Определение N 101 от 04.09.2020 о неприемлемости обращения № 107g/2020 об исключительном случае неконституционности некоторых положений статьи 25 ч.(2) Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего (запрет на осуществление государственным служащим иной оплачиваемой деятельности в органах публичной власти)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 107g/2020 об исключительном случае

неконституционности некоторых положений статьи 25 ч.(2)

 Закона  № 158 от 4 июля 2008 года  о  государственной

должности и статусе государственного служащего

(запрет на осуществление государственным служащим иной

оплачиваемой деятельности в органах публичной власти)

№ 101  от  04.09.2020

 (в силу 04.09.2020) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 240 ст. 148 от 23.09.2020

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Еужении Мыца,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 3 июля 2020 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 4 сентября 2020 г.,

выносит следующее определение:

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности синтагмы "оплачиваемую деятельность" в ч.(2) статьи 25 Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего, заявленном адвокатом Александром Ботом в интересах Олега Писики в деле № 3-1870/19, находящемся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено в Конституционный суд судьей в суде Кишинэу, сектор Рышкань, Галиной Чобану, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. Олег Писика 28 ноября 2018 года подал исковое заявление против Национального органа по неподкупности об отмене констатирующего акта № 25/08 от 30 октября 2018 года. Национальный орган по неподкупности в оспариваемом акте констатировал, что Олег Писика одновременно занимал государственную должность с особым статусом (заместитель командира отряда, начальник отдела кадров одного из подразделений Службы по чрезвычайным ситуациям) и должность советника местного совета (сельский совет Бардар, район Яловень).

4. В ходе рассмотрения дела адвокат Александру Бот в интересах Олега Писики 11 июня 2020 года заявил об исключительном случае неконституционности синтагмы "оплачиваемую деятельность" в ч.(2) статьи 25 Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего.

5. Определением от 26 июня 2020 года судебная инстанция удовлетворила ходатайство и направила обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения.

B. Применимое законодательство

6. Применимые положения Конституции:

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

"[…]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 38

Право избирать и быть избранным

"[…]

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом".

Статья 43

Право на труд и защиту труда

"(1) Каждый человек имеет право на труд, свободный выбор работы, справедливые и удовлетворительные условия труда, а также право на защиту от безработицы.

[…]".

Статья 47

Право на социальное обеспечение и защиту

"(1) Государство обязано принимать меры для обеспечения любому человеку достойного жизненного уровня, потребного для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, в том числе пищи, одежды, жилища, медицинского ухода и необходимого социального обслуживания.

[…]".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

7. Применимые положения Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего:

Статья 25

Основные несовместимости государственной должности

"[…]

(2) Государственный служащий не может осуществлять иную оплачиваемую деятельность:

a) в органах публичной власти – за изъятиями, предусмотренными законом;

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

8. Автор обращения об исключительном случае неконституционности утверждает, что оспариваемое положение не определяет понятие "оплачиваемая деятельность" и заинтересованное лицо не имеет ясного представления о том, в какой степени государственная должность несовместима с иной оплачиваемой деятельностью в органах публичной власти, в свете статьи 25 ч.(2) Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего. Так, автор отмечает, что синтагма "оплачиваемую деятельность" в ч.(2) статьи 25 Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего противоречит статьям 23 ч.(2) и 54 Конституции.

9. Вместе с тем автор обращения считает, что, поскольку Закон № 768 от 2 февраля 2000 года о статусе местного выборного лица не запрещает местному советнику занимать государственную должность в органах центрального публичного управления, оспариваемое положение нарушает также право лица быть избранным, гарантированное статьей 38 ч.(3) Конституции.

10. Кроме того, автор обращения отмечает, что налагаемые оспариваемым положением ограничения нарушают право на труд и защиту труда, а также право на социальное обеспечение и защиту, предусмотренные статьями 43 ч.(1) и, соответственно, 47 ч.(1) Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

11. Рассмотрев приемлемость обращения об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

12. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль законов, в данном случае некоторых положений Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего, относится к компетенции Конституционного суда.

13. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности заявлено представителем одной из сторон по делу № 3-1870/19, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань. Оно подано субъектом, наделенным данным правом в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции, в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

14. Предметом обращения является синтагма "оплачиваемую деятельность" в ч.(2) статьи 25 Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего. Статья 25 указанного закона устанавливает основные случаи несовместимости государственной должности, а часть (2) п.а) этой статьи предусматривает, что государственный служащий не вправе осуществлять иную оплачиваемую деятельность в органах публичной власти – за изъятиями, предусмотренными законом. Поскольку исключительный случай неконституционности был заявлен по делу, предметом рассмотрения которого является законность установленных фактов нарушения порядка несовместимости исполнения государственной должности, Конституционный суд допускает применимость оспариваемых положений в рассматриваемом деле.

15. Конституционный суд отмечает, что оспариваемая норма ранее не составляла предмет контроля конституционности.

16. Конституционный суд отмечает, что одним из обязательных условий для рассмотрения обращения по существу является действие конституционного права по конкретному делу, рассматриваемому судебными инстанциями (см. ОКС № 70 от 18 июня 2020 года, § 21).

17. В данном случае автор обращения утверждает, что оспариваемое положение противоречит статьям 23 ч.(2) [право каждого человека на знание своих прав и обязанностей], 38 ч.(3) [право избирать и быть избранным], 43 ч.(1) [право на труд и защиту труда], 47 ч.(1) [право на социальное обеспечение и защиту] и 54 [ограничение осуществления некоторых прав или свобод] Конституции.

18. Согласно статье 24 ч.(2) Закона о Конституционном суде и статье 39 Кодекса конституционной юрисдикции, обращение должно быть обоснованным. Это условие не выполнено по отношению к статье 43 ч.(1) Конституции. В подобных случаях Конституционный суд отклонял представленные обращения как неприемлемые, уточняя, что простая отсылка к норме Конституции, без объяснения предполагаемого несоответствия ей оспариваемых законодательных положений, не является доводом (см. ОКС № 33 от 19 марта 2020 г., §31, и приведенная в нем практика).

19. В свей практике Конституционный суд отмечал, что статьи 23 ч.(2) и 54 Конституции не имеют самостоятельного применения. Для их применимости автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права (ПКС № 15 от 28 мая 2020 г., § 25; ОКС № 33 от 19 марта 2020 г., § 21; ОКС № 56 от 2 июня 2020 г., § 23; ОКС № 94 от 4 августа 2020 г., § 24).

20. Далее Конституционному суду надлежит проверить, в свете приведенных автором обращения доводов, составляет ли оспариваемое законодательное положение вмешательство в основные права, предусмотренные статьями 38 ч.(3) и 47 ч.(1) Конституции.

21. Конституционный суд не может согласиться с доводами о том, что оспариваемое положение не соответствует статье 38 ч.(3) Конституции, гарантирующей гражданину, обладающему правом голоса, право быть избранным в соответствии с законом. Это право может быть реализовано в соответствии с положениями закона, которые устанавливают требования к избранию лица.

22. Конституционный суд отмечает, что оспариваемое положение относится к правовому режиму несовместимости, установленному для исполнения государственной должности.

23. Что касается этой части обращения, необходимо делать различие между условиями избрания лица и несовместимости должности. Как правило, условия для участия в выборах отличаются по уровню должности, на которую претендует кандидат на выборах, и должны быть выполнены до выборов. Тогда как несовместимость должна быть разрешена после достижения той должности, которая несовместима с занимаемой. Следовательно, несовместимость возникает с момента назначения на должность и предполагает определенный период времени, в течение которого лицо обязано сделать выбор между первой должностью и новой (ПКС № 21 от 24 июня 2015 года, § 35).

24. Конституционный суд в своей практике устанавливал в качестве принципа, что значение понятия несовместимости заключается в предусмотренном законом запрете совмещения двух должностей в целях обеспечения независимости в действиях лица, занимающего государственную должность, предотвращения чрезмерной концентрации власти в одних руках, а также защиты профессиональной и моральной неподкупности лица. Несовместимость является мерой защиты не только непосредственно должности, для которой она установлена, но и тех должностей, с которыми данная должность становится несовместимой, препятствуя их совмещению (ПКС № 21 от 24 июня 2015 года, § 34, 36).

25. Конституционный суд заключает, что синтагма "оплачиваемую деятельность" в ч.(2) статьи 25 Закона № 158 от 4 июля 2008 года устанавливает запрет на одновременное исполнение государственной должности и иной оплачиваемой деятельности в органах публичной власти.

26. Исходя из того, что государственные служащие осуществляют деятельность, которая предполагает исполнение полномочий государственной власти, законодатель ограничил, за некоторыми исключениями, право на одновременное занятие государственной должности и выполнение иной оплачиваемой деятельности в органах государственной власти.

27. Подобный запрет для государственных служащих предусматривают и международные акты. Так, Рекомендация № R (2000) 10 Комитета министров стран-участниц Совета Европы от 11 мая 2000 года о кодексах поведения для государственных служащих в статье 15 [несовместимые с государственной службой интересы] предусматривает, что государственный служащий не должен осуществлять какую-либо деятельность или операцию, занимать какую-либо должность, оплачиваемую или неоплачиваемую, несовместимые с надлежащим исполнением его служебных обязанностей или наносящие им вред. В случае, если нет ясности относительно совместимости какой-либо деятельности с государственной службой, он или она должны спросить мнение своего непосредственного начальника.

28. Положения статьи 38 ч.(3) Конституции не предусматривают и не подразумевают право избранного лица на последующее исполнение должности без каких-либо ограничений, вне зависимости от требований закона. Так, установление несовместимости государственной должности с иной оплачиваемой деятельностью в органах публичной власти не нарушает основное право быть избранным.

29. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что право на социальное обеспечение и защиту, гарантированное статьей 47 ч.(2) Конституции, не распространяется на данное дело, поскольку оспариваемое положение не запрещает государственному служащему обеспечить себе достойный уровень жизни путем осуществления иной деятельности, не запрещенной законом. Другими словами, несовместимость в данном случае не носит абсолютный характер, и государственный служащий может осуществлять одновременно с государственной должностью только ту деятельность, которая в порядке исключения разрешена по закону.

30. Поскольку не было установлено действие статей 38 ч.(3), ст.47 ч.(1) Конституции, Конституционный суд отмечает, что статьи 23 и 54 Конституции не имеют применения по делу.

31. Конституционный суд отмечает, что оспариваемое законодательное положение имеет ясное нормативное содержание для того, чтобы его можно было применять, и обеспечивает адресатам достаточные ориентиры, чтобы государственный служащий мог понять его значение, строить свое поведение и иметь правильное представление о запрете на одновременное исполнение государственной должности и иной оплачиваемой деятельности в органах публичной власти.

32. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, руководствуясь статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности синтагмы "оплачиваемую деятельность" в ч.(2) статьи 25 Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего, заявленном адвокатом Александром Ботом в интересах Олега Писики в деле № 3-1870/19, находящемся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".