Закон № 205 от 28.09.2012

ПАРЛАМЕНТ РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

З А К О Н

об утверждении Стратегии развития гражданского

общества на 2012-2015 годы и Плана действий

по внедрению Стратегии

№ 205  от  28.09.2012

 (в силу 04.01.2013) 

Мониторул Офичиал № 1-5 ст.4 от 04.01.2013

* * *

Парламент принимает настоящий ординарный закон.

Ст.1. – Утвердить Стратегию развития гражданского общества на 2012-2015 годы и План действий по внедрению Стратегии, изложенные в приложениях.

Ст.2. – (1) Правительству в сотрудничестве с неправительственными организациями в четырехмесячный срок:

- учредить структуру, ответственную за сотрудничество с гражданским обществом, объединяющую представителей исполнительной власти и гражданского общества, для координации и мониторинга реализации Стратегии и Плана действий;

- представить Парламенту предусмотренные Стратегией проекты законодательных актов.

(2) Структуре, ответственной за сотрудничество с гражданским обществом, ежегодно до 31 марта представлять Парламенту отчет об исполнении Плана действий и соответственно о реализации Стратегии.

Ст.3. – Созданной Распоряжением Председателя Парламента DD/C–1 № 10 от 9 февраля 2012 года Рабочей группе по разработке Стратегии развития гражданского общества на 2012-2015 годы и Плана действий по внедрению Стратегии совместно с созданной Правительством структурой, ответственной за сотрудничество с гражданским обществом, осуществлять мониторинг реализации Стратегии и Плана действий.

Ст.4. – Комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету осуществлять контроль за исполнением настоящего закона.

Приложение 1

СТРАТЕГИЯ

развития гражданского общества на 2012-2015 годы

ВВЕДЕНИЕ

Развитие гражданского общества имеет ключевое значение для основных ценностей демократии и плюрализма любой страны, а также для поощрения социального вовлечения граждан в процессы развития. Развитие ассоциативного сектора подтверждает конституционные права граждан, в том числе право на свободу объединения, свободу собраний, свободу выражения. Своей деятельностью граждане способствуют разумному развитию, улучшению стандартов быта и качества жизни.

Такое участие ассоциативного сектора в продвижении и построении демократического общества предполагает тесное сотрудничество с институтами государства. Взаимные действия могут существенно способствовать прогрессу в различных социальных областях для адекватного решения существующих проблем. Организации гражданского общества (ОГО) как составная часть социальной системы – это форма выражения инициативы граждан, способствующая активному участию в управлении общественными процессами. Поддержка гражданского общества – это способ стимулирования социальной солидарности и создания устойчивого социального капитала. ОГО обладают высоким экономическим потенциалом в качестве работодателя, способствуя тем самым снижению безработицы. Следовательно, в интересах Республики Молдова поддерживать развитие ассоциативного сектора, продвигая политики и создавая благоприятную среду для развития ассоциативного сектора – основополагающего элемента продвижения демократии и демократических ценностей, жизненно важного партнера в выявлении и разрешении проблем в различных социальных сферах.

Стратегия развития гражданского общества на 2012-2015 годы (далее – Стратегия) отражает обязательства Республики Молдова систематически поддерживать условия для быстрого и поступательного развития гражданского общества. Основанная на принципах взаимного доверия, партнерства, прозрачности, участия, отсутствия политической приверженности, Стратегия продолжает усилия, начатые в рамках предыдущей Стратегии развития гражданского общества на 2009-2011 годы. Документ был разработан в партнерстве с Национальным советом НПО Республики Молдова при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию (USAID) в рамках Программы «Консолидация гражданского общества в Молдове» (КГОМ), внедренной FHI 360.

Целью Cтратегии является создание благоприятных условий для развития активного гражданского общества, способного внести свой вклад в поступательное развитие демократии в Республике Молдова, содействовать социальной сплоченности и развитию социального капитала. Поскольку не существует общепринятого определения термина «гражданское общество», в настоящей Стратегии за основу принята формулировка Организации Объединенных Наций: «некоммерческие структуры, волонтерские группы граждан, сформированные на местном, национальном или международном уровне для выявления проблем, представляющих общественный интерес. Полностью направляемые и создаваемые людьми с общими интересами, они предоставляют и осуществляют различные гуманитарные услуги и функции, представляют потребности граждан перед правительственными структурами, контролируют осуществление политик и программ, а также поддерживают участие гражданского общества на уровне сообщества»¹.

________________

¹ http://www.ngo.bham.ac.uk/Definingfurther.htm

Документ преследует внедрение трех основных целей: (i) укрепление основы участия гражданского общества в разработке и мониторинге проведения публичных политик; (ii) продвижение и укрепление финансовой устойчивости гражданского общества; (iii) развитие активной гражданской позиции и волонтерства. Следствием реализации Стратегии станут следующие результаты: (i) создание эффективной системы участия ОГО в процессе принятия решений; (ii) создание адекватных механизмов обеспечения финансовой устойчивости ОГО; (iii) значительный рост участия граждан в волонтерской деятельности и в процессах развития страны.

1. КОНТЕКСТ И ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ФАКТОРЫ СТРАТЕГИИ

Стратегия продолжает усилия, начатые в рамках предыдущей стратегии развития гражданского общества (на 2009-2011 годы), утвержденной Постановлением Парламента № 267-XVI от 11 декабря 2008 года. Хотя План действий по реализации соответствующей Стратегии не был принят, некоторые мероприятия, направленные на развитие гражданского общества, были осуществлены. Были разработаны и внесены поправки в Закон об общественных объединениях, касающиеся статуса организации общественной пользы. При Министерстве юстиции была создана рабочая группа для изменения некоммерческого законодательства. Парламент Республики Молдова принял Закон о волонтерстве, создав тем самым благоприятную основу для осуществления волонтерской деятельности. Был принят Закон о социальных услугах, признающий общественные объединения в качестве поставщика социальных услуг. Запущена Программа грантов для молодежных ОГО и разработана соответствующая законодательная база. Разработаны также методологические рекомендации по специфике ведения бухгалтерского учета в некоммерческих организациях.

Определяющими факторами Стратегии являются относительно небольшое количество ОГО на 1000 жителей, малая доля активных НПО, низкий уровень участия ОГО в процессе принятия решений, слабая финансовая жизнеспособность ОГО, невысокий уровень гражданственности и отсутствие инфраструктуры волонтерства. Более подробное описание этих факторов содержится в разделах этой главы.

1.1. Гражданское общество Республики Молдова: общие данные

В настоящее время в Республике Молдова зарегистрировано более 8200 организаций гражданского общества. Большинство зарегистрированных ОГО (примерно 65%) находятся в муниципии Кишинэу, хотя в данной административно-территориальной единице проживает лишь около 25% общей численности населения страны. По оценкам, в приднестровском регионе Республики Молдова зарегистрированы более 1000 ОГО, в определенной степени представляющих интересы граждан региона и способствующих установлению контактов между обоими берегами Днестра. В Республике Молдова на 1000 жителей приходится около 1,9 ОГО, что является определенным прогрессом по сравнению с Украиной (1,2) и Российской Федерацией (1,6). Однако этот показатель значительно меньше в сравнении с другими странами региона, такими как Румыния (2,9), Македония (5,6), Венгрия (6,6), Хорватия (9,6)².

________________

² Цифры являются приблизительными и были рассчитаны на основе исследования 2010 NGO Sustainability Index, доступном на http://transition.usaid.gov/locations/europe_eurasia/dem_gov/ngoindex/reports/2011/

По оценкам, только около 25% общего числа ОГО достаточно активны и разрабатывают различные проекты и инициативы³. Одной из причин небольшого количества активных НПО является отсутствие публичного и частного финансирования внутри страны и отсутствие механизмов генерирования доходов путем предоставления услуг. В Республике Молдова, по сути, отсутствовала четкая политика по поддержке и развитию ассоциативного сектора.

________________

³ Contact (2011). Исследование: Прозрачность и финансовая устойчивость неправительственных организаций Республики Молдова, стp.6, http://www.fhi360.md/files/Raportul_Studiu_de_Transparenta_si_durabilitatea_ONG_Final.pdf

В настоящее время ОГО Молдовы осуществляют свою деятельность в различных областях и вовлечены в различные мероприятия. Анализ ситуации показал, что в количественном выражении почти половина организаций развивают свою деятельность либо в социальной области, либо в сфере образования. Каждая десятая неправительственная организация работает в области прав человека, а 7,4% – в молодежном секторе. Защита окружающей среды является областью деятельности для 6,5% организаций, а 4,3% озабочены экономическим развитием. Средства массовой информации являются объектом деятельности для 3,4% организаций. Существенно увеличилось число организаций, занимающихся коммунитарным развитием⁴.

________________

⁴ PNUD (2007). Исследование о развитии неправительственных организаций Республики Молдова, стр.7-13, http://www.undp.md/publications/doc/Studiu_DSC.pdf

В целом ОГО Республики Молдова осуществляют свою деятельность в интересах всех категорий граждан, но все же их деятельность ориентирована преимущественно на детей и молодежь (60,3%). Пожилые люди (старики, пенсионеры, ветераны) и профессиональные группы пользуются поддержкой соответственно 17,8% и 17% организаций. Интересы женщин – в поле зрения 4,6% ОГО, а каждая десятая неправительственная организация заявляет, что основными бенефициарами являются государственные институты. Также одна из десяти организаций трудится на благо малообеспеченных лиц, а 7,8% работают в помощь другим ОГО. Ассоциации уделяют меньше внимания уязвимым слоям населения. Так, лишь 4,6% организаций работают в пользу людей с ограниченными возможностями, 3% – в пользу различных меньшинств и 2,7% – в пользу жертв. В то же время 7,8% организаций нацелены на нужды всех граждан⁵.

________________

⁵ Там же.

Правовая основа некоммерческих ОГО Республики Молдова предусматривает три различные формы организации: общественные ассоциации, фонды и частные учреждения. Основное законодательство включает Закон об общественных объединениях (1996 г.), Закон о фондах (1999 г.), Гражданский кодекс (2002 г.). Абсолютное большинство ОГО Молдовы зарегистрированы в качестве общественных объединений. В Закон об общественных объединениях вносились изменения в 2007 и 2010 году с целью привести его в соответствие с положениями Гражданского кодекса и создать более благоприятные условия для приобретения общественными объединениями статуса организации общественной пользы. В общей сложности 670 ОГО в различные периоды получили статус организации общественной пользы, и лишь около 40% из этих организаций постоянно подтверждают этот статус. В муниципии Кишинэу количество организаций, имеющих статус организации общественной пользы, колеблется в пределах 170-190. В период 2010-2011 годов за пределами муниципия Кишинэу количество организаций, обладающих сертификатом организации общественной пользы, выросло до 120-130.

1.2. Участие гражданского общества в процессе принятия решений

Особую озабоченность вызывает отстраненность граждан от процесса управления. В этой области, как и во многих других, гражданское общество является важным элементом демократического процесса. Посредством неправительственных организаций оно предоставляет гражданам альтернативную возможность продвигать, наравне с политическими партиями и лоббистами, различные мнения и отстаивать разнообразные интересы в процессе принятия решений.

Незначительное участие гражданского общества в процессе принятия решений обусловлено рядом причин, таких как: недоработки законодательного порядка по обеспечению прозрачности процесса принятия решений; порочная институциональная практика на уровне ОЦПУ и ОМПУ; ограниченные возможности участия ОГО в процессе принятия решений; пробелы системы образования в части формирования демократической гражданственности; уровень социально-экономического развития и, как следствие, – отсутствие активного и заинтересованного в общественном участии среднего класса; проблемы восприятия публичного участия НПО в качестве политического вовлечения; отсутствие донорских программ, стимулирующих активность гражданского общества.

Хотя законодательная база обеспечения прозрачности процесса принятия решений и существует, ряд положений являются расплывчатыми. Закон о прозрачности процесса принятия решений⁶ прямо не предусматривает опубликование на веб-страницах ОЦПУ проектов решений совместно с уведомлением о начале разработки, что создает неясности в применении. Срок до 15 рабочих дней, предусмотренный для представления рекомендаций по проектам решений, дает возможность ОЦПУ устанавливать неоправданно короткие сроки и таким образом ограничивать участие заинтересованных сторон в процессе принятия решений. Кроме того, Положение о процедурах по обеспечению прозрачности процесса разработки и принятия решений⁷ (далее – Положение) позволяет ОЦПУ осуществлять дискреционное информирование гражданского общества об инициированных проектах избегая обязательного информирования обо всех разрабатываемых проектах инициированных решений. Положение не предусматривает включение в дело поступивших от гражданского общества предложений, что приводит к снижению доверия граждан к этому процессу. Положение содержит расплывчатые нормы доступа к делу и к резюме предложений, что также приводит к их выборочному размещению на веб-страницах ОЦПУ⁸.

________________

⁶ Закон № 239-XVI от 13 ноября 2008 года.

⁷ Принято Постановлением Правительства о действиях по внедрению Закона № 239-XVI от 13 ноября 2008 года о прозрачности процесса принятия решений № 96 от 16 февраля 2010 года.

⁸ ADEPT (2011) Заключительный отчет по мониторингу прозрачности процесса принятия решений, июль-декабрь 2011 г., http://www.e-democracy.md/files/final-report-transparency-2011.pdf

Несмотря на значительный прогресс, достигнутый в применении законодательства о прозрачности процесса принятия решений⁹, не все органы власти соблюдают положения законодательства. Согласно независимым докладам, на некоторых веб-страницах ОЦПУ не созданы специальные рубрики, посвященные прозрачности процесса принятия решений. Также следует отметить, что лишь некоторые ОЦПУ разместили на своих официальных веб-страницах внутренние правила о порядке информирования, консультирования и участия в процессе разработки и принятия решений. Во многих случаях на веб-страницах ОЦПУ отсутствует контактная информация и данные о координаторе по публичному консультированию в процессе принятия решений. Не все проекты решений доводятся до сведения общественности, многие из них публикуются без указания даты и предельного срока представления замечаний. Большинство ОЦПУ не публикуют свод полученных рекомендаций и решений в связи с вкладом заинтересованных сторон. Частой практикой остается принятие проектов в ходе заседаний Правительства в срочном порядке, без предварительного информирования и консультирования заинтересованных сторон¹⁰. Существует локальный сайт, на котором размещены лишь принятые решения (www.actelocale.md), но не проекты решений, могущие облегчить участие ОГО и их составляющих в процессе принятия решений.

________________

⁹ Доклад по мониторингу и оценке реализации реформы органов центрального публичного управления Республики Молдова, 2010 г., http://cancelaria.gov.md/lib.php?l=ro&idc=333&

¹⁰ ADEPT (2011). Заключительный отчет по мониторингу прозрачности процесса принятия решений, июль-декабрь 2011 г., http://www.e-democracy.md/files/final-report-transparency-2011.pdf

Другой причиной, определяющей снижение эффективности ОГО, является отсутствие должной поддержки ассоциаций, контролирующих реализацию публичных политик и активно способствующих выявлению мер по их оптимизации. Хотя в западных странах существуют многочисленные положительные примеры практической поддержки за счет бюджетных ресурсов НПО, осуществляющих мероприятия и программы по мониторингу качества управления (“watchdog”), в Республике Молдова эта практика еще не внедрена. Использование подобных механизмов может существенно усилить роль ОГО в процессе принятия решений и контроля реализации политик.

Развитие сотрудничества с гражданским обществом является многогранной деятельностью, предполагающей межсекторальный и межинституциональный подход. В настоящее время органы центрального публичного управления Республики Молдова лишены структуры, способной координировать сотрудничество с гражданским обществом. Такие структуры существуют и успешно действуют в ряде европейских стран, таких как Франция, Великобритания, Венгрия, Македония, Словакия, Чехия, Хорватия¹¹. Хотя были предприняты определенные конкретные действия по обеспечению постоянного диалога между органами публичного управления и гражданским обществом, институционализация этого сотрудничества остается проблематичной. Постановлением Правительства № 11 от 19 января 2010 года был создан Национальный совет по участию (НСУ). В соответствии с документом ему будет содействовать Управление политиками стратегического планирования и внешней помощи Государственной канцелярии. Эта структура обладает всесторонними полномочиями, но ограниченными возможностями для обеспечения непрерывной связи и диалога с гражданским обществом.

________________

¹¹ ECNL, ICML (2011). European Practices on Implementation of Policy Documents and Liaison Offices that Support Civil Society Development, http://www.icnl.org/research/resources/ngogovcoop/paperpol.pdf

С другой стороны, существует множество специализированных НПО, занимающихся деятельностью по развитию представляемого ими сектора, – Национальный совет НПО Республики Молдова, Альянс активных НПО в области социальной защиты ребенка и семьи, Альянс организаций в помощь лицам с ограниченными возможностями, сеть НПО по вопросам ВИЧ/СПИДа, ИППП и наркомании, Альянс по борьбе с коррупцией, Форум женских организаций Республики Молдова, Политический клуб женщин 50/50. Некоторые объединения обладают существенным опытом сотрудничества с соответствующими министерствами, например Коалиция по продвижению закона о волонтерской деятельности и волонтерства и Национальный совет молодежи Молдовы инициировали долгосрочные политики в партнерстве с Министерством молодежи и спорта и Министерством просвещения.

1.3. Финансовая устойчивость ОГО

В Республике Молдова был отмечен ограниченный прогресс по внедрению финансовых и налоговых механизмов в пользу ОГО. Обеспечение финансовой состоятельности является ключевым аспектом в развитии ассоциативного сектора Республики Молдова, а прогресс, заметный в последний период, является недостаточным для гарантирования стабильности сектора¹². В ходе реализации Стратегии развития гражданского общества на 2009-2011 годы был отмечен незначительный прогресс в части фискальной политики по укреплению гражданского общества, однако практически отсутствуют благоприятные условия для обеспечения финансовой устойчивости ОГО, в том числе путем прямого и косвенного публичного финансирования, частной благотворительности, генерирования собственных доходов¹³.

________________

¹² Резолюции форума НПО от 15–16 декабря 2008 г., http://consiliulong.md/ro/forum/show/2

¹³ Резолюции форума НПО VI созыва, мун.Кишинэу, 23-24 июня 2011 г. – http://consiliulong.md/ro/forum/show/8 и форума НПО Республики Молдова V созыва, мун.Кишинэу, 15-16 декабря 2008 г. – http://consiliulong.md/ro/forum/show/2; Центр ресурсов по правам человека CReDO (2011). Финансовая поддержка гражданского общества путем внедрения механизма направления части налогов в поддержку некоммерческих организаций общественной пользы.

Организации гражданского общества Молдовы чрезмерно зависимы от внешних источников финансирования. По данным исследований в этой области, бюджеты неправительственных организаций на 80-95% состоят из ресурсов внешних доноров¹⁴. По оценкам, большая часть финансовых ресурсов НПО формируется за счет грантов (92%), тогда как доходы от платных услуг составляют 6% бюджетов неправительственных организаций, а “прочие источники”, такие как членские взносы, пожертвования, составляют приблизительно 2%¹⁵.

________________

¹⁴ USAID (2011). Индекс устойчивости НПО, стp.141.

¹⁵ Contact (2011). Исследование: Прозрачность и финансовая устойчивость неправительственных организаций Республики Молдова, стр.6.

Данное положение в Молдове тревожно и с точки зрения региональной перспективы. По сравнению с ситуацией в странах региона Молдова наиболее зависима от внешних источников финансирования. Так, по данным исследований финансовой устойчивости НПО в ряде европейских стран, в том числе в Румынии, Польше, Венгрии, Чехии, Словакии, большая часть финансовых ресурсов НПО, около 43%, формируется за счет самогенерирующихся доходов, в том числе за счет членских взносов, хозяйственной деятельности, платных услуг, дохода от инвестиционной деятельности. В указанных странах поддержка публичного сектора является существенным источником доходов и составляет около 35%. За этой категорией следуют частные благотворительные источники (22%), в том числе налоговые льготы для частных экономических агентов, индивидуальные налоговые льготы, вклад волонтеров¹⁶.

________________

¹⁶ ICNL (2005). Lаws and Other Mechanisms for Promoting NGO Financial Stability, стp.2.

Внутренние источники самофинансирования недостаточно развиты, а объем существующих – низок. Международный опыт показывает, что необходимо иметь больше стимулирующих механизмов и инструментов финансовой устойчивости гражданского общества. Опыт стран региона и продвинутых демократий доказывает, что необходимо создавать благоприятный климат для введения в действие трех пакетов механизмов для обеспечения финансовой стабильности ОГО: (i) прямое и косвенное публичное финансирование – налоговые льготы/освобождения, гранты, бюджетные субсидии, целевые гранты для общественной пользы, договоры по предоставлению определенных социальных услуг; (ii) частная благотворительность – налоговые льготы для доноров, в том числе вычитаемые пожертвования, направление одного процента подоходного налога налогоплательщика и (iii) формирование собственных доходов путем установления благоприятной среды для осуществления экономической деятельности, налоговые льготы для социального предпринимательства и т.д.

В настоящее время два министерства осуществляют прямое публичное финансирование ОГО. Так, в рамках Министерства окружающей среды действует Экологический фонд, который собирает средства для поддержки мер по охране окружающей среды и реконструкции экосистем, в том числе путем оказания финансовой поддержки неправительственным экологическим организациям в рамках специальной программы грантов для проектов по охране окружающей среды¹⁷. Соответствующим образом и в рамках Министерства молодежи и спорта успешно действует схема поддержки осуществляемых молодежными ОГО¹⁸ программ и проектов для молодежи.

________________

¹⁷ Постановление Правительства № 988 от 21 сентября 1998 года.

¹⁸ Постановление Правительства № 1213 от 27 декабря 2010 года.

Из механизмов содействия частной благотворительности действует пока только схема вычитаемых пожертвований. Предыдущие исследования показали, что бюджетные вливания вследствие облагаемой благотворительности являются несущественными. Следствием применения вышеназванных политик являются многочисленные положительные эффекты, в том числе все большая доступность и заинтересованность гражданского общества¹⁹.

________________

¹⁹ Центр ресурсов по правам человека CReDO (2011). Финансовая поддержка гражданского общества путем внедрения механизма переадресации части налогов в поддержку некоммерческих организаций общественной пользы.

В принципе некоммерческие организации могут осуществлять вспомогательную экономическую деятельность в рамках своих уставов. В силу различных причин эта возможность фактически не используется, в том числе из-за того, что ОГО не знают о практических возможностях применения, а также в силу нежелания властей. Некоммерческий сектор в Республике Молдова приравнен к коммерческим организациям, отсутствуют национальные стандарты по бухгалтерскому учету и релевантные требования по отчетности ОГО с целью улучшения информированности общества о деятельности некоммерческих организаций.

Развитие ассоциативного сектора тесно связано с ответственностью неправительственных организаций по ведению бухгалтерского учета, соблюдению налоговых обязательств, финансовой отчетности и обеспечению прозрачности своей деятельности. Анализируя сложившуюся ситуацию, можно отметить некоторые недоработки в вопросах подотчетности неправительственных организаций: отсутствие национальных стандартов бухгалтерского учета для НПО; сложная финансовая отчетность, аналогичная отчетности экономических агентов; наличие неправительственных организаций, которые не ведут бухгалтерский учет и отчетность, предусмотренную действующим законодательством. Современные бухгалтерские стандарты отражают основной бизнес, а не проясняют бенефициарам услуг ОГО четкую информацию о результативности и эффективности деятельности последних²⁰.

________________

²⁰ Центр ресурсов по правам человека CReDO (2010). Оценка воздействия законодательных изменений, касающихся социальной пользы общественных организаций.

1.4. Гражданский дух и волонтерство

Первой причиной низкого уровня гражданского духа является отсутствие инфраструктуры волонтерства. Вторая причина заключается в недостаточном доступе детей и молодежи к услугам качественного неформального образования, а также в ограниченных возможностях участия в общественной жизни.

Отношение к волонтерству является важным аспектом, так как молдавское общество еще мало осознает значимость неоплачиваемой работы в общественных интересах. Причины, по которым граждане не включаются в волонтерские мероприятия, с одной стороны, связаны с материальными аспектами и ценностями и порождены недостатком информации, а с другой – с недостаточным вовлечением отраслевых министерств в реализацию положений Закона о волонтерстве и отсутствием согласованности сопутствующей нормативной базы с положениями данного закона.

Еще одной причиной неучастия граждан является отсутствие базовых структурных элементов инфраструктуры волонтерства, могущих осуществлять все виды волонтерства, таких как центры волонтерства, организации с функциями привлекающей стороны и сети коммерческих фирм. Эта ситуация вызвана отсутствием видения и ресурсов заинтересованных сторон (органов публичной власти, гражданского общества и предпринимательской среды) и тем, что органы власти не инициируют реальное партнерство по развитию волонтерства.

Отсутствие информации и неучастие в волонтерской деятельности приводят к тому, что органы публичной власти и гражданское общество зачастую не осознают значимость волонтерства, хотя волонтерская деятельность признана важнейшим фактором компенсации недостаточности правительственных действий или отсутствия функциональности рынка услуг, который также компенсирует бюджетный дефицит, сокращает государственные расходы, способствует децентрализации и дебюрократизации деятельности по предоставлению услуг, оказывает видимое положительное влияние на экономическую среду и на преступность²¹.

________________

²¹ TDV (2012). Исследование: Инфраструктура корпоративного волонтерства в Республике Молдова: потенциал и перспективы, стр.7-9, http://tdvmoldova.wordpress.com/biblioteca-virtuala/

Другой причиной низкой гражданской ответственности является недостаточный доступ детей и молодежи к качественному образованию, в том числе неформальному образованию в отношении демократической гражданственности, социальной активности, участия в процессе принятия решений. Систематическое просвещение для активного демократического гражданства, затрагивающее информирование населения, формирование общественного мнения и принятие демократических ценностей, предполагает сотрудничество между образовательными учреждениями, гражданским обществом и СМИ. В настоящее время существуют очевидные пробелы в учебной программе системы образования Республики Молдова, касающиеся продвижения ценностей, взглядов, знаний и навыков, необходимых для активного участия граждан в демократических процессах на политическом и социальном уровнях.

В 2009 году в Молдове была проведена оценка неформального образования для определения вклада в развитие гражданской ответственности молодежи и развитие навыков и компетенций для плавного перехода к подростковому периоду. Констатированные результаты оценок ценности неформального образования обнадеживают. Несмотря на это, исследование выявило и некоторые проблемы и задачи. Молодежь из сельской местности, этнические меньшинства и молодые люди с ограниченными возможностями зачастую исключены из участия в мероприятиях неформального образования по причине того, что не располагают информацией и лишены доступа к инфраструктуре, такой как транспорт или контакты с различными структурами, предоставляющими такие услуги либо осуществляющими подобные мероприятия. Отсутствие надежной системы сертификации превращает неформальное образование в неэффективный инструмент для многих молодых людей, не затрагивая при этом его гибкость и приспособляемость. Чрезмерная зависимость от внешнего финансирования может подорвать устойчивость программ. Довольно сложно оценить деятельность неформального образования, так как эта деятельность является разнообразной и диффузной, с множеством вариантов и различной терминологией, мероприятиями и результатами, затрудняющими процесс оценки данной деятельности.

2. ПРИНЦИПЫ СОТРУДНИЧЕСТВА МЕЖДУ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ И

ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ В КОНТЕКСТЕ CТРАТЕГИИ  

Представители ОГО и органы публичной власти разделяют одни и те же ценности и руководствуются следующими принципами в процессе сотрудничества:

Гражданская активность и вовлеченность

Гражданская активность в данном контексте – это добровольное участие граждан в публичной жизни и в процессе решения проблем местного сообщества, что является важным компонентом демократического общества. Органы публичной власти поддерживают гражданскую активность путем создания благоприятной правовой базы, информирования общественности о своей деятельности, вовлечения ОГО в процесс планирования и реализации решений.

Доверие

Открытое и демократическое общество основывается на честном взаимодействии между субъектами и секторами публичной, частной и некоммерческой деятельности. Хотя НПО и органы публичной власти играют различные роли, их общая цель – улучшение жизни людей – может быть достигнута лишь на основе доверия, которое подразумевает прозрачность, уважение и взаимное доверие.

Партнерство

Партнерство между ОГО и органами публичной власти способствует активному вовлечению и установлению ответственности таким образом, чтобы проблемы общества решались как можно эффективнее. Прозрачность деятельности публичных институтов создает и содействует повышению общественного доверия, укрепляет их легитимность. Органы публичной власти, понимая важность вовлечения ОГО в решение проблем местных сообществ, способствуют развитию существующих механизмов сотрудничества.

Ответственность, прозрачность и подотчетность

Действуя в общественных интересах, как ОГО, так и органы публичной власти проявляют открытость, ответственность и подотчетность по осуществляемой деятельности и по использованию ресурсов.

Политическая независимость гражданских инициатив

ОГО продвигают принцип политической неангажированности, предполагающий идеологическую и политическую независимость, гражданскую ответственность, поддержку политического плюрализма и идеологий, и являются свободными и независимыми в установлении целей, в принятии решений и в осуществлении своей деятельности.

Устойчивое и гармоничное развитие

ОГО и органы публичной власти, как в своей деятельности, так и в рамках сотрудничества, руководствуются принципом устойчивого и гармоничного развития.

Равные возможности

Целью органов публичной власти является создание равных возможностей для всех граждан в осуществлении основных прав человека. ОГО, по сути, являются рупором нужд и интересов различных социальных групп, особенно обездоленных и маргинальных: бедных, женщин, цыган (ромов), лиц с ограниченными возможностями и других социальных групп. Социальная сплоченность как один из приоритетов этой стратегии может быть достигнута лишь в случае, если будут соблюдаться принципы равенства и недискриминации.

3. ОБЩИЕ И КОНКРЕТНЫЕ ЦЕЛИ СТРАТЕГИИ

Стратегия разработана в целях создания, посредством реалистичных и конкретных действий, единой основы для всех усилий по развитию гражданского общества в Республике Молдова.

Цель

Стратегия направлена на создание благоприятных условий для развития активного гражданского общества, способного внести свой вклад в развитие демократии в Республике Молдова, содействовать социальному единению и развитию социального капитала.

Общие цели

1. Укрепление основы участия гражданского общества в разработке публичных политик и мониторинге их внедрения.

2. Развитие и укрепление финансовой устойчивости гражданского общества.

3. Развитие активной гражданской позиции и волонтерства.

Общая цель 1. Укрепление основы участия гражданского общества

в разработке публичных политик и мониторинге их внедрения

Достижение этой цели осуществимо при реализации трех конкретных целей.

Первая конкретная цель направлена на развитие институционального механизма сотрудничества между государственными учреждениями и гражданским обществом в процессе разработки, мониторинга и оценки публичных политик. Используя передовой опыт западных стран, власти создадут на уровне Правительства ответственную структуру по сотрудничеству с гражданским обществом. Укрепится сотрудничество между Парламентом и гражданским обществом.

Вторая конкретная цель относится к расширению участия органов публичной власти и ОГО в процессе разработки и мониторинга внедрения публичных политик. Будут проводиться совместные программы по обучению и стимулированию участия ОГО в процессе принятия решений.

Посредством третьей конкретной цели будет улучшена правовая база в сфере прозрачности принятия решений. Также будут совершенствоваться существующие механизмы и приниматься новые меры по обеспечению прозрачности деятельности как законодательной власти, так и исполнительной власти на всех уровнях. Будут поддерживаться политики, связанные с целью участия в политических процессах страны. Будут создаваться и использоваться новые механизмы для укрепления участия ОГО в процессе принятия решений.

Конкретные цели

1.1. Развитие институциональных механизмов сотрудничества между органами публичной власти и гражданским обществом

Внедрение этой конкретной цели насущно необходимо для улучшения условий участия ОГО в процессе принятия решений. Создание ответственной структуры по сотрудничеству с гражданским обществом упрочит отношения между Правительством и ОГО. Кроме того, изменение концепции сотрудничества между Парламентом и гражданским обществом укрепит совместную деятельность законодательного органа и ОГО.

Деятельность

1.1.1. Разработка нормативной базы и создание на уровне Правительства структуры, ответственной за сотрудничество с гражданским обществом.

1.1.2. Укрепление механизма сотрудничества между Парламентом и гражданским обществом.

1.2. Наращивание потенциала государственных служащих и ОГО в сфере сотрудничества в процессе разработки публичных политик и контроля за их осуществлением

Участие гражданского общества в процессах принятия решений в большой степени зависит от способности властей обеспечивать сотрудничество в этой области. Организация совместного обучения представителей органов публичной власти и ОГО в области прозрачности процесса принятия решений укрепит отношения между государственными учреждениями и гражданским обществом и будет способствовать тем самым увеличению участия ОГО в процессе принятия решений.

Деятельность

1.2.1. Надлежащая подготовка лиц, ответственных за обеспечение прозрачности процесса принятия решений на всех уровнях, и представителей ОГО.

1.2.2. Организация мероприятий по стимулированию участия ОГО, СМИ, органов публичной власти в процессах принятия решений.

1.3. Совершенствование существующих механизмов и принятие новых мер по обеспечению прозрачности деятельности законодательной власти и исполнительной власти на всех уровнях, от Парламента и Правительства до районных и местных советов и примэрий

Данная цель дополняет предыдущие инициативы, продвигая осуществление комплекса мер по обеспечению участия ОГО как на центральном, так и на местном уровнях. Устранение пробелов в законодательстве о прозрачности процесса принятия решений, поддержка сопутствующих политик по обеспечению прозрачности процесса принятия решений чрезвычайно важны для обеспечения полноценного участия ОГО в процессе принятия решений. Актуализация и использование информации о заинтересованных сторонах наряду с использованием инновационных методов стимулирования участия является дополнительным катализатором участия ОГО в процессе принятия решений. Для поощрения активности местных ОГО необходимо создать платформы для публикации проектов местных решений. Кроме того, необходимы усилия по стимулированию участия лиц с ограниченными возможностями в процессе принятия решений.

Деятельность

1.3.1. Изменение основного и сопутствующего законодательства в целях устранения недостатков в сфере обеспечения прозрачности процесса принятия решений.

1.3.2. Создание общенациональных инновационных механизмов обеспечения участия ОГО в процессе принятия решений.

1.3.3. Создание локальных механизмов доступа к информации о проектах решений, к своду рекомендаций и к информации об участии ОГО в процессе принятия решений.

1.3.4. Содействие участию лиц с ограниченными возможностями в процессе принятия решений.

Общая цель 2. Развитие и укрепление финансовой

устойчивости гражданского общества

Достижение этой общей цели возможно посредством внедрения четырех конкретных целей.

Первой целью является поощрение участия граждан и частного сектора в поддержке гражданского общества. Следуя положительной практике многих стран региона, в том числе Венгрии, Румынии, Словакии, Литвы, Польши органы центральной публичной власти создают более благоприятную базу фискальной поддержки ОГО посредством процентной благотворительности, налоговых стимулов для экономической деятельности.

В результате реализации второй цели государственные учреждения расширят доступ и участие гражданского общества в реализации государственной политики посредством социального заказа. На основе Закона о социальных услугах будут приняты соответствующие положения и укреплен потенциал органов центрального и местного публичного управления, что откроет эффективный доступ ОГО к социальным договорам.

Третья цель заключается в создании механизмов государственной поддержки ОГО. Согласование политик финансирования ОГО и рассмотрение дополнительных институциональных механизмов поддержки ОГО существенно повысит финансовую устойчивость НПО.

Четвертая цель касается финансовой прозрачности и отчетности гражданского общества. Будут использоваться национальные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Государственные учреждения будут рассматривать возможности для условного амнистирования и восстановления законности ОГО, у которых был неправильный бухгалтерский учет. ОГО будут активно продвигать и соблюдать Кодекс этики и поведения некоммерческих организаций.

Конкретные цели

2.1. Поощрение участия граждан и частного сектора в поддержке гражданского общества

Эта конкретная цель является ключевым элементом всей стратегии обеспечения финансовой устойчивости гражданского общества. Осуществление этой деятельности служит прямым показателем реализации политики обеспечения финансовой устойчивости ОГО. Путем установления необлагаемой благотворительности органы публичной власти создадут дополнительный и дополняющий механизм генерирования доходов ОГО. Этот механизм будет доступным лишь для ОГО, имеющих статус организации общественной пользы. Будет упрощен путем вычитания из облагаемой прибыли физических и юридических лиц существующий механизм генерирования пожертвований. Органы власти обеспечат предоставление льгот для социальных предприятий, осуществляющих деятельность в пользу социально уязвимых лиц. Кроме того, будут созданы условия для облегчения передачи знаний и навыков на добровольной основе или путем зачета расходов по поддержке деятельности ОГО.

Деятельность

2.1.1. Обеспечение права направлять часть подоходного налога (2%) физических и юридических лиц некоммерческим организациям, обладающим статусом организации общественной пользы.

2.1.2. Повышение эффективности механизма вычитания пожертвований и расширение возможностей данного механизма для физических лиц.

2.1.3. Снятие ограничений на осуществление экономической деятельности при условии соблюдения действующего законодательства.

2.1.4. Использование потенциала социального предпринимательства и создание льготных условий деятельности.

2.2. Расширение доступа и участия гражданского общества в реализации государственных политик посредством социального заказа

Эта конкретная цель дополняет предыдущую конкретную цель, обеспечивая доступ ОГО к социальным договорам. Органы центрального и местного публичного управления примут положения, обеспечивающие эффективный доступ ОГО к социальным заказам. Использование передового опыта в данной области и расширение полномочий органов власти, внедряющих социальный заказ, обеспечат эффективность этого механизма.

Деятельность

2.2.1. Разработка механизма прямых договоров ОГО в сфере общественных услуг и работ.

2.2.2. Наращивание потенциала органов власти, реализующих социальный заказ.

2.2.3. Поощрение передовой практики в осуществлении социальных заказов.

2.3. Создание механизмов государственной поддержки ОГО

Эта конкретная цель является квинтэссенцией финансовой устойчивости гражданского общества. Расширение доступа к фондам и программам публичного финансирования, возможность учреждения Национального фонда поддержки гражданского общества и, возможно, передача ОГО Республики Молдова части поступлений от лотерей являются основными элементами обеспечения устойчивости ОГО.

Деятельность

2.3.1. Обеспечение доступа ОГО к фондам и программам публичного финансирования путем расширения и/или совершенствования существующих механизмов и выявления дополнительных инструментов.

2.3.2. Продвижение предложений о включении в среднесрочную налогово-бюджетную политику поправок, касающихся введения механизмов уплаты (возмещения) НДС для ОГО, обладающих статусом организации общественной пользы, при приобретении ими имущества и услуг.

2.3.3. Введение дополнительных институциональных механизмов поддержки ОГО (специализированные фонды и/или Национальный фонд поддержки гражданского общества).

2.4. Продвижение прозрачности и отчетности гражданского общества

Продвижение прозрачности и отчетности гражданского общества необходимо в целях повышения легитимности ОГО в обществе и укрепления доверия общества в части использования публичных фондов и пожертвований, направляемых организациям. Внедрение национальных стандартов бухгалтерского учета и финансовой отчетности для ОГО необходимо, поскольку результаты деятельности ОГО отличаются от коммерческого сектора. В коммерческом секторе приоритетом является прибыль и дивиденды, выплачиваемые акционерам. В некоммерческом секторе результатом деятельности является полученная публичная и социальная выгода, но также себестоимость и эффективность использования финансовых ресурсов. Поэтому необходимы отчеты о деятельности, об исполнении бюджетов, отчеты по доходам и расходам и движению средств. Это фундаментальное различие может быть решено только путем создания стандартов бухгалтерского учета некоммерческой деятельности. Такого рода стандарты существуют во многих странах, например в США, Испании, Чехии, Великобритании. Необходимо ввести льготный период для легализации деятельности НПО, которые по различным причинам не соблюдают требования отчетности. Внедрение Кодекса этики и поведения придаст импульс продвижению стандартов самоорганизации ОГО. Кодекс этики и поведения был принят Форумом НПО еще в 2008 году и подтвержден резолюцией Форума ОГО в 2010 году. Форум призвал ОГО присоединиться к этому Кодексу и содействовать его активному применению. Совет НПО был уполномочен дать толкование и ввести в действие положения Кодекса.

Деятельность

2.4.1. Корректировка национальных стандартов бухгалтерского учета и финансовой отчетности ОГО.

2.4.2. Введение льготного периода для перехода ОГО к надлежащим стандартам бухгалтерского учета без наложения штрафа или пени за предыдущие упущения.

2.4.3. Продвижение Кодекса этики и поведения некоммерческих организаций.

2.4.4. Создание благоприятных условий для развития гражданского общества в Республике Молдова.

Общая цель 3. Развитие активной гражданской позиции и волонтерства

Достижение данной цели возможно посредством трех конкретных целей.

Первая конкретная цель состоит в том, чтобы основная и сопутствующая законодательная база в области волонтерства была приведена в соответствие с европейскими и международными стандартами. Вторая конкретная цель дополняет эти усилия путем создания инфраструктуры волонтерства. Третья конкретная цель состоит в продвижении гражданского воспитания и неформального образования.

Положительным аспектом волонтерства является использование человеческих, материальных и финансовых ресурсов, задействованных в корпоративном волонтерстве, которое может восполнить все более возрастающий спрос на предоставление основных социальных услуг. Волонтерство способствует продвижению демократии, недискриминации и равенства возможностей; внедрению европейских ценностей солидарности, толерантности и многообразия; росту гражданской ответственности, участия и взаимодействия в обществе; продвижению изменений и развития путем выявления и реагирования на потребности сообщества; развитию единого общества посредством интеграции, социального вовлечения, формирования доверия и солидарности; углублению социальных связей и социальной сплоченности; развитию человеческого капитала; росту благосостояния в сообществах и в обществе; снижению уровня бедности.

Продвижение демократической гражданственности и принципов участия в системе образования и в СМИ имеет важное значение для развития активного поколения, способного объединить усилия для продвижения общественных интересов. Образовательные программы будут оцениваться с точки зрения прозрачности принятия решений, доступа к информации, участия в процессе принятия решений и качества преподавания. Органы публичной власти будут содействовать участию средств массовой информации в обеспечении прозрачности процесса принятия решений. В свою очередь неформальное образование существенно способствует развитию активной гражданской позиции. Преимущества неформального образования состоят в развитии фундаментальных навыков участия и вовлеченности, особенно у обездоленных и отстраненных лиц. К тому же неформальное образование, используя методы участия, содействует социальной сплоченности, толерантности и развитию человеческого капитала.

Конкретные цели

3.1. Приведение основной и сопутствующей нормативной базы в соответствие с европейскими рекомендациями, Законом о волонтерстве, Положением о применении Закона о волонтерстве 

Изменение правовой и институциональной базы в соответствие с международными стандартами в области волонтерства является важной предпосылкой для укрепления активного гражданского духа. Это приведет к реализации прав волонтеров и использованию преимуществ волонтерства. Кроме того, необходимы механизмы стимулирования различных форм волонтерства.

Деятельность

3.1.1. Приведение основной нормативной базы в соответствие с международными и европейскими стандартами в области волонтерства.

3.1.2. Создание механизмов, необходимых для гармонизации сопутствующей нормативной базы с европейскими рекомендациями, Законом о волонтерстве, Положением о применении Закона о волонтерстве.

3.2. Продвижение волонтерства посредством основных национальных структур инфраструктуры волонтерства

Эта конкретная цель крайне необходима для эффективного осуществления волонтерской деятельности. Создание основных национальных структур инфраструктуры волонтерства позволит расширить сферы деятельности волонтерства на региональном и местном уровнях. Осуществление национальных кампаний по осведомлению и просвещению общественности о потенциальной пользе волонтерства внесет значительный вклад в развитие духа волонтерства на национальном уровне. Разработка и использование базовой программы обучения волонтерству для студентов и координаторов волонтеров позволит обеспечить прочную основу в данной области.

Деятельность

3.2.1. Создание основных структур инфраструктуры волонтерства и планирование увеличения их количества.

3.2.2. Содействие образованию в духе волонтерства.

3.2.3. Создание национальной базы данных о волонтерстве.

3.2.4. Разъяснение потенциальной пользы волонтерства.

3.3. Содействие гражданскому воспитанию

Органы центральной публичной власти и ОГО активно содействуют неформальному образованию. Создание системы сертификации неформального образования способствует повышению эффективности этого инструмента. Поддержка инициатив ОГО в этой области и обеспечение доступности информации создадут возможность для обучения и эффективной интеграции в общество социально уязвимых групп населения.

Деятельность

3.3.1. Оценка образовательной программы «Гражданское воспитание» с точки зрения прозрачности процесса принятия решений, доступа к информации, участия и качества преподавания.

3.3.2. Содействие участию СМИ в обеспечении прозрачности процесса принятия решений.

3.3.3. Создание надежной системы сертификации неформального образования.

3.3.4. Содействие неформальному гражданскому образованию, в том числе лиц с ограниченными возможностями.

4. ПРОЦЕСС РЕАЛИЗАЦИИ, МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ СТРАТЕГИИ

В ходе реализации Стратегии развития гражданского общества Республики Молдова на 2012-2015 годы будут осуществляться регулярный мониторинг деятельности и оценка полученных результатов с целью внесения необходимых корректировок.

Процесс реализации Стратегии и, в частности, Плана действий будет координироваться структурой, ответственной за сотрудничество с гражданским обществом, включающей представителей исполнительной власти и гражданского общества. Соответствующие министерства отчитываются перед структурой, ответственной за сотрудничество с гражданским обществом, на основе чего данная структура ежегодно, не позднее 31 марта, представляет Парламенту доклад о выполнении положений Плана действий и Стратегии.

Мониторинг внедрения Стратегии развития гражданского общества осуществляется посредством нескольких инструментов. Первый инструмент представлен созданной распоряжением Председателя Парламента Рабочей группой, которая занималась разработкой Стратегии. Рабочая группа высказывается по поводу внедрения Стратегии и Плана действий. Второй инструмент предполагает слушания и дискуссии, в рамках которых формулируются выводы и рекомендации, которые обсуждаются на заседании профильной постоянной парламентской комиссии. Заслушав выводы и рекомендации Рабочей группы и учреждений, ответственных за внедрение Стратегии и Плана действий, Комиссия выносит заключение по результатам слушаний. Ежегодно в Парламенте проводятся слушания с целью рассмотрения достигнутого в рамках Стратегии прогресса. Это явится третьим элементом мониторинга Стратегии.

Процесс мониторинга и оценки завершается вместе с окончательной оценкой результатов, полученных после четырех лет внедрения Стратегии.

Для обеспечения реализации Стратегии ОГО разрабатывают независимые годовые отчеты и представляют их ответственным органам публичной власти, а Парламент и Правительство обеспечивают доступ ОГО к информации, касающейся выполнения положений Стратегии. ОГО всеми доступными средствами содействуют реализации и координации Стратегии.

5. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СТРАТЕГИИ

Внедрение Стратегии предполагает ряд финансовых затрат и расходов, необходимых для достижения поставленных задач.

В целях реализации Стратегии разработан План действий, который включает ссылки в отношении необходимых финансовых и кадровых ресурсов.

Источниками финансирования деятельности по реализации Стратегии являются:

- государственный бюджет – в рамках ресурсов, выделенных/утвержденных вовлеченным учреждениям;

- проекты и программы внешней технической и финансовой помощи со стороны доноров;

- спонсорство и другие разрешенные законом источники.

Сокращения:

ОЦПУ – органы центрального публичного управления

ОМПУ – органы местного публичного управления

НПО – неправительственная организация

ОГО – организация гражданского общества

Приложение 2

ПЛАН ДЕЙСТВИЙ

по внедрению Стратегии развития гражданского общества на 2012-2015 годы