Определение N 149 от 29.11.2018 о неприемлемости обращения № 180а/2018 г. о контроле конституционности Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 180а/2018 г. о контроле

конституционности Кодекса об аудиовизуальных

медиауслугах

№ 149  от  29.11.2018

 (в силу 29.11.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 86-92 ст. 53 от 08.03.2019

* * *

Конституционный суд в составе:

Михай ПОАЛЕЛУНЖЬ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение, представленное

и зарегистрированное 26 ноября 2018 г.,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 29 ноября 2018 г.,

выносит следующее определение.

ПРОЦЕДУРА

1. Президент Республики Молдова г-н Игорь Додон 26 ноября 2018 года представил в Конституционный суд обращение о контроле конституционности Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах, утвержденного Законом № 174 от 8 ноября 2018 года.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

2. Закон № 174 о Кодексе об аудиовизуальных медиауслугах был принят Парламентом Республики Молдова 18 октября 2018 года и направлен Президенту Республики Молдова для промульгации. Не промульгировав закон, Президент вернул его Парламенту на пересмотр.

3. Парламент 8 ноября 2018 года повторно поставил на голосование Закон № 174 об аудиовизуальных медиауслугах. Не изменив своего решения, Парламент 12 ноября 2018 года вновь направил закон на промульгацию.

4. Президент Республики Молдова 26 ноября 2018 года обратился в Конституционный суд с запросом о контроле конституционности Закона № 174 об аудиовизуальных медиауслугах.

Применимое законодательство

5. Применимые положения Конституции:

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

«(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию».

Статья 32

Свобода мнений и выражения

«(1) Каждому гражданину гарантируется свобода мысли, мнений, а также свобода публичного выражения посредством слова, изображения или иными возможными способами.

(2) Свобода выражения не должна наносить ущерб чести, достоинству или праву другого лица иметь собственные взгляды.

(3) Запрещаются и наказываются законом оспаривание и опорочивание государства и народа, призывы к агрессивной войне, национальной, расовой или религиозной розни, подстрекательство к дискриминации, территориальному сепаратизму, общественному насилию, а также другие действия, посягающие на конституционный режим».

Статья 34

Право на информацию

«(1) Право лица на доступ к любой информации, касающейся общественных дел, не может быть ограничено.

(2) Власти в соответствии со своей компетенцией обязаны обеспечивать достоверное информирование граждан об общественных делах и по вопросам личного характера.

(3) Право на информацию не должно наносить ущерб мерам, направленным на защиту граждан, или национальной безопасности.

(4) Средства массовой информации как государственные, так и частные, обязаны обеспечивать достоверное информирование общественности.

(5) Средства массовой информации не подвергаются цензуре».

Статья 46

Право частной собственности и ее охрана

«(1) Право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются.

[…]».

6. Применимые положения Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах, утвержденного Закона № 174 от 8 ноября 2018 года:

Статья 5

Закупленные аудиовизуальные программы

«(1) Поставщики медиауслуг вправе закупать в соответствии с законодательством аудиовизуальные программы, произведенные в стране и за рубежом, в целях пополнения и обеспечения разнообразия собственных медиауслуг.

(2) В случае телевизионных услуг аудиовизуальные программы, закупленные за рубежом, должны производиться в соотношении не менее 50 процентов в государствах–членах Европейского Союза и/или других государствах–участниках Европейской конвенции о трансграничном телевидении».

Статья 17

Защита национального аудиовизуального пространства

«[…]

(4) В целях защиты национального аудиовизуального пространства и обеспечения информационной безопасности разрешается поставщикам и распространителям медиауслуг трансляция телевизионных и радиовещательных программ информационного, информационно-аналитического, военно-политического характера, произведенных в государствах–членах Европейского Союза, в США и Канаде, а также других государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении.

[…]».

Статья 84

Наказания

«[…]

(9) Штраф в размере от 40000 до 70000 леев налагается на поставщиков и распространителей медиауслуг, совершивших нарушение положений части (2) статьи 11 и статьи 17. За повторное нарушение этих положений штраф составляет от 70000 до 100000 леев. Отзыв лицензии на вещание за нарушение положений части (2) статьи 11 и статьи 17 применяется только после последовательного применения предусмотренных настоящей частью наказаний.

(10) Наказание в виде приостановления действия лицензии на вещание или разрешения на ретрансляцию применяется к поставщику или, соответственно, распространителю медиауслуг за повторное совершение в течение 12 месяцев нарушений, предусмотренных частью (8). Приостановление действия лицензии на вещание или разрешения на ретрансляцию применяется после последовательного применения указанных в частях (4)–(8) наказаний.

[…]

(14) Лицензия на вещание отзывается в соответствии со статьей 27, а разрешение на ретрансляцию – в соответствии с положениями части (7) статьи 54.

(15) Решение Совета по телевидению и радио о назначении наказания должно быть обоснованным и обязательно для исполнения со дня опубликования. Решения Совета по телевидению и радио о назначении наказаний могут обжаловаться в судебной инстанции поставщиком или распространителем медиауслуг, подвергшимся наказанию.

(16) В целях защиты национального аудиовизуального пространства судебная инстанция рассматривает споры, возникшие вследствие нарушения положений части (2) статьи 11 и статьи 17, в 30-дневный срок. Апелляционная или кассационная жалоба подается в трехдневный срок с момента оглашения решения и рассматривается в 10-дневный срок.

[…]».

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

7. Автор обращения отмечает, что согласно ст.5 ч.(2) Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах аудиовизуальные программы, закупленные за рубежом, должны производиться в соотношении не менее 50 процентов в государствах-членах Европейского Союза и/или других государствах-участниках Европейской конвенции о трансграничном телевидении. Кроме того, ст.17 ч.(4) Кодекса запрещает трансляцию телевизионных и радиовещательных программ информационного, информационно-аналитического, военно-политического характера, не произведенных в государствах-членах Европейского Союза, в США и Канаде, а также других государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении. По мнению автора обращения, указанные положения сопряжены с риском монополизации средств массовой информации. Автор полагает, что они не устанавливают справедливый баланс между правом гражданина на информацию и обеспечением информационной безопасности государства.

8. Автор обращения отмечает, что положения о приостановлении и отзыве лицензии на вещание или разрешения на ретрансляцию нарушают право доступа к правосудию и право собственности вещателей. По его мнению, Совет по телевидению и радио располагает чрезмерно широкой свободой усмотрения при принятии решения о приостановлении или отзыве лицензии на вещание или разрешения на ретрансляцию.

B. Оценка Конституционного суда

9. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

10. Предметом обращения является еще не опубликованный в Официальном мониторе Кодекс об аудиовизуальных медиауслугах, утвержденный Законом № 174 от 8 ноября 2018 года. Ранее Конституционный суд отметил, что субъекты с правом обращения могут оспаривать в Конституционный суд закон, неопубликованный в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova», также как и опубликованный закон, в условиях, установленных законом (ПКС № 9 от 14 февраля 2014, §69). Таким образом, конституционный контроль оспариваемого закона относится к компетенции ratione materiae Конституционного суда.

11. Положения ст.25 п.а) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют Президента Республики Молдова правом обращения в Конституционный суд.

12. Конституционный суд подчеркивает, что автор оспаривает в совокупности нормы Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах, однако обращает свою критику только на положения, определяющие объем и происхождение закупленных за рубежом аудиовизуальных программ, а также на положения, запрещающие ретрансляцию информационных, информационно-аналитических и военно-политических программ телевидения и радио, источником которых не являются государства-члены Европейского Союза, США, Канада или другие государства, ратифицировавшие Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении. Кроме того, автор обращения подвергает критике порядок приостановления и отзыва лицензии на вещание или разрешения на ретрансляцию аудиовизуальных программ.

13. Что касается предполагаемой неконституционности положений, запрещающих ретрансляцию аудиовизуальных программ информационного, информационно-аналитического и военно-политического характера, которые не произведены в государствах Европейского Союза, в США, Канаде или других государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, Конституционный суд напоминает, что ранее осуществил конституционный контроль аналогичных положений по сходному обращению.

14. Так, в Постановлении № 16 от 4 июня 2018 г. (§§ 74, 75) Конституционный суд указал, что положения закона ограничиваются только запретом на трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде, а также в государствах, которые ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении. Запрет не относится к другим видам программ. Конституционный суд отметил также, что запрет не распространяется на другие информационные источники, кроме телевидения и радио. Пределы ограничения составляют важный фактор при анализе его соразмерности. Таким образом, лица, предполагаемо ущемленные данным ограничением, имеют в свое распоряжение другие информационные источники.

15. Конституционный суд заключил, что полный запрет на трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде или в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, не приравнивается к несоразмерному вмешательству в свободу выражения лиц, желающих транслировать эти программы, или в право доступа к подобной информации (ПКС № 16 от 4 июня 2018 г., §80).

16. Учитывая, что не возникли новые элементы, способные привести к изменению практики Конституционного суда, обращение в этой части по вышеизложенным основаниям не может быть принято к рассмотрению по существу.

17. Касательно положений закона, регулирующих вопрос объема и происхождения аудиовизуальных программ, закупленных за рубежом, Конституционный суд отмечает, что согласно ст.5 ч.(2) Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах, в случае телевизионных услуг аудиовизуальные программы, закупленные за рубежом, должны производиться в соотношении не менее 50 процентов в государствах-членах Европейского Союза и/или других государствах-участниках Европейской конвенции о трансграничном телевидении.

18. Конституционный суд отмечает, что при подписании Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом Республика Молдова взяла обязательство о сотрудничестве в области культуры, аудиовизуальной политики и средств массовой информации. В приложении XIV к данному соглашению Республика Молдова обязалась последовательно привести свое законодательство в соответствие с Директивой 2007/65/СE от 11 декабря 2007 года об изменении Директивы 89/552/CEE о согласовании некоторых актов, обладающих силой закона, и административных актов государств-членов об осуществлении деятельности по трансляции телевизионных программ [впоследствии вместо данной Директивы была принята Директива 2010/13/ЕС о согласовании некоторых положений, установленных актами, обладающими силой закона, или административными актами государств-членов об аудиовизуальных медиауслугах (Директива об аудиовизуальных медиауслугах)].

19. В связи с этим Конституционный суд отмечает, что согласно ст.16 ч.(1) Директивы 2010/13/ЕС, государства-члены обеспечивают, когда это возможно и используя адекватные средства, чтобы вещательные организации выделяли европейским произведениям большую часть эфирного времени, исключая время, отведенное для новостных программ, спортивных мероприятий, игр, рекламы телевизионных услуг и телешопинга. Учитывая ответственность в информационной, образовательной, культурной и развлекательной сфере, этот объем необходимо достичь постепенно на основании адекватных критериев. По смыслу данной Директивы, европейскими произведениями являются: (1) произведения из государств-членов Европейского Союза; (2) произведения из других европейских государств-участников Европейской конвенции о трансграничном телевидении; (3) совместные произведения, созданные в рамках соглашений, заключенных между Европейским Союзом и третьими государствами в аудиовизуальной сфере, которые отвечают требованиям этих соглашений.

20. Принимая во внимание взятые государством Республика Молдова обязательства в области аудиовизуальной политики и масс-медиа, Конституционный суд считает необоснованной критику автора обращения о возникновении риска монополизации средств массовой информации. Положения, согласно которым закупленные за рубежом аудиовизуальные программы должны происходить в соотношении не менее 50% из стран-членов Европейского Союза или стран-участников Европейской конвенции о трансграничном телевидении, преследуют цель предоставления поставщиками медиауслуг значительного эфирного времени для европейских произведений.

21. Конституционный суд отмечает, что правило, установленное в ст.5 ч.(2) Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах, не применяется в отношении других средств массовой информации, кроме телевидения. Это правило не носит абсолютный характер, предусматривая, что не менее 50% закупленных за рубежом аудиовизуальных программ должны быть созданы в государствах-членах Европейского Союза. Следовательно, это правило не может означать монополизацию средств массовой информации, как утверждает автор обращения (см. mutatis mutandis ПКС № 16 от 4 июня 2018 года, §§ 75, 80).

22. Считая неконституционными положения о приостановлении и отзыве лицензий на вещание или разрешений на ретрансляцию, автор обращения отмечает, что они нарушают право доступа к правосудию и право собственности распространителей медиауслуг, поскольку Совет по телевидению и радио располагает чрезмерно широкой свободой усмотрения при принятии решения о приостановлении или отзыве лицензии или разрешения на ретрансляцию.

23. Конституционный суд считает беспочвенными эти аргументы автора обращения, поскольку ст.84 ч.(15) Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах предусматривает, что решения Совета по телевидению и радио о назначении наказаний могут обжаловаться в судебной инстанции поставщиком или распространителем медиауслуг, подвергшимся наказанию. Таким образом, решение о приостановлении или отзыве лицензии на вещание или разрешения на ретрансляцию может подвергаться судебному контролю (см., a contrario, дело Tre Traktörer AB против Швеции от 7 июля 1989 года, при рассмотрении которого ЕСПЧ установил нарушение ст.6 и ст.1 Протокола № 1 к Конвенции в связи с тем, что внутреннее право государства не предусматривало возможность осуществления судебного контроля в отношении решения об отзыве лицензии). Более того, согласно ст.84 ч.(9) и ч.(10) Кодекса, приостановление или отзыв лицензии на вещание или разрешения на ретрансляцию является крайней мерой, к которой Совет по телевидению и радио может прибегать только после последовательного применения других санкций. Конституционный суд подчеркивает, что существуют достаточные судебные гарантии для устранения злоупотреблений, допущенных Советом по телевидению и радио.

24. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что обращение не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение Президента Республики Молдова г-на Игоря Додона о контроле конституционности Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах, утвержденного Законом № 174 от 8 ноября 2018 года.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».