Постановление № 200 от 25.03.2020

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Отзыва на поправку к проекту Закона о

внесении изменений в некоторые законодательные акты

№ 200  от  25.03.2020

 (в силу 27.03.2020) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 94-98 ст. 271 от 27.03.2020

* * *

Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ:

Утвердить и представить Парламенту Отзыв на поправку к проекту Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты.

Утвержден

Постановлением Правительства № 200/2020

ОТЗЫВ

на поправку к проекту Закона о внесении изменений

в некоторые законодательные акты

Правительство рассмотрело поправку к проекту Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты (№ 181 от 2 сентября 2019 года) и сообщает следующее.

В обосновании поправки отмечается, что целью предложенных регулирований является установление ограничений на участие в процедурах приватизации, частно-государственного партнерства, государственных закупок и концессиях для юридических лиц, зарегистрированных или пребывающих в юрисдикциях, не соблюдающих международные стандарты прозрачности, для юридических лиц, в составе которых фигурирует прямо или косвенно одно или несколько лиц (учредители, участники, акционеры, управляющие, выгодоприобретающие собственники), зарегистрированных или пребывающих в таких юрисдикциях, для юридических лиц, зарегистрированных в Республике Молдова, если доли участия в уставном капитале принадлежат юридическим лицам, зарегистрированным в юрисдикциях, не соблюдающих международные стандарты прозрачности, либо юридических лиц, в составе которых фигурируют прямо или косвенно одно или несколько лиц (учредители, участники, акционеры, управляющие, выгодоприобретающие собственники), зарегистрированных или пребывающих в таких юрисдикциях.

В то же время предлагается определить компетенцию Правительства для утверждения совместно со Службой по предупреждению и борьбе с отмыванием денег методологии определения юрисдикций, не соблюдающих международные стандарты прозрачности, и списка этих юрисдикций, запросив отзыв у Национального банка Молдовы и Национальной комиссии по финансовому рынку.

В этом контексте отмечаем, что урегулирования относительно прозрачности состава акционеров, учредителей, управляющих и выгодоприобретающих собственников коммерческих организаций, а также относительно прозрачности деловых отношений частного сектора с государством предусмотрены в Законе № 82/2017 о неподкупности.

Таким образом, согласно положениям статьи 41 Закона № 82/2017 о неподкупности: «(1) В целях укрепления уверенности общества в неподкупности частного сектора информация об акционерах, учредителях, администраторах и выгодоприобретающих собственниках коммерческих организаций считается общественно значимой, а владельцы этих данных должны обеспечить доступ к ним в режиме онлайн.

(2) Коммерческие организации, учредителями, акционерами или пайщиками которых являются юридические лица, зарегистрированные в юрисдикциях, не соблюдающих международные стандарты прозрачности, в том числе в отношении структуры состава акционеров, учредителей, администраторов, физические лица – граждане этих юрисдикций, а также физические и юридические лица, выгодоприобретающими собственниками которых являются другие физические лица, регистрируются в Республике Молдова только при письменном подтверждении личности выгодоприобретающего собственника и в соответствии с законодательством о предупреждении и борьбе с отмыванием денег».

В то же время статья 42 указанного закона предписывает, что «(1) Активы публичного сектора, а также активы, принадлежащие и/или управляемые государственными, муниципальными предприятиями или коммерческими обществами с государственным капиталом или с капиталом, принадлежащим органу местного публичного управления, могут быть переведены в частный сектор с использованием процедур частно-государственного партнерства, приватизации, концессии или заключения других видов коммерческих договоров на условиях прозрачности и свободной конкуренции, при соблюдении положений законодательства о прозрачности процесса принятия решений.

(2) Государство, центральные и местные органы публичной власти, государственные, муниципальные предприятия, а также подконтрольные им предприятия (государственная предпринимательская сфера) не могут заключать коммерческие договоры с физическими и юридическими лицами, предусмотренными частью (2) статьи 41. В отсутствие договорного ограничения по последующему перезаключению договоров, на физические и юридические лица, резиденты или нерезиденты, заключившие коммерческие договоры в государственной предпринимательской сфере, налагается на пятилетний срок запрет на перезаключение договоров с вовлечением предусмотренных частью (2) статьи 41 физических и юридических лиц, независимо от количества перезаключенных договоров».

Также напоминаем, что одним из принципов правотворчества согласно пункту с) части (1) статьи 3 Закона № 100/2017 о нормативных актах является соотносимость конкурирующих норм. Таким образом, используемая в проекте терминология должна соответствовать общепризнанной терминологии из нормативной базы. Исходя из этого, рекомендуем в нормах о режиме несовместимости заменить текст «зарегистрированные, пребывающие» словом «резиденты», а также исключить слова «или автономные регионы», так как в Законе № 202/2017 о деятельности банков, Законе № 407/2006 о страховании, Законе № 82/2017 о неподкупности используется выражение «юрисдикции, не соблюдающие международные стандарты прозрачности».

Относительно контроля соблюдения режима несовместимости, заключающегося в периодическом контроле со стороны Агентства публичной собственности (органы местного публичного управления, отчуждающие публичную собственность) места пребывания и основной экономической деятельности покупателя/ частного партнера/ экономического оператора/ концессионера и субподрядчиков, отмечаем, что соответствующие нормы лишены ясности и предсказуемости. Обращаем внимание, что у физических лиц может быть место пребывания (смотри статью 38 Гражданского кодекса), а у юридических адрес местонахождения. Если автор поправки намеревался определить компетенцию вышеуказанных органов публичной власти, относящуюся к контролю с целью соблюдения режима несовместимости места пребывания физических лиц, указанных в проекте, отмечаем, что такие нормы поднимают конституционные вопросы. Согласно статье 29 Конституции: «(1) Жилище и место пребывания неприкосновенны. Никто не может проникать или находиться в жилище или месте пребывания лица без его согласия.

(2) Законом допускаются отступления от положений части (1), в случаях необходимости:

a) исполнения ордера на арест или решения суда;

b) устранения опасности, угрожающей жизни, физической неприкосновенности или имуществу лица;

с) предотвращения распространения эпидемий».

В то же время контроль этими органами за основной экономической деятельностью является чрезмерным, не соответствующим положениям Закона № 131/2012 о государственном контроле предпринимательской деятельности. Также не понятно, в чем состоит устранение режима несовместимости (для сравнения смотри статью 53 «Отчуждение владения в банке лицом, являющимся резидентом юрисдикции, не отвечающей международным стандартам прозрачности» Закона № 202/2017 о деятельности банков).

В контексте вышеуказанного, нормы о контроле соблюдения режима несовместимости в предложенной редакции не могут быть поддержаны.

Так как положения имеют воздействие на предпринимательскую деятельность в соответствии с положениями статьи 13 Закона № 235/2006 об основных принципах регулирования предпринимательской деятельности и части (2) статьи 25 Закона № 100/2017 о нормативных актах, пояснительная записка должна содержать анализ последствий регулирования, проведенный в соответствии с Методологией анализа последствий в процессе обоснования проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства № 23/2019, а согласно части (4) статьи 34 Закона № 100/2017 проект (в том числе рассмотренные поправки) подлежит экспертизе рабочей группой Государственной комиссии по регулированию предпринимательской деятельности вместе с проведением анализа последствий регулирования.

Относительно положений о дополнении Закона № 121/2007 об управлении публичной собственностью и разгосударствлении, Закона № 179/2008 о частно-государственном партнерстве, Закона № 131/2015 о государственных закупках, Закона № 121/2018 о концессиях работ и концессиях услуг нормами об утверждении Правительством совместно с Национальным банком Молдовы, Национальной комиссией по финансовому рынку и Службой по предупреждению и борьбе с отмыванием денег методологии определения юрисдикций, не соблюдающих международные стандарты прозрачности, и списка этих юрисдикций, отмечаем, что согласно статье 102 Конституции Республики Молдова, Правительство принимает постановления для организации исполнения законов. Принятые Правительством постановления подписываются премьер-министром, контрасигнуются министрами, в обязанности которых входит их исполнение. В этом контексте отмечаем, что формулировки рассмотренных норм в редакции поправки являются концептуально ошибочными, поскольку Правительство не может принимать постановление совместно с другими органами публичной власти. В то же время, в соответствии с положениями пункта е) части (2) статьи 40 Закона № 136/2017 о Правительстве, Правительство совместно с другими органами публичной власти может разрабатывать проекты нормативных актов и другие документы, представляющие общественный интерес.

Более того, высказываем мнение, что не оправдано включение такого положения в вышеуказанные законы, а также утверждение списков юрисдикций, не соблюдающих международные стандарты прозрачности, для каждой из четырех отдельных областей. Согласно части (3) статьи 41 Закона № 82/2017 о неподкупности, «Служба по предупреждению и борьбе с отмыванием денег публикует в Официальном мониторе Республики Молдова и на своей веб-странице список юрисдикций, не соблюдающих международные стандарты прозрачности, и периодически обновляет его». В этом контексте, во избежание параллелизма регулирования, отмечаем необходимость определения только в части (3) статьи 41 Закона № 82/2017 о неподкупности компетенции Правительства утверждать данную методологию. Относительно утверждения списка юрисдикций, не соблюдающих международные стандарты прозрачности, сообщаем, что данный аспект будет дополнительно рассмотрен совместно со Службой по предупреждению и борьбе с отмыванием денег.

В статье II дополнение Закона № 179/2008 о частно-государственном партнерстве статьей 81 «Несовместимость частных партнеров» противоречит требованию выражения регулирований в логической последовательности. Таким образом, отмечаем, что глава II данного закона предусматривает основные принципы частно-государственного партнерства, а статьи 4–10 развивают принципы, изложенные в статье 3. Предложенная норма тематически не вписывается в данную главу.

Относительно положений пункта 5 статьи III поправки отмечаем, что Агентство государственных услуг не является стороной договора, по этой причине оно не может расторгнуть договор о государственных закупках. Более того, согласно статье 87 Закона № 131/2015 о государственных закупках «дела и заявления по поводу исполнения, недействительности, аннулирования, расторжения, в том числе обратной силой или в одностороннем порядке, договоров о государственных закупках разрешаются компетентной судебной инстанцией».

Относительно статьи V поправки отмечаем, что включение в список отчетных единиц, предусмотренный частью (1) статьи 4 Закона № 308/2017 о предупреждении и борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма, органов публичной власти и государственных предприятий следует пересмотреть, с учетом того, что согласно пункту b) части (3) статьи 19 Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях, Правительство инициировало реорганизацию государственных предприятий в иные организационно-правовые формы, предусмотренные законодательством. Таким образом, относительно государственных предприятий предложенная норма будет иметь ограниченное во времени применение (до окончания процесса реорганизации этих единиц). Касательно органов публичной власти, отмечаем, что данный закон содержит положения об обязательствах органов публичной власти по надзору за отчетными единицами, а также других органов публичной власти. Так, согласно части (4) статьи 4 «Органы публичной власти, отличные от органов с функциями надзора за отчетными единицами, предусмотренных частью (1) статьи 15, незамедлительно, не позднее чем через пять рабочих дней уведомляют Службу по предупреждению и борьбе с отмыванием денег о случаях возможных нарушений положений настоящего закона, выявленных при исполнении служебных обязанностей». В этом смысле положение поправки лишено предсказуемости.

С другой стороны, в отношении клиентов органа публичной власти Закон № 308/2017 позволяет применить некоторые упрощенные меры предосторожности (пункт а) части (3) статьи 7 закона).

Таким образом, «клиентами» органов публичной власти являются участники административных процедур, проводимых по заявлению участника или по собственной инициативе. За исключением области государственных закупок и концессий работ и услуг, регламентируемых Законом № 131/2015 и Законом № 121/2018 (к которым будут добавлены требования, предусмотренные проектом закона относительно происхождения экономического оператора), органы публичной власти не устанавливают деловые отношения и не заключают сделки с участниками процедур, а осуществляют административную деятельность в интересах участников административных процедур, состоящую, конкретно, в издании некоторых административных актов и в осуществлении административных операций.

В то же время, согласно Рекомендациям FATF «Международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения» (обновлены в июне 2019 года, отражены и в Директиве (ЕС) 2015/849 Европейского Парламента и Совета от 20 мая 2015 года о предупреждении использования финансовой системы для целей отмывания денег или финансирования терроризма), обязательства, связанные с определением, оценкой и противодействием рискам по отмыванию денег и финансированию терроризма, возлагаются на «финансовые учреждения» и «назначенные нефинансовые предприятия и профессии». Органы публичной власти имеют другие категории обязательств в области предупреждения и борьбы с отмыванием денег, не совпадающие с обязательствами, возложенными на отчетные единицы.

На основании указанного, предложенное дополнение затронет серию трудноуправляемых последствий, а именно – разграничение «клиентов» органов публичной власти, определение видов деятельности органов публичной власти, подпадающих под действие обязательств отчетных единиц, разработку внутренних политик и процедур и применение мер предосторожности или мер повышенной предосторожности, регулирование порядка мониторинга соблюдения Закона № 308/2017 Службой по предупреждению и борьбе с отмыванием денег. Кроме того, отмечаем, что в предложенных поправках используются термины и выражения, не имеющие объяснений в тексте проекта или в тексте законов, в которые предлагается внести изменения, например, «автономные регионы», «основная экономическая деятельность» (внесение изменений в пункт 3 статьи I, пункт 2 статьи II, пункт 2 статьи III и т.д.).

Исходя из изложенного, Правительство не поддерживает указанный проект.