Определение N 112 от 04.12.2017 о неприемлемости обращения № 145а/2017 г. о контроле конституционности некоторых положений ч.(2) ст.17 Закона № 136 от 17 июня 2016 года о статусе муниципия Кишинэу (назначение заместителей примара)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 145а/2017 г. о контроле конституционности

некоторых положений ч.(2) ст.17 Закона № 136 от 17 июня 2016 года

о статусе муниципия Кишинэу

(назначение заместителей примара)

№ 112  от  04.12.2017

 (в силу 04.12.2017) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 77-83 ст. 39 от 09.03.2018

* * *

Конституционный суд в составе:

Тудор ПАНЦЫРУ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктория ИФТОДИ,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение, представленное

и зарегистрированное 9 ноября 2017 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 4 декабря 2017 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Депутат Парламента Республики Молдова Василе Боля представил в Конституционный суд 9 ноября 2017 года обращение о контроле конституционности предложения «В случае если проект решения об избрании предложенного кандидата заместителем примара исключается из повестки дня на двух заседаниях муниципального совета подряд или не набирает необходимого количества голосов на двух заседаниях подряд, генеральный примар назначает своего заместителя распоряжением, которое доводится до сведения муниципального совета» в ч.(2) ст.17 Закона № 136 от 17 июня 2016 года о статусе муниципия Кишинэу.

A. Основания обращения

2. Основания обращения, изложенные автором, можно сформулировать следующим образом.

3. Парламент Республики Молдова 17 июня 2016 года принял Закон № 136 о статусе муниципия Кишинэу, который регламентирует специфические особенности организации и функционирования органов публичного управления муниципия Кишинэу.

4. Статья 17 ч.(1) данного закона устанавливает, что в муниципии Кишинэу имеются четыре заместителя примара. Число заместителей примара может быть увеличено решением муниципального совета, принятым большинством голосов избранных советников.

5. Согласно статье 17 ч.(2) этого же закона, заместитель примара избирается по предложению генерального примара и утверждается решением муниципального совета, принимаемым большинством голосов избранных советников. В случае если проект решения об избрании предложенного кандидата заместителем примара исключается из повестки дня на двух заседаниях муниципального совета подряд или не набирает необходимого количества голосов на двух заседаниях подряд, генеральный примар назначает своего заместителя распоряжением, которое доводится до сведения муниципального совета.

6. По мнению автора обращения, положения ст.17 ч.(2) закона, которые устанавливают право генерального примара назначать заместителя примара в случае, если не состоялось его избрание муниципальным советом Кишинэу, не соответствуют принципу местной автономии и требованиям качества закона и, тем самым, противоречат статьям 23, 109 и 112 Конституции. В этом контексте автор обращения считает, что осуществление данного полномочия исполняющим обязанности примара, который не был избран гражданами на эту должность, тем более противоречит приведенным конституционным положениям.

B. Применимое законодательство

7. Применимые положения Конституции (повторное опубликование в М.О., 2016 г., № 78, ст.140):

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

«(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность».

Статья 109

Основные принципы местного публичного управления

«(1) Публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

(2) Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.

(3) Применение указанных принципов не может затрагивать унитарный характер государства».

Статья 112

Сельские и городские власти

«(1) Властями публичного управления, осуществляющими местную автономию в селах и городах, являются выборные местные советы и примары.

(2) В соответствии с законом местные советы и примары действуют как самостоятельные управляющие власти и решают общественные дела сел и городов.

(3) Порядок избрания местных советов и примаров и их функции устанавливаются законом».

8. Применимые положения Закона № 436-XVI от 28 декабря 2006 года о местном публичном управлении (М.О., 2007 г., № 32–35, ст.116):

Статья 34

Исполнение обязанностей примара

«(1) В случае досрочного прекращения мандата примара, временного отстранения его от должности или невозможности исполнять полномочия примара исполнение обязанностей примара возлагается по праву на одного из его заместителей.

(2) Если заместитель примара по объективным причинам отказывается исполнять обязанности примара, или если от должности отстраняются одновременно и примар, и его заместитель, или в случае вакансии этих должностей по какой-либо причине, местный совет в пятидневный срок уполномочивает иное лицо временно исполнять соответствующие обязанности.

(3) На период своего временного отсутствия примар может делегировать под свою ответственность исполнение обязанностей примара заместителю примара или секретарю совета.

(4) В период временного исполнения обязанностей примара секретарь совета не освобождается от своих основных обязанностей».

9. Применимые положения Закона № 136 от 17 июня 2016 года о статусе муниципия Кишинэу (М.О., 2016 г., № 306–313, ст.645):

Статья 17

Заместители примара муниципия Кишинэу

«(1) В муниципии Кишинэу имеются четыре заместителя примара. Число заместителей примара может быть увеличено решением муниципального совета, принятым большинством голосов избранных советников.

(2) Заместитель примара избирается по предложению генерального примара и утверждается решением муниципального совета, принимаемым большинством голосов избранных советников. В случае если проект решения об избрании предложенного кандидата заместителем примара исключается из повестки дня на двух заседаниях муниципального совета подряд или не набирает необходимого количества голосов на двух заседаниях подряд, генеральный примар назначает своего заместителя распоряжением, которое доводится до сведения муниципального совета.

[…]».

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

10. Автор обращения считает, что оспариваемые положения, определяющие право генерального примара назначать заместителя примара, ограничивают роль муниципального совета и подчиняют его генеральному примару. По мнению автора обращения, подобная ситуация противоречит статье 109 Конституции и статье 3 Европейской хартии местного самоуправления.

11. Автор обращения также утверждает, что оспариваемые положения не отвечают требованиям качества закона, поскольку лишены ясности в вопросе о праве исполняющего обязанности генерального примара назначать заместителя примара, чем не соответствуют статье 23 Конституции.

Оценка Конституционного суда

12. Рассмотрев приемлемость обращения об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

13. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд осуществляет по запросу контроль конституционности законов.

14. Ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутата Парламента правом обращения в Конституционный суд.

15. Конституционный суд подчеркивает, что прерогатива, которой он наделен статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции, предполагает установление соотношения между оспариваемыми нормами и положениями Конституции, с учетом принципа ее верховенства.

16. Конституционный суд отмечает, что предметом конституционного контроля является предложение «В случае если проект решения об избрании предложенного кандидата заместителем примара исключается из повестки дня на двух заседаниях муниципального совета подряд или не набирает необходимого количества голосов на двух заседаниях подряд, генеральный примар назначает своего заместителя распоряжением, которое доводится до сведения муниципального совета» в ч.(2) ст.17 Закона № 136 от 17 июня 2016 года о статусе муниципия Кишинэу.

17. Конституционный суд отмечает, что автор обращения ссылается на нарушение оспариваемыми положениями ч.(2) ст.17 Закона о статусе муниципия Кишинэу статей 23, 109 и 112 Конституции.

18. Рассмотрев обращение, Конституционный суд заключает, что положения Закона о статусе муниципия Кишинэу являлись предметом Определения о неприемлемости № 59 от 6 сентября 2016 года, в том числе в части, касающейся назначения примаром заместителей примара в случае, если не состоялось их избрание муниципальным советом. Данным определением Конституционный суд отклонил обращение как необоснованное.

19. Конституционный суд отметил, что, как муниципальный совет Кишинэу, так и генеральный примар являются органами местного публичного управления, созданными на основе прямого голосования граждан, что в равной степени наделяет их правомочностью, и посредством которых, согласно положениям Конституции, осуществляется местное самоуправление на муниципальном уровне.

20. Конституционный суд установил, что законодатель определил обязанности органов местного управления муниципия Кишинэу путем передачи некоторых полномочий по разрешению вопросов местного уровня. В то же время, закон исключает вмешательство органов центрального управления в принятии решений местного значения. Следовательно, в контексте конституционных норм статьи 109, Конституционный суд установил, что оспариваемые законодательные положения не затрагивают принципы местного публичного управления.

21. Так, принимая во внимание отсутствие новых обстоятельств, способных привести к пересмотру предыдущей практики Конституционного суда, выводы и суждения, изложенные в вышеуказанном определении, применимы и в рассматриваемом случае.

22. Более того, Конституционный суд подчеркивает, что оспариваемые положения составляют исключение из правила избрания заместителей примара муниципальным советом, которое применяется в качестве механизма по разблокированию в случае преднамеренного препятствования со стороны муниципального совета избранию заместителей примара.

23. Относительно неясности мандата исполняющего обязанности примара, Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.34 ч.(1) Закона о местном публичном управлении, в случае досрочного прекращения мандата примара, временного отстранения его от должности или невозможности исполнять полномочия примара исполнение обязанностей примара возлагается по праву на одного из его заместителей.

24. В этом контексте Конституционный суд напоминает, что в своей предыдущей практике он установил, что необходимость временного исполнения обязанностей состоит в преодолении возникшего положения, заключающегося в невозможности исполнения должности полномочным лицом, либо в предотвращении появления нарушений в деятельности этого органа (см. Постановление № 9 от 21 мая 2013 года).

25. Конституционный суд отметил, что Конституция не является «самоубийственным соглашением» (“The Constitution is not a suicide pact”). Таким образом, ни одно положение Конституции не должно толковаться в пользу блокирования работы учреждений. Слишком узкое толкование, сильно ограничивающее возможности восстановления конституционного порядка, станет препятствием для функционирования демократии и правового государства.

26. Рассматривая Конституцию как одно целое и учитывая особенности ее задач, направленных на недопущение создания вакуума власти и обеспечение полной функциональности учреждений, Конституционный суд подчеркнул, что в случае институциональных блокирований, когда полномочия определенного учреждения не выполняются уполномоченными на то лицами, независимо от причин таких блокирований, конституционные положения предусматривают их замещение путем временного исполнения обязанностей.

27. Конституционный суд заключает, что законодатель не ограничил объем полномочий исполняющего обязанности примара. Так, Конституционный суд отмечает, что закон не устанавливает каких-либо различий в полномочиях действующего примара и исполняющего обязанности примара, а это означает, что у них одинаковые полномочия – ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus (где не определяет закон, там не следует определять и нам).

28. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что, принимая ipso jure полноту полномочий правообладателя должности, исполняющий обязанности примара должен обеспечить непрерывность исполнения полномочий примара в случае обстоятельств, ведущих к невозможности осуществления им деятельности.

29. Единственной разницей между мандатом правообладателя и исполняющего обязанности является то, что мандат исполняющего обязанности примара является временным, то есть, ограниченным во времени.

30. Конституционный суд в своей предыдущей практике неоднократно отмечал, что временные ситуации, каковой является исполнение обязанностей, направленные на устранение вакуума власти и установление механизмов по созданию полномочных функциональных органов, должны разрешаться в кратчайшие сроки. Конституционный суд также подчеркнул недопустимость постоянных ситуаций по временному исполнению (ПКС № 9 от 21 мая 2013 года, §§77–78).

31. В свете вышеизложенного, Конституционный суд считает, что обращение является явно необоснованным и не отвечает требованиям приемлемости для рассмотрения его по существу.

32. В то же время, учитывая отсутствие положений, регулирующих временные рамки отстранения от должности полномочного примара, ведущего к установлению ситуации по исполнению обязанностей, Конституционный суд направит Парламенту представление в целях исключения рисков исполнения обязанностей примара на постоянной основе.

По этим основаниям в соответствии со ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции и п.28 пп.d) Положения о порядке рассмотрения обращений, представленных в Конституционный суд, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение депутата Василия Боли о контроле конституционности предложения «В случае если проект решения об избрании предложенного кандидата заместителем примара исключается из повестки дня на двух заседаниях муниципального совета подряд или не набирает необходимого количества голосов на двух заседаниях подряд, генеральный примар назначает своего заместителя распоряжением, которое доводится до сведения муниципального совета» в ч.(2) ст.17 Закона № 136 от 17 июня 2016 года о статусе муниципия Кишинэу.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Конституционный суд 4 декабря 2017 года вынес Определение № 112, которым признал неприемлемым обращение о контроле конституционности некоторых положений ч.(2) ст.17 Закона № 136 от 17 июня 2016 года о статусе муниципия Кишинэу.

В данном определении Конституционный суд констатировал отсутствие положений, регулирующих временные рамки отстранения от должности полномочного примара, ведущего к установлению ситуации по исполнению обязанностей.

В этом контексте Конституционный суд напоминает, что ситуация по исполнению обязанностей, будучи временной, направленной на устранение вакуума власти и установление механизмов по созданию полномочных функциональных органов, должна разрешаться в кратчайшие сроки. В своей предыдущей практике Конституционный суд подчеркивал недопустимость постоянных ситуаций по временному исполнению (ПКС № 9 от 21 мая 2013 года, §78).

Конституционный суд заключает, что совокупным действием положений об избрании заместителей примара, отстранении от должности примара в рамках уголовного преследования и назначении исполняющего обязанности существует риск создания практики по исполнению должности примара на постоянной основе лицом, которое не было избрано гражданами, что противоречит принципу местной автономии, закрепленному статьями 109 и 112 Конституции.

Следовательно, в целях исключения рисков постоянного исполнения обязанностей примара, Конституционный суд считает необходимым создание механизма периодического судебного контроля по проверке обоснованности сохранения ситуации по отстранению от должности примара.

В соответствии с положениями ст.28¹ Закона о Конституционном суде Конституционный суд просит Парламент рассмотреть настоящее представление и сообщить о результатах его рассмотрения в срок, предусмотренный законом.