принцип "только один раз", который гарантирует, что граждане и предприятия предоставляют органу публичного управления определенную информацию только один раз;
3) интероперабельность по умолчанию – с услугами, рассчитанными на бесперебойную работу на едином рынке и в рамках организаций;
4) инклюзивность и доступность – любой человек должен иметь возможность общаться с органом публичного управления в электронном виде, если он обладает необходимыми знаниями, навыками и инструментами;
5) открытость и прозрачность – по отношению к гражданам и бизнесу, а также укрепление постоянного диалога;
6) надежность и безопасность – с упором на информационную безопасность и защиту частной жизни.
213. Конечно, онлайн-среда не заменяет все традиционные способы взаимодействия с государственным сектором, и качество обслуживания в этих традиционных областях должно поддерживаться и постоянно улучшаться. Сегодня электронные инструменты предлагают возможности для дополнения и улучшения предоставления традиционных услуг путем расширения спектра и повышения качества услуг, которые можно получить в одной точке (единое окно). Однако пользователи электронных услуг должны быть естественным образом привлечены к использованию электронных услуг, быть уверенными в том, что они могут в онлайн-среде найти то, что им нужно, быть более уверенными в качестве этих услуг и быть более стимулированными их стоимостью.
214. Для решения этих задач были определены следующие приоритетные направления.
Приоритетное направление 1: 100% предоставляемых публичных услуг к 2030 г. будут модернизированы путем пересмотра и автоматизации процесса их предоставления, чтобы привести их в соответствие с положениями Закона № 234/2021 о публичных услугах, чтобы Республика Молдова стала цифровым обществом, способным пользоваться возможностями информационных технологий и электронных услуг.
Показатели оценки (outcome):
I.1.1. Доля наиболее востребованных публичных услуг, доступных онлайн
I.1.2. Доля онлайн-операций в общем объеме операций публичных услуг
I.1.3. Доля граждан с активной цифровой идентичностью
Мероприятие 1.1. Проактивное, простое и интуитивно понятное предоставление цифровых услуг: некоторые публичные услуги могут быть оказаны людям без необходимости подачи для этого заявления либо в результате определенных жизненных событий, либо в дополнение к другим публичным услугам.
Показатели мониторинга (output):
I1.1.1. Ежегодное увеличение как минимум на две услуги, предоставляемые проактивно
Мероприятие 1.2. Продолжение мероприятий по перепроектированию публичных услуг и распространение их на все виды административной деятельности, в соответствии с принципами ориентации на клиента, и содействие их электронному предоставлению, как необходимый и важный шаг для модернизации государственного сектора и предоставления качественных электронных услуг.
Показатели мониторинга (output)
I1.2.1. 100-процентная модернизация публичных услуг
I1.2.2. 100% электронных публичных услуг с унифицированными интерфейсами
Мероприятие 1.3. Использование возможностей для оптимизации ресурсов, используемых в процессе предоставления услуг, путем переноса электронных инструментов и обновления платежей, взимаемых за государственные услуги, путем установления различных тарифов на одну и ту же государственную услугу, предоставляемую исключительно электронным способом и через единое окно.
Показатель мониторинга (output):
I1.3.1. Разработаны и утверждены положения об организации и предоставлении публичных услуг
Мероприятие 1.4. Институционализация измерения удовлетворенности получателей публичных услуг и сбор фидбэка о предоставлении услуг с помощью электронных решений, в соответствии с едиными стандартами для их дальнейшего совершенствования.
Показатели мониторинга (output):
I1.4.1. Разработано и внедрено техническое решение
I1.4.2. Количество процессов перепроектирования и улучшения электронных услуг, осуществленных на основе отзывов и предложений бенефициаров
Мероприятие 1.5. Полное участие и поддержка со стороны субъектов государственного сектора процесса регистрации бенефициаров доверительных услуг, путем расширения сети регистрационных центров и внедрения возможности удаленной регистрации, путем использования электронных средств, обеспечивающих уровень гарантии, эквивалентный по надежности физическому присутствию.
Показатель мониторинга (output):
I1.5.1. Количество действующих регистрационных центров
Мероприятие 1.6. Принятие на себя Агентством публичных услуг функции физического фронт-офиса для всех публичных услуг, предоставляемых центральными органами власти.
Показатели мониторинга (output):
I1.6.1. Количество многофункциональных центров – единых окон
215. Республика Молдова как государство-кандидат в члены Европейского союза, будучи убежденной в важности и преимуществах изложенных выше принципов, приложит необходимые усилия для их транспозиции в процесс внедрения электронных решений, чтобы укрепить доверие к публичному сектору путем повышения прозрачности, отзывчивости, надежности и целостности публичного управления. В этом контексте следует подчеркнуть, что цифровое управление поддерживает административные процессы, улучшает качество услуг и повышает внутреннюю эффективность государственного сектора. Электронные публичные услуги снижают административное бремя для частного сектора и граждан, делая их взаимодействие с публичной администрацией более быстрым, эффективным, практичным и прозрачным и, что немаловажно, менее затратным. Кроме того, интеграция использования цифровых технологий в стратегии модернизации публичного управления может принести дополнительные экономические и социальные выгоды обществу в целом. Цифровизация может и должна повысить эффективность, прозрачность и безопасность публичных услуг. С широким распространением цифровой идентификации и электронных подписей можно будет расширить применимость принципа "цифровой по умолчанию", позволяющего хранить всю ключевую государственную информацию и получать к ней доступ в режиме онлайн безопасным и надежным способом. Не будет бумажных "оригиналов" или дублирования информации, хранящейся онлайн, поскольку цифровые данные и записи являются "оригинальными".
Приоритетное направление 2: экосистема е-Управления Республики Молдова будет укреплена к концу 2030 г. путем поддержания существующих систем и разработки новых совместных правительственных решений, для обеспечения необходимых условий в целях повышения эффективности административных процессов и процессов предоставления публичных услуг
Показатели оценки (outcome):
I.2.1. Степень соответствия органов публичного управления в исключительном использовании электронного оборота документов как внутри себя, так и при взаимодействии с другими субъектами
I.2.2. Степень соответствия органов публичного управления в приведении своих информационных систем в соответствие с существующими стандартами, для обеспечения полной интероперабельности платформ и данных
I.2.3. Включение Республики Молдова в число пятидесяти лучших стран по Индексу развития электронного правительства ООН (EGDI)
I.2.4. Доля правительственных ИТ-систем, размещенных в MCloud
I.2.5. Доля государственных служащих с общими цифровыми компетенциями, по данным DigiCom ЕС
Мероприятие 2.1. Безбумажное администрирование во всех сферах публичного сектора: оцифровка государственных субъектов – это фундаментальное изменение менталитета и повседневной практики.
Показатели мониторинга (output):
I.2.1.1. Разработано техническое решение
I.2.1.2. Доля публичных органов, которые управляют процессами в электронном виде
Мероприятие 2.2. Совершенствование методов сбора, управления и обмена данными, а также гармонизация данных из различных унаследованных регистров и приоритетное оцифровывание недоступных в электронном виде регистров.
Показатель мониторинга (output):
I2.2.1. Не менее 10 модернизированных и доступных в электронном виде регистров (Государственный регистр правовых единиц, Регистр недвижимого имущества, Государственный регистр населения и т. д.)
Мероприятие 2.3. Повышение доступности и качества открытых правительственных данных, представляющих ценность для экономики и общества, в том числе путем принятия открытого подхода и обеспечения большего количества автоматических соединений с базами данных (например, через интерфейсы прикладного программирования).
Показатель мониторинга (output):
I2.3.1. Количество доступных и опубликованных открытых правительственных наборов данных
Мероприятие 2.4. Обеспечение доступности электронных публичных услуг на мобильных устройствах, включая внедрение интегрированного правительственного мобильного приложения для электронных услуг, которое станет единой точкой цифрового взаимодействия между государственным сектором и физическими и юридическими лицами, позволяя получать доступ к данным и услугам государственного сектора, осуществлять платежи, подписывать, обмениваться и хранить электронные документы и т. д.
Показатель мониторинга (output)
I2.4.1. Внедрено и функционирует мобильное приложение
Мероприятие 2.5. Расширение возможностей для граждан и бизнеса по электронному управлению персональными данными, хранящимися в органах публичного управления (например, доступ, проверка, запрос информации, передача ее третьим лицам, предоставление и отзыв согласия на обработку персональных данных в электронном виде и т. д.).
Показатель мониторинга (output):
I2.5.1. Функциональность доступна для управления персональными данными, хранящимися в органах публичного управления
Мероприятие 2.6. Повышение цифровой грамотности и цифровых навыков среди государственных служащих и государственных чиновников путем создания курсов цифровой грамотности на Правительственной платформе дистанционного обучения (e-Learning).
Показатели мониторинга (output):
I2.6.1. Разработано и доступно не менее 10 учебных модулей на Правительственной платформе дистанционного обучения (e-Learning)
I2.6.2. 100% государственных служащих и государственных чиновников прошли обучение
Мероприятие 2.7. Внедрение электронного архивирования и создание соответствующих условий для постоянного хранения электронных документов в электронных архивах.
Показатель мониторинга (output):
I2.7.1. Разработана информационная система е-Архив
Мероприятие 2.8. Диверсификация статистических продуктов и данных, связанных с информационным обществом и уровнем оцифровки публичного сектора.
Показатели мониторинга (output)
I2.8.1. Разработаны и утверждены методологии для новых статистических исследований
I2.8.2. Количество проведенных исследований
Мероприятие 2.9. Развитие электронных инструментов для демократии участия, для облегчения процессов консультаций, коммуникаций и вовлечения в процесс принятия решений активных граждан и бизнес-среды, для ускорения внедрения идей, гражданских инициатив и социально значимых проектов, а также для подачи гражданами электронных петиций в органы государственной власти и публичные учреждения Республики Молдова.
Показатель мониторинга (output):
I2.9.1. Разработаны электронные инструменты
Мероприятие 2.10. Диверсификация электронных каналов уведомления, включая развитие правительственной услуги, способной обеспечить официальный электронный адрес для каждого физического и юридического лица, и ее регулирование в качестве основного канала доставки уведомлений и документов государственного сектора, с целью замены традиционных почтовых уведомлений.
Показатель мониторинга (output):
I2.10.1 Разработана правительственная услуга
216. Частью оцифровки публичных услуг станет пересмотр соответствующих процедур – вместо репликации бумажных документов только онлайн, основная информация будет собрана и сохранена. Для обеспечения точности информации во всех государственных регистрах и сокращения бюрократии будет введен принцип "только один раз": граждане предоставляют запрашиваемые данные государственным органам/учреждениям только один раз, а они обязаны обеспечить пригодность этих данных для повторного использования и их доступности другим субъектам. Поскольку граждане имеют право на получение услуг или платежей по закону, они не должны заполнять формы заявлений, а, по возможности, получать услугу или платеж автоматически.
Кроме того, в целях повышения доступности услуг, оптимизации операционных усилий поставщика и сокращения времени на получение услуг, там, где возможна полная автоматизация процессов, будут внедрены электронные услуги, позволяющие осуществлять электронное самообслуживание, без участия оператора бэк-офиса.
Одним из крупнейших вызовов, связанных с применением ИКТ и развитием электронных публичных услуг, является обеспечение широкого доступа граждан к разработанным цифровым решениям. Длинный список барьеров, таких как отсутствие связи, низкий доступ к сетевым устройствам и низкий уровень цифровой грамотности, является препятствием для многих стран, участвующих в оцифровке публичных услуг. Эффективным решением для смягчения этой проблемы является использование мобильных технологий при оказании публичных услуг. Внедрение мобильных технологий для поддержки повышения качества и доступности публичных услуг может помочь улучшить работу Правительства и повысить общественное благо. Повышение доступности и адаптивности мобильных телефонов, а также миллионы абонементов на мобильные телефоны и мобильный интернет являются важным аргументом в пользу создания необходимых условий для использования мобильных телефонов в процессе получения публичных услуг.
Приоритетное направление 3: деятельность местных органов публичного управления будет оцифрована к концу 2030 г. посредством запуска и функционирования информационной платформы и создания необходимой нормативной базы.
Показатели оценки (outcome):
I.3.1. Доля государственных административных услуг, предоставляемых местными органами власти, доступных в электронном формате
I.3.2. Доля местных государственных административных услуг, доступ к которым осуществляется в электронном виде
Мероприятие 3.1. Расширение инфраструктуры е-Управления на местном уровне путем внедрения специального портала для местных органов власти с целью ускорения цифровой трансформации деятельности местных органов власти и предоставляемых ими услуг.
Показатель мониторинга (output)
I3.1.1. Разработана и функционирует информационная система е-МПУ
Мероприятие 3.2. Обеспечение децентрализации компетенций по оказанию публичных услуг путем делегирования их местным органам власти (включая регистрацию актов гражданского состояния, услуги социального обеспечения, государственную регистрацию недвижимости, транспортных средств и правовых единиц).
Показатель мониторинга (output)
I3.2.1. Разработана и утверждена необходимая нормативная база
Мероприятие 3.3. Продолжение процесса консолидации сети единых окон по предоставлению публичных услуг через Унифицированные центры предоставления публичных услуг на местном уровне и передача им, а также дипломатическим представительствам и консульским офисам сегмента первой линии (front-office) по предоставлению публичных услуг.
Показатель мониторинга (output)
I3.3.1. Создано 200 новых УЦПУ
217. Основной задачей в процессе внедрения технических решений в государственном секторе является ориентация электронных услуг на потребности граждан. Правительство существует для того, чтобы служить своему народу, и в традиционной среде граждане очень часто путаются в том, где находится нужное им учреждение и как с ним взаимодействовать. Государственные структуры обычно географически распределены, и у каждого агентства есть свои функции и обязанности. Чтобы получить услугу, получателям, возможно, придется по несколько раз приходить, посещать несколько правительственных агентств. В этих традиционных средах Правительство находится в центре, а клиенты перемещаются вокруг него, поэтому такой стиль управления называется правительственно-центричным. Интернет и информационные технологии привели к изменениям. Важной особенностью усилий электронного управления является акцент на улучшении публичных услуг для граждан. Концепция "управления, ориентированного на гражданина" – это видение, основанное на признании различных способов взаимодействия людей с публичным сектором. Перевод услуг в режим онлайн и их интеграция позволяет экономить время/затраты и учитывать потребности получателей услуг. Как следствие, в онлайн-среде, ориентированной на граждан, граждане находятся в центре внимания, а обязанность публичных субъектов – перемещаться вокруг них посредством электронных услуг, которые они предоставляют.
218. При разработке (включая пилотирование) системы единых окон через УЦПУ будут также учитываться технические критерии, установленные для процесса добровольного объединения, для достижения максимального эффекта в условиях эффективности.
IV. Местное публичное управление
Общая цель: способность местного публичного управления предоставлять адекватные и доступные публичные услуги населению на справедливой основе будет значительно увеличена путем институционального и финансового укрепления местных органов власти и успешного внедрения эффективной политики местного экономического и социального развития, с полным учетом интересов уязвимых групп населения, чтобы Республика Молдова могла достичь стандартов, которые позволят ей вступить в ЕС.
219. Распределение обязанностей – какие публичные услуги/товары предоставляет каждый уровень администрации: центральный, региональный (районный) или местный – играет очень важную роль в повышении эффективности и результативности публичного управления в целом. Распределение этих обязанностей основано на ряде принципов:
1) принцип субсидиарности;
2) принцип ареала бенефициаров, который предполагает, что общественное благо должно предоставляться тем уровнем управления, который охватывает как можно больше потенциальных бенефициаров;
3) экономия на масштабе, плотности и области применения – как правило, этот принцип действует в противовес принципу субсидиарности. Второй толкает децентрализацию все дальше и дальше вниз, в то время как первый, учитывая минимальное количество бенефициаров общественного блага для того, чтобы его производство и предоставление было эффективным для производителя, противодействует этому процессу;
4) уровень и ареал проявления аутсорсинга. Чем интенсивнее аутсорсинг и чем больше его ареал ответственности, тем в большей степени предоставление соответствующего общественного блага будет передано на более высокий уровень управления. Таким образом происходит интернализация экстерналий на другом уровне управления.
220. Что касается совместных и/или делегированных функций/обязанностей, то с функциональной точки зрения можно использовать следующие критерии:
1) не быть полностью или частично частью процесса разработки, обоснования и мониторинга национальных публичных политик;
2) не относиться к функции регулирования с национальным воздействием;
3) быть неоднородными между АТЕ в зависимости от потребностей и условий;
4) децентрализованное обеспечение должно повышать общее/национальное социальное благосостояние.
221. Согласно этим принципам, каждый уровень публичного управления должен быть формально наделен полномочиями по предоставлению определенных общественных благ. Очевидно, что это полномочие не фиксируется раз и навсегда: изменения в технологии, в желаниях и менталитете потребителей, в оценках технократов могут привести к периодическому перераспределению общественных благ между уровнями публичного управления. Эти перераспределения не должны быть слишком частыми, поскольку отсутствие стабильности в этой сфере препятствует инвестициям в инфраструктуру из-за невозможности окупить капитальные затраты. Принимая во внимание срок окупаемости инвестиций в инфраструктуру в 15-25 лет, очевидно, что перераспределение предоставления общественных благ между уровнями публичного управления должно осуществляться с большой осторожностью и вниманием и как можно реже. Процесс формального возложения (распределения) предоставления общественных благ между уровнями публичного управления должен быть четким и прозрачным, осуществляться через специальный закон (закон о публичном управлении).
Помимо вышеперечисленных принципов и критериев, используемых в процессе распределения обязанностей между различными уровнями публичного управления, существуют также правила, характерные для процесса укрепления потенциала местного публичного управления и продвижения процесса децентрализации, а именно:
a) нормативная база и ее реализация должны обеспечивать подотчетность местного публичного управления перед населением и вышестоящими административными уровнями, гарантируя при этом местную свободу принятия решений и менеджмента;
b) принцип корреляции – действия или реформы, предлагаемые для реализации в области местного публичного управления, должны быть соотнесены с текущими реформами;
c) присвоение/передача компетенций, источников доходов и имущества между центральными и местными органами власти и между различными их уровнями должны быть формальными (закрепленным в законе), четкими и стабильными, определяющими все специфические роли и функции, механизмы, с помощью которых они будут осуществляться, и права собственности на соответствующие активы;
d) присвоение/передача компетенций должны гармонично сочетать субсидиарность и эффективность, причем последняя определяется тремя основными критериями: (i) географический ареал бенефициаров компетенции должен в значительной степени соответствовать ареалу административной единицы, которая будет ее осуществлять; (ii) реализация соответствующей компетенции должна обеспечивать экономию на масштабе, в том числе за счет межмуниципальных объединений; (iii) АТЕ, которой присваивается компетенция, должна обладать достаточным фискальным и управленческим потенциалом для ее реализации;
e) деньги следуют за функцией – финансовая система будет адаптирована в соответствии с распределением обязанностей, а доходы, полученные от предоставления услуги, будут поступать на административный уровень, ответственный за эту услугу;
f) имущество следует за функцией – лицо, ответственное за выполнение компетенции, также получает право собственности на необходимые основные средства (имущество). Эффективное и действенное управление местным имуществом может быть достигнуто только в том случае, если местные органы власти наделены всеми компетенциями по принятию решений, как того требует Европейская хартия;
g) инвестиция следует за компетенцией – административный уровень, ответственный за реализацию компетенции, должен также отвечать за весь инвестиционный процесс;
h) для укрепления демократической справедливости и ответственности перед жителями необходимо соответствие между: (i) территорией, на которой местный орган власти предоставляет услугу, и территорией, с которой собираются местные налоги; (ii) получателем и плательщиком ("пользователь платит"); (iii) полномочиями и ответственностью при принятии решений (лицо, принимающее решение, должно также отвечать за последствия своего решения);
i) обеспечение определенной степени территориальной сплоченности за счет сокращения различий в доступных ресурсах между АТЕ на обоих уровнях МПУ;
j) финансовая система должна стимулировать собственные фискальные усилия и обеспечивать предсказуемость, стабильность, непрерывность и автономию для МПУ обоих уровней путем: (i) гарантирования возможности обеспечения минимального уровня услуг, принимая во внимание объективные различия между различными АТЕ; (ii) избежания разделения с местными органами власти источников доходов, которые являются неустойчивыми во времени или создают территориальные дисбалансы в сборе; (iii) использования, насколько это возможно, объективных критериев в системе трансфертов; и (iv) сокращения, насколько это допустимо, возможности изменения системы законом о годовом бюджете или другими законами ad-hoc.
A. Укрепление институционального и административного потенциала местного публичного управления
Приоритетное направление 1: институциональный потенциал местного публичного управления будет значительно увеличен за счет использования таких механизмов укрепления, как добровольное объединение территорий и межкоммунальное сотрудничество, чтобы сегодняшняя чрезмерная фрагментация была в значительной степени преодолена и местные органы власти смогли предоставлять качественные публичные услуги, соответствующие потребностям граждан и доступные для них.
Показатели оценки (outcome):
I1.1. Среднее количество работников после объединения АТЕ
I1.2. Доля эффективно объединенных АТЕ в текущем количестве АТЕ
222. Цели и мероприятия данного приоритетного направления отвечают реализации соответствующих положений Стратегии развития управления государственными финансами на 2023–2030 гг., компонент 1. Макроэкономический анализ и макробюджетные рамки, специфическая цель: повышение качества макроэкономических и фискальных прогнозов для обеспечения подготовки бюджета на основе реалистичных и предсказуемых макробюджетных рамок; компонент 2. Подготовка и планирование бюджета, специфическая цель 1: обеспечение общей бюджетно-фискальной дисциплины и стабильности национального публичного бюджета в среднесрочной и долгосрочной перспективе, соблюдение бюджетного календаря, обеспечение распределения государственных финансовых ресурсов в тесной взаимосвязи с приоритетами политик и лимитами расходов, установленными в среднесрочных бюджетных рамках.
223. Основным элементом является сотрудничество между Государственной канцелярией, как учреждением, ответственным за реформу местного публичного управления, включая процесс добровольного объединения, и Министерством финансов, которое отвечает за обеспечение необходимых ресурсов для реализации всех мероприятий в данном приоритетном направлении и достижения поставленных целей.
Мероприятие 1.1: разработка, принятие и реализация в 2023–2026 гг. последовательного и хорошо организованного процесса добровольного объединения на первом уровне местного публичного управления. В конце 2026 г. будет проведена оценка результатов процесса добровольного объединения и определены наиболее эффективные политики дальнейшей территориальной консолидации на первом уровне местного публичного управления, включая переход к нормативному объединению.
Показатель мониторинга (output):
I1.1.1. Количество завершенных процессов добровольного объединения – всего или в год
224. Добровольное объединение предполагает возможность для небольших административно-территориальных единиц в течение определенного периода времени стать частью соседних единиц или быть поглощенными ими, в результате чего образуется новая административная единица, которая будет соответствовать минимальным правовым условиям в отношении возможностей и жизнеспособности местных органов власти (например, минимальное количество жителей, критерии административной способности). Добровольное объединение должно сопровождаться финансовыми стимулами и дополнительными условиями, правилами и критериями, чтобы обеспечить экономическую, географическую и функциональную жизнеспособность образовавшихся местных единиц.
225. Поскольку добровольное объединение приведет к появлению АТЕ с существенно разными возможностями, эту ситуацию необходимо будет признать путем различного распределения компетенций и финансовых ресурсов для объединенных АТЕ (с более высокими административными возможностями) и не объединенных АТЕ. Компетенции и обязанности АТЕ, не обладающих административным потенциалом, должны быть переданы другим учреждениям (деконцентрированным службам, местным органам власти второго уровня или соседним АТЕ с полным потенциалом). Это может привести к асимметричной децентрализации, когда компетенции и ресурсы различаются в зависимости от потенциала/типа АТЕ.
226. Процесс добровольного объединения будет сопровождаться активной кампанией по информированию общественности, широко представляющей его преимущества, чтобы граждане были максимально информированы. Кампания по информированию общественности будет разработана и реализована при поддержке внешних партнеров, неправительственных организаций и CALM.
Представленная ниже модель добровольного объединения носит сугубо ориентировочный и рекомендательный характер; окончательный вариант реализации процесса добровольного объединения будет изложен в первичном и вторичном законодательстве, включая специфическую подробную методологию, основанную на принципах и критериях, установленных в настоящей Стратегии.
Модель добровольного объединения на первом уровне
Описание
1) Географические и демографические условия:
1.1) географический континуум объединяющихся АТЕ;
1.2) минимальное количество жителей объединенного АТЕ – 3 000 человек;
1.3) дорожные связи между всеми старыми АТЕ, образующими объединенную АТЕ;
1.4) максимальное расстояние (радиус) от центра новой объединенной АТЕ до самого дальнего села: 20-25 км.
2) Условия выбора административных центров:
2.1) основание для объединения с городами – старые сельские АТЕ, прилегающие к городам, будут иметь первоочередную возможность объединения с городами;
2.2) выбор центра новой объединенной АТЕ среди старых АТЕ – набор условий, приводящих к композитному показателю со следующей структурой:
a) численность населения – 30-процентная доля;
b) бюджетная обеспеченность на одного жителя (рассчитывается по формуле: доходы от местных налогов и сборов + налог на доходы физических лиц) – 25-процентная доля;
c) количество основных публичных услуг/количество бенефициаров (питьевая вода, канализация, сбор бытовых отходов, местные асфальтированные дороги) – 25-процентная доля;
d) количество государственных служащих – исполнителей – 20-процентная доля.
Населенный пункт с наибольшим значением показателя будет определен в качестве центра объединенной АТЕ.
3) Условия потенциала:
3.1) новый местный орган публичной власти должен быть способен содержать минимальное количество сотрудников (12), включая государственных служащих, которые должны быть сформированы в функционально организованную структуру, в соответствии с типовой органиграммой;
3.2) фискальный потенциал, определенный выше, новой АТЕ должен быть в состоянии поддерживать минимальное количество служащих.
4) Решение:
4.1) соответствующая первичная и вторичная законодательная база;
4.2) необратимый процесс – старые объединенные АТЕ не могут принять решение о возврате к прежней ситуации;
4.3) решения местного совета квалифицированным большинством в 50%+1 от общего числа членов совета;
4.4) одобрение центральной комиссии по добровольному объединению (Государственная канцелярия + Министерство финансов).
Стимулы для содействия объединению:
- гранты на развитие инфраструктуры услуг – например, льготное участие в программе "Европейское село" и гранты IPA, средства на создание УЦПУ или покупку автобусов;
- приоритет (через условия приемлемости/оценки) при распределении национальных капитальных трансфертов или в программах помощи международных доноров (в первую очередь ЕС);
- изменение критериев в действующих процедурах распределения фондов регионального развития, сельского развития, охраны окружающей среды таким образом, чтобы стимулировать добровольное объединение – дополнительные баллы за большее количество бенефициаров или за объединенные АТЕ;
- финансовая поддержка организационных преобразований и наращивания потенциала;
- программы наращивания институционального потенциала, предлагаемые партнерами по развитию: создание и укрепление центрального подразделения для осуществления процесса добровольного объединения; повышение профессионального потенциала сотрудников объединенных АТЕ; покрытие расходов на рационализацию различных процессов и услуг в процессе добровольного объединения.
|
Таблица 15 Стимулирование заработной платы работников и выборных органов публичной власти (пример предложения) |
||
|
Минимальные условия: количество старых АТЕ в объединенном АТЕ или минимальное количество населения в объединенном АТЕ |
Надбавка к заработной плате | Собственная гибкость в оплате труда |
| 2/3000 | +15% | В соответствии с условиями закона |
| 3/6000 | +18% | В соответствии с условиями закона |
| 4/10000 | +25% | В соответствии с условиями закона |
| 5/15000 | +30% | В соответствии с условиями закона |
| 6/20000 | +35% | В соответствии с условиями закона |
Демократия и представительность
227. В принципе, систему местных выборов менять не следует, поскольку новые административно-территориальные единицы относительно небольшие и компактные, сохраняющие местную однородность в культурном и этническом плане. Если существуют политические опасения по поводу представительства граждан, избирательная система может быть изменена, чтобы обеспечить представительство всех населенных пунктов в местном совете. Это может привести к увеличению административных расходов и снижению эффективности.
Функциональный дизайн
228. Учитывая потенциальное увеличение административного ресурса, в данном сценарии предлагается сохранить существующие компетенции и обязанности. Новым АТЕ потребуется период наращивания потенциала (2-4 года) и развития и расширения инфраструктурной сети (4-10 лет, в зависимости от имеющихся местных и национальных ресурсов), чтобы охватить всю территорию полным спектром местных публичных услуг.
229. Важным вопросом остается передача ответственности за образование (в частности, менеджмент школьной сети) и услуги социального обеспечения – они будут уточняться в свете решений публичных политик на центральном уровне и варианта реформы для второго уровня местного публичного управления.
|
Таблица 16 Основные функции объединенной АТЕ |
|
Местное публичное управление первого уровня |
| Собственные функции |
| - городское и территориальное планирование
- управление зелеными насаждениями, представляющими местный интерес - строительство, содержание и освещение местных улиц и дорог - местный общественный транспорт - местное дошкольное и внешкольное образование - обслуживание городских газовых и тепловых распределительных сетей - водоснабжение и канализация - управление бытовыми отходами - культурные, спортивные, развлекательные и молодежные мероприятия - местное экономическое развитие (сельскохозяйственные рынки, коммерческие помещения и др.) - охрана культурного наследия и памятников, возведенных в общественных местах - администрирование местной государственной и частной собственности - организация территориальных спасательных и пожарных услуг - обустройство и содержание кладбищ |
| Совместные-делегированные функции |
| - дошкольное, начальное и среднее образование (для АТЕ с населением не менее 15 000 человек), внешкольное на местном уровне
- услуги первичной социальной помощи - социальное жилье и другие льготы для социально уязвимых групп населения - поддержание общественного порядка, деятельность административной комиссии, рассмотрение административных правонарушений, народная дружина - осуществление полномочий местных органов опеки - выдача актов гражданского состояния - подготовка граждан, экономики и территории к обороне и военной службе - иные мероприятия, предусмотренные законодательством о национальной обороне и гражданской обороне |
Институциональный дизайн/организационная структура
230. Добровольное объединение позволит быстро нарастить институциональный потенциал в новых АТЕ – более высокие финансовые возможности позволят оплачивать большее количество специалистов/государственных служащих. Ниже в таблице 17 приведен пример специализированных функций, которые в настоящее время могут быть использованы в новых объединенных АТЕ.
|
Таблица 17 Виды специализированных функций в новой администрации |
|
| Виды специализированных функций в новой администрации |
Виды новых функций |
| Примар
Вице-примар (по необходимости) Секретарь местного совета Главный архитектор (по необходимости) Главный бухгалтер; бухгалтер/специалист по сбору налогов Специалист по планированию Специалист по инвестициям/публичным закупкам Специалист по публичным услугам (коммунальным) Специалист по актам гражданского состояния/юрист Специалист по регулированию земельного режима Специалист по вопросам молодежи и спорта Специалист по защите прав ребенка Специалист по написанию и менеджменту проектов |
Общинный посредник
Специалист по местному туризму Специалист по менеджменту лесного хозяйства Специалист в области охраны окружающей среды Другое, в соответствии со специфическими потребностями |
231. Есть все основания ожидать, что по окончании процесса добровольного объединения доля управленческого персонала в новых административных структурах в целом упадет ниже 19% (по сравнению с 40% в настоящее время), а доля оперативного персонала (непосредственно отвечающего за реализацию компетенций МПУ) вырастет до 84%, по сравнению с 53% в настоящее время.
Процесс объединения будет контролироваться, осуществляться и отслеживаться Центральной единицей по внедрению и мониторингу реформы местного публичного управления (ЦЕВМ), созданной при Государственной канцелярии, в которую войдут, помимо представителей этого учреждения, представители: Министерства финансов, Министерства инфраструктуры и регионального развития, Министерства образования и исследований, Министерства труда и социальной защиты, Агентства электронного управления, Агентства публичных услуг, Агентства публичной собственности, других учреждений центрального публичного управления. Каждый год данная единица будет представлять подробный отчет о ходе процесса добровольного объединения. Во второй половине 2026 года будет проведена комплексная оценка процесса, и на этой основе будет принято решение о том, как продолжить процесс сокращения территориальной фрагментации. ЦЕВМ проведет анализ и проверку выполнения условий в отношении предложений о добровольном объединении, поступающих с территории.
Процесс добровольного объединения также будет поддержан новой, гораздо более эффективной структурой межкоммунального сотрудничества – эти два процесса не заменяют, а дополняют друг друга, и при правильной нормативной базе могут обеспечить значительный синергетический эффект.
Мероприятие 1.2: постоянное совершенствование правовой и институциональной базы межкоммунального сотрудничества, чтобы оно стало эффективным инструментом для совместного предоставления публичных услуг.
Показатели мониторинга (output):
I.1.2.1. Количество существующих межкоммунальных сотрудничеств
I.1.2.2. Количество АТЕ, включенных в формы межкоммунального сотрудничества
I.1.2.3. Количество услуг, предоставляемых в рамках межкоммунального сотрудничества или делегирования
232. Данное мероприятие направлено на совершенствование инструментов межкоммунального сотрудничества с тем, чтобы они были эффективными и действенными при предоставлении публичных услуг там, где необходимы достижение ступенчатой экономии, плотность или сфера интеграции. Межкоммунальное сотрудничество является важным инструментом для эффективного предоставления публичных услуг на местном уровне и дополнительным сопровождением процесса консолидации путем добровольного объединения. Эффективность форм межкоммунального сотрудничества возрастет в процессе добровольного объединения, поскольку снизятся транзакционные издержки. Межкоммунальное сотрудничество является важным инструментом для эффективного предоставления публичных услуг на местном уровне и дополняет процесс консолидации через объединение международных доноров. В то же время очень важно, чтобы передовой опыт, особенно полученный в результате реализации программы Leader, был обобщен и учтен в процессе совершенствования правовой и институциональной базы межкоммунального сотрудничества.
Мероприятие 1.3: периодическая оценка институционального и финансового потенциала местного публичного управления для выполнения и управления своими компетенциями, функциями и предоставлением услуг, с целью приведения функциональных, административных и фискальных возможностей в соответствие с возложенными на них обязанностями.
Показатели мониторинга (output):
I1.3.1. Количество местных публичных управлений, для которых производятся такие оценки
I1.3.2. Количество местных публичных управлений, отвечающих минимальным условиям в отношении административного, финансового потенциала и потенциала предоставления услуг
233. Первым шагом является разработка методологии оценки жизнеспособности административно-территориальных единиц и эффективности работы местного публичного управления по управлению компетенциями, функциями и предоставлению услуг, а также существующих и необходимых для этого институциональных, финансовых и материальных возможностей51. Методология будет достаточно синтетической, чтобы иметь возможность проводить ежегодную оценку, но и достаточно всеобъемлющей, чтобы охватить основные интересующие области (жизнеспособность в соответствии с законом, степень выполнения компетенций, охват услугами – в основном коммунальными, качество и эффективность услуг, материальные, финансовые, институциональные ресурсы и др.).
___________________________
51 Эта оценка будет основана на требованиях ст.11 Закона № 435/2006 об административной децентрализации.
234. Государственная канцелярия будет организовывать периодическую оценку эффективности работы местной публичной администрации в соответствии с разработанной методологией. На основании результатов оценки и других соответствующих исследований Государственная канцелярия определит и предложит решения по административной оптимизации и территориальной консолидации, которые будут рассмотрены на заседании Правительства. Разработанные и утвержденные решения будут реализованы, в том числе путем административной оптимизации и территориальной консолидации – объединения АТЕ, не отвечающих минимальным условиям по численности населения и возможностям (институциональным и финансовым).
Мероприятие 1.4: повышение эффективности предоставления публичных услуг в области здравоохранения, социальной помощи и образования путем создания деконцентрированных служб Министерства образования и исследований, Министерства здравоохранения и Министерства труда и социальной защиты по структуре нынешних регионов развития, и передача этим структурам функций, выполняемых в настоящее время в этих областях районными советами.
Показатель мониторинга (output):
I1.4.1. Созданы деконцентрированные службы, принято число сотрудников, созданы рабочие пункты/подслужбы
235. В рамках этого процесса первым шагом станет создание деконцентрированных служб указанных министерств на основе структуры регионов развития, используя часть персонала районных советов, которые сегодня выполняют как децентрализованные, так и делегированные задачи центрального публичного управления. Рабочие пункты/подслужбы региональных деконцентрированных служб смогут работать на уровне районов, чтобы предоставляемые услуги были максимально приближены к бенефициарам.
236. Вторым шагом в этом процессе будет передача ответственности за образование, социальную помощь и здравоохранение от районных советов деконцентрированным службам, вместе с соответствующим финансированием. Деконцентрированные службы оптимизируют переданные им услуги таким образом, чтобы значительно повысить их качество, доступность и эффективность.
237. Впоследствии, в зависимости от прогресса, достигнутого в наращивании потенциала местного публичного управления первого и второго уровней, некоторые или все эти услуги будут переданы на тот уровень местного публичного управления, который в наибольшей степени способен обеспечить их эффективное и доступное предоставление. В значительной степени за деконцентрированными службами останутся функции методологического руководства, мониторинга реализации национальных политик, контроля и оценки. В то же время, по мере достаточного продвижения процесса оцифровки и оптимизации услуг, будет переосмыслена сеть рабочих точек/подслужб на районном уровне.
Мероприятие 1.5: создание эффективных и действенных региональных административных структур, которые возьмут на себя функции районных советов и, возможно, существующих структур регионального развития. Также будет завершено распределение функций/обязанностей между первым уровнем местного публичного управления, вторым уровнем местного публичного управления и центральным/децентрализованным публичным управлением.
Показатель мониторинга (output):
I1.5.1. Утверждена и внедрена законодательная база
238. Самыми серьезными вызовами для Республики Молдова остаются обеспечение социально-экономического развития и сокращение регионального неравенства. В процессе реализации своей цели интеграции в ЕС Республика Молдова может извлечь большую пользу из приведения публичных политик развития в соответствие с европейскими политиками регионального развития. Региональное развитие является важной целью ЕС, который стремится предотвратить увеличение региональных различий, вызванных принадлежностью к единому рынку, где нет протекционистских барьеров. Диспропорции могут стать причиной политической, социальной и даже экономической нестабильности. ЕС предоставляет фонды сплочения для сокращения этих диспропорций, измеряемых, прежде всего, разницей в ВВП на душу населения. Финансируемые программы направлены на повышение доходов населения в регионах, где доходы ниже среднего, в основном за счет увеличения занятости. На эту политику выделяется более трети бюджета ЕС.
239. Политики децентрализации и регионального развития тесно связаны и зависят друг от друга. Процесс реализации политик регионального развития будет основан на децентрализации, если она успешна и местные органы власти смогут участвовать в региональном планировании, определении проектов, софинансировании, менеджменте проектов и ответственном использовании средств. В то же время местные власти и местное население будут получать выгоду в той степени, в которой региональные политики отражают местные приоритеты и ведут к улучшению инфраструктуры, необходимой для предоставления услуг, и увеличению доходов местного населения (что, в свою очередь, ведет к увеличению доходов местных властей).
240. Ниже определены два варианта реорганизации органов местного публичного управления второго уровня: 1) 5 регионов, учитывая территории нынешних регионов развития; и второй вариант; 2) 10 регионов/районов, охватывающих территории десяти деконцентрированных офисов Государственной канцелярии. Окончательное решение о предпочтительном сценарии и планировании процесса будет принято впоследствии Правительством.
Варианты реорганизации МПУ второго уровня
Пять регионов
1) Описание
241. Наилучшим техническим вариантом оптимизации второго уровня является реорганизация на основе нынешних регионов развития согласно их определению в Законе № 438/2006 о региональном развитии в Республике Молдова: Север, Центр, Юг, Автономное территориальное образование Гагаузия, Муниципий Кишинэу (и Приднестровье)52:
___________________________
52 Raport GiZ, Studiu privind scenariile de reformă administrativ teritorială, Chișinău, decembrie 2018.
1) Регион развития Север: муниципий Бэлць, районы Бричень, Дондушень, Дрокия, Единец, Фэлешть, Флорешть, Глодень, Окница, Рышкань, Сынжерей, Сорока;
2) Регион развития Центр: районы Анений Ной, Кэлэрашь, Криулень, Дубэсарь, Хынчешть, Яловень, Ниспорень, Орхей, Резина, Стрэшень, Шолдэнешть, Теленешть, Унгень;
3) Регион развития Юг: районы Басарабяска, Кахул, Кантемир, Кэушень, Чимишлия, Леова, Штефан Водэ, Тараклия;
4) Регион развития Автономное территориальное образование Гагаузия;
5) Регион развития Муниципий Кишинэу.
2) Функциональный дизайн
242. Характер органов местного публичного управления второго уровня изменится в сторону подлинно регионального управления, с преимущественной направленностью на социально-экономическое развитие региона. В краткосрочной перспективе предлагается сохранить полномочия, возложенные сейчас на МПУ второго уровня, при этом остается уточнить полномочия по управлению доуниверситетским образованием и службами социальной помощи в зависимости от результатов объединения первого уровня. В среднесрочной перспективе предлагается дополнительная передача следующих полномочий:
1) компетенции по разработке, внедрению и мониторингу стратегий, планов, программ и проектов регионального развития (выполняемые сейчас Агентствами регионального развития) передать МПУ второго уровня;
2) компетенции МПУ первого уровня в сфере строительства, содержания и эксплуатации региональных объектов по складированию (захоронению) отходов – МПУ второго уровня;
3) компетенции центрального публичного управления в области строительства, ремонта, содержания и управления дорогами – МПУ второго уровня.
243. Территориальное и функциональное наложение с региональными агентствами развития приведет к интеграции агентств регионального развития в регионах. Это можно сделать тремя способами:
1) институт Агентства регионального развития становится подразделением в составе новых административно-территориальных единиц второго уровня. Этот вариант соответствует также предложенному видению МПУ второго уровня, а именно проводника и координатора социально-экономического развития на управляемой территории, что предполагает наличие необходимых инструментов для этого, то есть, функции по координированию регионального развития;
2) агентства остаются автономными учреждениями, а их учредителями становятся новые административные регионы;
3) смешанный вариант, к региону переходят функции регионального планирования и программирования, а за Агентством регионального развития, как отдельного учреждения, но подведомственного региону, сохраняется функция по реализации проектов.
С поглощением Агентств регионального развития структурами нового региона, Региональный совет по развитию утратит свою роль, уступив ее избранному Совету региона.
244. Функции местного публичного управления второго уровня
Основополагающим остается принцип асимметричного разделения/выполнения функций, как описано выше. При таком сценарии функции Агентств регионального развития и Региональных советов по развитию полностью переходят к уровню административного региона. Основные функции, представленные в качестве ориентировочных/рекомендаций, приведены ниже (таблица 18):
|
Таблица 18 |
|
Местное публичное управление второго уровня |
| Собственные функции: |
| - установление общих рамок благоустройства территории на уровне региона;
- защита лесов регионального значения; - функции Агентств регионального развития и Региональных советов по развитию полностью переходят на уровень административного региона: региональное и экономическое развитие; развитие инфраструктуры регионального значения; другие; - строительство, администрирование и ремонт дорог регионального значения; - обеспечение автоперевозок пассажиров, управление автовокзалами и автостанциями регионального значения; - строительство междугородных газопроводов и других теплоэнергетических объектов регионального назначения; - управление имуществом публичной и частной сфер региона; - управление учреждениями культуры, туризма и спорта регионального значения; - поддержка и стимулирование инициатив по экономическому развитию административно-территориальной единицы; - развитие и управление местными социальными услугами для социально незащищенных категорий населения, мониторинг качества социальных услуг; - защита культурного наследия и памятников, возведенных в общественных местах; - управление имуществом публичной и частной сфер региона; - управление учреждениями социального обеспечения регионального значения. |
| Разделенные/делегированные функции: |
| - координация и руководство военно-административными мероприятиями, мобилизационными и другими действиями в области обороны страны;
- начальное и общее среднее образование, внешкольные учреждения регионального уровня; - профессионально-техническое образование; - подготовка населения, экономики и территории к обороне и военной службе; - другие мероприятия, предусмотренные законодательством в области обороны и гражданской защиты; - функции в сфере социальной защиты населения; - функции, предусмотренные законодательством в области охраны здоровья населения; - функции в сфере образования, за исключением мероприятий, предусмотренных в статье 4 Закона № 435/2006 об административной децентрализации; - функции, предусмотренные законодательством в области государственного надзора за общественным здоровьем; - функции, предусмотренные законодательством в области охраны окружающей среды; - охрана природных ресурсов; - функции, предусмотренные законодательством в области внутренней торговли; - функции, предусмотренные законодательством о режиме вредных продуктов и веществ и др. |
|
Источник: разработано авторами по Исследованию сценариев административно-территориальной реформы, GiZ 2018 |
245. Потребуется дополнительный анализ целесообразности передачи некоторых функций деконцентрированных публичных служб, а также зон покрытия этих служб.
3) Институциональная структура
246. Согласно сценарию (аналогичному и для остальных сценариев, описанных в этой главе), предлагается объединение институциональной структуры существующих 35 органов МПУ второго уровня в 5 регионов. Предлагаемая институциональная реорганизация приведет к снижению административных расходов и позволит достичь эффекта масштаба, связанного с осуществлением функций/компетенций. В этом смысле ожидается повышение привлекательности должностей и качества человеческих ресурсов в МПУ второго уровня. Организационная структура формируется в соответствии с функциональными обязанностями региона.
4) Финансы
247. Финансирование регионов будет осуществляться в соответствии со структурой и принципами системы финансирования МПУ, введенной в 2015 году для определения доходов новых регионов. Все критерии, используемые для распределения налогов и для расчета выравнивающего трансферта, основаны на численности населения, площади административно-территориальной единицы и размере налогов, собираемых на территории. Все эти критерии являются аддитивными и могут быть применены в случае объединения путем суммирования.
248. В зависимости от окончательного разделения компетенций между первым и вторым уровнями, будут корректироваться:
1) квоты подоходного налога физических лиц (ПНФЛ), а также
2) удельный вес показателей "налоговый потенциал", "численность населения" и "площадь" административно-территориальных единиц, параметров Pe и Pd Фонда финансовой поддержки (для выравнивающего трансферта);
3) целевые трансферты на делегированные функции (например, образование) в зависимости от окончательного разделения полномочий.
249. Как отмечалось выше, этой корректировке должна предшествовать компенсация за изменение налоговой ставки ПНФЛ для обеспечения достаточного объема финансирования МПУ.
Десять регионов
1) Описание
250. Альтернативным вариантом организации второго уровня МПУ, способным повысить эффективность за счет уменьшения численности персонала МПУ второго уровня и, в то же время, улучшить возможности сотрудничества между деконцетрированными структурами Государственной канцелярии и вторым уровнем, является создание 10 регионов/округов, на основе территорий, которыми в настоящее время управляют территориальные бюро Государственной канцелярии:
- Регион Бэлць: муниципий Бэлць, районы Фэлешть, Глодень, Рышкань, Сынжерей.
- Регион Кэушень: районы Анений-Ной, Кэушень, Штефан-Водэ;
- Регион Кахул: районы Кахул, Кантемир, Тараклия;
- Регион Единец: районы Бричень, Дондушень, Единец, Окница;
- Регион Хынчешть: районы Басарабяска, Чимишлия, Хынчешть, Леова;
- Регион Орхей: районы Орхей, Резина, Шолдэнешть, Теленешть;
- Регион Сорока: районы Дрокия, Флорешть, Сорока;
- Регион Унгень: районы Кэлэрашь, Ниспорень, Унгень;
- Регион АТО Гагаузия;
- Регион Муниципий Кишинэу.
2) Функциональный дизайн
251. Основополагающим остается принцип асимметричного разделения/выполнения функций, как описано выше. При таком сценарии Агентства регионального развития и Региональные советы по развитию продолжат свою деятельность. Основные функции, представленные в качестве ориентировочных/рекомендаций, приведены ниже (таблица 19).
|
Таблица 19 |
|
Местное публичное управление второго уровня |
| Собственные функции: |
| - установление общей базы благоустройства территории на уровне региона;
- защита лесов регионального значения; - строительство, администрирование и ремонт дорог регионального значения; - обеспечение автоперевозок пассажиров, управление автовокзалами и автостанциями регионального значения; - строительство междугородных газопроводов и других теплоэнергетических объектов регионального назначения; - управление имуществом публичной и частной сфер региона; - управление учреждениями культуры, туризма и спорта регионального значения; - поддержка и стимулирование инициатив по экономическому развитию административно-территориальной единицы; - развитие и управление местными социальными услугами для социально незащищенных категорий населения, мониторинг качества социальных услуг; - защита культурного наследия и памятников, возведенных в общественных местах; - управление имуществом публичной и частной сфер региона; - управление учреждениями социального обеспечения регионального значения |
| Разделенные/делегированные функции: |
| - координация и руководство военно-административными мероприятиями, мобилизационными и другими действиями в области обороны страны;
- начальное и общее среднее образование, внешкольные учреждения регионального уровня; - подготовка населения, экономики и территории к обороне и военной службе; - другие мероприятия, предусмотренные законодательством в области обороны и гражданской защиты; - функции в сфере социальной защиты населения; - функции, предусмотренные законодательством в области охраны здоровья населения; - функции в сфере образования, за исключением мероприятий, предусмотренных в статье 4 Закона № 435/2006 об административной децентрализации; - функции, предусмотренные законодательством в области государственного надзора за общественным здоровьем; - функции, предусмотренные законодательством в области охраны окружающей среды; - охрана природных ресурсов; - функции, предусмотренные законодательством в области внутренней торговли; - функции, предусмотренные законодательством о режиме вредных продуктов и веществ и др. |
|
Источник: разработано авторами по Исследованию сценариев административно-территориальной реформы, GiZ 2018 |
Новая структура МПУ второго уровня сохранит функции помощи и поддержки необъединившихся административно-территориальных единиц первого уровня в случае процесса добровольного объединения с установленным предельным сроком.
3) Институциональная структура
252. Согласно сценарию, институциональные структуры 35 МПУ второго уровня будут объединены в 10 регионов/округов. Предлагаемая институциональная реорганизация в определенной степени сократит административные расходы и может обеспечить эффект масштаба, связанный с осуществлением функций/компетенций. Можно ожидать сосредоточение наиболее квалифицированных кадров из существующих структур в новой консолидированной структуре и привлечение других квалифицированных кандидатов за счет повышения привлекательности должностей. Организационная структура направлена на предлагаемые функциональные обязанности, наделяя председателя органа МПУ второго уровня полномочиями контроля над важнейшим направлением – планированием и экономическим развитием, наряду с ключевыми функциями общего менеджмента (управление, бюджет и финансы, служба аудита). В структуре можно сохранить, при необходимости, территориальные подразделения, базирующиеся в нынешних районных центрах.
4) Финансы
253. Финансирование предлагаемых десяти регионов/округов будет осуществляться в соответствии со структурой и принципами системы финансирования МПУ, введенной в 2015 году для определения доходов новых регионов. Все критерии, используемые для распределения налогов и для расчета выравнивающего трансферта, основаны на численности населения, площади административно-территориальной единицы и размере налогов, собираемых на соответствующей территории. Все эти критерии являются аддитивными и могут быть применены в случае объединения путем суммирования.
В зависимости от окончательного разделения компетенций между первым уровнем и вторым уровнем, будут корректироваться:
a) ставки подоходного налога физических лиц (ПНФЛ); а также
b) удельный вес специфических показателей "налоговая способность", "численность населения" и "площадь" административно-территориальных единиц, параметров Pe и Pd Фонда финансовой поддержки (для выравнивающего трансферта);
c) целевые трансферты на делегированные функции (например, образование) в зависимости от окончательного разделения полномочий.
Как отмечалось выше, этой корректировке должна предшествовать компенсация за изменение налоговой ставки ПНФЛ для обеспечения достаточного объема финансирования МПУ.
Приоритетное направление 2: укрепление доверия граждан к местному публичному управлению за счет соответствующих мер по укреплению местной демократии, прозрачности и общественного участия, за счет эффективной системы несовместимости и конфликта интересов, за счет смещения акцента на контроль ex-post, снижения контроля ex-ante и информатизации сферы государственных услуг.
Показатель оценки (outcome):
I.2. Доверие граждан к местному и центральному публичному управлению повышается, что подтверждается специальными опросами, проводимыми с использованием соответствующих методологий.
Мероприятие 2.1. Пересмотр, упрощение и повышение эффективности контроля законности актов, издаваемых органами местного публичного управления. Повышение роли контроля ex-post в ущерб контролю ex-ante. Четкое регламентирование разных форм контроля, осуществляемого деконцентрированными или контрольными учреждениями различных центральных органов над органами местного публичного управления.
Показатели мониторинга (output):
I.2.1.1. Принятая и внедренная законодательная база
I.2.1.2. Количество проверок или проверенных актов ex-ante/ex-post
Мероприятие 2.2. Унификация административных процедур территориальных бюро Государственной канцелярии для обеспечения аналогичных решений по аналогичным вопросам.
Показатель мониторинга (output):
I2.2.1. Сообщенные случаи неединообразного применения административных процедур территориальными бюро.
254. Для повышения предсказуемости административных актов и укрепления автономии и стабильности местного публичного управления необходимо:
a) четкое определение актов/решений органов местного публичного управления, подлежащих контролю ex-post. Необходимо пересмотреть виды документов, проверяемых ex-post деконцентрированными бюро Государственной канцелярии;
b) установление подробных административных процедур анализа законности для обеспечения равномерного и единообразного применения закона;
c) обеспечение программ обучения персонала территориальных бюро Государственной канцелярии в области административных процедур.
Мероприятие 2.3. Консолидация и расширение участия граждан на местном уровне.
Показатель мониторинга (output):
I2.3.1. Доля местных/районных органов управления, имеющих собственные веб-страницы и постоянно публикующих релевантную информацию о своей деятельности, и/или внедряющих процедуры онлайн-участия в утверждении местных налогов и сборов, утверждении бюджета, утверждении крупных инвестиционных проектов для местного сообщества.
255. Данный пункт относится к повышению уровня прозрачности принятия решений на уровне местного публичного управления за счет увеличения количества документов, автоматически/ex officio подлежащих опубликованию, отслеживания фактического осуществления этого и повышения технической способности новых административно-территориальных единиц публиковать информацию в Интернете. Это можно делать как индивидуально, посредством собственных веб-страниц, так и централизованно, посредством портала particip.gov.md, вариант, который может быть намного эффективнее с точки зрения затрат. Функция мониторинга соблюдения положений законодательства может быть возложена на Государственную канцелярию, возможно, на подразделение, ответственное за местное публичное управление. Применительно к участию граждан в обосновании решений может быть установлен перечень областей (например: бюджет, территориальное/городское планирование, предоставление государственных услуг в порядке концессионного соглашения, или инвестиционные проекты свыше определенной стоимости), по которым предварительное обсуждение с гражданами должно стать обязательным, по крайней мере, для административно-территориальных единиц с минимальной численностью населения в 20 000/25 000 жителей и на районном уровне.
Мероприятие 2.4. Совершенствование прозрачности, четкости, простоты и последовательности применения системы несовместимости и конфликта интересов на основе эффективного этического кодекса.
Показатель мониторинга (output):
I2.4.1. Количество ситуаций конфликта интересов и несовместимости, декларированных и разрешенных в пользу публичного интереса
256. Система несовместимости и конфликта интересов должна предотвращать использование местными выборными лицами, особенно занимающими исполнительные должности, своих постов в органах публичной власти для получения, прямо или косвенно, материальных благ для себя или своих семей. Система должна быть простой и ясной, понятной, неинтерпретируемой и, в особенности, касаться сфер с наиболее высоким риском использования в целях получения личной материальной выгоды.
Система должна соответствовать системе, предусмотренной для государственных служащих, но быть несколько строже, учитывая более высокий уровень власти местных выборных лиц, особенно занимающих исполнительные должности. Система взысканий и санкций должна быть эффективной для выполнения своей сдерживающей роли. Этому может существенно способствовать кодекс этики местных избранников, разработанный в сотрудничестве с CALM, при специализированной помощи центральных административных органов или проекта технической помощи. Ныне действующую систему несовместимости и конфликта интересов надлежит оценить, руководствуясь вышеизложенными соображениями, для последующего принятия решения о возможности ее улучшения.
Мероприятие 2.5. Совершенствование системы представительства и демократической подотчетности местных/районных советов и лиц, занимающих выборные исполнительные должности, а также повышение ясности взаимоотношений между ними.
Показатель мониторинга (output):
I2.5.1. Принятая и внедренная законодательная база
257. Представительство и демократическая легитимность являются существенными элементами консолидации местной демократии. Важным фактором является способность выборных должностных лиц и выборных советов обеспечивать разработку, мониторинг и оценку местных публичных политик, а также способность советов принимать демократичным и эффективным образом решения, направленные, прежде всего, на обеспечение интересов граждан. Эту способность и эффективность местных советов можно улучшить путем пересмотра численности местных советников, оптимизации их численности, особенно в маленьких административно-территориальных единицах, подлежащих вовлечению в процесс объединения. Качество и компетентность советников выше в местных советах административно-территориальных единиц с большей численностью населения, а также в условиях более высокой электоральной конкуренции.
258. Также, Закон о местном публичном управлении можно пересмотреть для прояснения отношений между примаром и местным советом, консолидации роли примара/председателя районного совета в качестве руководителя публичного учреждения и его персонала, системы смены или отстранения от должности примаров и заместителей примаров, председателей и заместителей председателей районных советов.
Мероприятие 2.6. Изменение действующих правовых рамок, регулирующих местные референдумы об отзыве примара, в контексте Заключения Венецианской комиссии об отзыве мэров и местных выборных должностных лиц, в целях улучшения, уточнения и придания большей юридической безопасности этим рамкам. Причины инициирования процесса отзыва посредством местного референдума должны быть точными и предсказуемыми во избежание любого риска произвола.
Показатель мониторинга (output):
I.2.6.1. Принятая и внедренная законодательная база
B. Консолидация финансового потенциала и автономии местного публичного управления
Приоритетное направление 3: консолидация финансовой автономии и потенциала будет обеспечиваться за счет стимулирования расширения налогооблагаемой базы местных налогов и сборов, консолидации собственного управления местной налоговой системой, за счет эффективного управления местной публичной собственностью, что создаст солидные предпосылки для успешного внедрения эффективных политик по местному экономическому развитию, в том числе за счет целевого финансирования инвестиций на основе приоритетов, установленных на центральном уровне.
Показатели оценки (outcome):
I3.1. Доля собственных доходов в общем объеме местных бюджетов
I3.2. Количество административно-территориальных единиц, соответствующих критерию адекватной административной дееспособности в редакции Закона № 370/2022 о внесении изменений в некоторые нормативные акты.
259. Цели и мероприятия этого приоритетного направления соотносятся с внедрением соответствующих положений Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2023 – 2030 годы, компонент 1: макроэкономический анализ и макробюджетная основа, конкретная цель 1: повышение качества макроэкономических и бюджетно-налоговых прогнозов для обеспечения составления бюджета на основе реалистичной и предсказуемой макробюджетной основы; компонент 2: разработка и планирование бюджета, специфическая цель 1: обеспечение общей бюджетно-налоговой дисциплины и стабильности национального публичного бюджета в среднесрочной и долгосрочной перспективе, соблюдение бюджетного календаря, обеспечение распределения государственных финансовых ресурсов в тесной взаимосвязи с приоритетами политик и лимитами расходов, установленными в рамках бюджетного прогноза на среднесрочный период; компонент 5: налоговая и таможенная политика и управление доходами, специфическая цель 1: создание согласованной, справедливой, эффективной и простой налоговой и таможенной системы, обеспечивающей мобилизацию бюджетных ресурсов, необходимых для финансирования целей устойчивого развития, упрощение процедур торговли и перехода к зеленой, цифровой и конкурентоспособной экономике, и специфическая цель 2: обеспечение эффективности налогового администрирования за счет повышения качества предоставляемых налоговых услуг, цифровизации налоговых процессов и повышения удовлетворенности налогоплательщиков услугами.
Следует отметить, что положения этого приоритетного направления, посредством предусмотренных мер по увеличению налоговой базы по местным налогам и сборам, увеличению доли собственных доходов в местных бюджетах, консолидации финансовой автономии на местном уровне, способствуют укреплению системы доходов национального консолидированного бюджета, разумному администрированию бюджета и не оказывают давление на бюджетный дефицит. Очевидно, что сотрудничество и координирование действий между Государственной канцелярией и Министерством финансов очень важны.
260. Система финансирования местного публичного управления, введенная в 2015 году, будет по-прежнему служить основой для финансирования органов местного публичного управления. Реализация реформы местного публичного управления требует пересмотра, возможно незначительного, ныне действующей системы бюджетных трансфертов органам местного публичного управления. Такая реформа была бы шагом к консолидации административного потенциала на уровне местного публичного управления, как первого уровня, так и второго уровня, и позволила бы продолжить процесс финансовой децентрализации в условиях эффективности и действенности. Основная структура системы межправительственных финансовых трансфертов останется во многом прежней, но определенные коррективы несомненно потребуются и в дальнейшем. Что касается использования для финансирования МПУ других государственных налогов, таких как: налог на прибыль, НДС, акцизы, то они будут использоваться для пополнения Фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц, из которого распределяются общие выравнивающие трансферты.
Совершенствование системы местных публичных финансов (налоги с раздельной ставкой, общие и условные трансферты, а также увеличение собственных доходов) будет осуществляться исходя из понимания того, что изменения не могут покрыть вертикальный дисбаланс финансирования местного публичного управления (vertical gap), и что необходимая корректировка может быть достигнута только путем административно-территориальной консолидации или перераспределения полномочий (асимметричная децентрализация).
261. В краткосрочной и среднесрочной перспективе можно внести изменения в законодательство для консолидации налоговой базы органов местного публичного управления и более существенного укрепления системы стимулов для улучшения сбора местных налогов и сборов, независимо от результата административно-территориальной реформы на основе добровольного объединения. Могут быть рассмотрены следующие виды действий:
Мероприятие 3.1. Совершенствование системы местных налогов и сборов, направленное на значительное увеличение их эффективности, создание предпосылок для увеличения доли собственных налогов в местных бюджетах. В то же время, освобождения или льготы по уплате местных налогов и сборов, в том числе на недвижимое имущество, следует предоставлять согласно положениям Налогового кодекса № 1163/1997, но только с одобрения местных советов. Эта мера будет основываться, в том числе, на пилотировании альтернативных публичных политик по увеличению собственных местных доходов, как в городской среде, так и в сельской среде, которые будут практически тестироваться при соответствующей технической помощи на местном уровне в различных видах административно-территориальных единиц, а затем обобщаться на национальном уровне.
Показатели мониторинга (output):
I3.1.1. Доля собственных налоговых доходов в общих собственных доходах и в общих доходах
I3.1.2. Собственные налоговые доходы на одного жителя
I3.1.3. Уровень сбора доходов за счет местных налогов
262. Речь идет, прежде всего, о совершенствовании системы оценки недвижимого имущества для реализации действующих положений статьи 279 Налогового кодекса № 1163/1997, в том числе за счет повышения роли органов местного управления, упрощения процедур, продолжения и завершения реализации национальной программы оценки и регистрации в государственной кадастровой системе объектов недвижимости физических лиц. При этом можно использовать системы налогообложения на основе системы удельных стоимостей квадратного метра (кв. м), установленные законодательством и техническими показателями: зона размещения, площадь, занятая строениями, строительный материал, санузлы и др. Ставки могут индексироваться в зависимости от эволюции инфляции.
263. Соотнесение налоговой базы земельного налога с продуктивностью земель сельскохозяйственного назначения, особенно в отношении угодий среднего и большого размера. Необходима правильная система оценки сельскохозяйственных земель, чтобы местные власти могли извлекать выгоду из этого чрезвычайно важного ресурса в сельской местности.
264. Плата за коммунальные услуги может взиматься посредством либо тарифов, либо специальных сборов, в зависимости от предпочтений и административного потенциала органов местного публичного управления. Специальные сборы применимы к довольно широкому спектру услуг, в частности, в сфере содержания/модернизации дорог и коммунальных услуг: сбор и хранение отходов, водоснабжение и водоотведение и т. д. Они могут более эффективно и прозрачно заменить нынешнее использование так называемых "неформальных добровольных платежей/взносов" для реализации различных проектов по улучшению основных публичных услуг. Может быть введен сбор на улучшение местной инфраструктуры, единовременно взимаемый с застройщиков.
265. Одной из возможностей, которую следует рассмотреть, является объединение специальных местных сборов (таких как рыночный сбор, сбор за парковку, сбор за размещение рекламы) в один сбор за пользование имуществом публичной сферы. Налогооблагаемая база сбора будет определяться в квадратных метрах/днях, а фактический уровень сбора будет устанавливаться местными властями. Также, следует пересмотреть и другие местные сборы, поскольку их платят исключительно предприниматели (компании или лица, работающие на основе предпринимательского патента) – необходимо более справедливое распределение местных сборов между физическими лицами и предпринимателями. В этом контексте сбор на благоустройство территорий следовало бы взимать как с физических лиц, так и с юридических лиц – в данном случае действующие правила расчета должны быть изменены.
266. Также, можно рассмотреть и возможность введения налога/сбора за автотранспортные средства, независимо от владельца: физическое или юридическое лицо. Порядок расчета можно установить в зависимости от следующих критериев: (1) тип двигателя; (2) цилиндры (с ограниченным рабочим объемом до 1 999 куб.см и экспоненциальным свыше 2 000 куб.см) (3) возраст – стандарт (ЕВРО 3, ЕВРО 4, ЕВРО 5); (4) электрический или гибридный двигатель. Этот налог может также оказать сильное воздействие на защиту окружающей среды. В случае применения, он может стать местным/районным сбором, взимаемым специализированными службами органов публичного управления первого уровня. Такой вид налога существует во многих странах Европейского союза (Германия, Румыния). В случае принятия такого решения следует пересмотреть систему применения сбора за пользование автомобильными дорогами.
267. Постепенное сокращение налоговых ниш должно быть постоянно в центре внимания Министерства финансов по всем видам государственных и местных налогов – максимально широкая налоговая база и с как можно меньшим количеством исключений является залогом не только эффективности, но и финансовой справедливости. В этом смысле все льготы и освобождения от уплаты местных сборов и налогов (в том числе на имущество) следует пересмотреть, предусмотреть в Налоговом кодексе № 1163/1997, а также применять исключительно при наличии соответствующих решений местных советов.
268. Для увеличения собственных местных налогов очень важно обосновать разные виды публичных политик, как для городской, так и для сельской среды, сочетать разные схемы и практически тестировать посредством оказания специфической технической помощи на местном уровне в разных видах административно-территориальных единиц. Посредством такого пилотирования можно добиться уточнения и разработки этих комбинированных местных государственных политик по местному развитию, которые впоследствии можно использовать и обобщить на уровне всего публичного управления Республики Молдова.
269. По мере повышения потенциала местного публичного управления, совершенствования и расширения цифровизации государственных услуг на местном уровне, следует постепенно полностью передать управление местными налогами и сборами (включая налог на недвижимость) местным советам. Это предполагает: определение налоговой базы (регистрация налогоплательщиков), фактическое установление налоговой ставки в соответствии с законом, расчет сумм, подлежащих уплате каждым налогоплательщиком, информирование налогоплательщиков, взыскание задолженностей, работу с неплательщиками, мониторинг и контроль.
Мероприятие 3.2. Совершенствование системы общих трансфертов, в том числе выравнивающих, с учетом корректировки параметров формулы, средних местных показателей с точки зрения местных налоговых усилий и уровня собираемости местных налогов и сборов, направленное на стимулирование развития местной налоговой базы и предотвращение подмены местных налоговых усилий трансфертами из государственного бюджета.
Показатель мониторинга (output):
I3.2.1. Утвержденная, протестированная и внедренная новая формула
270. Первым шагом является корректировка формулы выравнивания путем постепенного снижения в течение 3-5 лет удельного веса показателя налоговой обеспеченности на одного жителя для дополнительного стимулирования процесса добровольного объединения.
271. Впоследствии формула выравнивания может стать более сложной за счет соединения объема выравнивающих сумм со средним уровнем местных налоговых усилий и степенью собираемости местных налогов, в частности, на недвижимость.
272. В качестве альтернативы может быть введен отдельный общий трансферт, грант за достижения для стимулирования местных налоговых усилий и увеличения собственных доходов МПУ. Передовые международные практики рекомендуют использование отдельного, специального трансферта для стимулирования местных налоговых усилий. Этот трансфер будет структурирован на основе моделирования, в котором будут сравниваться модели, основанные на включении компонента в формулу выравнивания, или создания отдельного гранта, связывающего сумму трансфера с налоговыми усилиями МПУ, в качестве вознаграждения за постоянные налоговые усилия, либо с уровнем собираемости собственных доходов.
Мероприятие 3.3. Обеспечение цифровой интероперабельности всего налогового администрирования с национальными кадастровыми системами, другими внутренними системами местного публичного управления, а также коммуникации по горизонтали между разными местными органами публичного управления. Этот аспект крайне важен для эффективного управления собственными финансовыми ресурсами местных органов управления Республики Молдова.
Показатель мониторинга (output):
I3.3.1. Количество местных систем управления местными сборами и налогами, интероперабельных с системами налогового и бюджетного управления Министерства финансов
273. Современное управление бюджетно-налоговой системой на местном уровне невозможно без комплексных баз данных, отражающих уровень местных налогов, налоговой базы, сбора налогов и своевременно предоставляющих надежные данные. Также, эта система должна быть доступна общественности для повышения прозрачности и доверия к органам местного публичного управления.
Мероприятие 3.4. Продолжение повышения квалификации и обучения персонала местного публичного управления современным методам бюджетного и финансового управления, адаптированным к требованиям ЕС, международных доноров, финансово-банковской среды. Эти меры становятся важными в условиях сближения с ЕС, появления рынка капитала для МПУ, увеличения числа иностранных или отечественных инвесторов и т. д.
Показатели мониторинга (output):
I3.4.1. Средние затраты на программы обучения на одного работника местного публичного управления
I3.4.2. Годовое количество человеко-дней обучения по специализированным программам
274. По мере непрерывного экономического развития, увеличения числа иностранных или отечественных инвесторов, органы местного публичного управления должны использовать инструменты финансового и бюджетного менеджмента, максимально адаптированные и понятные бизнес-среде. В то же время, не исключено значительное развитие рынка кредитов для местного публичного управления, и необходимо повысить способность понимания его специфики, особенно на уровне крупных городов.
Мероприятие 3.5. Ускорение процесса разграничения публичной собственности между центральным публичным управлением и местным публичным управлением первого и второго уровней.
Показатели мониторинга (output):
I3.5.1. Количество административно-территориальных единиц, для которых были заключены договоры на выполнение работ по разграничению административных единиц
I3.5.2. Количество административно-территориальных единиц, для которых были завершены работы по разграничению публичной собственности
275. Это мероприятие имеет большое значение для консолидации местной автономии, как институциональной, так и, в особенности, финансовой. Ускорение процесса разграничения публичной собственности предполагает возможные изменения в регуляторных рамках, а также совершенствование деятельности центральной комиссии по координированию/согласованию технической документации, представляемой органами местного публичного управления. Также, нужно укомплектовать персоналом и улучшить деятельность Подразделения по реализации Проекта регистрации и оценки земли (ПРОЗ).
|
Таблица 20 Риски внедрения |
||
| Вид предполагаемого риска | Уровень риска | Меры по ограничению/смягчению риска |
| Отсутствие политической поддержки процесса реформы публичного управления или ее потеря в процессе реализации реформы | Низкий-средний | - Обеспечение постоянного диалога с депутатами парламента для обсуждения, разъяснения и одобрения вариантов реформы и их преимуществ;
- организация систематического диалога с демократическими, прореформистскими и проевропейскими политическими силами для разъяснения необходимости предлагаемых преобразований; - разработка последовательной и адекватной коммуникационной стратегии для разъяснения процесса реформы на центральном и местном уровнях - обеспечение значительного, видимого и ощутимого прогресса для граждан к концу 2025 года |
| Отсутствие поддержки процесса институциональной реформы и реактивный подход к преобразованиям на уровне вовлеченных государственных органов | Средний-высокий | - Создание платформы для координации и мониторинга предлагаемых реформ;
- организация ежеквартальных встреч с вовлеченными органами для оценки прогресса и принятия корректирующих мер; - продвижение активного и целенаправленного диалога с персоналом органов центрального и местного публичного управления относительно необходимости и преимуществ предлагаемых преобразований; - обеспечение систематического диалога с организациями гражданского общества для разъяснения процессов по реализации реформ; - создание центра стратегических коммуникаций для обеспечения адекватной и достоверной публичной коммуникации |
| Неучастие должностных лиц органов публичного управления в продвижении и внедрении изменений | Низкий-средний | - Постоянное консультирование должностных лиц;
- обучение должностных лиц по вопросам управления изменениями. |
| Трудности в процессе внедрения изменений из-за низкого институционального потенциала органов по внедрению | Средний-высокий | - Консолидация профессиональных способностей и разработка инструментов мотивации вовлеченного персонала;
- внедрение механизмов координации, постоянного мониторинга и периодической оценки процесса внедрения реформ; - в случае значительных отклонений, разработка альтернативных планов вмешательства; - упрощение процедур и установление специфических ролей для внедрения изменений на уровне органов центрального и местного публичного управления, вовлеченных в реализацию реформ; - выделение технических и кадровых ресурсов, соответствующих объему работы и реальным потребностям, для качественного и своевременного в внедрения изменений |
| Отсутствие системного подхода к стратегическому и бюджетному планированию и слабое отражение приоритетов публичных политик в обосновании решений | Низкий-средний | - Обучение должностных лиц по вопросам системного подхода к стратегическому и бюджетному планированию, включая отражение приоритетов в процессе приятия решений;
- организация тематических учебных мероприятий по стратегическому и бюджетному планированию, разработке и внедрению публичных политик; - разработка методологических аспектов для лучшего понимания должностными лицами методов обоснования решений. |
| Ограниченный технический и кадровый потенциал по учету человеческих ресурсов, управлению процессом стратегического планирования и разработке публичных политик | Средний-высокий | - Укрепление институционального потенциала ответственных подразделений путем профессиональной специализации и мотивации персонала;
- операционализация профильных информационных систем; - организация обмена опытом, учебных визитов, рабочих мастерских и семинаров для ознакомления с передовыми международными практиками; - специализированная подготовка пользователей разработанных информационных систем; - выделение дополнительных ресурсов на создание и обслуживание информационных систем |
| Отсутствие финансовых средств на оплату экспертизы и покупку необходимого оборудования | Средний-высокий | - Утверждение реформы публичного управления в качестве приоритета для ассигнования из государственного бюджета необходимых финансовых средств;
- разумное и реалистичное планирование распределения средств в период внедрения реформы, включая оценку расходов на все запланированные мероприятия; - продвижение необходимости проведения предлагаемых реформ на платформах сотрудничества с партнерами по развитию в целях изыскания финансовой и технической поддержки для их реализации; - повышение эффективности использования технической помощи за счет эффективной координации имеющихся средств для исключения накладок и дублирования |
МОНИТОРИНГ, ОТЧЕТНОСТЬ И ПРОМЕЖУТОЧНАЯ ОЦЕНКА53
___________________________
53 Согласно части 9), статьи 8 Постановления Правительства № 386/2020.
276. Для успешного достижения намеченных целей в настоящей Стратегии необходима эффективная система мониторинга, оценки и отчетности, основанная на достигнутых результатах, которая должна включать:
1) механизм координации и коммуникации между всеми тремя уровнями управления внедрением настоящей Стратегии посредством программ по ее внедрению;
2) пакет инструментов, обеспечивающий возможность систематического сбора и обработки информации и данных, необходимых для оценки степени внедрения и эффективности мер и действий, включая выделение финансовых средств;
3) разработку квартальных и годовых отчетов о степени внедрения и достижения установленных целей и результатов.
277. Внедрение настоящей Стратегии будет осуществляться в течение 2023 – 2030 годов, в два этапа, посредством программ по ее реализации на 2023 – 2026 годы (I этап) и на 2027 – 2030 годы (II этап). Соответствующие программы будут служить основой для стратегического и операционного планирования действий и мер по реформе на центральном и местном уровнях.
278. Цель системы мониторинга, оценки и отчетности, основанной на результатах, – обеспечить на политическом и профессиональном уровнях актуализированную информацию о прогрессе в достижении результатов и оценке воздействия мер вмешательства, предложенных в настоящей Стратегии. Результаты мониторинга и оценки:
1) обеспечивают проведение намеченных мероприятий – предоставляют информацию о том, как добиться более высокой эффективности и действенности в реализации намеченных мер и достижении результатов;
2) обеспечивают четкие ориентиры в управлении изменениями – посредством систематического измерения степени достижения целей;
3) обеспечивает принятие на себя ответственности – достижение ожидаемых результатов и воздействия оправдывает расходование публичных финансовых средств и тем самым обеспечивает ответственность перед Правительством и, в конечном итоге, перед гражданами;
4) обеспечивает улучшение настоящей Стратегии – предоставляют информацию о том, как можно добиться большей эффективности в ее реализации и в достижении ожидаемых результатов.
279. В ходе внедрения настоящей Стратегии будут проводиться следующие процедуры мониторинга и оценки:
1) годовой мониторинг – разработка годового отчета о прогрессе в реализации настоящей Стратегии на основе (i) среднесрочных программ по ее внедрению; и (ii) документов планирования органов публичного управления, ответственных за внедрение настоящей Стратегии. Годовые отчеты будут включать: степень выполнения мероприятий по программам, вытекающим из настоящей Стратегии, степень соответствия предпринятых действий запланированным, выявление причин задержек и изменений для улучшения процесса выполнения программ; анализ динамики показателей мониторинга (результата и продукта), включенных в настоящую Стратегию, включая меры по управлению рисками. Будут сформулированы рекомендации по улучшению процесса ее внедрения;
2) промежуточная оценка – по истечении первого этапа внедрения настоящей Стратегии (2026 год) будет разработан промежуточный оценочный отчет, в котором будут учитываться такие критерии как релевантность, эффективность, действенность, устойчивость и воздействия внедрения настоящей Стратегии. Оценка внедрения предложит, при необходимости, корректировку целей и направлений вмешательства в зависимости от достигнутого прогресса и выявленных тенденций в ее внедрении на центральном и местном уровнях. При промежуточной оценке будут учитываться мнения всех вовлеченных субъектов, преимущественно CALM;
3) итоговый отчет о внедрении – по завершении внедрения настоящей Стратегии будет разработан итоговый отчет об оценке результатов и воздействия внедрения Стратегии.
280. Партнерам по внедрению настоящей Стратегии и организациям гражданского общества, включая CALM, будет предлагаться разрабатывать и представлять альтернативные отчеты о реализации документа, которые будут обсуждаться и анализироваться на консультативных платформах и в рамках ежегодно организуемых публичных слушаний.
281. В целях повышения уровня прозрачности достигнутых результатов вследствие внедрения настоящей Стратегии годовые мониторинговые отчеты, отчеты о промежуточной и окончательной оценке будут выноситься на публичное обсуждение и размещаться на официальных страницах органов публичного управления.
1. МЕХАНИЗМ КООРДИНИРОВАНИЯ, МОНИТОРИНГА И ОТЧЕТНОСТИ
282. Сложность менеджмента и мониторинга реформы публичного управления требует создания стабильного механизма управления, предполагающего эффективную координацию по вертикали и горизонтали для обеспечения целостности внедрения, мониторинга и оценки результатов реформы.
283. Настоящая Стратегия предусматривает три уровня координации процесса внедрения и мониторинга предусмотренных мер и действий, из которых первые два (политический уровень и профессиональный уровень) обеспечивают координацию по вертикали, а третий (операционный уровень) обеспечивает координацию по горизонтали следующим образом.
1) Политический уровень – Межминистерский комитет по стратегическому планированию (далее – МКСП)
Основная роль МКСП – обеспечивать на политическом уровне:
a) координирование процесса РПУ;
b) обеспечение гармонизации и соответствия стратегических документов (стратегий, программ и политик и др.) в области реформы публичного управления;
c) последовательное планирование РПУ, бюджета и процесса европейской интеграции Республики Молдова;
d) мониторинг выполнения настоящей Стратегии и программ по внедрению Стратегии и разработка рекомендаций Правительству по принятию надлежащих мер для снижения рисков в случае возникновения трудностей в реализации намеченных целей и мероприятий;
e) приоретизация ключевых этапов процесса РПУ;
f) анализ последствий мероприятий по реформе, проводимых в различных государственных секторах, влияющих на публичное управление.
284. МКСП будет обеспечивать управление целостностью процесса реформ и вносить предложения по политикам снижения рисков и установления приоритетов внедрения настоящей Стратегии.
Так, в соответствии с циклом стратегического и бюджетного планирования Правительства Республики Молдова, ежегодно в рамках МКСП:
1) в феврале-марте будет проводиться анализ результатов программ по внедрению настоящей Стратегии и будут утверждаться приоритеты на последующий период для того, чтобы министерства и другие органы публичного управления обеспечили планирование бюджетных ресурсов в соответствии с бюджетным циклом;
2) в октябре–ноябре будет анализироваться соответствие политик, программ и стратегических документов министерств целевому бюджету для обеспечения связи по горизонтали между приоритетами и адекватного бюджетного ассигнования на следующий период планирования.
285. В ходе выполнения этого процесса Государственная канцелярия, Министерство финансов и Министерство иностранных дел и европейской интеграции сотрудничают и координируют в целях обеспечения связи между настоящей Стратегией, процессом стратегического планирования, процессом бюджетирования и процессом европейской интеграции. На заседания МКСП будет приглашаться CALM, в качестве сопредседателя и представителя МПУ в Паритетной комиссии по децентрализации.
286. Паритетная комиссия по децентрализации является консультативным органом по мониторингу и координированию процесса децентрализации, осуществляющим свою деятельность при Правительстве, с полномочиями по рассмотрению, утверждению проектов нормативных актов и политик в сегменте местного публичного управления и смежных областях, а также проектов отчетов о мониторинге и оценке документов публичных политик в области децентрализации.
Также, на платформе Паритетной комиссии по децентрализации обеспечивается мониторинг внедрения Закона № 435/2006 об административной децентрализации; продвижение процесса административной, финансовой и патримониальной децентрализации; координирование процесса децентрализации с другими реформами и политиками государства; координирование деятельности по продвижению и коммуникации относительно задач и последствий децентрализации. Главная цель Паритетной комиссии по децентрализации – мониторинг, обсуждение и утверждение процесса внедрения настоящей Стратегии и плана действий по ее реализации в части, прямо или косвенно относящейся к МПУ. Основные результаты и выводы Комиссии будут представляться МКСП.
2) Профессиональный уровень – секретариат по внедрению Стратегии реформы публичного управления (далее – секретариат по внедрению настоящей Стратегии)
287. Основная роль секретариата по внедрению настоящей Стратегии заключается в представлении технических рекомендаций и заключений экспертов для поддержки МКСП в реализации и мониторинге настоящей Стратегии:
1) представляет мнение относительно гармонизации и соответствия релевантных стратегических документов процессу внедрения настоящей Стратегии;
2) формулирует рекомендации по приоритетам процесса внедрения настоящей Стратегии;
3) анализирует квартальные отчеты о мониторинге программ по внедрению настоящей Стратегии и, при необходимости, представляет МКСП рекомендации относительно достигнутого прогресса в процессе внедрения;
4) инициирует и представляет рекомендации относительно принятия мер в случае выявленных рисков или трудностей в реализации целей, мер и запланированных мероприятий;
5) представляет рекомендации по выполнению мер и действий, предусмотренных в программах по внедрению настоящей Стратегии, для ответственных органов публичного управления, в том числе для рабочей группы по внедрению настоящей Стратегии из состава Государственной канцелярии и контактных лиц, ответственных за ее мониторинг;
6) анализирует последствия мероприятий по внедрению реформы, проведенных в разных секторах публичной сферы, которые влияют на публичное управление, и представляет рекомендации МКСП для принятия соответствующих решений и обеспечения их соблюдения;
7) представляет рекомендации по повышению эффективности последующих циклов планирования реформы публичного управления.
288. Заседания секретариата по внедрению настоящей Стратегии проводятся ежеквартально для подготовки заседаний Совета по внедрению настоящей Стратегии с учетом следующих аспектов:
1) рассмотрение прогресса в реализации программ по внедрению настоящей Стратегии в предыдущем квартале выполнения мер и действий и представление обзора учреждений, не выполняющих своевременно запланированные мероприятия, и причин невыполнения, а также формулирование рекомендаций Совету по ослаблению этих рисков, если для устранения проблемы необходимо принятие решения на уровне вышестоящих координационных органов;
2) предлагает, при необходимости, досрочно актуализировать программы по внедрению настоящей Стратегии и рекомендовать это МКСП.
Эта структура обеспечивает возможность постоянного мониторинга прогресса в достижении результатов и в то же время лучшее управление рисками посредством эффективной системы раннего предупреждения. Содержание документов, подлежащих обсуждению на заседаниях, подготавливается и выстраивается, исходя из повестки предстоящих заседаний.
Секретариат по внедрению настоящей Стратегии формируется из должностных лиц с правом принятия решений – представителей следующих органов: Государственной канцелярии, Министерства финансов и Министерства иностранных дел и европейской интеграции. К участию в работе секретариата приглашаются также представители CALM. Профессиональную и техническую поддержку секретариату по внедрению настоящей Стратегии обеспечивает Государственная канцелярия в качестве органа, ответственного за координацию внедрения и мониторинга РПУ.
3) Операционный уровень – рабочая группа по внедрению настоящей Стратегии из состава Государственной канцелярии и контактные лица из учреждений (рабочая группа по внедрению настоящей Стратегии)
289. Государственная канцелярия играет двойную роль в этом процессе: с одной стороны, является учреждением, ответственным за управление, мониторинг и отчетность в процессе реализации РПУ, что означает обеспечение координации процесса по горизонтали, а с другой стороны является учреждением, руководящим выполнением мер и действий, предусмотренных в программах по внедрению настоящей Стратегии, и в силу этой функции обеспечивает координацию по горизонтали.
Рабочая группа по внедрению настоящей Стратегии формируется из представителей Государственной канцелярии и контактных лиц следующих государственных учреждений: Министерства финансов, Министерства иностранных дел и европейской интеграции, Министерства инфраструктуры и регионального развития, Агентства электронного управления, Агентства государственных услуг, Агентства публичной собственности, с приглашением экспертов CALM. Рабочая группа по внедрению настоящей Стратегии обеспечивает координацию по горизонтали, выполняя следующие функции:
1) мониторинг и координация реализации программ по внедрению настоящей Стратегии;
2) консультирование и гармонизация приоритетов и целей настоящей Стратегии с приоритетами Программы деятельности Правительства и обязательствами, взятыми Республикой Молдова в процессе европейской интеграции;
3) оценка влияния стратегических приоритетов Правительства в отношении РПУ;
4) сбор данных и разработка отчетов о достигнутых результатах для секретариата по внедрению настоящей Стратегии, МКСП и Правительства;
5) сотрудничество и координация проектов по поддержке внедрения настоящей Стратегии, финансируемых международным сообществом и другими донорами;
6) обеспечение регулярной коммуникации с контактными лицами, ответственными за внедрение настоящей Стратегии, из релевантных учреждений и сотрудничество со всеми участниками процесса РПУ.
Рабочая группа по внедрению настоящей Стратегии, сформированная из вовлеченных сотрудников, которые будут постоянно работать над менеджментом и координацией настоящей Стратегии, необходима для успешного внедрения и мониторинга настоящей Стратегии.
И секретариат, и рабочая группа по внедрению настоящей Стратегии должны очень тесно сотрудничать со структурой, специально предложенной для надзора за реформой публичного управления, особенно в процессе добровольного объединения: Центральное подразделение по внедрению и мониторингу реформы публичного управления (ЦПВМ). Возможны два альтернативных варианта институционального механизма: i) либо секретариат по внедрению настоящей Стратегии переходит в ЦПВМ; ii) либо ЦПВМ и рабочая группа по внедрению настоящей Стратегии становятся подведомственными секретариату по внедрению настоящей Стратегии, в качестве структур по технической поддержке.
2. МЕХАНИЗМЫ И ИНСТРУМЕНТЫ МОНИТОРИНГА,
ОЦЕНКИ И ОТЧЕТНОСТИ
290. Государственная канцелярия будет разрабатывать годовые отчеты о стадии внедрения настоящей Стратегии и квартальные отчеты о выполнении программ по внедрению настоящей Стратегии. Для этого Государственная канцелярия будет осуществлять, посредством рабочей группы по внедрению настоящей Стратегии, сбор электронных данных от контактных лиц из органов публичного управления, а точность и актуальность этих данных будет подтверждаться официальным письмом каждого учреждения. После получения данных и информации от соответствующих учреждений Государственная канцелярия проанализирует полученную информацию, обобщит и разработает квартальные и годовые отчеты.
В этих целях будут разработаны вспомогательные инструменты:
2.1. Руководства и типовые формуляры для сбора данных
Для унификации квартальных и годовых отчетов рабочая группа по внедрению настоящей Стратегии разработает Руководства по мониторингу и сообщению информации о внедрении настоящей Стратегии, на основе методологии SIGMA. В руководствах будет подробно определена информация, которую должны предоставлять учреждения, ответственные за внедрение, а также формуляры, посредством которых будет осуществляться сбор данных для разработки квартальных отчетов. Также, в руководствах будет установлена динамика разработки отчетов с календарем мероприятий и обязанностями участников процесса.
2.2. Система управления информацией для мониторинга и отчетности
291. Учитывая сложность, большое количество мероприятий, участие большого числа учреждений, сообщение каждые шесть месяцев сведений о достигнутых результатах, о стадии реализации целей и показателей результата, согласно Руководству, обработка данных, составляющих предмет анализа в процессе мониторинга, требует обобщения и сравнения с динамикой Плана действий, а также представления информации для квартальных и годовых отчетов в описательной (текстовой) и табличной форме для обоснования решения о возможных корректирующих мерах.
В период предусмотренных восьми лет (2023 – 2030 гг.) для внедрения настоящей Стратегии и пяти ее приоритетных областей, управление показателями прогресса, установленными по нескольким уровням (общие цели, приоритетные направления и мероприятия), предполагает большой объем данных, которые необходимо собирать и обрабатывать эффективно и с обеспечением высокого уровня точности. Пользователи этих данных находятся на всех уровнях координации настоящей Стратегии. Для обеспечения большей прозрачности всего процесса, более простой и оперативной отчетности и координации, управление данными по внедрению настоящей Стратегии будет осуществляться при помощи информационного инструмента, интегрирующего всех вовлеченных субъектов в единую информационную систему.
3. НЕОБХОДИМЫЕ РЕСУРСЫ ДЛЯ ОПЕРАЦИОНАЛИЗАЦИИ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА, ОЦЕНКИ И ОТЧЕТНОСТИ СТРАТЕГИИ
292. Для внедрения системы мониторинга, оценки и отчетности настоящей Стратегии Государственная канцелярия в качестве органа, ответственного за координацию реализации и мониторинга настоящей Стратегии, включит в программы по внедрению необходимые ресурсы для:
1) проектирования, внедрения и обслуживания информационной системы мониторинга, оценки и отчетности;
2) выделения достаточного числа людей в рабочую группу по внедрению настоящей Стратегии, должностные обязанности которых будут направлены исключительно на мониторинг, оценку и скоординированную отчетность по настоящей Стратегии;
3) привлечения экспертов по внешней оценке (мероприятие, которое будет проводиться дважды: в 2023 году и по истечении установленного предельного срока для внедрения настоящей Стратегии);
4) разработки и внедрения механизмов и инструментов мониторинга, оценки и отчетности на уровне требований и в разумные сроки;
5) организации специализированного обучения и рабочих мастерских для рабочей группы по внедрению настоящей Стратегии и контактных лиц из остальных вовлеченных учреждений по разным аспектам и задачам, необходимым особенно в начальный период для лучшего понимания порядка сбора данных, содержания показателей, их мониторинга и сообщения;
6) организации публичных обсуждений по мониторингу, оценке и отчетности с заинтересованными внешними сторонами, включая CALM (перед завершением каждого отчета);
7) обеспечения рамок ежеквартальных заседаний секретариата по внедрению настоящей Стратегии и рамок текущей работы группы по внедрению настоящей Стратегии;
8) обеспечения руководства процессом и принятием решений посредством проактивного и ответственного подхода к своевременному решению проблем и смягчению рисков;
9) постоянных усилий по изысканию источников финансирования для внедрения настоящей Стратегии и осуществления мер по их обеспечению в соответствии с планом действий.
СОКРАЩЕНИЯ И АББРЕВИАТУРЫ
АИС РГДГС – Автоматизированная информационная система "Регистр государственных должностей и государственных служащих"
АИС УМЧР – Автоматизированная информационная система учета и менеджмента человеческих ресурсов в органах публичного управления
АИС ЭРС – Автоматизированная информационная система "Электронный регистр служащих"
АПУ – Академия публичного управления
АГУ – Государственное учреждение "Агентство государственных услуг"
АРР – Агентство регионального развития
АТЕ – административно-территориальная единица
ВВП – валовой внутренний продукт
ГРПЕ – Государственный регистр правовых единиц
ГРМА – Государственный регистр местных актов
ЕС – Европейский союз
ИКТ – инфокоммуникационные технологии
ИПУ – Институт публичного управления
МКСП – Межминистерский комитет по стратегическому планированию
МПУ – местное публичное управление
НАЗН – Национальное агентство занятости населения
НДС – налог на добавленную стоимость
НК – Налоговый кодекс № 1163/1997
НКСС – Национальная касса социального страхования
НКУОВТ – Национальный консилиум по установлению ограничения возможностей и трудоспособности
НПДСA – Национальный план действий по внедрению Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова, с одной стороны, и Европейским союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны
НПР – Национальный план развития
НСР – Национальная стратегия развития
ОЭСР/SIGMA – Поддержка совершенствования руководства и управления
ПАМОПП – подразделение анализа, мониторинга и оценки публичных политик
ПКППЕИ – подразделение по координации публичной политики и европейской интеграции
РПУ – реформа публичного управления
РСР – Региональный совет по развитию
СРПУ – Стратегия реформы публичного управления Республики Молдова на 2023-2030 годы
ТБГК – территориальные бюро Государственной канцелярии
УЦПУ – унифицированный центр по предоставлению публичных услуг
ЦПВМ – центральное подразделение по внедрению и мониторингу реформы публичного управления
ЦПУ – центральное публичное управление
ЦУР – Цели устойчивого развития
CALM – Конгресс местных властей Молдовы
eIDAS – электронная идентификация и доверительные услуги
IPA – инструмент помощи перед вступлением в Европейский Союз
MCloud – общая правительственная технологическая платформа (MCloud)
MPass – правительственная электронная услуга аутентификации и контроля доступа (MPass)
MobiSign – правительственная услуга мобильной электронной идентичности и подписи (MobiSign)
MSign – интегрированная правительственная электронная услуга электронной подписи (MSign)
PKI – инфраструктура открытых ключей
PlanPro – информатическая система мониторинга внедрения документов планирования
WGI – глобальные индикаторы качества управления (Worldwide Governance Indicators)