Постановление № 232 от 25.10.2012

ПАРЛАМЕНТ РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Стратегии институционального укрепления

Национального центра по борьбе с коррупцией

№ 232  от  25.10.2012

 (в силу 01.02.2013) 

Мониторул Офичиал № 22-25 ст.85 от 01.02.2013

* * *

Парламент принимает настоящее постановление.

Ст.1. – Утвердить Стратегию институционального укрепления Национального центра по борьбе с коррупцией, представленную в приложении, являющемся неотъемлемой частью настоящего постановления.

Ст.2. – Национальному центру по борьбе с коррупцией обеспечить внедрение Стратегии институционального укрепления Национального центра по борьбе с коррупцией.

Приложение

СТРАТЕГИЯ

институционального укрепления Национального

центра по борьбе с коррупцией

Раздел 1

ОПИСАНИЕ ПРОБЛЕМЫ

Коррупция – одна из наиболее серьезных проблем, подрывающих правовое государство и верховенство закона в Республике Молдова. Несмотря на то, что она не поддается измерению прямыми методами, все национальные и международные исследования, опросы и рейтинги констатируют широкое распространение данного явления в стране. Так, ежегодно рассчитываемый Transparency International (TI) Индекс восприятия коррупции по Республике Молдова в 2010 и 2011 годах был оценен в 2,9 балла; также ежегодно определяемый TI Барометр мировой коррупции 2010 года свидетельствует, что 37% респондентов из Республики Молдова за последние 12 месяцев платили взятку (среднее значение для государств СНГ – 32%, а для стран ЕС – 5%); в рейтинге стран переходного периода, составляемом Freedom House, Республика Молдова получила в 2011 году 6 пунктов в антикоррупционной области; согласно опросам общественного мнения, проведенным Институтом маркетинга и опросов (IMAS-Inc Кишинэу) в 2009 году, 75% граждан считают, что замешаны в коррупции все или большинство служащих. Подтвержденная гражданами терпимость к актам коррупции также высока: 37% респондентов выразили готовность участвовать в коррупционных действиях в случае, если бы занимали публичные должности, а от 36 до 44% респондентов готовы предлагать служащим незаконное вознаграждение. Опрос «Барометр общественного мнения», проводимый каждые полгода Институтом публичных политик, показывает, что последнее десятилетие коррупция удерживается на вершине озабоченностей населения, занимая пятое место сразу после проблем, связанных с выживанием индивида и его семьи. В последнее десятилетие доля граждан, удовлетворенных предпринимаемыми руководством страны мерами по борьбе с коррупцией, варьировала от 6 до 17%, составив в 2010 году около 10%. «Барометр общественного мнения» показывает, что общество считает борьбу с коррупцией одной из важнейших задач, стоящих перед Республикой Молдова наряду с развитием экономики, повышением уровня жизни и укреплением порядка в стране.

В данных условиях все пребывавшие у власти уделяли особое внимание усилиям по борьбе с коррупцией, по меньшей мере на декларативном уровне. С одной стороны внимание, уделяемое антикоррупционной проблематике, обусловлено повышенным интересом населения к данной проблеме, а с другой – искоренение коррупции является одним из важных условий в процессе переговоров о внешней помощи (соглашения с правительством США о предоставлении помощи из средств Фонда «Вызовы тысячелетия», соглашения с ЕС). Начиная со второй половины 2002 года Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией (ЦБЭПК) стал играть ключевую роль в борьбе с коррупцией, и с тех пор население страны и международное сообщество связывают свои ожидания в области борьбы с коррупцией именно с этим учреждением. Законом № 120 от 25 мая 2012 года Парламент внес изменения в законодательство, регулирующее деятельность ЦБЭПК. Таким образом, начиная с 1 октября 2012 года ЦБЭПК именуется Национальным центром по борьбе с коррупцией (НЦБК), отчитывается перед Парламентом и расследует только коррупционные и смежные с ними преступления, отмывание денег и финансирование терроризма.

На фоне общего недоверия населения к органам государственной власти уровень доверия к ЦБЭПК, хоть и превышает таковое по отношению к Министерству внутренних дел и Прокуратуре, все равно недостаточен. Так, согласно опросу, проведенному IMAS, уровень доверия населения к ЦБЭПК составил в 2005 году 17%, сохранился на этой отметке в 2007 году, но затем снизился до 15% в 2009 году. Согласно опросам, проведенным Transparency International в Молдове, в 2007 году всецело или в большой степени доверяли ЦБЭПК 30,6% деловых людей, а в 2008 году это число выросло до 40,3%. С другой стороны, если в 2007 году около 18,1% респондентов оценили профессионализм сотрудников ЦБЭПК как высокий, то в 2008 году разделяли данное мнение уже 30,2%.

Даже в ситуации более высокого уровня доверия общества к ЦБЭПК в сравнении с другими правоохранительными органами существовали определенные социальные восприятия в отношении ЦБЭПК, глубоко укоренившиеся в общественном сознании и зачастую используемые в неофициальных разговорах. Реализация Стратегии может пострадать по причине данных восприятий, способных подорвать общественную поддержку в деле укрепления НЦБК, а также ожидаемые результаты Стратегии.

Первое такого рода восприятие состоит в том, что ЦБЭПК работает по политическому заказу. Именно для того, чтобы развеять такое восприятие, НЦБК должен, как это предлагается в Стратегии, получить и пользоваться реальной независимостью от любого ненадлежащего давления, что положит конец такого рода спекуляциям в будущем. С другой стороны, неспособность обеспечить реальную независимость данного учреждения еще больше укрепит это мнение, что может окончательно дискредитировать идею реформы.

Второе восприятие состоит в том, что ЦБЭПК используется для устранения конкуренции в деловой среде. Обеспечение реальной независимости НЦБК вместе с исключением полномочий по расследованию экономических преступлений и передачей их другим органам уголовного преследования станут хорошим средством для развеивания такого восприятия.

Третье распространенное восприятие состоит в том, что, как и большинство органов публичной власти, ЦБЭПК коррумпирован и, следовательно, не в состоянии предпринимать эффективных мер по борьбе с коррупцией. В связи с этим Стратегия предлагает меры по значительному уменьшению коррупции внутри НЦБК, такие как повышение заработной платы при одновременном повышении ответственности сотрудников путем внедрения более эффективных методов внутреннего и внешнего контроля (введение тестов на неподкупность, мониторинг образа жизни, тестирование на полиграфе), рост профессионального статуса и возможностей карьерного роста, – меры, которые при условии их эффективного применения устранят причины возникновения такого рода восприятий в будущем. Более того, Стратегия предлагает ряд мер по повышению потенциала НЦБК в области предупреждения, борьбы и анализа коррупции, что непременно отразится на его показателях и укрепит доверие к нему как эффективно работающему учреждению.

При всем этом, будучи главным субъектом борьбы с коррупцией, НЦБК в качестве правопреемника ЦБЭПК должен стать также проводником институциональных реформ, необходимых для дальнейшего обеспечения применения антикоррупционных политик, мер наказания и предупреждения. Став действительно независимым и деполитизированным учреждением, эффективно работающим и приносящим ощутимые результаты, НЦБК обусловит рост доверия населения к данному учреждению и к применяемым им антикоррупционным мерам, служа тем самым примером для других задействованных в процессе борьбы с коррупцией органов.

Раздел 2

КОНТЕКСТ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЦБЭПК И СОЗДАНИЯ НЦБК

ЦБЭПК был создан в 2002 году путем слияния управления финансово-экономической полиции и управления по борьбе с коррупцией Министерства внутренних дел, Финансовой гвардии и департамента финансового контроля и ревизий при Министерстве финансов.

Схема 1. Структуры органов публичной власти, на основе

которых в 2002 году был создан ЦБЭПК

2.1. Международные документы

Создание национального антикоррупционного агентства является обычной международной практикой. Имеется ряд подписанных и ратифицированных Республикой Молдова международных документов, содержащих соответствующие положения:

– Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, принятая в Страсбурге 27 января 1999 года и подписанная Республикой Молдова 24 июня 1999 года, ратифицированная Законом № 428-XV от 30 октября 2003 года, устанавливает: «Каждая Сторона принимает такие меры, которые могут потребоваться для обеспечения специализации соответствующих лиц или органов для борьбы с коррупцией. Им предоставляется необходимая независимость в соответствии с основополагающими принципами правовой системы Стороны, с тем чтобы они имели возможность выполнять свои функции эффективно и без какого-либо неправомерного давления»;

– Конвенция ООН против коррупции, принятая в Нью-Йорке 31 октября 2003 года и подписанная Республикой Молдова 28 сентября 2004 года, ратифицированная Законом № 158-XVI от 6 июля 2007 года, устанавливает: «Каждое Государство-участник обеспечивает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа или, в надлежащих случаях, органов, осуществляющих предупреждение коррупции…»;

– Декларация о 10 мерах по искоренению коррупции в странах Юго-Восточной Европы Антикоррупционной инициативы Пакта стабильности, подписанная в Брюсселе в мае 2005 года, обязала Республику Молдова обеспечить выделение достаточных человеческих и финансовых ресурсов для учреждений, ответственных за предупреждение и борьбу с коррупцией.

2.2. Международные оценки

В период 2006–2011 годов по случаю оценки прогресса Республики Молдова в реализации соглашений, заключенных в рамках Европейской политики добрососедства, в которой задача борьбы с коррупцией определена как приоритетная в деле развития демократии и обеспечения верховенства закона, был сформулирован помимо прочего ряд рекомендаций, касающихся деятельности ЦБЭПК, а именно:

– эффективное и независимое функционирование ЦБЭПК в соответствии с его изначальной целью борьбы с коррупцией;

– концентрация на случаях высокоуровневой коррупции;

– разграничение полномочий ЦБЭПК и полномочий других органов уголовного преследования, вовлеченных в борьбу с коррупцией;

– улучшение координации между правоохранительными органами и оперативного обмена информацией, ведение параллельных финансовых расследований и применение конфискации по делам о коррупции;

– интенсификация сотрудничества ЦБЭПК с гражданским обществом;

– выделение достаточных финансовых ресурсов;

– внедрение международных инструментов и эффективное применение антикоррупционного законодательства.

В августе 2011 года был обнародован подготовленный экспертами Европейского Союза оценочный отчет о ситуации в секторе юстиции, в котором по части борьбы с коррупцией указано, что антикоррупционная система недостаточно крепка на уровне законодательного регулирования, институциональной базы и потенциала, что выражается в недостаточном применении целого ряда уголовных, гражданских и административных прерогатив. Так, в отношении ЦБЭПК отмечается, что при чрезмерно широких полномочиях он лишен объективных гарантий обеспечения ему хотя бы видимости независимости (пункт 199). В отчете упоминаются следующие факторы, обусловливающие такое положение дел:

– неприменение методов уголовного и неуголовного права, направленных на конфискацию имущества, добытого преступным путем, в рамках борьбы с коррупцией;

– неупорядоченность уголовной нормативной базы, включая отсутствие уголовной ответственности юридических лиц за преступления по извлечению выгоды из влияния, за активную коррупцию и отмывание денег;

– недостаточная независимость ЦБЭПК от исполнительной власти;

– чрезмерно широкие полномочия ЦБЭПК;

– недостаточный контроль антикоррупционных усилий со стороны гражданского общества;

– низкий уровень оплаты труда определенных категорий служащих (пункт 200).

По результатам оценочной миссии ЕС в октябре 2011 года Европейская Комиссия утвердила 9 февраля 2012 года второй отчет о ходе реализации Республикой Молдова Плана действий по либерализации визового режима, в котором упоминается и реформа ЦБЭПК. В частности, в отчете отмечается: «Стратегия реформирования ЦБЭПК преследует в качестве цели пересмотр полномочий и структуры ЦБЭПК, укрепление гарантий независимости учреждения, повышение потенциала по проведению мероприятий по предупреждению и борьбе с коррупцией, а также мероприятий по повышению общественного внимания к данной проблеме и получению общественной поддержки. Это ключевая реформа для общих основ антикоррупционной политики. Примечательно, что Республика Молдова организовала ряд публичных консультаций по поводу своих планов реформирования. Вне зависимости от решения, принятого в последней инстанции, гарантии независимости, оперативной автономии и эффективности должны преобладать. Они должны применяться не только в будущих мероприятиях ЦБЭПК, но и в процессе подбора и найма сотрудников. В равной степени важны обеспечение достаточными финансовыми и человеческими ресурсами, а также слаженность, хорошее сотрудничество и четкое разделение задач с другими учреждениями, осуществляющими деятельность в области борьбы с коррупцией, включая Национальную антикоррупционную комиссию, структуру по борьбе с отмыванием денег, прокуратуру и другие правоохранительные органы. Для достижения ожидаемых результатов реформа ЦБЭПК должна идти в ногу с реформой правоохранительных органов и реформой судебной системы».

Другими важными оценочными отчетами в этом отношении являются: Рекомендации миссии экспертов о пересмотре полномочий правоохранительных органов в расследовании и уголовном преследовании коррупционных преступлений по результатам оценки, проведенной в апреле 2005 года в рамках Программы поддержки Национальной стратегии по предупреждению коррупции и борьбе с ней в Молдове (PACO Moldova), Отчет об оценке потенциала: функции по предупреждению коррупции Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией (оценка, выполненная Региональным центром ПРООН в Братиславе, 2009 год), Комплексная институциональная оценка и план реформирования Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией (оценка, проведенная в рамках Программы помощи ЕС в реализации соглашений между ЕС и Республикой Молдова в 2010 году) и Заключительный отчет о правовой и институциональной базе предупреждения и борьбы с коррупцией в Республике Молдова, подготовленный по запросу ПРООН в Молдове в 2010 году.

2.3. Программные документы, принятые на национальном уровне

За десять лет своего существования ЦБЭПК пережил девять процессов реформирования и структурной реорганизации, трижды изменялись его процессуальные полномочия, сменилось пять директоров. В течение всего срока существования Центра отчеты международных организаций, в особенности европейских, содержали рекомендацию по укреплению независимости ЦБЭПК. Несмотря на данные рекомендации, до принятия Закона № 120 от 25 мая 2012 года обеспечению реальной независимости ЦБЭПК никогда не уделялось должного внимания в процессе его реформирования.

2.3.1. Программные документы, принятые Парламентом

Национальная антикоррупционная стратегия на 2011–2015 годы, утвержденная Постановлением Парламента № 154 от 21 июля 2011 года, предусматривает: «Среди приоритетных дел по укреплению потенциала правоохранительных органов и юстиции – повышение доверия общества к ЦБЭПК, прокуратуре и юстиции. Для этого требуются определенные меры, такие как:

- разграничение полномочий правоохранительных органов в расследовании и уголовном преследовании в связи с коррупционными и смежными правонарушениями;[…]

- оптимизация деятельности ЦБЭПК, в том числе путем обеспечения институциональной независимости, усиления функции предупреждения коррупции как части полномочий ЦБЭПК, прежде всего посредством обеспечения дополнительными человеческими, финансовыми и материальными ресурсами;[…]

- обеспечение соразмерных с ответственностью заработных плат сотрудникам ЦБЭПК, прокуратуры и судьям, вовлеченным в борьбу с коррупцией. Их оплата и обеспечение должны быть выше в сравнении с иными категориями служащих во избежание возникновения возможных соблазнов;

- соответствующее оснащение ЦБЭПК и Антикоррупционной прокуратуры оборудованием и новейшей техникой».

Стратегия реформы сектора юстиции на 2011–2016 годы, утвержденная Законом № 231 от 25 ноября 2011 года, предусматривает в качестве специальной меры следующее: «2.1.2. Пересмотр статуса Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией».

2.3.2. Программные документы, утвержденные Правительством

Преследуя цель интенсификации и повышения эффективности борьбы с коррупцией и в этом контексте реформирования ЦБЭПК, Программа деятельности Правительства «Европейская интеграция: Свобода, Демократия, Благосостояние» на 2011–2014 годы предусматривает следующие положения, касающиеся реформирования ЦБЭПК: «Реорганизация Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией путем сохранения функций по борьбе с коррупцией и передачи остальных функций в течение трех месяцев другим специализированным структурам государства в контексте их институциональной реформы».

На основе программы деятельности Правительства были утверждены планы действий с установлением ответственных органов и сроков выполнения, после чего были предприняты меры по развертыванию процесса реформирования ЦБЭПК.

С целью претворения в жизнь положений программы деятельности Правительства задача реформирования ЦБЭПК была включена в следующие планы действий:

– Национальная программа по реализации Плана действий Республика Молдова–Европейский Союз по либерализации визового режима, утвержденная Постановлением Правительства № 122 от 4 марта 2011 года (пункт 56: Оптимизация деятельности Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией для обеспечения институциональной независимости, ответственный орган – ЦБЭПК, срок выполнения – второе полугодие 2011 года);

– Дополнительные меры к Национальной программе внедрения Плана действий Республика Молдова–Европейский Союз в области либерализации визового режима, утвержденные Постановлением Правительства № 130 от 24 февраля 2012 года (пункт 56: Оптимизация деятельности Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией с целью обеспечения институциональной независимости путем принятия Стратегии реформирования Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, ответственный орган – ЦБЭПК, срок выполнения – I квартал 2012 года; пункт 58: Внедрение Стратегии по реформированию Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, ответственный орган – ЦБЭПК, срок выполнения – 2012 год; пункт 59: Повышение доверия общественности по отношению к работе Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией и уровня осведомленности по предупреждению коррупции, ответственный орган – ЦБЭПК, срок выполнения – 2012 год; пункт 60: Повышение профессионального уровня в области предупреждения, расследования и уголовного преследования коррупции, ответственный орган – ЦБЭПК, срок выполнения – 2012 год);

– План действий Правительства на 2012–2015 годы, утвержденный Постановлением Правительства № 289 от 7 мая 2012 года (пункт 212: Разработка проекта закона о внесении изменений в Закон о Правительстве № 64-XII от 31 мая 1990 года и проекта постановления Правительства о реорганизации Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, с передачей функций учреждениям, подведомственным Министерству финансов и Министерству внутренних дел, и утверждение Положения о его деятельности, ответственные учреждения – Государственная канцелярия, Министерство юстиции, Министерство финансов, Министерство внутренних дел, срок выполнения – III квартал 2012 года).

2.4. Национальная нормативная база

25 мая 2012 года Парламент принял Закон № 120 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, которым был реформирован ЦБЭПК. Таким образом, с 1 октября 2012 года ЦБЭПК стал Национальным центром по борьбе с коррупцией (НЦБК) – независимой структурой, подчиняющейся в своей деятельности только закону. НЦБК представляет свои отчеты Парламенту и Правительству, директор НЦБК назначается и освобождается от должности Парламентом на основании четко определенных критериев. В компетенцию НЦБК входят предупреждение коррупции и борьба с коррупционными и смежными преступлениями, с отмыванием денег и финансированием терроризма. Подбор сотрудников НЦБК должен проводиться на основе очень строгих процедур, предусматривающих психологическое тестирование и тестирование на полиграфе, а правильность и беспорочность их деятельности должны тщательно контролироваться посредством проверок неподкупности и мониторинга образа жизни.

Схема 2. Документы, на которых основана Стратегия

институционального укрепления НЦБК

Раздел 3

КЛЮЧЕВЫЕ КОНЦЕПЦИИ УКРЕПЛЕНИЯ НЦБК

Успех реформы ЦБЭПК и институционального укрепления НЦБК зависит от реализации следующих предварительных условий и условий:

– четкая политическая воля на продвижение всех элементов Стратегии (а не лишь некоторых из них);

– выделение необходимых ресурсов для эффективного функционирования НЦБК;

– параллельное проведение реформ в области юстиции и в правоохранительных органах;

– изменение правовой базы с целью совершенствования средств, необходимых для эффективной борьбы с коррупцией.

Стратегия направлена на обеспечение эффективности НЦБК в пресечении коррупции путем укрепления его независимости, повышения его потенциала и роста общественной поддержки предпринимаемых антикоррупционных усилий. Таким образом, основополагающими элементами Стратегии институционального укрепления НЦБК являются независимость, потенциал и общественная поддержка, взаимосвязанные и дополняющие друг друга:

Укрепленный НЦБК = независимость + повышенный потенциал + общественная поддержка = эффективное агентство по борьбе с коррупцией

Схема 3. Составные элементы Стратегии

Элемент 1: Независимость

Для НЦБК независимость означает обеспечение свободы от ненадлежащего давления извне или изнутри учреждения, деполитизацию, а также снижение уязвимости сотрудников перед риском коррупции.

Способы устранения внешнего давления: назначение руководства НЦБК на основе публичного конкурса, внедрение механизмов информирования о воздействии извне учреждения.

Способы устранения внутреннего давления: обеспечение сотрудникам НЦБК стабильности должности и четких перспектив карьерного роста; пересмотр показателей эффективности, в том числе для целей внутренней оценки деятельности сотрудников.

Способы устранения уязвимости перед риском коррупции: повышение социального обеспечения, заработной платы, уровня ответственности и дисциплины сотрудников НЦБК, введение конкретных механизмов внедрения проверок неподкупности, мониторинга образа жизни и тестирования на полиграфе сотрудников НЦБК.

Схема 4. Угрозы для независимости НЦБК

Элемент 2: Повышенный потенциал

В контексте Стратегии повышенный потенциал означает эффективное выполнение мандата НЦБК на борьбу с коррупцией на всех уровнях.

Национальная антикоррупционная стратегия на 2011–2015 годы устанавливает принцип приоритетности предупреждения коррупции перед борьбой с нею. Этот принцип отражается и в настоящей Стратегии с учетом того, что явление коррупции сходно с социальной болезнью и, как и в медицине, намного эффективнее предупредить болезнь, чем лечить ее последствия. Особое внимание в Стратегии уделяется развитию потенциала предупреждения коррупции, включая антикоррупционное образование в НЦБК.

Антикоррупционный мандат НЦБК = анализ + предупреждение + подавление

Аналитический мандат. Любое направленное против коррупции эффективное усилие в целях предупреждения или борьбы с нею предполагает комплексный анализ и глубокое понимание этого явления. В этом смысле предполагается укрепление аналитического потенциала НЦБК в оперативном (в рамках уголовного процесса), статистическом и стратегическом аспектах. Так, НЦБК по отнесенным к его компетенции делам надлежит предпринять комплексные меры по выявлению добытого преступным путем имущества (финансовые расследования) для наложения на него ареста и возможной конфискации.

Предупредительно-профилактический мандат. Стратегия предполагает также укрепление имеющихся предупредительно-профилактических функций: антикоррупционная экспертиза, оценка рисков коррупции, проверка неподкупности, информирование и антикоррупционное образование, продвижение антикоррупционных политик и обеспечение их реализации, исследования и опросы. Важной частью реформы является дальнейшее расширение на постоянной основе предупредительно-профилактических мероприятий, проводимых НЦБК на местах.

Мандат подавления. После пересмотра уголовно-процессуальных полномочий Законом № 120 от 25 мая 2012 года НЦБК надлежит расследовать следующие категории дел: коррупционные и смежные преступления, отмывание денег и финансирование терроризма. С учетом исключительной компетенции по расследованию актов коррупции НЦБК надлежит усилить свою работу по подавлению коррупции на всей территории страны. В связи с этим НЦБК необходимо пересмотреть число, структуру и зону деятельности его территориальных подразделений. На основании оперативных аналитических разработок, проводимых аналитическим подразделением, НЦБК должен развить потенциал выявления и ареста имущества, добытого преступным путем, по преступлениям, отнесенным к его компетенции, в целях последующей конфискации такового в судебном порядке. Предлагается также оценка успеха уголовного преследования путем введения новых показателей эффективности, основанных на значении, сложности и конечном результате рассмотрения дел в судебных инстанциях.

Схема 5. Мандат НЦБК

Элемент 3: Общественная поддержка

В контексте Стратегии общественная поддержка означает, с одной стороны, уверенность граждан в том, что предупреждение и борьба с коррупцией рассматриваются всерьез и что НЦБК исполняет свой антикоррупционный мандат должным образом, а с другой стороны, готовность граждан непосредственно содействовать антикоррупционным усилиям.

Для целей получения общественной поддержки укрепление НЦБК предполагает:

– четкое формулирование для общественности миссии НЦБК (связанной с борьбой с коррупцией);

– публичные обсуждения вопросов реализации Стратегии и институционального укрепления НЦБК;

– прозрачность деятельности и эффективные связи с общественностью;

– мониторинг со стороны гражданского общества;

– поощрение практики информирования правоохранительных органов об актах коррупции.

Раздел 4

ЦЕЛЬ, ЗАДАЧИ И ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ СТРАТЕГИИ

Согласно национальным и международным программным документам целью Стратегии является эффективное функционирование НЦБК в соответствии с его изначальным мандатом на борьбу с коррупцией.

Для достижения данной цели Стратегия предусматривает выполнение следующих задач:

1) обеспечение независимости НЦБК от ненадлежащего давления и влияния;

2) повышение потенциала предупреждения и борьбы с коррупцией на всех уровнях;

3) обретение общественной поддержки антикоррупционных усилий.

Указанные задачи взаимосвязаны и дополняют друг друга: потенциал НЦБК (задача 2) будет повышаться в случае обретения учреждением большей независимости (задача 1), а также в случае роста общественного доверия и поддержки НЦБК (задача 3). Таким образом, большая независимость НЦБК будет означать освобождение его от ненадлежащего влияния и появление реальных возможностей расследования в отношении коррупционеров любого уровня, в том числе высшего. С другой стороны, когда граждане увидят, что НЦБК способен привлечь к ответственности коррумпированных служащих любого уровня, они станут больше доверять НЦБК и будут более склонны заявлять об известных им актах коррупции, содействуя их расследованию, что также приведет к повышению потенциала НЦБК в эффективной борьбе с бичом коррупции.

Схема 6. Взаимодействие и взаимовлияние задач Стратегии

Далее представлены подробное обоснование каждой задачи Стратегии, а также ожидаемые результаты выполнения данных задач.

ЗАДАЧА 1. Обеспечение независимости НЦБК от ненадлежащего давления и влияния

Это правовое обязательство Республики Молдова, вытекающее из статьи 20 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, которая предусматривает, что специализированные на борьбе с коррупцией органы должны «выполнять свои функции эффективно и без какого-либо неправомерного давления». Независимость НЦБК от политического влияния и давления жизненно важна для его эффективной деятельности и, несомненно, является предварительным условием серьезной реформы ЦБЭПК. Более того, в оценочных отчетах ЕС (см. раздел 1) неоднократно подчеркивалась проблема недостаточной независимости ЦБЭПК от исполнительной власти и рекомендовалось укрепить независимость учреждения. Законом № 120 от 25 мая 2012 года было исключено подчинение антикоррупционного органа исполнительной власти и предусмотрены критерии назначения руководства НЦБК на конкурсной основе.

ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ:

1.1. Утверждение правил участия в конкурсе кандидатов на должность директора НЦБК и проведение конкурса.

1.2. Утверждение Кодекса поведения, структуры и штатного расписания НЦБК.

1.3. Рост финансового стимулирования при одновременном повышении уровня ответственности сотрудников НЦБК.

1.4. Внедрение механизмов информирования о ненадлежащем воздействии на сотрудников, обеспечение им стабильности должности и перспектив карьерного роста.

ЗАДАЧА 2. Повышение потенциала предупреждения и борьбы с коррупцией на всех уровнях

Высокая эффективность борьбы с коррупцией является побудительной причиной создания специализированного агентства – в противном случае те же функции могла бы выполнять обычная полиция. Только наличие независимого и эффективного специализированного антикоррупционного агентства может действительно изменить ситуацию в Республике Молдова. Обеспечение эффективного функционирования НЦБК как учреждения, специализированного на борьбе с коррупцией, является правовым обязательством Республики Молдова, вытекающим из статьи 20 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, предусматривающей, что специализированные на борьбе с коррупцией органы должны «выполнять свои функции эффективно и без какого-либо неправомерного давления». Конвенция ООН против коррупции также предусматривает наличие органов, осуществляющих предупреждение коррупции. Оценочные отчеты ЕС (см. раздел 1) рекомендуют в этом отношении следующее: эффективное и независимое функционирование ЦБЭПК, более четкое разграничение компетенции ЦБЭПК и других органов, проведение параллельных финансовых расследований, применение меры конфискации имущества, добытого преступным путем, устранение недочетов уголовного законодательства и обеспечение достаточного бюджета.

ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ:

2.1. Обеспечение достаточного бюджета для эффективного выполнения функций НЦБК.

2.2. Утверждение внутренней структуры (органиграммы) НЦБК, разработка и утверждение должностных инструкций сотрудников НЦБК согласно роли и установленным компетенциям.

2.3. Укрепление потенциала НЦБК по предупреждению коррупции.

2.4. Развитие аналитического потенциала НЦБК, в том числе по выявлению и аресту имущества, добытого преступным путем, по преступлениям, отнесенным к его компетенции, для последующей конфискации.

2.5. Оценка эффективности НЦБК в расследовании резонансных дел на основе предоставленных уголовно-процессуальных полномочий.

2.6. Укрепление потенциала НЦБК по расследованию актов коррупции и смежных преступлений.

2.7. Совершенствование уголовного и уголовно-процессуального законодательства с целью устранения трудностей в процессе уголовного преследования коррупционных преступлений согласно стандартам и рекомендациям международных организаций.

2.8. Разработка показателей достижений НЦБК в соответствии с наилучшими практиками деятельности специализированных агентств по борьбе с коррупцией с учетом сложности и эффективности уголовного преследования (окончательность решений по уголовным делам).

ЗАДАЧА 3. Обретение общественной поддержки антикоррупционных усилий

Для ее существенного уменьшения коррупция более, чем другие преступления, требует повседневного сотрудничества с гражданами. При том, что отказ от дачи взятки – самый простой пример такого сотрудничества, следующим шагом является заявление о коррупционных практиках в компетентные органы. Такое сотрудничество немыслимо без уверенности общества в возможности пресечения актов коррупции и в том, что государство предпринимает все необходимые меры для борьбы с нею. Доверие общественности к правосудию и правоохранительным органам является одним из необходимых условий получения общественной поддержки. Уровень доверия, имеющегося в Республике Молдова, – один из самых низких в Европе (см.раздел 1).

ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ:

3.1. Продолжение кампании информирования общественности о задачах и основных направлениях реформирования ЦБЭПК и укрепления НЦБК.

3.2. Повышение прозрачности и укрепление составляющей связей с общественностью НЦБК.

3.3. Повышение эффективности мониторинга НЦБК гражданским обществом.

3.4. Расширение сотрудничества НЦБК с гражданским обществом.

Раздел 5

ЭТАПЫ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ

Реализация Стратегии предполагается в два этапа:

этап I (июль–декабрь 2012 г.), в течение которого должно быть назначено руководство НЦБК, утверждены его структура и штатное расписание, обеспечен достаточный бюджет для функционирования НЦБК и созданы необходимые законодательные предпосылки для повышения эффективности уголовного преследования по делам о коррупции;

этап II (январь–октябрь 2013 г.), в течение которого предполагаются в основном меры по институциональному укреплению, обучению, улучшению связей с общественностью и мониторингу НЦБК со стороны гражданского общества.

Раздел 6

ПРИОРИТЕТНЫЕ ДЕЙСТВИЯ ДЛЯ ДОСТИЖЕНИЯ

ОЖИДАЕМЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ СТРАТЕГИИ

Задачи настоящей Стратегии будут выполнены путем достижения ожидаемых результатов, в связи с чем необходимо установить определенную приоритетность действий (см. их корреляцию в разделе 9).

ЗАДАЧА 1. Обеспечение независимости НЦБК от ненадлежащего давления и влияния

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 1.1. Утверждение правил участия в конкурсе кандидатов на должность директора НЦБК и проведение конкурса

Законом № 120 от 25 мая 2012 года НЦБК передан под прямой парламентский контроль, в связи с чем структура и предельная численность персонала НЦБК утверждаются Парламентом. Законом также введены критерии назначения руководства НЦБК. Так, назначение директора НЦБК осуществляется посредством конкурса, организуемого Комиссией по вопросам права, назначениям и иммунитету на основании разработанного и утвержденного для этих целей положения.

Приоритетные действия:

1.1.1. Назначение директора НЦБК в порядке, предусмотренном Законом о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 120 от 25 мая 2012 года.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 1.2. Утверждение Кодекса поведения, структуры и штатного расписания НЦБК

Согласно Закону № 120 от 25 мая 2012 года директор НЦБК в двухмесячный срок после своего назначения на должность представляет Парламенту на утверждение Кодекс поведения, структуру и предельную численность НЦБК.

Приоритетные действия:

1.2.1. Разработка и утверждение Парламентом постановлений о Кодексе поведения, структуре и предельной численности НЦБК.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 1.3. Рост финансового стимулирования при одновременном повышении уровня ответственности сотрудников НЦБК

Сотрудники специализированной службы по борьбе с коррупцией должны иметь такой уровень оплаты труда, который позволит отбирать наиболее подходящие для выполнения соответствующих обязанностей кадры. Данное требование вытекает из положений статьи 20 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, которая предусматривает, чтобы «сотрудники таких органов проходили надлежащую подготовку и располагали адекватными финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на них задач», а также из положений Национальной антикоррупционной стратегии на 2011–2015 годы, утвержденной Постановлением Парламента № 154 от 21 июля 2011 года: «обеспечение соразмерных с ответственностью заработных плат сотрудникам ЦБЭПК, прокуратуры и судьям, вовлеченным в борьбу с коррупцией. Их оплата и обеспечение должны быть выше в сравнении с иными категориями служащих во избежание возникновения возможных соблазнов». При этом чрезвычайно важно, чтобы рост финансовой мотивации сопровождался мерами по повышению ответственности сотрудников, в частности путем укрепления потенциала подразделений, отвечающих за внутреннюю безопасность НЦБК (психологическое тестирование, тестирование на полиграфе, проверки неподкупности и мониторинг образа жизни). Законом № 120 от 25 мая 2012 года уже введены такие методы повышения ответственности сотрудников НЦБК, остается разработать ведомственную базу для внедрения этих механизмов.

Приоритетные действия:

1.3.1. Разработка изменений в Закон о системе оплаты труда в бюджетной сфере № 355-XVI от 23 декабря 2005 года.

1.3.2. Изменение законодательства об условиях оплаты труда сотрудников НЦБК.

1.3.3. Введение ведомственных и межведомственных положений о применении проверок неподкупности и мониторинга образа жизни сотрудников НЦБК.

1.3.4. Введение психологического тестирования и тестирования на полиграфе при найме, продвижении сотрудников и при проведении служебных проверок подразделением внутренней безопасности НЦБК.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 1.4. Внедрение механизмов информирования о ненадлежащем воздействии на сотрудников, обеспечение им стабильности должности и перспектив карьерного роста

Закон № 120 от 25 мая 2012 года предусматривает обязанность сотрудников НЦБК вносить в специальный журнал, который ведет подразделение внутренней безопасности, записи о попытках третьих лиц влиять на них при исполнении ими служебных обязанностей и информировать об этом в письменном виде директора. Соблюдение сотрудниками НЦБК обязанности не допускать ненадлежащего влияния в связи с исполнением служебных обязанностей будет проверяться посредством проверок неподкупности, периодически организуемых Службой информации и безопасности с санкции прокурора. Для внедрения в практику механизма информирования о ненадлежащем влиянии на сотрудников НЦБК помимо проверок неподкупности необходимо внедрить соответствующий механизм в рамках учреждения.

Бытовавшая ранее практика приостановления действия всех трудовых договоров с сотрудниками ЦБЭПК на период реорганизации (который мог длиться несколько месяцев) должна быть исключена, поскольку она сказывается на моральном состоянии и отдаче сотрудников и, как следствие, подрывает независимость учреждения. В случае сокращения штатов или перевода лишь те, кого это касается, подлежат информированию об этом, причем в установленные законом сроки, с предоставлением необходимых разъяснений и проведением переговоров с представителями профсоюза. Сокращение штатов может проводиться так, чтобы не вызывать излишней социальной напряженности и не сказываться на моральном состоянии сотрудников. С другой стороны, сотрудники, остающиеся в должности, а также вновь принятый на работу персонал должны в целях повышения их преданности и благонадежности иметь четкие перспективы карьерного роста и стабильность должности.

Приоритетные действия:

1.4.1. Утверждение положения о ведении журнала регистрации ненадлежащего влияния на сотрудников и надлежащего обучения сотрудников НЦБК.

1.4.2. Внесение изменений в Закон о Национальном центре по борьбе с коррупцией № 1104-XV от 6 июня 2002 года в целях установления исчерпывающих оснований для увольнения и отстранения от занимаемой должности, а также критериев продвижения сотрудников.

ЗАДАЧА 2. Повышение потенциала предупреждения и борьбы с коррупцией на всех уровнях

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 2.1. Обеспечение достаточного бюджета для эффективного выполнения функций НЦБК

При своем создании в 2002 году ЦБЭПК располагал щедрым бюджетом, а оплата сотрудников была значительной в сравнении с оплатой в остальных правоохранительных органах. Однако со временем положение изменилось и оплата труда сотрудников ЦБЭПК сравнялась или даже стала ниже, чем в других правоохранительных органах, что затрудняет привлечение в Центр самых лучших профессионалов и обусловливает отток квалифицированных кадров в другие правоохранительные органы. Более того, отмечается недостаток или даже отсутствие финансовых ресурсов, необходимых для выполнения некоторых основных задач ЦБЭПК. Например, бюджет учреждения не покрывает в должной мере потребность в широких мероприятиях по предупреждению коррупции, осуществление которых зависит большей частью от выделения средств внешними донорами. Другой областью, страдающей вследствие жесткого бюджета учреждения, является оперативная деятельность по борьбе с коррупцией.

Во втором отчете о ходе реализации Республикой Молдова Плана действий по либерализации визового режима в отношении реформы ЦБЭПК отмечена важность обеспечения Центра финансовыми и человеческими ресурсами на надлежащем уровне. Действительно, деятельность НЦБК в результате реформирования ЦБЭПК будет иметь смысл лишь при условии наличия твердого обязательства Правительства и Парламента гарантировать достаточный бюджет для мероприятий по предупреждению и борьбе с коррупцией, поскольку внешние доноры не могут заменить государство в осуществлении им своих функций. Компетентные органы должны выполнять возложенную на них роль по адекватному планированию ресурсов для обеспечения усилий по борьбе с коррупцией.

Приоритетные действия:

2.1.1. Разработка и утверждение достаточного бюджета для осуществления деятельности НЦБК, покрывающего реальные нужды деятельности по предупреждению и борьбе с коррупцией.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 2.2. Утверждение внутренней структуры (органиграммы) НЦБК, разработка и утверждение должностных инструкций сотрудников НЦБК согласно роли и установленным компетенциям

После определения структуры и предельной численности персонала (согласно ожидаемому результату 1.2) должны быть разработаны конкретная организационная структура и новые должностные инструкции сотрудников НЦБК в соответствии с новыми задачами и компетенциями, закрепленными Законом № 120 от 25 мая 2012 года.

Приоритетные действия:

2.2.1. Разработка и утверждение организационной структуры НЦБК на основании структуры, утвержденной Парламентом.

2.2.2. Разработка и утверждение должностных инструкций сотрудников исходя из предоставленных НЦБК полномочий.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 2.3. Укрепление потенциала НЦБК по предупреждению коррупции

Во многих международных оценочных отчетах отмечается, что ЦБЭПК не использует в полной мере свой потенциал по предупреждению коррупции. Этому имеется множество объяснений, наиболее важными из которых являются отсутствие финансовых ресурсов (см. обоснование ожидаемого результата 2.1) и недостаточное внимание, уделяемое предупредительно-профилактическим мерам. В Национальной антикоррупционной стратегии на 2011–2015 годы особый акцент делается на мерах предупреждения. По этой причине потребуются разработка или концептуальный пересмотр применяемых методик предупреждения актов коррупции, выделение человеческих и финансовых ресурсов, достаточных для обеспечения эффективного исполнения НЦБК мандата на предупреждение коррупции, а также непрерывное обучение сотрудников Центра. Текучесть кадров в подразделениях, ответственных за предупреждение коррупции, следует снизить посредством повышения финансового и профессионального стимулирования, с тем чтобы хорошо подготовленные и компетентные сотрудники имели мотивацию оставаться в НЦБК. Возможным решением может быть заключение партнерских соглашений с гражданским обществом с целью привлечения к определенным сегментам в области предупреждения коррупции неправительственных организаций, специализированных и обладающих опытом.

Приоритетные действия:

2.3.1. Пересмотр действующих регулятивных норм, устанавливающих методики осуществления деятельности по предупреждению коррупции (антикоррупционная экспертиза, оценка рисков коррупции), и рассмотрение возможностей включения этих методик в законодательные акты (например, в приложения к Закону о предупреждении коррупции и борьбе с ней № 90-XVI от 25 апреля 2008 года или, при необходимости, в другие законы).

2.3.2. Подбор и наем на конкурсной основе дополнительного персонала для реализации расширенного мандата НЦБК на предупреждение коррупции, в том числе для главных территориальных управлений, в пределах штатной численности, утвержденной Парламентом.

2.3.3. Обучение (в том числе за рубежом) сотрудников, вовлеченных в деятельность по предупреждению коррупции, в особенности в рамках главных территориальных управлений НЦБК.

2.3.4. Введение проверок неподкупности для различных категорий служащих НЦБК.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 2.4. Развитие аналитического потенциала НЦБК, в том числе по выявлению и аресту имущества, добытого преступным путем, по преступлениям, отнесенным к его компетенции, для последующей конфискации.

Коррупция – постоянно меняющийся социальный феномен, отражающий социальные перемены и адаптирующийся к методам борьбы с нею. Поэтому очень важно своевременное выявление любых тенденций развития коррупции в различных областях, в различных видах и проявлениях. Специализированные агентства, с успехом осуществляющие деятельность по борьбе с коррупцией и ее предупреждению, располагают развитым потенциалом для оперативного (в рамках уголовных дел), а также стратегического анализа. С этой целью разработаны специализированные компьютерные программы и комплексные курсы подготовки кадров. Аналитическая составляющая в ЦБЭПК всегда была распылена по разным отделам, будучи лишена как программного обеспечения, так и должного обучения. Для повышения эффективности деятельности по борьбе с коррупцией и ее предупреждению НЦБК должен укрепить свой потенциал по осуществлению тактического/оперативного, статистического и стратегического анализа, с приобретением или разработкой соответствующих компьютерных программ и обучением персонала.

Выявление имущества, добытого преступным путем, наложение ареста и конфискация данного имущества представляют комплекс мер, подлежащих разработке в Республике Молдова для эффективного внедрения государством Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма, принятой в Варшаве 16 мая 2005 года и ратифицированной Республикой Молдова Законом № 165-XVI от 13 июля 2007 года. Этот комплекс мер должен развертываться одновременно с началом уголовного преследования. Создание эффективной системы, в которой преступление (коррупция) невыгодно, может возыметь мощный превентивный эффект и способствовать формированию социального ощущения достижения правосудия и восстановления справедливости. В рамках НЦБК надлежит рассмотреть необходимость создания специализированного подразделения, способного осуществлять такие меры, сотрудники которого должны быть обучены и технически оснащены для эффективного выполнения соответствующих функций.

Приоритетные действия:

2.4.1. Разработка нормативных изменений, обеспечивающих выявление, арест и конфискацию имущества, добытого преступным путем, в соответствии с положениями конвенций, ратифицированных Республикой Молдова.

2.4.2. Специализация персонала и создание специализированного аналитического подразделения в составе НЦБК.

2.4.3. Приобретение программного обеспечения для аналитической обработки данных.

2.4.4. Обучение (в том числе за рубежом) специализированного персонала.

2.4.5. Заключение международных соглашений о сотрудничестве и взаимной помощи между НЦБК и аналогичными органами других стран в целях облегчения выявления, ареста и конфискации имущества, добытого преступным путем, по преступлениям, отнесенным к его компетенции.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 2.5. Оценка эффективности НЦБК в расследовании резонансных дел на основе предоставленных уголовно-процессуальных полномочий

Закон № 120 от 25 мая 2012 года ограничил процессуальные полномочия НЦБК коррупционными преступлениями, частью смежных с коррупцией преступлений, отмыванием денег и финансированием терроризма. Данное законодательное изменение было сделано с целью сконцентрировать усилия НЦБК исключительно на борьбе с коррупцией, в особенности с коррупцией на высшем уровне. Чтобы понять, позволяют ли предоставленные НЦБК полномочия расследовать дела о коррупции на уровне ожиданий, спустя приблизительно шесть месяцев после вступления в силу новых положений необходимо провести оценку эффективности работы НЦБК.

Приоритетные действия:

2.5.1. Оценка эффективности расследования дел о коррупции, включая резонансные дела, на основании предоставленных полномочий; при необходимости – формулирование рекомендаций по регулированию полномочий НЦБК.

2.5.2. Представление результатов оценки эффективности НЦБК профильной парламентской комиссии.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 2.6. Укрепление потенциала НЦБК по расследованию актов коррупции и смежных преступлений

В процессе реализации Стратегии основное внимание будет уделено развитию потенциала по расследованию актов коррупции и смежных с ними преступлений путем обучения персонала, приобретения специальной техники, других соответствующих мероприятий. В условиях, когда выявление, арест и, возможно, конфискация имущества должны стать обязательными мерами практически по всем делам, расследуемым НЦБК, необходим пересмотр ведомственных методик расследования актов коррупции и смежных с ними преступлений с отражением способов сотрудничества со специализированным подразделением, а также с другими правоохранительными органами.

Приоритетные действия:

2.6.1. Реорганизация центральных и территориальных подразделений, ответственных за уголовное преследование и оперативную деятельность, с учетом предоставленных НЦБК полномочий.

2.6.2. Актуализация руководства по расследованию коррупционных и смежных преступлений с отражением методов сотрудничества между различными правоохранительными органами.

2.6.3. Обучение сотрудников применению руководства по расследованию коррупционных и смежных преступлений.

2.6.4. Обеспечение НЦБК специальными техническими средствами, необходимыми для эффективного расследования актов коррупции и смежных с ними преступлений.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 2.7. Совершенствование уголовного и уголовно-процессуального законодательства с целью устранения трудностей в процессе уголовного преследования коррупционных преступлений согласно стандартам и рекомендациям международных организаций

Сознавая специфические особенности эффективной системы борьбы с коррупцией и исходя из международных стандартов и рекомендаций, особое внимание следует уделить пересмотру положений Уголовного кодекса, Уголовно-процессуального кодекса и других соответствующих законов с тем, чтобы повысить эффективность выявления, расследования, уголовного преследования и судебного разбирательства случаев коррупции и смежных преступлений, а также применения наказаний, адекватных данной категории преступлений.

Приоритетные действия:

2.7.1. Разработка проектов изменения и дополнения уголовного и уголовно-процессуального законодательства с целью повышения эффективности мер по борьбе с коррупцией в соответствии с положениями международных конвенций по борьбе с коррупцией и рекомендациями Группы государств против коррупции (GRECO).

2.7.2. Экспертиза в Совете Европы законопроектов, разработанных в соответствии с пунктом 2.7.1.

2.7.3. Публичные слушания в рамках профильной парламентской комиссии по разработанным и прошедшим экспертизу законопроектам с участием экспертов Совета Европы. Подготовка и выпуск брошюры с текстами законопроектов в качестве материала для обсуждения.

2.7.4. Внесение изменений в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство для повышения эффективности деятельности по борьбе с коррупцией.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 2.8. Разработка показателей достижений НЦБК в соответствии с наилучшими практиками деятельности специализированных агентств по борьбе с коррупцией с учетом сложности и эффективности уголовного преследования (окончательность решений по уголовным делам)

Как правило, конкуренция между правоохранительными органами основывается на сравнении статистических сведений, дающих возможность лишь сравнительного анализа количественных данных. НЦБК как специализированный орган, значительно уступающий по численности полиции и имеющий более ограниченные полномочия, легко может стать мишенью критики за его показатели. Необходима разработка нового набора показателей для НЦБК с учетом таких факторов, как сложность и тяжесть расследуемых дел, приложенные усилия, качество переданных в суд дел (оцениваемое в зависимости от того, чем они завершатся). Показатели должны отражать и эффективность усилий НЦБК по предупреждению коррупции, чтобы учреждение не воспринималось исключительно через призму его репрессивных функций. Аналогичные показатели следует использовать и внутри учреждения для оценки деятельности сотрудников.

Приоритетные действия:

2.8.1. Разработка новых критериев оценки эффективности деятельности НЦБК по предупреждению и борьбе с преступлениями, отнесенными законом к его компетенции.

ЗАДАЧА 3. Обретение общественной поддержки антикоррупционных усилий

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 3.1. Продолжение кампании информирования общественности о задачах и основных направлениях реформирования ЦБЭПК и укрепления НЦБК

После 10 лет существования ЦБЭПК выражение «реформа ЦБЭПК» практически обесценилось на фоне постоянных реформ, которые в большинстве своем не привели к ощутимым изменениям на уровне восприятия учреждения членом молдавского общества. Ни одна из этих реформ не основывалась на публичном документе анализа и стратегического планирования государственной политики в отношении организации и, соответственно, реорганизации ЦБЭПК, который предварительно был бы представлен для обсуждения и консультирования. Нынешняя реформа ЦБЭПК и его преобразование в НЦБК приведут к реальным изменениям и снимут с повестки дня «хроническую» тему необходимости реорганизации учреждения. По поводу данной реформы прошли публичные консультации и обсуждения в обществе еще в сентябре 2011 года, проведены десятки публичных мероприятий по инициативе как учреждения, так и гражданского общества и средств массовой информации. Для того чтобы и в дальнейшем пользоваться поддержкой и пониманием, концепция и конкретные шаги, предусмотренные Стратегией, должны быть переведены в простые и ясные информационные посылы, доводимые до сведения населения посредством тщательно подготовленной и целенаправленной информационной кампании.

Приоритетные действия:

3.1.1. Периодические обсуждения в рамках круглых столов основных вопросов укрепления эффективного осуществления мандата НЦБК.

3.1.2. Разработка четкой антикоррупционной миссии НЦБК для общественности.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 3.2. Повышение прозрачности и укрепление составляющей связей с общественностью НЦБК

По сравнению с другими правоохранительными органами ЦБЭПК пользуется более высоким уровнем доверия, признаваясь гражданским обществом и более прозрачным учреждением. Будучи недостаточным с точки зрения конечных задач, это все же может стать хорошим отправным пунктом для развития внутренних политик и процедур, призванных улучшить данный показатель. Для этого реформируемое учреждение должно и в дальнейшем развивать потенциал по доведению до сведения общественности всей важной информации о своей деятельности и представлению ее в неискаженном виде.

Укрепление составляющей связей с общественностью НЦБК предполагает также обучение сотрудников приемам общения с представителями средств массовой информации.

Приоритетные действия:

3.2.1. Создание веб-страницы НЦБК для повышения прозрачности деятельности и достижений НЦБК.

3.2.2. Освещение квартальных, полугодовых и годовых отчетов НЦБК о деятельности по предупреждению и борьбе с коррупцией, а также квартальных и годовых отчетов об исполнении планов действий по реализации Национальной антикоррупционной стратегии, обеспечение большей прозрачности деятельности Группы мониторинга, в том числе посредством веб-страницы.

3.2.3. Пересмотр роли и статуса лиц, ответственных за связи НЦБК с общественностью. Разработка стратегий/тактик связей с общественностью и обучение руководителей подразделений НЦБК в области связей с общественностью.

3.2.4. Проведение НЦБК кампаний по формированию нетерпимости к коррупции и по поощрению информирования НЦБК о случаях коррупции.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 3.3. Повышение эффективности мониторинга НЦБК гражданским обществом

Организации гражданского общества являются важным носителем информации, они формируют общественное мнение и служат барометром общественного мнения. Они также играют важную роль в процессе мониторинга внедрения антикоррупционных политик.

Приоритетные действия:

3.3.1. Пересмотр статуса Гражданского совета с целью повышения эффективности его деятельности по мониторингу НЦБК.

3.3.2. Освещение деятельности Гражданского совета в средствах массовой информации.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ 3.4. Расширение сотрудничества НЦБК с гражданским обществом

Хотя в последнее время ЦБЭПК и интенсифицировал свое сотрудничество с гражданским обществом, взаимодействие НЦБК и гражданского общества следует расширять и в дальнейшем.

Приоритетные действия:

3.4.1. Организация периодических встреч руководства НЦБК с представителями гражданского общества.

3.4.2. Вовлечение гражданского общества в мероприятия по предупреждению коррупции, проводимые НЦБК.

Раздел 7

ВНЕДРЕНИЕ, МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА СТРАТЕГИИ

Чтобы достичь поставленных целей, задач и принести ожидаемые результаты, настоящая Стратегия должна реализовываться посредством четких механизмов внедрения, при этом ход внедрения должен подвергаться мониторингу, а результаты – комплексной оценке.

Внедрение Стратегии будет основываться на институциональных планах стратегического развития, разрабатываемых НЦБК в соответствии с приоритетными действиями, намеченными в разделе 6. Внедрение будет различаться в зависимости от вида необходимых мер, определенных отдельно по каждому приоритетному действию. Таким образом:

в случае регулятивных мер будут создаваться совместные рабочие группы, в которые входят представители ответственных учреждений, указанных в приоритетных действиях, с обязательным приглашением экспертов со стороны гражданского общества;

в случае технических мер будут проводиться закупка оборудования, программного обеспечения и мероприятия по обеспечению необходимой инфраструктуры;

в случае финансовых мер будут выделяться бюджетные и/или внебюджетные средства, в том числе путем частичного их перераспределения, а также в зависимости от обстоятельств использоваться средства программ технической помощи;

в случае административно-институциональных мер будут предприниматься конкретные действия со стороны администрации, направленные на укрепление функционирования учреждения (разработка органиграммы и должностных инструкций, создание подразделений, наем персонала, утверждение ведомственных документов);

в случае мер по обучению будут проводиться мероприятия по первоначальному и непрерывному обучению;

в случае аналитических мер будут проводиться мероприятия по оценке и изучению, осуществляемые силами независимых экспертов и/или специалистов из состава учреждения;

в случае мер по связям с общественностью будут проводиться мероприятия с участием общественности, предполагающие повышение уровня самосознания общества, а также различных целевых групп как на национальном, так и на международном уровне.

Мониторинг реализации настоящей Стратегии будет осуществляться Группой по осуществлению мониторинга внедрения Национальной антикоррупционной стратегии, принимая во внимание, что к компетенции данного органа относится и надзор за внедрением антикоррупционных компонентов всех программных документов. Контроль за осуществлением мониторинга Группой мониторинга возлагается на профильную парламентскую комиссию. Кроме того, за внедрением Стратегии будет постоянно следить Гражданский совет и заинтересованные представители гражданского общества. С этой же целью НЦБК будет регулярно проводить кампании по информированию о ходе внедрения Стратегии.

Оценка внедрения Стратегии будет проводиться Группой мониторинга, а также заинтересованными международными организациями и представителями гражданского общества с представлением результатов общественности.

Раздел 8

РИСКИ ДЛЯ ЭФФЕКТИВНОГО ВНЕДРЕНИЯ СТРАТЕГИИ

Успешное внедрение настоящей Стратегии основывается на следующих гипотезах (предварительных условиях и условиях):

– четкая политическая воля на продвижение всех элементов реформы (а не лишь некоторых из них);

– выделение необходимых ресурсов для укрепления и функционирования НЦБК;

– параллельное проведение реформ в секторе юстиции и в правоохранительных органах;

– изменение правовой базы с целью совершенствования средств, необходимых для эффективной борьбы с коррупцией.

Существует риск того, что некоторые или все указанные выше условия и предварительные условия не будут выполнены, что приведет к затягиванию или поставит под сомнение результаты реформы и скомпрометирует саму идею реформирования антикоррупционной системы в глазах как общественности Республики Молдова, так и международного сообщества. Для сведения данного риска к минимуму Стратегия предполагает развертывание широкого дискуссионного процесса, в ходе которого политики, ответственные лица и гражданское общество должны осознать целесообразность и существо предлагаемых изменений. Таким образом сформируется более крепкое обязательство в отношении предупреждения и эффективной борьбы с коррупцией. Гражданское общество через свои организации и средства массовой информации может следить за внедрением Стратегии и привлекать внимание общественности к воле на продвижение или непродвижение необходимых изменений (например, путем сравнения деклараций и действий), а также делать из этого процесса соответствующие выводы.

Что касается параллельного проведения реформ в секторе юстиции и в правоохранительных органах, следует учитывать особую роль Антикоррупционной прокуратуры для деятельности НЦБК. Обеспечение большей независимости НЦБК должно протекать одновременно с уравновешиванием статуса Антикоррупционной прокуратуры, в функции которой входит надзор за деятельностью НЦБК и руководство уголовным преследованием по делам, расследуемым НЦБК. В результате принятия Закона № 120 от 25 мая 2012 года НЦБК передан под парламентский контроль, руководство учреждения назначается Парламентом. Статус Антикоррупционной прокуратуры в иерархии органов Прокуратуры Республики Молдова также должен быть повышен, как и статус непосредственно прокурора по борьбе с коррупцией. Возможное решение в этой связи – назначение прокурора по борьбе с коррупцией одним из заместителей Генерального прокурора либо четкое установление того, что единственным вышестоящим прокурором над прокурором по борьбе с коррупцией является Генеральный прокурор.

Имеются благоприятные предпосылки того, что описанные выше риски не реализуются. Тем не менее для обеспечения нормального хода реформы необходимо соблюдение условий, указанных в начале настоящего раздела.

Раздел 9

ЛОГИЧЕСКАЯ СХЕМА СТРАТЕГИИ

Раздел 10

ГРАФИК ВНЕДРЕНИЯ СТРАТЕГИИ