Определение N 17 от 15.02.2022 о неприемлемости обращения № 275g/2021 об исключительном случае неконституционности статей 6 и 6/2 Закона № 160 от 22 июля 2011 года о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения (молчаливое согласие на выдачу документов о разрешении выполнения строительных работ [2])

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 275g/2021 об исключительном

случае неконституционности статей 6 и 6² Закона № 160 от

22 июля 2011 года о регулировании предпринимательской

деятельности путем разрешения

(молчаливое согласие на выдачу документов о

разрешении выполнения строительных работ [2])

№ 17  от  15.02.2022

 (в силу 15.02.2022) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 73-77 ст. 35 от 18.03.2022

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Кристины Кихай,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 14 декабря 2021 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 15 февраля 2022 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности статей 6 и 6² Закона № 160 от 22 июля 2011 года о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения, заявленное Андреем Маданом в интересах ООО "Art-Ex Construct" по делу № 3ra-496/2020, находящемуся в производстве Апелляционной палаты Кишинэу.

2. Обращение было представлено в Конституционный суд судебным составом Апелляционной палаты Кишинэу, состоящим из судей – Анатолие Минчуна, Владислав Клима и Екатерина Паланчук, в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. ООО "Art-Ex Construct" 2 ноября 2017 года обратилось в примэрию муниципия Кишинэу с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома. Примэрия муниципия Кишинэу не выдала разрешение на строительство многоквартирного жилого дома в установленный законом срок, но и не отказала в выдаче запрашиваемого акта.

4. ООО "Art-Ex Construct" 12 января 2018 года подало исковое заявление против примэрии муниципия Кишинэу, в котором потребовало признать факт нарушения права нерассмотрением заявления о выдаче разрешения в установленный законом срок, обязать примэрию муниципия Кишинэу выдать запрашиваемое разрешение и признать право начать работы по строительству многоквартирного жилого дома.

5. Решением от 1 марта 2018 года суд Кишинэу, сектор Рышкань, удовлетворил исковое заявление ООО "Art-Ex Construct". Будучи несогласна с этим решением, примэрия муниципия Кишинэу подала апелляционную жалобу, которая определением от 5 июня 2018 года была отклонена Апелляционной палатой Кишинэу, а затем кассационную жалобу, отклоненную Высшей судебной палатой определением от 11 июля 2018 года.

6. Серджиу Погоря, Еуджен Дашкевич, Михай Балан, Ольга и Лилиана Паланчан, Ассоциации собственников в кондоминиуме № 55/546 и № 55/370 и общественная ассоциация "Гражданский комитет по борьбе с незаконным строительством и защите прав человека" 13 июня 2018 года подали заявление о пересмотре в ревизионном порядке решения от 1 марта 2018 года.

7. Определением от 25 июня 2019 года суд Кишинэу, сектор Рышкань, удовлетворил заявление о пересмотре в ревизионном порядке и отменил решение от 1 марта 2018 года, передав дело на новое рассмотрение.

8. Решением от 11 февраля 2020 года суд Кишинэу, сектор Рышкань, отклонил исковое заявление ООО "Art-Ex Construct". Будучи не согласно с этим решением, ООО "Art-Ex Construct" 12 февраля 2020 года подало апелляционную жалобу.

9. ООО "Art-Ex Construct" 17 ноября 2021 года заявило об исключительном случае неконституционности статей 6 и 6² Закона № 160 от 22 июля 2011 года о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения.

10. Определением от 22 ноября 2021 года Апелляционная палата Кишинэу удовлетворила ходатайство и направила обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения.

B. Применимое законодательство

11. Применимые положения Конституции:

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию".

Статья 53

Право лица, ущемленного властью

"(1) Лицо, ущемленное в каком-либо своем праве властью посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в установленный срок, может добиваться признания своего права, отмены акта и возмещения ущерба.

(2) Государство согласно закону несет материальную ответственность за ущерб, причиненный ошибками, допущенными в уголовных процессах следственными органами и судами".

12. Применимые положения Закона № 160 от 22 июля 2011 года о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения:

Статья 6

Выдача и продление срока действия разрешительного документа

"(1) Для получения разрешительного документа заявитель лично или через своего представителя, уполномоченного согласно закону, подает в государственный орган–эмитент непосредственно по местонахождению органа либо заказным письмом, посредством специализированных информационных систем или по электронной почте (в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, посредством электронных средств связи) заявление, к которому прилагаются необходимые документы, предусмотренные законодательным актом, регулирующим соответствующую деятельность, либо заявление с приложением декларации под собственную ответственность о соблюдении условий законодательных актов, регулирующих деятельность, в отношении которой запрашивается разрешительный документ. Государственный орган–эмитент незамедлительно и безоговорочно выдает заявителю констатационную справку согласно образцу, приведенному в приложении 3, таким же образом, каким подано заявление.

(1¹) Государственные органы–эмитенты обязаны внедрять, в зависимости от обстоятельств, возможность дистанционного запроса и получения разрешительных документов. С этой целью заявитель вправе передавать копии документов, которые требуется приложить к заявлению, в электронном виде (без применения электронной подписи). В этом случае электронный формат заявления и копий не может служить основанием для отказа в приеме заявления.

(1²) В случае, указанном в части (1¹), государственный орган–эмитент может потребовать, чтобы при выдаче разрешительного документа или в срок до 30 дней с момента выдачи такового были предоставлены подлинники документов, копии которых прилагались к дистанционно переданному (в электронном виде) заявлению, для проверки подлинности соответствующих копий.

(1³) При запросе разрешительного документа заявитель вправе декларировать необходимую информацию в соответствии с положениями Закона о внедрении единого окна в осуществлении предпринимательской деятельности № 161 от 22 июля 2011 года, не прилагая к заявлению подтверждающие документы.

(1⁴) Государственный орган–эмитент обязан принять и соответствующим образом зарегистрировать заявление на получение разрешительного документа во всех случаях, даже если к заявлению не приложены все установленные законом документы. Ответственное лицо государственного органа–эмитента не вправе вернуть заявление или отказать в его приеме и регистрации на том основании, что оно является неполным или к нему не приложены все необходимые документы либо что не внесена плата, за исключением случая, когда в заявлении не содержится необходимая для идентификации заявителя информация.

(1⁵) Констатационная справка является официальным документом, на основе которого доказывается место и факт запроса разрешительного документа и который указывает дату начала течения срока, предусмотренного процедурой выдачи соответствующего документа. Государственный орган–эмитент обязан передать констатационную справку таким же образом, каким подано заявление. В случае если заявление подается через единый портал государственных услуг, констатационной справкой является подтверждающий документ в электронной форме, созданный единым порталом государственных услуг.

(2) Разрешительный документ выдается в течение 10 рабочих дней (если закон, регулирующий соответствующую область, не предусматривает иной срок) со дня выдачи констатационной справки, если в законах, регулирующих соответствующую сферу, либо в международных договорах, одной из сторон которых является Республика Молдова, не предусмотрено иное. В случае, если законодательный акт, регулирующий соответствующую деятельность, не предусматривает иное, по истечении 10 рабочих дней считается примененным принцип молчаливого согласия, если государственный орган – эмитент не ответил в указанный срок на заявление.

(2¹) Разрешительный документ выдается/продлевается и при отсутствии обязательных для приложения к заявлению документов, предусмотренных законом, регулирующим соответствующую лицензируемую/разрешаемую/сертифицируемую сферу, в случае если государственный орган–эмитент запросил их от другого органа и в силу полномочий констатировал наступление молчаливого согласия в отношении соответствующих документов или если заявитель представляет соответствующее подтверждение, удостоверяющее вступление в силу молчаливого согласия.

(2²) Выдача разрешительного документа и его дубликата, соответственно, отказ в их выдаче, а также их продление, переоформление, приостановление и отзыв осуществляется государственным органом–эмитентом в обязательном порядке посредством АИС ПВРД, при этом они содержат созданные этой системой элементы автоматической идентификации, за исключением случаев, когда международными договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова, предусмотрено иное.

(3) Обнаружение государственным органом – эмитентом разрешительного документа недостоверных данных в декларируемой заявителем информации или отсутствия предусмотренных законодательством необходимых документов служит основанием для приостановления срока выдачи разрешительного документа или для аннулирования такого документа, если он уже был выдан.

(4) Если обладатель разрешительного документа намеревается осуществлять указанный в документе вид деятельности после истечения срока действия документа, он вправе затребовать продления срока действия разрешительного документа на срок, предусмотренный в приложении 1, с внесением платы за выдачу разрешительного документа, если таковая предусмотрена законом или, в зависимости от обстоятельств, постановлением Правительства. В этом случае в официальном регистре государственного органа–эмитента, а также на разрешительном документе делается отметка о продлении его срока действия с указанием нового срока. Отметка о продлении срока действия может быть сделана до истечения предыдущего срока действия документа. В этом случае новый срок действия разрешительного документа начинается со дня, следующего за днем истечения предыдущего срока действия.

(5) Обладатель разрешительного документа не вправе передавать данный документ или его копию другому лицу.

(6) Государственный орган–эмитент обязан вести регистр выданных им разрешительных документов в соответствии с Законом о регистрах № 71-XVI от 22 марта 2007 года, а также регистр и выданных констатационных справок. Государственный орган–эмитент обязан обеспечить открытый доступ к данным соответствующих регистров, в том числе через Интернет, с соблюдением требований, предусмотренных законодательством о защите персональных данных.

(7) Государственный орган–эмитент (в том числе лицензирующий орган) обязан выдавать разрешительные документы всем заявителям, которые отвечают требованиям и условиям, прямо предусмотренным законом, в неограниченном количестве и в порядке регистрации заявителей, за исключением случаев, когда:

a) закон, регулирующий соответствующую лицензируемую/разрешаемую/сертифицируемую деятельность, прямо устанавливает ограниченное число разрешительных документов на уровне страны или региона либо четкую формулу, с помощью которой может быть определено ограниченное число обладателей разрешительных документов;

b) закон прямо устанавливает предоставление разрешительного документа на основе предварительного конкурса, регулирует порядок проведения конкурса и критерии отбора по его результатам.

(8) Государственный орган–эмитент может отказать в выдаче/продлении разрешительного документа только с соответствующим обоснованием на основе положений закона, с прямым уведомлением заявителя и лишь в случае, если заявитель не отвечает условиям, прямо предусмотренным законом, или, в зависимости от обстоятельств, не подтверждает соответствие этим условиям в период приостановления срока рассмотрения заявления.

(9) В случае, если в целях выдачи разрешительного документа государственному органу–эмитенту необходима информация о заявителе (его личности, имуществе, возможностях и деятельности), содержащаяся в Государственном регистре юридических лиц, Государственном регистре индивидуальных предпринимателей, Реестре недвижимого имущества, Регистре криминалистической и криминологической информации и/или реестрах разрешительных документов, субъекты, являющиеся держателями соответствующих регистров, обязаны без привлечения заявителя в течение не более чем одного рабочего дня бесплатно предоставить государственному органу–эмитенту запрашиваемую информацию".

Статья 6²

Процедура молчаливого согласия

"(1) По истечении срока, предусмотренного законом для выдачи разрешительного документа, и при отсутствии письменного отказа государственного органа–эмитента в его выдаче запрашиваемый разрешительный документ считается выданным путем молчаливого согласия.

(2) Процедура молчаливого согласия не применяется в отношении разрешительных документов, относящихся к категории сертификатов. В случае всех разрешительных документов, относящихся к категории лицензий и разрешений, процедура молчаливого согласия применяется, если закон, регулирующий правовой режим в отношении соответствующего разрешительного документа, прямо не предусматривает неприменение процедуры молчаливого согласия.

(3) По истечении предусмотренного законом срока выдачи разрешительного документа заявитель может применить процедуру молчаливого согласия и осуществлять деятельность, на которую запрашивался разрешительный документ. Для этого заявитель направляет заказной почтой в Генеральный инспекторат полиции Министерства внутренних дел копию констатационной справки, в которой декларирует под собственную ответственность факт неполучения от государственного органа–эмитента в установленный законом срок официального отказа в выдаче разрешительного документа и того, что срок не был приостановлен или что приостановление является или стало недействительным. В случае, если констатационная справка выдана в электронной форме, заявитель направляет этот же документ на бумажном носителе, заполненный в установленном порядке. Датой молчаливого согласия в отношении разрешительного документа и соответственно датой, с которой заявитель может осуществлять деятельность, на которую им запрашивался разрешительный документ, считается дата подтверждения получения Генеральным инспекторатом полиции Министерства внутренних дел заказного письма, которым заявитель направил копию констатационной справки, заполненной в установленном порядке.

(4) Генеральный инспекторат полиции Министерства внутренних дел:

a) проверяет достоверность информации в декларации под собственную ответственность, поданной заявителем, вносит информацию о полученной констатационной справке в общедоступный бесплатный электронный регистр на своей официальной веб-странице с указанием органа, не выдавшего разрешительный документ, и принятых в связи с правонарушением мер;

b) в течение трех рабочих дней после получения констатационной справки направляет ее электронной почтой в свое компетентное подразделение для возбуждения дела о правонарушении и, при необходимости, применения наказаний, предусмотренных Кодексом о правонарушениях, к служащим государственных органов–эмитентов, нарушившим процедуры и сроки выдачи разрешительных документов;

c) анализирует информацию, содержащуюся в принятых констатационных справках, и данные, представленные его территориальными подразделениями, в отношении наложения наказаний за правонарушение и ежеквартально информирует о результатах Государственную канцелярию с целью выработки мер и предложений по оптимизации деятельности государственных органов–эмитентов.

(5) Органы публичного управления и учреждения, наделенные законом функциями регулирования и контроля, судебные инстанции обязаны принимать констатационную справку в качестве разрешительного документа, если она заполнена и направлена в указанном в части (3) порядке.

(6) Применение процедуры молчаливого согласия не лишает заявителя права напрямую обращаться к констатирующему агенту в случаях, прямо предусмотренных Кодексом о правонарушениях".

13. Применимые положения Закона № 163 от 9 июля 2010 года о разрешении проведения строительных работ:

Статья 28¹

Молчаливое согласие

"(1) Издаваемые с целью разрешения выполнения строительных работ документы, предусмотренные статьями 3, 12 и 17, подпадают под действие принципа молчаливого согласия в случае превышения эмитентом срока, установленного законом для выдачи, продления, переоформления разрешительного документа, и при отсутствии письменного сообщения об отказе в выдаче соответствующего документа.

(2) Заявители (заказчики), не получившие в установленный законом срок один из документов, предусмотренных частью (1) настоящей статьи, или официальный отказ в выдаче такого документа, вправе применить на основании справки, предусмотренной пунктом a¹) части (1) статьи 24 настоящего закона, принцип молчаливого согласия согласно процедуре, установленной в статье 6² Закона о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения № 160/2011, письменно проинформировав об этом Агентство по техническому надзору".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

14. Автор обращения отмечает, что оспариваемые нормы не устанавливают с достаточной точностью момент, когда разрешение на строительство считается выданным по молчаливому согласию. В частности, по мнению автора обращения, закон ясно не предусматривает, когда бенефициар разрешения может начать строительные работы.

15. Кроме того, на основании статьи 28¹ Закона о разрешении проведения строительных работ и статьи 6² Закона о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения, автор обращения утверждает, что имел законные ожидания воспользоваться результатами молчаливого согласия на разрешение строительства путем начала строительных работ.

16. Автор обращения считает, что оспариваемые нормы не обладают ясностью для обеспечения правильного их применения и унификации судебной практики, что противоречит праву на справедливое судебное разбирательство.

17. Таким образом, автор обращения утверждает, что оспариваемые положения противоречат статьям 20 и 53 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

18. Рассмотрев приемлемость обращения об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

19. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности законов, в данном случае некоторых положений Закона о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения, относится к компетенции Конституционного суда.

20. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности, заявленном истцом по делу, находящемуся в производстве суда общей юрисдикции, подано субъектом, наделенным данным правом, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции, в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

21. Предметом обращения об исключительном случае неконституционности являются положения статей 6 и 6² Закона о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения. Эти нормы ранее не составляли предмет контроля конституционности.

22. Исключительный случай неконституционности заявлен по административному делу, по которому истец запрашивал установить факт того, что он подавал заявление о выдаче разрешения на строительство, а в результате невыдачи разрешения в установленный законом срок, оно считается выданным по молчаливому согласию. Конституционный суд заключает, что данное дело рассматривается в апелляционном производстве, а суд, рассмотревший дело по существу, применял оспариваемые положения (см. решение суда Кишинэу, сектор Рышкань, от 11 февраля 2020 года). Так, Конституционный суд допускает, что и апелляционная инстанция применит в своем рассмотрении оспариваемые положения.

23. Конституционный суд отмечает, что еще одним обязательным условием для рассмотрения по существу обращения об исключительном случае неконституционности является применимость одного из основных прав. Так, Конституционный суд рассмотрит, в свете доводов автора обращения, составляют ли оспариваемые положения вмешательство в основные права (см. ОКС № 109 от 13 июля 2021 года, § 19; ОКС № 5 от 18 января 2022 года, § 23).

24. Автор обращения утверждает, что оспариваемые положения противоречат статьям 20 [свободный доступ к правосудию] и 53 [право лица, ущемленного властью] Конституции.

25. В своей практике Конституционный суд установил, что статьи 20 и 53 обязывают государство предоставлять лицу эффективное восстановление в правах для защиты своих прав и интересов в случае их ущемления государственной властью (см. аналогично ОКС № 5 от 18 января 2022 года, § 25). По настоящему делу Конституционный суд не усмотрел нарушение этих прав, учитывая тот факт, что автор обращения имел возможность оспорить действия/бездействие примэрии муниципия Кишинэу и воспользоваться правом на обжалование судебных решений, поскольку на день вынесения данного определения дело рассматривается в апелляционном порядке.

26. Конституционный суд также отмечает, что автор обращения, под предлогом непредсказуемости оспариваемых положений, поднимает вопрос скорее о порядке применения оспариваемых норм, чем о их неконституционности. В своей практике Конституционный суд отмечал, что вопросы толкования и применения законов не относятся к компетенции Конституционного суда (см. ОКС № 89 от 15 июня 2021 года, § 27; ОКС № 5 от 18 января 2022 года, § 26).

27. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что обращение об исключительном случае неконституционности является неприемлемым и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и п.g), 140 Конституции, статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности статей 6 и 6² Закона № 160 от 22 июля 2011 года о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения, заявленное Андреем Маданом в интересах ООО "Art-Ex Construct" по делу № 3ra-496/2020, находящемуся в производстве Апелляционной палаты Кишинэу.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".