Судебные акты

Определение N 28 от 11.04.2024 о неприемлемости обращения № 209g/2023 г. об исключительном случае неконституционности некоторых положений ст.3 ч.(2) Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова, ст.4 и ст.68 ч.(2) п.b) и ч.(3)-(4) Закона о местном публичном управлении (правовой статус административно-территориальной единицы)

Тип документа: Судебные акты
Дата принятия: 11.04.2024

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 209g/2023 г. об исключительном случае

неконституционности некоторых положений ст.3 ч.(2) Закона об

административно-территориальном устройстве Республики

Молдова, ст.4 и ст.68 ч.(2) п.b) и ч.(3)-(4) Закона о

местном публичном управлении

(правовой статус административно-территориальной единицы)

№ 28 от 11.04.2024

(в силу 11.04.2024)

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 192-194 ст. 72 от 02.05.2024

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Анны Флорян,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 21 сентября 2023 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 11 апреля 2024 г.,

выносит следующее определение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности:

- положения "все административно-территориальные единицы имеют статус юридического лица […]" в ст.3 ч.(2) Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова № 764 от 27 декабря 2001 года;

- положений ст.4 и ст.68 ч.(2) п.b) и ч.(3) – (4) Закона о местном публичном управлении № 436 от 28 декабря 2006 года, представленное Романом Гапеев в интересах местного совета Булбоака, район Анений Ной, в рамках дела № 3а-1782/2022 г., рассматриваемого в Апелляционной палате Кишинэу.

2. Обращение было направлено в Конституционный суд составом Апелляционной палаты Кишинэу в лице судей: Геннадий Мыра, Григорий Дашкевич и Анжела Бостан в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

A. Обстоятельства основного спора

3. Местный совет Булбоака решением взял Совет на государственный учет и зарегистрировал его в Регистре данных о центральных отраслевых органах публичного управления и органов местного публичного управления.

4. Территориальное бюро Кэушень Государственной канцелярии подало в суд заявление против местного совета Булбоака, требуя аннулировать данное решение. В обоснование заявления истец отметил, что местный совет Булбоака не может быть зарегистрирован в указанном регистре, поскольку не является юридическим лицом публичного права, обладая лишь статусом правомочного органа местного публичного управления.

5. Суд Анений Ной (главный офис) 13 июля 2022 года удовлетворил заявление и отменил решение местного совета Булбоака.

6. Местный совет Булбоака обжаловал решение первой инстанции в апелляционном порядке.

7. В ходе апелляционного производства Роман Гапеев представил в интересах местного совета Булбоака запрос об исключительном случае неконституционности положения "все административно-территориальные единицы имеют статус юридического лица […]" в ст.3 ч.(2) Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова и положений ст.4 и ст.68 ч.(2) п.b) и ч.(3) – (4) Закона о местном публичном управлении.

8. Апелляционная палата Кишинэу удовлетворила ходатайство и направила обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

9. Применимые положения Конституции:

Статья 72

Виды законов

"[…]

(3) Органическим законом регламентируются:

[…]

f) организация местного управления, территории, а также общий режим местной автономии;

[…]".

Статья 109

Основные принципы местного публичного управления

"(1) Публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

(2) Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.

(3) Применение указанных принципов не может затрагивать унитарный характер государства".

Статья 110

Административно-территориальное устройство

"(1) В административном отношении территория Республики Молдова подразделяется на села, города, районы и автономно-территориальное образование Гагаузия. В соответствии с законом некоторые города могут быть признаны муниципиями.

(2) Населенным пунктам левобережья Днестра могут быть предоставлены особые формы и условия автономии в соответствии с особым статусом, установленным органическим законом.

(3) Статус столицы Республики Молдова – города Кишинэу регламентируется органическим законом".

Статья 112

Сельские и городские власти

"(1) Властями публичного управления, осуществляющими местную автономию в селах и городах, являются выборные местные советы и примары.

(2) В соответствии с законом местные советы и примары действуют как самостоятельные управляющие власти и решают общественные дела сел и городов.

(3) Порядок избрания местных советов и примаров и их функции устанавливаются законом".

10. Применимые положения Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова № 764 от 27 декабря 2001 года:

Глава I

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

"Статья 3.

(1) Деятельность образованных в соответствии с законом органов местного публичного управления осуществляется на территории административно-территориальных единиц на основе бюджетов административно-территориальных единиц.

(2) Все административно-территориальные единицы имеют статус юридического лица, обладают собственностью, вправе решать и управлять в соответствии с законом от своего имени и в интересах местного населения значительной частью общественных дел. Административно-территориальные единицы в своей совокупности образуют территориальное единство страны, а органы публичной власти административно-территориальной единицы, являющиеся органами общей и специальной компетенции, образуют систему местного публичного управления, задачей которой является удовлетворение общих нужд жителей административно-территориальных единиц".

11. Применимые положения Закона о местном публичном управлении № 436 от 28 декабря 2016 года:

Статья 4

Правовой статус административно- территориальной единицы

"Административно-территориальная единица является юридическим лицом публичного права и владеет собственностью, отграниченной в соответствии с законом от государственной собственности и собственности других административно-территориальных единиц".

Статья 68

Полномочия территориального бюро Государственной канцелярии

"(1) В случае признания акта органа местного публичного управления незаконным территориальное бюро Государственной канцелярии направляет этому органу представление о незаконности данного акта с требованием его изменения либо отмены полностью или частично.

(2) Территориальное бюро Государственной канцелярии уведомляет органы местного публичного управления:

а) в 30-дневный срок со дня внесения акта в Государственный регистр местных актов – в случае проведения обязательного и факультативного контроля;

b) в 30-дневный срок со дня получения заявления об осуществлении контроля – в случае осуществления контроля по запросу органа местного публичного управления или потерпевшего лица.

(3) Орган местного публичного управления, издавший обжалованный акт, должен изменить или отменить его в 30-дневный срок со дня получения представления о незаконности.

(4) Если орган местного публичного управления, издавший обжалованный акт, не сочтет нужным изменить или отменить его в установленный в части (3) срок, территориальное бюро Государственной канцелярии может обратиться в судебную инстанцию в 30-дневный срок со дня получения уведомления об отказе изменить или отменить обжалованный акт или 60-дневный срок со дня направления органу местного публичного управления своего представления о незаконности данного акта в случае отсутствия какого-либо ответа этого органа".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

12. Автор обращения отмечает, что оспариваемые положения, предусматривающие, что административно-территориальная единица является юридическим лицом публичного права, вводят в заблуждение и позволяют противоречивое толкование со стороны центральных органов государственной власти, которые считают, что местные советы в качестве правомочных публичных органов не имеют права регистрироваться в качестве юридических лиц. Он подчеркивает, что конституционные нормы не устанавливают, что административно-территориальные единицы имеют статус юридического лица, считая, что оспариваемые положения вступают в противоречие с конституционными нормами ст.109 – 112.

13. Автор обращения отмечает, что согласно Европейской хартии местного самоуправления, местную автономию осуществляют не административно-территориальные единицы, а органы местного публичного управления.

14. Что касается положений ст.68 ч.(2) п.b) и ч.(3) – (4) Закона № 436 от 28 декабря 2006 года, автор обращения отмечает, что они противоречат ст.163 п.а) и ст.209 ч.(1) п.b) Административного кодекса, поскольку позволяют интерпретацию норм административного права.

15. На взгляд автора обращения, оспариваемые положения противоречат ст.1, ст.6, ст.7, ст.8, ст.20, ст.23, ст.39, ст.52, ст.53, ст.54, ст.109, ст.110, ст.111 и ст.112 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

16. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

17. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль законов, в настоящем деле некоторых положений Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова и Закона о местном публичном управлении, входит в компетенцию Конституционного суда.

18. Обращение об исключительном случае неконституционности представлено уполномоченным субъектом по инициативе стороны процесса в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

19. Предметом обращения являются положение "все административно-территориальные единицы имеют статус юридического лица […]" в ст.3 ч.(2) Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова и положения ст.4 и ст.68 ч.(2) п.b) и ч.(3) – (4) Закона о местном публичном управлении. Оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля с точки зрения аргументов автора.

20. Запрос об исключительном случае неконституционности был представлен по административному делу, рассматриваемому в апелляционном производстве, предметом которого является контроль законности решения местного совета Булбоака. Конституционный суд допускает, что оспариваемые положения будут применены при разрешении дела, в рамках которого было заявлено об исключительном случае неконституционности.

21. Другим обязательным условием для рассмотрения обращения об исключительном случае неконституционности по существу является действие одного из основных прав. Так, Конституционному суду надлежит выяснить исходя из доводов автора обращения, совершают ли оспариваемые положения вмешательство в гарантированные Конституцией основные права (ОКС № 125 от 13 сентября 2022 г., § 22).

22. Автор обращения полагает, что оспариваемые положения противоречат ст.1 (государство Республика Молдова), ст.6 (разделение и взаимодействие властей), ст.7 (Конституция – высший закон), ст.8 (соблюдение международного права и международных договоров), ст.20 (свободный доступ к правосудию), ст.23 (право каждого человека на знание своих прав и обязанностей), ст.39 (право на управление), ст.52 (право на подачу петиций), ст.53 (право лица, ущемленного властью), ст.54 (ограничение осуществления некоторых прав и свобод), ст.109 (основные принципы местного публичного управления), ст.110 (административно-территориальное устройство), ст.111 (автономно-территориальное образование Гагаузия) и ст.112 (сельские и городские власти) Конституции.

23. Конституционный суд напоминает, что положения ст.1, ст.6, ст.7, ст.8, ст.23 и ст.54 Конституции не имеют самостоятельного значения. Для их применения автор должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией. Только в ходе анализа обоснованности абстрактного вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией, Конституционный суд может задействовать положения указанных статей (ОКС № 167 от 6 декабря 2022 г., § 22-23; ОКС № 50 от 2 мая 2023 г., § 21).

24. Относительно действия ст.20, ст.39, ст.52, ст.53 Конституции Конституционный суд отмечает, что автор не аргументировал противоречие оспариваемых положений приведенным конституционным нормам. Аргументы автора обращения основаны на том, что оспариваемые положения могут быть интерпретированы центральными органами государственной власти различным образом в отношении правового статуса местного совета Булбоака, в частности, обладает ли местный совет Булбоака или нет статусом юридического лица публичного права одинаково, как и административно-территориальная единица. Конституционный суд подчеркивает, что не входит в его компетенцию пояснить, какие положения подлежат применению в конкретной правовой ситуации. Конституционный суд вновь подчеркивает, что эти вопросы относятся к компетенции судебных инстанций (см. ОКС № 20 от 17 февраля 2022 г., § 31).

25. Конституционный суд отмечает, что автор обращения утверждает, что оспариваемые положения, признающие статус юридического лица за всеми административно-территориальными единицами Республики Молдова, вступают в противоречие с положениями ст.109 Конституции и ст.3 и ст.4 Европейской хартии местного самоуправления, из которых автор заключает, что местная автономия осуществляется выборными местными советами, являющимися представительными органами местных сообществ, и они должны быть зарегистрированы в порядке, установленном законом.

26. Системный анализ законодательства позволяет Конституционному суду заключить, что полномочие по регламентированию органическим законом организации местного управления, территории, а также общего режима местной автономии на основании ст.72 ч.(3) п.f) Конституции принадлежит Парламенту. В осуществление своих полномочий законодатель принял ряд нормативных актов, регулирующих как административно-территориальное устройство государства, так и организацию, и деятельность органов местного публичного управления, которые на основании ст.112 Конституции осуществляют местную автономию в селах и городах. Конституционный суд не усматривает в обращении ни одного аргумента, демонстрирующего, что статус субъекта права, которым обладает административно-территориальная единица, препятствует осуществлению принципов местной автономии, не позволяет представлять или защищать интересы населения этих административно-территориальных единиц либо иным образом влечет действие положений ст.109-112 Конституции.

27. В отношении предполагаемой несовместимости между оспариваемыми положениями и Административным кодексом Конституционный суд подчеркивает, что предполагаемое несоответствие между двумя или несколькими законодательными положениями, содержащимися в одном законе либо в разных законах, не является конституционным вопросом, а относится к вопросам толкования закона, полномочие, которое осуществляют судьи судов общей юрисдикции (см. ОКС № 24 от 2 марта 2020 г., § 24). В этой связи ЕСПЧ подчеркнул, что роль принятия решений, возложенная на судебные инстанции, заключается именно в устранении сомнений, возникающих в связи с толкованием норм (Добрилэ против Румынии, 6 декабря 2022 г., § 12; PRIMA SH.P.K. и Artan Kozmai против Албании, 19 сентября 2023 г., § 15).

28. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности:

- положений ст.4 и ст.68 ч.(2) п.b) и ч.(3) – (4) Закона о местном публичном управлении № 436 от 28 декабря 2006 года, представленное Романом Гапеев в интересах местного совета Булбоака в рамках дела № 3а-1782/2022 г., рассматриваемого в Апелляционной палате Кишинэу.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ПРЕДСЕДАТЕЛЬ	Домника МАНОЛЕ
№ 28. Кишинэу, 11 апреля 2024 г.