Определение N 167 от 04.11.2021 о неприемлемости обращения № 161g/2021 г. об исключительном случае неконституционности п.71 пп.5) Дисциплинарного устава государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 409 от 7 июня 2017 года (обязанности служащего, который должен быть заслушан в ходе служебного расследования)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 161g/2021 г. об исключительном случае

неконституционности п. 71 пп.5) Дисциплинарного устава государственного

служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного

Постановлением Правительства № 409 от 7 июня 2017 года

(обязанности служащего, который должен быть

заслушан в ходе служебного расследования)

№ 167  от  04.11.2021

 (в силу 04.11.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 315-324 ст. 227 от 24.12.2021

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Анны Флорян,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 15 июля 2021 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 4 ноября 2021 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности п.71 пп.5) Дисциплинарного устава государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 409 от 7 июня 2017 года, представленное по запросу адвоката Дениса Ипатия в интересах Юрия Бурчиу, стороны по делу № 3-69/2020, рассматриваемому в суде Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено в Конституционный суд судьей Марчелом Гандрабуром в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. Министерство внутренних дел 6 декабря 2019 года по обращению инициировало служебное расследование в отношении Юрия Бурчиу, заместителя начальника Инспектората полиции Дубэсарь.

4. В связи с предполагаемым дисциплинарным нарушением Юрий Бурчиу 3 декабря 2019 года написал объяснение.

5. Служебное расследование в отношении Юрия Бурчиу было приостановлено 23 декабря 2019 года по причине его нахождения в отпуске по болезни.

6. Служебное расследование было возобновлено 31 декабря 2019 года. Тем же числом был издан приказ № 243 о наложении на Юрия Бурчиу дисциплинарного взыскания в виде строгого выговора за совершение ряда дисциплинарных нарушений, в том числе за неуведомление лица, проводившего служебное расследование, о своем нахождении в отпуске по болезни. В приказе Министерства внутренних дел был указан п.71 пп.5) Дисциплинарного устава государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 409 от 7 июня 2017 года, согласно которому служащий, который должен быть заслушан в ходе служебного расследования, обязан незамедлительно сообщать лицу, которое проводит служебное расследование, о любых обстоятельствах, создающих препятствия нормальному проведению расследования (решениях, принятых правоохранительными органами по предмету расследования; ежегодных отпусках, учебных отпусках или отпусках по болезни; наличии других обстоятельств, свидетельствующих о невозможности принятия окончательного вывода в ходе служебного расследования), с предъявлением подтверждающих документов.

7. Юрие Бурчиу 13 января 2020 года обратился в административный суд с иском против Министерства внутренних дел, потребовав аннулирования приказа о наложении дисциплинарного взыскания.

8. В ходе процесса адвокат Денис Ипатий, представитель Юрия Бурчиу, подал запрос об исключительном случае неконституционности п.71 пп.5) Дисциплинарного устава государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 409 от 7 июня 2017 года.

9. Суд Кишинэу, сектор Рышкань, определением от 2 июля 2021 года удовлетворил запрос и направил обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

10. Применимые положения Конституции:

Статья 21

Презумпция невиновности

"Любое лицо, обвиняемое в совершении преступления, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все необходимые гарантии для защиты".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 26

Право на защиту

"(1) Право на защиту гарантируется.

(2) Каждый человек имеет право самостоятельно реагировать законными способами на нарушение своих прав и свобод.

(3) На протяжении всего процесса стороны имеют право пользоваться помощью адвоката, выбранного или назначенного.

(4) Вмешательство в деятельность лиц, осуществляющих защиту в установленных пределах, наказывается законом".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

11. Применимые положения Дисциплинарного устава государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 409 от 7 июня 2017 года:

"71. Служащий, который должен быть заслушан в ходе служебного расследования, обязан:

[…]

5) незамедлительно сообщать лицу, которое проводит служебное расследование, о любых обстоятельствах, создающих препятствия нормальному проведению расследования (решениях, принятых правоохранительными органами по предмету расследования; ежегодных отпусках, учебных отпусках или отпусках по болезни; наличии других обстоятельств, свидетельствующих о невозможности принятия окончательного вывода в ходе служебного расследования), с предъявлением подтверждающих документов".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

12. Автор обращения отмечает, что, согласно оспариваемым положениям, государственный служащий обязан информировать об обстоятельствах, препятствующих проведению расследования, или о других обстоятельствах, свидетельствующих о невозможности принятия окончательного заключения. Он считает, что эти обязанности должны возлагаться на лицо, проводящее дисциплинарное производство, которое и должно выяснить, имел ли место проступок или нет, и соответственно собрать необходимые доказательства. Более того, на государственного служащего налагается дисциплинарное взыскание, если он не представляет эти сведения.

13. По мнению автора обращения, оспариваемые положения нарушают его право на защиту, а именно право на молчание и право не свидетельствовать против себя. Автор обращения считает, что оспариваемая норма обязывает его доказывать свою невиновность.

14. Вместе с тем в качестве ссылки автор обращения отмечает ПКС № 21 от 20 октября 2011 года, в котором Конституционный суд указал, что презумпция невиновности, гарантированная ст.6 § 2 Европейской конвенции, подлежит применению всякий раз, когда проступок, вменяемый лицу, носит уголовный характер независимо от квалификации этого проступка во внутреннем законодательстве.

15. Автор обращения также отмечает, что оспариваемые положения являются неясными и непредсказуемыми в отношении других обстоятельств, которые не позволяют вынести заключение в ходе служебного расследования.

16. С другой стороны, автор обращения отмечает, что в ходе служебного расследования несоблюдение оспариваемых положений было расценено, как дисциплинарное нарушение, подтверждением являясь приказ о наложении дисциплинарного взыскания.

17. По мнению автора обращения, оспариваемые положения противоречат ст.21, ст.23, ст.26 и ст.54 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

18. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

19. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль постановлений Правительства входит в компетенцию Конституционного суда. В порядке исключительного случая неконституционности Конституционный суд компетентен проверять конституционность постановлений Правительства, если в доводах автора обращения присутствует ссылка на основное право, закрепленное Конституцией.

20. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности было представлено уполномоченным субъектом по запросу адвоката стороны судебного процесса (см. выше § 8) в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

21. Предметом обращения является п.71 пп.5) Дисциплинарного устава государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 409 от 7 июня 2017 года.

22. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее составляли предмет конституционного контроля, в результате которого было вынесено Определение № 36 от 30 марта 2021 года. В принципе, этот факт не является препятствием для подачи запроса о конституционном контроле по другим основаниям. В подобных случаях Конституционный суд проверяет, если в обращении содержатся новые аргументы либо существуют обстоятельства общего характера для вынесения иного решения о приемлемости (см. ОКС № 124 от 25 ноября 2019 г., § 17; ОКС № 25 от 2 марта 2020 г., § 19; ОКС № 131 от 19 ноября 2020 г., § 20). В этом случае новым аргументом является тот факт, что государственный служащий рискует быть привлечен к дисциплинарной ответственности за несообщение сведений, предусмотренных оспариваемой нормой.

23. Исключительный случай неконституционности был заявлен в рамках дела, предметом которого является приказ о наложении дисциплинарного взыскания на государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел. Так, Конституционный суд допускает, что судебная инстанция применит оспариваемые положения при рассмотрении дела.

24. Автор обращения отмечает, что оспариваемые положения нарушают конституционные нормы ст.21 [презумпция невиновности], ст.23 [право каждого человека на знание своих прав и обязанностей], ст.26 [право на защиту] и ст.54 [ограничение осуществления некоторых прав и свобод].

25. В своей практике Конституционный суд установил, что положения ст.23 и ст.54 Конституции не имеют самостоятельного значения. Для их применимости автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией. И лишь в ходе анализа обоснованности доводов о вмешательстве в гарантированные Конституцией основные права Конституционный суд может применить эти статьи (ПКС № 15 от 28 мая 2020 г., §25; ОКС № 36 от 30 марта 2021 г., §18).

26. Конституционный суд указал, что задача демонстрировать вмешательство в основные права принадлежит автору обращения (ПКС № 22 от 6 августа 2020 г., § 24 и приведенная в нем практика).

27. Автор обращения считает, что обязанность государственного служащего сообщать лицу, проводящему служебное расследование, о любых обстоятельствах, создающих препятствия в проведении расследования, нарушает его право не свидетельствовать против себя, гарантированное ст.21 Конституции. Более того, за несоблюдение оспариваемых положений государственный служащий с особым статусом, от имени которого заявлено об исключительном случае неконституционности, был привлечен к дисциплинарной ответственности.

28. Системный анализ законодательства показывает, что Правительство устанавливает общие положения, касающиеся проведения служебного расследования в отношении государственного служащего с особым статусом [ст.59 ч.(7) Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел], служебное расследование с целью обеспечения оперативности данной меры проводится в течение 30 дней с момента его инициирования [ст.59 ч.(11) закона]. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что, согласно вышеуказанному закону, лицо, которое проводит служебное расследование, имеет возможность приостановить течение срока служебного расследования в случае, когда: а) виновность подлежит установлению иными правоохранительными органами; b) в случае, когда работник находится в ежегодном оплачиваемом отпуске, учебном или медицинском отпуске; с) при других обстоятельствах, свидетельствующих о невозможности формирования окончательных выводов в ходе служебного расследования [ст.59 ч.(11) закона].

29. В контексте вышеизложенного Конституционный суд отмечает, что Дисциплинарный устав государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденный Постановлением Правительства № 409 от 7 июня 2017 года, предусматривает обязанность служащего сообщать лицу, которое проводит служебное расследование, о любых обстоятельствах, создающих препятствия нормальному проведению расследования, которые могут стать основанием для приостановления срока расследования, в том числе: a) о решениях, принятых правоохранительными органами по предмету расследования; b) об ежегодных отпусках, учебных отпусках или отпусках по болезни; с) о наличии других обстоятельств, свидетельствующих о невозможности принятия окончательного вывода в ходе служебного расследования [п. 71 пп.5)], с предъявлением подтверждающих документов.

30. В Определении № 36 от 30 марта 2021 года Конституционный суд проанализировал оспариваемую норму на предмет действия ст.21 Конституции, отметив следующее:

"19. […] Конституционный суд отмечает, что сведения, которые должен предоставить служащий, заслушиваемый в ходе служебного расследования, согласно оспариваемой норме, не могут считаться обвинительными, поскольку они не связаны с вменяемым служащему дисциплинарным проступком. Напротив, сообщение сведений, относящихся к "решениям, принятым правоохранительными органами по предмету расследования", может оказать благоприятное действие на интересы заслушиваемого служащего и в определенных случаях предотвратить повторное дисциплинарное наказание служащего за тот же проступок. Кроме того, сообщение сведений "о ежегодных отпусках, учебных отпусках или отпусках по болезни" направлено на соблюдение законодательных положений, запрещающих наказание государственного служащего в период отпуска. Относительно требования о сообщении "других обстоятельств, свидетельствующих о невозможности принятия окончательного вывода в ходе служебного расследования" Конституционный суд отмечает, что этим положением Правительство допускает и наличие иных ситуаций, которые служащий, проходящий по дисциплинарному производству, может использовать для запроса о прекращении служебного расследования, возбужденного против него.

20. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что обязанность предоставления в ходе служебного расследования указанных сведений, которые объективно существуют и не зависят от воли служащего, не входит в сферу действия права хранить молчание и не влияет на квалификацию проступка в рамках данного расследования. Обязанность незамедлительно сообщать лицу, проводящему служебное расследование, о любых обстоятельствах, создающих препятствия для надлежащего проведения расследования, направлена на точное установление фактов и обеспечение соответствующему служащему права на защиту".

31. Поскольку сведения, о которых говорится в оспариваемой норме и которые необходимо представить в ходе расследования, не носят инкриминирующий характер, применяемое дисциплинарное взыскание не может подвергнуться анализу через призму ст.21 Конституции.

32. Из этих же соображений Конституционный суд считает, что и приведенное автором обращения ПКС № 21 от 20 октября 2011 года о расширении презумпции невиновности на другие производства не подлежит применению в этом случае. Данная гарантия действует в том случае, когда проступок лица имеет уголовный характер. В данном случае это условие не выполнено.

33. Относительно действия ст.26 Конституции Конституционный суд отмечает, что в обращении отсутствуют убедительные аргументы, доказывающие, что оспариваемые положения совершают вмешательство в право на защиту.

34. В связи с тем, что не было доказано наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией, Конституционный суд отмечает, что и ст.23, и ст.54 Конституции не подлежат применению по делу.

35. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности п.71 пп.5) Дисциплинарного устава государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 409 от 7 июня 2017 года, представленное по запросу адвоката Дениса Ипатия в интересах Юрия Бурчиу, стороны по делу № 3-69/2020, рассматриваемому в суде Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".