2/23.01.2008 Распоряжение об утверждении Методологии разработки планов институционального развития органов центрального публичного управления
ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА
РАСПОРЯЖЕНИЕ
N 2-p от 23.01.2008
(в силу 29.01.2008)
Мониторул Офичиал N 18-20 ст.107 от 29.01.2008
* * *
В целях создания эффективной системы стратегического планирования на уровне министерств и других центральных административных органов, а также для оказания необходимой методологической поддержки этим органам:
1. Утвердить Методологию разработки планов институционального развития органов центрального публичного управления (прилагается).
2. Аппарату Правительства совместно с Министерством экономики и торговли и Министерством финансов разработать в срок до 31 января 2008 г. Руководство по введению в действие указанной методологии.
| ПРЕМЬЕР- МИНИСТР | Василе ТАРЛЕВ |
Кишинэу, 23 января 2008 г. |
|
| № 2-р. |
Утверждена
Распоряжением Правительства
№ 2-р от 23 января 2008 г.
МЕТОДОЛОГИЯ
разработки планов институционального развития органов
центрального публичного управления
ВВЕДЕНИЕ
1. Методология разработки планов институционального развития органов центрального публичного управления (в дальнейшем – Методология) является руководством для данных органов при разработке среднесрочных планов институционального развития (ПИР). Этот документ обосновывает необходимость и рациональность подобных планов и показывает, каким образом они будут способствовать повышению эффективности системы стратегического планирования в рамках Правительства. В настоящей Методологии изложены, прежде всего, общие положения о ПИР, включающие требования к содержанию, сроки разработки ПИР и учреждения, задействованные в разработке ПИР. Затем следует изложение основных шагов в процессе разработки и механизмов утверждения, а в заключение представлены требования к организации данного процесса в рамках центральных отраслевых органов публичного управления и идеи по порядку организации мониторинга выполнения ПИР. Руководство по введению в действие Методологии описывает более детально, что должны содержать разделы плана и как их следует разрабатывать. Его можно использовать и как дополнительный инструмент при разработке ПИР. Органы центрального публичного управления (ОЦПУ) могут использовать и другие документы для институциональной оценки, такие, как РСО (Рамки самооценки). Стратегическое планирование применяется в публичном управлении в целях объединения в единые рамки менеджмента таких аспектов, как планирование публичных политик, разработка бюджета, установление приоритетов и организационное планирование. Помимо этого, функциональный процесс стратегического планирования на уровне центрального публичного управления обеспечивает эффективное и последовательное выполнение политик, установленных Правительством.
Главные характеристики ПИР: среднесрочное видение, анализ внутренней и внешней среды, а также выявление основных задействованных факторов, анализ наличных ресурсов, установление соизмеримых задач и их взаимосвязь с условиями финансирования.
КОНТЕКСТ
2. Молдова находится на пути к внедрению нового документа стратегического планирования на национальном уровне – Национальной стратегии развития (НСР). В рамках данной Стратегии Правительство определяет и устанавливает приоритетные цели страны, а также программы, реформы и проекты, необходимые для достижения общенациональных целей. НСР предусматривает долгосрочные цели развития страны и стратегию достижения намеченных целей. Эта часть будет пересматриваться каждые 4-5 лет, в нее войдет План действий, включающий специальные инициативы реализации национальных приоритетов. План действий разрабатывается на 4-летний период и будет ежегодно актуализироваться. Таким образом, НСР станет базовым документом для Среднесрочного прогноза расходов (ССПР) как на национальном, так и на секторальном уровне. НСР устанавливает главные приоритеты политик, которые лягут в основу разработки ССПР, а последний станет механизмом финансирования Плана действий по реализации Национальной стратегии развития. В дальнейшем расходы, предусмотренные Планом действий по развитию НСР, будут полностью и исчерпывающе отражены в ССПР.
3. В то же время следует отметить, что существуют и другие стратегические документы национального и министерского уровней. Программа деятельности Правительства является основополагающим документом, устанавливающим главные направления деятельности всех министерств. На национальном уровне требует внимания План действий Республика Молдова – Европейский Союз, устанавливающий основные меры, которые должна выполнить страна для приближения к ЕС; Стратегия реформы центрального публичного управления и План действий по ее выполнению, предусматривающий проведение министерствами специфических мер по организационной реструктуризации и консолидации способностей для достижения намеченных Правительством целей. Помимо вышеуказанных существуют и другие документы национального уровня. ОЦПУ разрабатывают документы секторальных и межсекторальных политик, и все они содержат цели, которые надлежит достигнуть.
4. Это изобилие разного рода планов и отчетов вкупе с довольно скромными возможностями ОЦПУ, обусловленными недостаточной численностью персонала, затрудняет, а подчас даже делает невозможными для ОЦПУ Молдовы стратегическое планирование, определение приоритетов, финансирование, координирование внедрения, мониторинг и отчетность. На уровне Правительства эта проблема уже решена путем внедрения НСР, которая вместе с ССПР являются двумя документами, охватывающими национальные приоритеты и предусматривающими выделение ресурсов.
Несмотря на это, на уровне ОЦПУ нет инструмента, обеспечивающего пересмотр и приведение различных приоритетов и целей, предусмотренных Программой деятельности Правительства, Планом действий Республика Молдова – Европейский Союз и другими многочисленными документами, в соответствие с НСР и ССПР, а также возможность выявления недостатков в области способностей и действий, необходимых для достижения этих приоритетов и целей.
5. Распоряжение премьер-министра № 2503-192 от 18 декабря 2007 г. предусматривает, что министерства и другие центральные административные органы должны разработать планы институционального развития на 2009-2011 годы. Эти планы призваны стать инструментом установления приоритетов деятельности центральных административных органов, планирования и мониторинга, определения потребностей в консолидации институциональных способностей для достижения различных целей политик и приоритетов, установленных в документах секторальных и национальных политик, в частности, в НСР. Таким образом, ПИР восполнят пробел в планировании на уровне ОЦПУ.
6. Согласно вышеуказанному распоряжению срок разработки Плана институционального развития для министерств - 1 июля 2008 года, а для других центральных административных органов - 1 ноября 2008 года.
Место и роль планов институционального развития в системе стратегического планирования
7. С принятием НСР важно на уровне каждого министерства гармонизировать основные меры и субмеры Национальной стратегии развития с целевыми установками других правительственных планов, в том числе Программы деятельности Правительства и иных стратегических документов, утвержденных на национальном уровне. ПИР должен стать инструментом планирования организационного развития и деятельности органа, способствующим реализации этой задачи. Для обеспечения эффективной гармонизации и приоритизации задач ПИР органа будет опираться на ССПР, например, на стратегии секторальных расходов. До настоящего времени подобные стратегии разработаны для следующих областей: образование, здравоохранение, социальная защита, сельское хозяйство, оборона и культура. Однако планируется, чтобы они покрыли все сектора. Эта связь между ПИР и НСР, ССПР и другими документами планирования представлена в нижеприведенной схеме.
Цели ПИР
8. Целями ПИР органа являются:
определение миссии органа публичного управления и четкое представление операциональных обязанностей органа, подведомственных ему структур и учреждений;
установление, гармонизация и определение приоритетности выполнения широкого круга задач и целей органа публичного управления и подведомственных ему учреждений в соответствии с НСР и ССПР. Цели, установленные НСР, в частности, ее Планом действий и ССПР, являются самыми важными приоритетами. ПИР должен отражать порядок выполнения этих задач и целей. Приоритетность должна соответствовать финансовым ресурсам, установленным в ССПР;
выявление, на основе установленных приоритетов, существующих изъянов на уровне способностей (человеческие ресурсы, умения и способности кадров, внутренние системы), на организационном уровне (структуры и обязанности), а также мер по устранению этих недостатков.
9. Реализация приоритетов, установленных в ПИР, будет осуществляться на основе годовых планов деятельности министерств. Таким образом, годовые планы деятельности центральных административных органов будут отражать конкретные меры по выполнению ПИР, одновременно являясь и инструментом мониторинга выполнения ПИР.
Период планирования
10. Цикл разработки ПИР вписывается в цикл планирования ССПР и НСР. Так, в последующие годы эти планы будут разрабатываться после утверждения проекта Плана действий НСР и проекта ССПР и соотноситься с разработкой консолидированного бюджета страны. ПИР предусмотрены на тот же период, что и ССПР, и являются "цикличными" документами, то есть будут ежегодно пересматриваться с добавлением по одному году к периоду планирования.
11. Первый проект ПИР будет разработан на трехлетний период – 2009-2011 годы.
12. Все министерства и другие центральные административные органы обязаны разработать ПИР, поскольку они включены в систему стратегического планирования. Каждый план должен включать не только уровень центрального органа, но и уровень подведомственных ему учреждений. Таким образом, ПИР покроют все сферы деятельности центрального публичного управления.
13. В случаях, когда сфера деятельности одного органа сильно приближена к сфере деятельности другого учреждения центрального публичного управления, данный орган должен в процессе планирования консультироваться с указанным учреждением. Например, Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности должно консультироваться с Агропромышленным агентством "Moldova-Vin".
Требования к структуре и содержанию ПИР
14. ПИР будет эволюционным документом. С повышением способностей органов требования к его содержанию будут постепенно эволюционировать от основной информации к более продвинутому планированию деятельности. В начале каждого нового цикла планирования Управление анализа координированности политик (УАКП) Аппарата Правительства будет выдвигать специфические требования к порядку планирования и в связи с возникающими изменениями по отношению к предыдущему периоду планирования.
15. В первом цикле планирования на 2009-2011 годы ПИР должен включать информацию о следующих аспектах:
представление миссии и главных направлений деятельности;
синтез анализа внутренней среды (оценка способностей) и внешней среды, их влияние на учреждение и определение специфических мер по консолидации способностей;
синтез анализа задач и целей органа публичного управления, предусмотренных документами национальных и секторальных политик;
представление основных среднесрочных приоритетов с использованием НСР/ССПР в качестве главных критериев отбора;
приложения должны очерчивать задачи, выявленные в нормативных актах и предложенные к отмене или продлению.
16. Минимальная структура ПИР должна быть следующей:
1. Миссия
2. Анализ внутренней среды – Краткое изложение результатов оценки способностей и главных показателей
2.1. Менеджмент и человеческие ресурсы
2.2. Процесс принятия решений и медиатизация
2.3. Финансовое планирование
3. Анализ внешней среды и ее влияние
4. Стратегические цели, среднесрочные приоритеты и первоочередные действия
5. Направления деятельности
5.1. Краткое описание текущей ситуации
5.2. Общие и специфические цели
5.3. Запланированные меры и необходимое финансирование
5.4. Подразделения/учреждения, ответственные за выполнение
5.5. Основные ожидаемые результаты и показатели успешности
5.6. Главные релевантные документы публичных политик и нормативных актов
5.7. Запланированные документы политик или проекты нормативных актов
6. Мониторинг и оценка
Приложения:
Приложение № 1: Организационная структура
Приложение № 2: Перечень исходных документов политик и нормативных актов
Приложение № 3: Общее описание имеющихся и запланированных проектов внешней поддержки (в том числе технической).
17. Краткое описание содержания каждого раздела следует представлять следующим образом:
1. Миссия – вкратце представляется роль органа публичного управления, как это установлено действующими нормативными положениями, с указанием сфер компетенции органа посредством выдержек из действующих нормативных актов или других стратегических документов.
2. Анализ внутренней среды – указываются сильные и слабые стороны учреждения с анализом ресурсов и их менеджмента (человеческие ресурсы, финансовые ресурсы), а также процесса принятия решений и медиатизации, не ограничиваясь вместе с тем только этими аспектами. Указываются также и возможные совпадения функций между управлениями. Следует использовать имеющиеся сведения и результаты предыдущих функциональных анализов. Анализ должен быть направлен на укрепление институциональной способности с учетом и выявлением текущих проблем в области i) менеджмента и человеческих ресурсов; ii) процесса принятия решений и медиатизация; iii) финансового планирования. ОЦПУ следует выявить недостатки и предложить меры по повышению институциональной способности.
3. Анализ внешней среды – выделяются возможности и угрозы, анализируются учреждения, с которыми сотрудничает (заинтересованные должностные лица и стороны, которые могут повлиять на развитие органа публичного управления). (Для этого подходит использование SWOT-анализа как метода оценки. Можно использовать также и другие методы (PESTLE, матрица "Stakeholder" и др.).
4. Стратегические цели, среднесрочные приоритеты и первоочередные действия – устанавливаются главные задачи органа публичного управления на среднесрочный период.
Стратегические цели заключаются в выполнении самых важных среднесрочных и долгосрочных задач министерства.
Среднесрочные приоритеты – это приоритетные меры, которые министерство хочет реализовать в среднесрочный период (3 года).
Первоочередные действия представляются конкретными проектами и инициативами, которые министерство выполнит для перехода к реализации среднесрочных приоритетов. Выделяются стратегические линии Программы деятельности Правительства, Национальной стратегии развития и других национальных стратегических документов, подпадающих под сферу ответственности органа. Определяются также стратегические цели, которые должны быть достигнуты, и приоритетные меры для их достижения. Анализируются документы важнейших публичных политик с учетом результатов внутреннего и внешнего анализа. При установлении стратегических целей и приоритетов следует уточнить их взаимосвязь с НСР или другими важными документами политик. Выделенные стратегические цели и приоритеты должны соответствовать миссии органа публичного управления.
Все приоритеты, установленные в НСР, должны быть включены в ПИР.
5. Области деятельности – это основные направления публичных политик органа (главные области, подведомственные органу). Все эти области деятельности составляют миссию органа публичного управления.
По каждому направлению деятельности следует представить:
5.1. Краткое описание текущей ситуации – описываются уже достигнутые результаты и главные проблемы, которые надлежит решить в будущем. Представляются также остальные учреждения, с которыми орган сотрудничает (там, где это необходимо) в данной области деятельности. По мере возможности, в описание текущей ситуации следует включать и статистические данные о состоянии всей сферы публичной политики, подведомственной соответствующему учреждению. С одной стороны, это краткое изложение фактического состояния дел с указанием цифр, в сравнении с которыми будет измеряться достигнутый прогресс.
5.2. Общие и специфические цели - определяются общие и специфические цели по каждой области публичных политик, подведомственной органу публичной власти. Цели должны четко представлять главную задачу области деятельности и указать элементы, подлежащие улучшению. Что касается специфических целей, их следует формировать в манере SMART (специфические, измеримые, выполнимые, реалистичные и вставленные во временные рамки), позволяющей обеспечить их последующий мониторинг и оценку.
5.3. Запланированные меры и необходимое финансирование – излагаются запланированные действия для реализации целей в рамках области деятельности. Следует также представить примерные расчеты финансирования, необходимого для выполнения действий, источники финансирования и предварительные результаты (outputs). При разработке оценок проводится анализ бюджета органа за предыдущий год, а также бюджетных документов по ССПР. Отдельно выделяются меры, направленные на повышение административной способности.
5.4. Подразделения/учреждения, ответственные за выполнение, – определяются все публичные учреждения, подведомственные органу публичной власти (агентства, службы, бюро, инспекции и др.), сфера деятельности которых подпадает под определенное направление деятельности, и описывается вкратце их роль (в основном, ожидаемые результаты) в выполнении намеченных целей.
5.5. Основные ожидаемые результаты и показатели успешности – вкратце описывается, что именно фактически выполняется в рамках области деятельности. По мере возможности уточняются бюджетные программы, обеспечивающие финансирование соответствующей области. Основные результаты касаются материальных благ и услуг, предоставляемых органом (outputs), а также результатов публичных политик, внедряемых или координируемых органом (outcome). Показатели успешности указывают, в какой мере эти результаты достигнуты органами, а также тенденции на запланированный период.
5.6. Главные релевантные документы публичных политик и нормативных актов – представляется перечень основных нормативных актов и основных стратегических документов, относящихся к соответствующей сфере деятельности. Не следует указывать все нормативные акты или документы публичных политик, относящиеся к данной области деятельности. Нужно включать только самые магистральные, актуальные и важные для сферы деятельности. Совокупность нормативных актов и документов публичных политик, регламентирующих сферу деятельности, представляется в приложении № 2, с четким разграничением документов, которые продолжают оставаться актуальными, и тех, которые надлежит аннулировать или изменить.
5.7. Планируемые документы публичных политик или проекты нормативных актов – определяются документы публичных политик или проекты нормативных актов, которые орган намеревается разработать в следующем году. Перечень должен включать и документы, которые уже разработаны, но еще не утверждены Правительством.
6. Мониторинг и оценка – описываются процедуры мониторинга, оценки и отчетности по результатам выполнения Плана институционального развития. Следует представить четкую связь с годовым планом работы учреждения и указать ответственных или подразделение, ответственное за мониторинг выполнения задач, предусмотренных ПИР, оценку прогресса и представление отчетов о достижениях и недостатках высшему руководству министерства.
Организация процесса разработки на уровне ОЦПУ
18. Процесс разработки ПИР в органах можно организовать по следующим этапам:
создание рабочей группы в рамках органа центрального публичного управления, ответственной за разработку плана развития;
утверждение рабочей группой плана деятельности по разработке ПИР, который должен включать:
определение миссии органа;
анализ и описание того, чем занимается орган публичного управления (фактически) – в целом и по специфическим областям (направления деятельности);
определение приоритетов и целей, установленных Планом действий НСР, ССПР/бюджетом, Планом действий Республика Молдова – Европейский Союз, Программой деятельности Правительства, другими секторальными стратегическими планами, а также иных приоритетов и целей, которые надлежит реализовать министерству и подведомственным учреждениям или центральному административному органу;
выявление противоречивых приоритетов и целей с признанием НСР в качестве главного документа. Рекомендация вариантов решений по исключению противоречий между приоритетами, в том числе мер, от которых следует отказаться, – опять же на основе НСР и ССПР;
определение задач, которые министерство/центральный административный орган не может выполнить из-за отсутствия финансовых средств и/или необходимых способностей;
рекомендация задач, которые следует выполнить в качестве наиболее важных. Предложение решений, в том числе реассигнование средств в соответствии с ССПР;
выявление задач, которые можно выполнить позднее, по мере появления свободных финансовых ресурсов и консолидации способностей;
выявление недостатков в способностях, которые могут воспрепятствовать выполнению приоритетных задач (кадровая политика, способности и организация). Процесс оценки способностей также должен опираться на пересмотр рекомендаций функциональных анализов, проведенных в 2005 и 2006 годах, путем определения применимых рекомендаций и предложения специфических мер по работе с ними;
планирование специфических мер по устранению выявленных недостатков. Установление приоритетности этих мер;
в случае необходимости – оценка расходов на выполнение мер по консолидации способностей и определение потенциальных источников финансирования;
разработка исходного варианта ПИР;
проведение консультаций по исходному варианту ПИР с УАКП и другими руководящими/заинтересованными лицами;
доработка ПИР с учетом поступивших предложений и комментариев;
проведение консультаций по окончательному варианту проекта ПИР с УАКП, Министерством экономики и торговли и Министерством финансов;
утверждение Плана институционального развития органа центрального публичного управления;
включение необходимых мер в годовой план деятельности министерства и подведомственных ему учреждений.
19. В каждом органе публичного управления приказом руководителя соответствующего органа учреждается группа планирования (в дальнейшем – рабочая группа). Рабочая группа несет ответственность за разработку плана развития. В ее состав включаются:
министр/заместитель министра/заместитель генерального директора, ответственный за реформу центрального публичного управления в рамках соответствующего органа (руководитель рабочей группы);
руководитель управления/отдела по анализу, мониторингу и оценке политик или, в зависимости от обстоятельств, лицо, занимающее эквивалентную должность (заместитель руководителя рабочей группы);
руководители главных управлений или, в зависимости от обстоятельств, руководители управлений и/или отделов;
служащий, ответственный за разработку бюджета органа центрального публичного управления;
представители важных проектов технической помощи;
руководители предприятий, подведомственных учреждений и организаций.
20. Основные функции рабочей группы:
осуществление надзора и координирование всего процесса разработки ПИР;
утверждение информации, подлежащей включению в проект ПИР;
принятие решений о приоритетах и целях;
доработка ПИР для последующего утверждения.
21. Круг обязанностей каждого члена рабочей группы устанавливается одновременно с поименным утверждением членов рабочей группы, заседания которой будут созываться регулярно не менее одного раза в две недели. Периодичность заседаний рабочей группы оговаривается в приказе министра.
22. Управление/отдел по анализу, мониторингу и оценке политик из состава органа (или управление/отдел с аналогичными функциями) является главным административным ресурсом для организации заседаний рабочей группы, который обеспечивает разработку повесток дня и составление протоколов, сбор информации и необходимых данных для соответствующих заседаний. При отсутствии такого подразделения в органе публичного управления соответствующие обязанности рабочей группы возлагаются на другое структурное подразделение или на государственного служащего, назначенного для этих целей руководителем органа.
Процедура утверждения
23. ПИР утверждается решением коллегии органа публичного управления и публикуется на официальной web-странице органа центрального публичного управления.
Координирование процесса разработки и мониторинга выполнения
24. УАКП из состава Аппарата Правительства координирует процесс разработки планов институционального развития, который заключается в:
разработке методологии разработки планов;
оказании методологической помощи министерствам;
согласовании планов между министерствами.
25. В то же время Аппарат Правительства (УАКП), Министерство экономики и торговли и Министерство финансов совместно обсуждают возникающие межсекторальные проблемы в целях обеспечения эффективного и надежного координирования НСР, Плана действий НСР, ССПР и планов институционального развития с точки зрения как методологии, так и содержания индивидуальных ПИР.
26. ОЦПУ надлежит обеспечить регулярный мониторинг выполнения ПИР в соответствии с показателями мониторинга, установленными в ПИР. Мониторинг должен основываться на контроле выполнения мер, включенных в годовые/квартальные планы деятельности.
27. Отчеты о ходе выполнения ПИР и достигнутых результатах представляются УАКП Аппарата Правительства.