Hotărâre nr. 200 din 25.03.2020

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Â R E

pentru aprobarea Avizului asupra amendamentului

la proiectul de lege cu privire la modificarea

unor acte legislative

nr. 200  din  25.03.2020

 (în vigoare 27.03.2020) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 94-98 art. 271 din 27.03.2020

* * *

Guvernul HOTĂRĂŞTE:

Se aprobă şi se prezintă Parlamentului Avizul asupra amendamentului la proiectul de lege cu privire la modificarea unor acte legislative.

Aprobat

prin Hotărârea Guvernului nr.200/2020

AVIZ

asupra amendamentului la proiectul de lege

cu privire la modificarea unor acte legislative

Guvernul a examinat amendamentul la proiectul de lege cu privire la modificarea unor acte legislative (nr.181 din 2 septembrie 2019) şi comunică următoarele.

În argumentarea amendamentului se indică că reglementările propuse au drept scop stabilirea restricţiilor de participare la procedurile de privatizare, parteneriat public-privat, achiziţii publice şi concesiuni pentru persoanele juridice înregistrate sau cu reşedinţă în jurisdicţii care nu respectă standarde internaţionale de transparenţă, persoanele juridice în a căror componenţă figurează, direct sau indirect, una sau mai multe persoane (fondatori, asociaţi, acţionari, administratori, beneficiari efectivi) înregistrate sau cu reşedinţă în astfel de jurisdicţii, persoanele juridice înregistrate în Republica Moldova în cazul în care cotele de participare în capitalul social aparţin persoanelor juridice înregistrate în jurisdicţii ce nu implementează standarde internaţionale de transparenţă, fie persoanelor juridice în a căror componenţă figurează, direct sau indirect, una sau mai multe persoane (fondatori, asociaţi, acţionari, administratori, beneficiari efectivi) înregistrate sau cu reşedinţă în astfel de jurisdicţii.

Totodată, se propune a stabili competenţa Guvernului de a aproba, în comun cu Serviciul Prevenirea şi Combaterea Spălării Banilor, metodologia de stabilire a jurisdicţiilor ce nu implementează standarde internaţionale de transparenţă şi lista acestor jurisdicţii, cu solicitarea avizului Băncii Naţionale a Moldovei şi Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare.

În acest context, menţionăm că reglementări aferente transparenţei acţionariatului, fondatorilor, administratorilor şi beneficiarilor efectivi ai organizaţiilor comerciale, precum şi aferente transparenţei afacerilor sectorului privat cu statul sunt prevăzute în Legea integrităţii nr.82/2017.

Astfel, potrivit prevederilor art.41 din Legea integrităţii nr.82/2017: “(1) În vederea asigurării încrederii societăţii faţă de integritatea sectorului privat, informaţiile cu privire la acţionari, fondatori, administratori şi beneficiari efectivi ai organizaţiilor comerciale se consideră de interes public, iar deţinătorii acestor informaţii asigură accesul la ele în regim on-line.

(2) Organizaţiile comerciale care au în calitate de fondator, acţionar sau deţinător al cotelor-părţi persoane juridice înregistrate în jurisdicţii care nu implementează standarde internaţionale de transparenţă, inclusiv privind structura acţionariatului, fondatorilor, administratorilor etc., persoane fizice cetăţeni ai acestor jurisdicţii sau persoane fizice şi juridice ai căror beneficiari efectivi sunt alte persoane fizice se înregistrează în Republica Moldova doar în cazul prezentării confirmării scrise a identităţii beneficiarilor efectivi, conform legislaţiei din domeniul prevenirii şi combaterii spălării banilor.”

Totodată, art.42 din legea menţionată dispune: “(1) Activele din sectorul public, precum şi activele ce aparţin şi/sau sunt gestionate de întreprinderile de stat, municipale sau societăţi comerciale cu capital de stat sau cu capital al administraţiei publice locale pot fi transferate în sectorul privat prin intermediul procedurilor de parteneriat public-privat, prin privatizare, concesionare sau încheiere a altor tipuri de contracte comerciale, în condiţii de transparenţă şi liberă concurenţă, cu respectarea prevederilor legislaţiei privind transparenţa în procesul decizional.

(2) Statul, autorităţile publice centrale şi locale, întreprinderile de stat, municipale sau întreprinderile controlate de acestea (domeniul afacerilor statului) nu pot încheia contracte comerciale cu implicarea persoanelor fizice şi juridice prevăzute la art.41 alin.(2). Dacă nu există restricţia contractuală de subcontractare ulterioară, persoanele fizice şi juridice, rezidente sau nerezidente, care au încheiat contracte comerciale în domeniul afacerilor statului au, timp de 5 ani, interdicţia de subcontractare cu implicarea persoanelor fizice şi juridice prevăzute la art.41 alin.(2), indiferent de numărul subcontractelor încheiate.”

Totodată, amintim că unul dintre principiile legiferării, potrivit art.3 alin.(1) lit.c) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, este cel al echilibrului între reglementările concurente. Astfel, terminologia utilizată în proiect trebuie să fie conformă cu cea consacrată în cadrul normativ. Din acest considerent, recomandăm substituirea în normele ce vizează regimul incompatibilităţilor a textului “înregistrate, cu reşedinţă” cu cuvântul “rezidente”, precum şi excluderea cuvintelor “sau regiuni autonome”, or în Legea nr.202/2017 privind activitatea băncilor, Legea nr.407/2006 cu privire la asigurări, Legea integrităţii nr.82/2017 se utilizează expresia “jurisdicţii ce nu implementează standarde internaţionale de transparenţă”.

Referitor la controlul respectării regimului de incompatibilităţi, exprimat prin controlul periodic din partea Agenţiei Proprietăţii Publice (autorităţii administraţiei publice locale care înstrăinează proprietate publică) al reşedinţei şi activităţii economice principale a cumpărătorului/partenerului privat/operatorului economic/concesionarului şi a subcontractanţilor, semnalăm că normele respective sunt lipsite de claritate şi previzibilitate. Atragem atenţia că pot avea reşedinţă persoanele fizice (a se vedea art.38 din Codul civil), iar persoanele juridice au sediu. Dacă autorul amendamentului a intenţionat de a stabili competenţă autorităţilor publice sus-indicate de a controla, în vederea respectării regimului de incompatibilităţi, reşedinţa persoanelor fizice vizate în proiect, semnalăm că asemenea norme ridică probleme de constituţionalitate. Potrivit art.29 din Constituţia Republicii Moldova “(1) Domiciliul şi reşedinţa sunt inviolabile. Nimeni nu poate pătrunde sau rămâne în domiciliul sau în reşedinţa unei persoane fără consimţământul acesteia.

(2) De la prevederile alineatului (1) se poate deroga prin lege în următoarele situaţii:

a) pentru executarea unui mandat de arestare sau a unei hotărâri judecătoreşti;

b) pentru înlăturarea unei primejdii care ameninţă viaţa, integritatea fizică sau bunurile unei persoane;

c) pentru prevenirea răspândirii unei epidemii.”

De asemenea, controlul de către aceste autorităţi al activităţii economice principale este excesiv, nefiind conform cu prevederile Legii nr.131/2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător. La fel, nu este clar în ce constă remedierea regimului de incompatibilităţi (pentru comparaţie a se vedea art.53 “Înstrăinarea deţinerii într-o bancă a persoanei rezidente în jurisdicţiile ce nu implementează standardele internaţionale de transparenţă” din Legea nr.202/2017 privind activitatea băncilor).

În contextul celor expuse, normele privind controlul respectării regimului de incompatibilităţi nu pot fi susţinute în formularea propusă.

Totodată, întrucât reglementările au impact asupra activităţii de întreprinzător, în conformitate cu dispoziţiile art.13 din Legea nr.235/2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător şi art.25 alin.(2) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, nota informativă trebuie să conţină analiza impactului de reglementare, realizată conform Metodologiei de analiză a impactului în procesul de fundamentare a proiectelor de acte normative, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.23/2019, iar, potrivit art.34 alin.(4) din Legea nr.100/2017, proiectul (inclusiv amendamentele examinate) trebuie supus expertizei grupului de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător, împreună cu analiza impactului de reglementare.

Aferent dispoziţiilor de completare a Legii nr.121/2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, Legii nr.179/2008 cu privire la parteneriatul public-privat, Legii nr.131/2015 privind achiziţiile publice, Legii nr.121/2018 cu privire la concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii cu norme privind aprobarea de către Guvern, în comun cu Banca Naţională a Moldovei, Comisia Naţională a Pieţei Financiare şi Serviciul Prevenirea şi Combaterea Spălării Banilor, a metodologiei de stabilire a jurisdicţiilor ce nu implementează standarde internaţionale de transparenţă şi lista acestor jurisdicţii, relevăm că, potrivit art.102 din Constituţia Republicii Moldova, Guvernul adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor. Hotărârile adoptate de Guvern se semnează de către Prim-ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare. În acest sens, expunem că formulările normelor examinate, în redacţia amendamentului, sunt conceptual greşite, or Guvernul nu poate adopta o hotărâre în comun cu alte autorităţi publice. În acelaşi timp, în conformitate cu prevederile art.40 alin.(2) lit.e) din Legea nr.136/2017 cu privire la Guvern, în comun cu alte autorităţi publice, Guvernul poate elabora proiecte de acte normative şi alte documente de interes public.

Mai mult decât atât, opinăm că nu este justificat de a include o asemenea prevedere în legile prenotate, la fel de a aproba listele jurisdicţiilor ce nu implementează standarde internaţionale de transparenţă pentru fiecare din cele patru domenii separat. Potrivit art.41 alin.(3) din Legea integrităţii nr.82/2017, Serviciul Prevenirea şi Combaterea Spălării Banilor publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi pe pagina sa web lista jurisdicţiilor care nu implementează standarde internaţionale de transparenţă, de asemenea actualizează periodic informaţia respectivă. În acest context, pentru a evita paralelismele de reglementare, comunicăm necesitatea stabilirii doar în art.41 alin.(3) din Legea integrităţii nr.82/2017 a competenţei Guvernului de a aproba metodologia în cauză. Cât priveşte aprobarea listei jurisdicţiilor ce nu implementează standarde internaţionale de transparenţă, comunicăm că acest aspect urmează a fi examinat suplimentar în comun cu Serviciul Prevenirea şi Combaterea Spălării Banilor.

La art.II, completarea Legii nr.179/2008 cu privire la parteneriatul public-privat cu art.81 “Incompatibilităţi ale partenerilor privaţi” contravine cerinţei de expunere a reglementărilor într-o succesiune logică. Astfel, capitolul II din legea în cauză prevede principiile de bază ale parteneriatului public-privat, iar art.4-10 dezvoltă principiile expuse în art.3. Norma propusă tematic nu se încadrează în capitolul respectiv.

Referitor la prevederile pct.5 din art.III din amendament, menţionăm că Agenţia Achiziţii Publice nu este parte a contractului, motiv din care aceasta nu poate să rezoluţioneze contractul de achiziţie publică. Mai mult decât atât, conform art.87 din Legea nr.131/2015 privind achiziţiile publice, procesele şi cererile privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea sau denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţii publice se soluţionează de către instanţa judecătorească competentă.

Referitor la art.V din amendament, menţionăm că includerea în lista entităţilor raportoare, prevăzută la art.4 alin.(1) din Legea nr.308/2017 cu privire la prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului, a autorităţilor publice şi întreprinderilor de stat urmează a fi reexaminată, luând în considerare că, potrivit art.19 alin.(3) lit.b) din Legea nr.246/2017 cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală, Guvernul a iniţiat procedura de reorganizare a mai multor întreprinderi de stat în alte forme juridice de organizare prevăzute de legislaţie. Astfel, cu referire la întreprinderile de stat, norma propusă va avea o aplicabilitate limitată în timp (până la finalizarea procesului de reorganizare a acestor entităţi). Referitor la autorităţile publice, semnalăm că legea în cauză conţine dispoziţii privind obligaţiile autorităţilor publice cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare, precum şi a altor autorităţi publice. Potrivit art.4 alin.(4), autorităţile publice, altele decât organele cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare prevăzute la art.15 alin.(1), sesizează imediat, dar nu mai târziu de 5 zile lucrătoare, Serviciul Prevenirea şi Combaterea Spălării Banilor despre cazurile cu privire la posibilele încălcări ale prevederilor prezentei legi, identificate în exercitarea funcţiilor. În această ordine de idei, dispoziţia din amendament este lipsită de previzibilitate.

Pe de altă parte, pentru clienţii autorităţii publice, Legea nr.308/2017 permite aplicarea unor măsuri de precauţie simplificată (art.7 alin.(3) lit.a)).

Astfel, “clienţii” autorităţilor publice sunt participanţii la procedurile administrative demarate la cererea participantului sau din oficiu. Cu excepţia domeniului achiziţiilor publice şi concesiunilor de lucrări şi servicii, reglementate prin Legea nr.131/2015 şi Legea nr.121/2018 (la care se vor adăuga exigenţele prevăzute de proiectul de lege în privinţa provenienţei operatorului economic), autorităţile publice nu stabilesc relaţii de afaceri şi nu încheie tranzacţii cu participanţii la proceduri, ci desfăşoară activitate administrativă în interesul participanţilor la procedurile administrative, concretizată în emiterea unor acte administrative sau efectuarea unor operaţiuni administrative.

Totodată, potrivit Recomandărilor FATF “Standarde Internaţionale privind combaterea spălării banilor şi finanţarea terorismului şi proliferare” (actualizate în iunie 2019, reflectate şi în Directiva (UE) 2015/849 a Parlamentului European şi a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanţării terorismului), obligaţii legate de identificarea, evaluarea şi contracararea riscurilor de spălare a banilor şi finanţare a terorismului incumbă “instituţiilor financiare” şi “întreprinderilor şi profesiilor nefinanciare desemnate”. Autorităţile publice au alte categorii de obligaţii în domeniul prevenirii şi combaterii spălării banilor, care nu coincid cu cele atribuite entităţilor raportoare.

Sub rezerva celor expuse, completarea propusă va atrage o serie de consecinţe dificil de gestionat, şi anume delimitarea “clienţilor” autorităţilor publice, definirea activităţilor autorităţilor publice care intră sub incidenţa obligaţiilor de entitate raportoare, elaborarea de politici şi proceduri interne şi aplicarea măsurilor de precauţie sau a măsurilor de precauţie sporită, reglementarea modului de monitorizare a respectării Legii nr.308/2017 de către Serviciul Prevenirea şi Combaterea Spălării Banilor. Adiţional, observăm că în amendamentele propuse sunt utilizaţi termeni şi expresii care nu au o explicaţie în textul proiectului sau în textul legilor care se propun a fi modificate, de exemplu “regiuni autonome”, “activitatea economică principală” (modificări la pct.3 art.I, pct.2 art.II, pct.2 art.III ş.a.).

În contextul celor expuse, Guvernul nu susţine proiectul nominalizat.