Определение N 3 от 05.01.2018 о неприемлемости обращения № 164g/2017 г. об исключительном случае неконституционности ст.52 ч.(1) и некоторых положений ст.53 ч.(2) и ст.55 ч.(1) Закона № 183 от 11 июля 2012 года о конкуренции (обязанность доказывания, предварительное рассмотрение жалобы и расследование нарушения законодательства о конкуренции)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 164g/2017 г. об исключительном случае

неконституционности ст.52 ч.(1) и некоторых положений ст.53 ч.(2) и ст.55 ч.(1)

Закона № 183 от 11 июля 2012 года о конкуренции

(обязанность доказывания, предварительное рассмотрение жалобы

и расследование нарушения законодательства о конкуренции)

№ 3  от  05.01.2018

 (в силу 05.01.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 142-148 ст. 65 от 04.05.2018

* * *

Конституционный суд в составе:

Тудор ПАНЦЫРУ, председатель,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Георгия Реницэ,

принимая во внимание обращение, представленное

и зарегистрированное 12 декабря 2017 года,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 5 января 2018 года,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности статьи 52 ч.(1) и синтагм «разумных оснований» в ч.(2) ст.53 и «достаточные основания» в ч.(1) ст.55 Закона № 183 от 11 июля 2012 года о конкуренции, заявленном адвокатом Виорелом Сырги в деле № 3a-330/17, находящемся в производстве Апелляционной палаты Кишинэу.

2. Обращение было представлено в Конституционный суд 12 декабря 2017 года судебным составом Апелляционной палаты Кишинэу (Ион Секриеру, Валери Ефрос и Алена Данилов) в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года, а также Положением о порядке рассмотрения обращений, представленных в Конституционный суд.

A. Обстоятельства основного спора

3. ООО «Arax-Impex» подало в Совет по конкуренции жалобу на антиконкурентные действия, потребовав, среди прочего, проведения расследования в целях установления факта злоупотребления доминирующим положением.

4. Решением № APD-29 от 9 июня 2016 года Пленум Совета по конкуренции отклонил жалобу в связи с отсутствием разумных оснований для подозрения в нарушении Закона № 183 от 11 июля 2012 года о конкуренции. ООО «Arax-Impex» 15 июля 2016 года обжаловало в административный суд данное решение, потребовав его отмены.

5. Решением от 27 декабря 2016 года суд сектора Буюкань, мун.Кишинэу, отклонил исковое заявление. ООО «Arax-Impex» 23 января 2017 года обжаловало решение в апелляционном порядке.

6. В ходе судебного заседания в апелляционной инстанции от 5 октября 2017 года адвокат Виорел Сырги заявил об исключительном случае неконституционности ст.52 ч.(1) и синтагм «разумных оснований» в ч.(2) ст.53 и «достаточные основания» в ч.(1) ст.55 Закона № 183 от 11 июля 2012 года о конкуренции.

7. Определением от того же числа Апелляционная палата Кишинэу постановила направить обращение об исключительном случае неконституционности в адрес Конституционного суда для разрешения.

B. Применимое законодательство

8. Применимые положения Конституции (повторное опубликование в М.О., 2016 г., № 78, ст.140):

Статья 9

Основные принципы собственности

«(1) Собственность может быть публичной и частной. Она состоит из материальных и интеллектуальных ценностей.

(2) Собственность не может быть использована в ущерб правам, свободам и достоинству человека.

(3) Рынок, свободная экономическая инициатива, добросовестная конкуренция являются основополагающими факторами экономики».

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

«(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию».

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

«(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20 – 24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы».

Статья 114

Осуществление правосудия

«Правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями».

Статья 126

Экономика

«[...]

(2) Государство должно обеспечивать:

а) регулирование экономической деятельности и управление принадлежащей ему публичной собственностью в соответствии с законом;

b) свободу торговли и предпринимательской деятельности, защиту добросовестной конкуренции, создание благоприятных условий для использования всех производственных факторов;

[...]».

9. Применимые положения Закона № 183 от 11 июля 2012 года о конкуренции (М.О., 2012 г., № 193-197, ст.667):

Статья 52

Обязанность доказывания

«(1) При уведомлении о предполагаемых антиконкурентных действиях податель жалобы должен представить доказательства в поддержку фактов, лежащих в ее основе.

(2) Предприятие или ассоциация предприятий, ссылающиеся на пользование исключением, предусмотренным статьей 6, должны доказать, что они соответствуют условиям этой статьи или требованиям соответствующих регламентов.

(3) В ходе процедуры рассмотрения дел о предполагаемых нарушениях законодательства о конкуренции обязанность доказывания нарушения возлагается на Совет по конкуренции.

(4) Во исполнение настоящего закона Совет по конкуренции может использовать в качестве средства доказывания любой фактический и правовой элемент, в том числе конфиденциальную информацию, полученную в установленном законом порядке, для установления наличия или отсутствия нарушения.

(5) Во исполнение настоящего закона Совет по конкуренции допускает использование как прямых, так и косвенных доказательств. Прямыми доказательствами являются показания свидетелей или других лиц, материальные свидетельства, документы, аудио- и видеоматериалы, заключения экспертов и любые другие доказательства, которые явно подтверждают наличие или отсутствие нарушение закона. Косвенными доказательствами являются доказательства, приводящие к логическому выводу о том, что нарушение закона существует или существовало в свое время или же отсутствует и отсутствовало в свое время.

(6) Доказательствами, служащими основой для принятия решения Пленумом Совета по конкуренции, являются доказательства, полученные работниками Совета по конкуренции, а также представленные сторонами или третьими лицами».

Статья 53

Предварительное рассмотрение жалобы

«(1) Предварительное рассмотрение жалобы на предполагаемые антиконкурентные действия осуществляется в течение 30 рабочих дней со дня ее подачи.

(2) В ходе предварительного рассмотрения жалобы Совет по конкуренции определяет наличие разумных оснований для подозрения в нарушении законодательства о конкуренции.

(3) Если Совет по конкуренции на основании имеющейся информации, представленной подателем жалобы, а также накопленной в ходе предварительного рассмотрения, считает, что предусмотренных частью (2) оснований нет, он сообщает об этом подателю жалобы в письменной форме с указанием причин таких выводов и предоставляет 10 рабочих дней, в течение которых податель жалобы должен изложить в письменной форме свою точку зрения. В этом случае установленный в части (1) срок приостанавливается. Совет по конкуренции не обязан рассматривать какие-либо письменные замечания, представленные по истечении указанного 10-дневного срока.

(4) Если податель жалобы не представляет соответствующие замечания в срок, указанный в части (3), жалоба считается отозванной по умолчанию. В уведомлении, направленном подателю жалобы, Совет по конкуренции сообщает и о последствиях непредставления замечаний.

(5) Если податель жалобы представляет свои замечания в указанный в части (3) срок, Совет по конкуренции:

а) отклоняет своим решением жалобу, если представленные замечания не приводят к другой оценке жалобы; или

b) издает распоряжение о проведении расследования.

(6) Чтобы отклонить жалобу на том основании, что поведение, являющееся предметом уведомления, не противоречит правилам конкуренции или не подпадает под их действие, Совет по конкуренции не обязан принимать во внимание обстоятельства, которые не были доведены до его сведения подателем жалобы и которые он смог бы обнаружить только при расследовании дела.

(7) Решение об отклонении жалобы, принятое в соответствии с пунктом а) части (5), не позволяет подателю жалобы требовать возобновления ее предварительного рассмотрения или подачи новой жалобы по тому же предмету и по тем же основаниям.

(8) Совет по конкуренции может запросить от подателя жалобы дополнительную к представленной информацию для того, чтобы определить необходимость инициирования расследования по поданной жалобе.

(9) В случае двусмысленности жалобы Совет по конкуренции может потребовать от ее подателя уточнить предмет и основания таковой».

Статья 54

Запрос информации

«(1) В целях осуществления своих полномочий Совет по конкуренции вправе запрашивать и получать от предприятий, ассоциаций предприятий, органов публичного управления необходимые документы и информацию.

(2) Совет по конкуренции запрашивает информацию в письменной форме с указанием юридического основания и цели запроса, уточняет запрашиваемую информацию, устанавливает разумный срок, в течение которого должна быть представлена информация, а также указывает предусмотренные законом санкции за непредставление информации или представление неточной, неполной или вводящей в заблуждение информации.

(3) Предприятия и ассоциации предприятий не могут обязываться признать, что они совершили нарушение, но они обязаны отвечать на фактические вопросы и представлять документы и информацию, даже если эти документы и информация могут быть использованы против них или против другого предприятия для установления наличия нарушения.

(4) Обязанность представить запрашиваемую информацию от имени данного предприятия или ассоциации предприятий принадлежит собственникам предприятий или представителям предприятий или ассоциаций предприятий, а в случае юридических лиц, а также обществ и ассоциаций, не имеющих статуса юридического лица, – лицам, уполномоченным их представлять на основании закона или устава. Адвокаты, авторизированные осуществлять деятельность в установленном порядке, представляют информацию от имени своих клиентов. Последние в дальнейшем несут полную ответственность в случае, если эта информация окажется неполной, неточной или вводящей в заблуждение.

(5) Во исполнение своих обязанностей Совет по конкуренции вправе опросить любое физическое или юридическое лицо, с его согласия, в целях получения информации по предмету расследования.

(6) Если работники Совета по конкуренции хотят опросить лицо, они должны перед опросом указать юридическое основание (распоряжение Пленума Совета по конкуренции об инициировании расследования) и цель опроса, свое намерение записать опрос и право лица отказаться от опроса.

(7) Опрос может проводиться с помощью любых средств, включая телефон или Интернет. Совет по конкуренции может записывать заявления опрашиваемых лиц в любой форме. Копия записи передается на утверждение и лицу, которое опрашивалось. Вместе с тем Совет по конкуренции устанавливает разумный срок, в течение которого лицо может сообщить о любых исправлениях, которые необходимо внести в его заявления. Исправления сообщаются в письменной форме».

Статья 55

Расследование

«(1) Если после предварительного рассмотрения жалобы устанавливается на основании информации, представленной подателем жалобы и накопленной в ходе предварительного рассмотрения, что имеются достаточные основания подозревать нарушение законодательства о конкуренции, Пленум Совета по конкуренции принимает распоряжение об инициировании соответствующего расследования.

(2) Пленум Совета по конкуренции вправе распорядиться об инициировании расследования по своей инициативе на основании имеющихся материалов.

(3) Распоряжением об инициировании расследования Пленум Совета по конкуренции назначает докладчика, ответственного за подготовку доклада о расследовании, ознакомление с ним заинтересованных сторон, получение замечаний по нему и представление доклада на пленарном заседании Совета по конкуренции. Назначенный докладчик ведет все документы по расследованию и предлагает Пленуму Совета по конкуренции принятие мер, относящихся к его компетенции.

(4) Распоряжение об инициировании расследования не устанавливает совершение нарушения законодательства о конкуренции. Нарушение законодательства о конкуренции устанавливается решением Пленума Совета по конкуренции.

(5) Совет по конкуренции имеет право устанавливать различные степени приоритетности дел, подлежащих расследованию, в зависимости от тяжести нарушения и общественного интереса».

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

10. В обоснование обращения об исключительном случае неконституционности автор утверждает, что положения ст.52 ч.(1) Закона о конкуренции ставят в обязанность автора жалобы доказывание предполагаемых антиконкурентных действий, вопреки ожиданиям того, что государственные органы должны играть активную роль в процессе рассмотрения петиций. В связи с этим автор обращения отмечает, что в соответствии с правилами Европейского Союза органы по конкуренции стран-участниц должны более активно участвовать в обеспечении эффективного применения норм сообщества в области конкуренции.

11. Автор обращения также отмечает, что синтагмы «разумных оснований» в ч.(2) ст.53 и «достаточные основания» в ч.(1) ст.55 Закона о конкуренции являются непредсказуемыми и предоставляют Совету по конкуренции широкую свободу усмотрения в принятии решения об инициировании или отказе в инициировании расследования нарушения законодательства о конкуренции, что может привести к злоупотреблениям. Вместе с тем решения Совета по конкуренции об отказе в инициировании расследования не подвергаются эффективному судебному контролю. Ведь судебные инстанции не могут дать оценку тому, имелись ли в поданной Совету по конкуренции жалобе «достаточные основания» или «разумные основания» для инициирования данного расследования.

12. По мнению автора обращения, оспариваемые положения противоречат статьям 9, 20, 54, 114 и 126 ч.(2) п.а) и п.b) Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

13. Рассмотрев приемлемость обращения об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

14. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль законов, в частности, Закона № 183 от 11 июля 2012 года о конкуренции, относится к компетенции Конституционного суда.

15. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности, заявленном адвокатом Виорелом Сырги в деле № 3a-330/17, находящемся в производстве Апелляционной палаты Кишинэу, подано субъектом, наделенным таким правом, на основании ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года, а также Положения о порядке рассмотрения обращений, представленных в Конституционный суд.

16. Конституционный суд подчеркивает, что прерогатива разрешения исключительных случаев неконституционности, которой он наделен статьей 135 ч.(1) п.g) Конституции, предполагает установление соотношения между законодательными нормами и положениями Конституции, с учетом принципа ее верховенства и применимости оспариваемых положений при рассмотрении судом основного спора.

17. Конституционный суд отмечает, что предметом обращения об исключительном случае неконституционности являются ст.52 ч.(1) и синтагмы «разумных оснований» в ч.(2) ст.53 и «достаточные основания» в ч.(1) ст.55 Закона о конкуренции.

18. Конституционный суд отмечает, что положения ст.52 ч.(1) закона устанавливают, что при уведомлении о предполагаемых антиконкурентных действиях податель жалобы должен представить доказательства в поддержку фактов, лежащих в ее основе. А положения статей 53 ч.(2) и 55 ч.(1) закона относятся к вопросам предварительного рассмотрения жалобы и инициирования соответствующего расследования со стороны Совета по конкуренции.

19. Конституционный суд заключает, что, хотя автор обращения и ссылается на нарушение статей 9, 20, 54, 114 и 126 ч.(2) п.а) и п.b) Конституции, в сущности, он указывает на несоответствие оспариваемых положений требованиям качества закона.

20. Рассмотрев обращение об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает, что ст.52 ч.(1) Закона о конкуренции закрепляет правило actori incumbit probatio, согласно которому бремя доказывания лежит на заявителе. Другими словами – тот, кто заявляет о чем-то, должен это доказать.

21. Конституционный суд отмечает, что данное правило применяется к жалобам на предполагаемые антиконкурентные действия. Так, статья 2 «Бремя доказывания» Регламента Совета Европы (СЕ) № 1/2003 от 16 декабря 2002 года о применении правил конкуренции, установленных статьями 81 и 82 договора, предусматривает: «В любой национальной процедуре или процедуре сообщества по применению статей 81 и 82 договора бремя доказывания нарушения ст.81 ч.(1) или ст.82 лежит на стороне или органе, заявляющем о нарушении. Предприятие или объединение предприятий, заявляющих об извлечении выгоды из ст.81 ч.(3) договора, обязаны доказать исполнение требований данной части».

22. Таким образом, Конституционный суд указывает, что факты и обстоятельства, изложенные в жалобе, в закономерном порядке, должны иметь меньшую степень достоверности, чем доказательства, запрашиваемые для установления нарушения Закона о конкуренции.

23. В то же время Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.52 ч.(3) Закона о конкуренции, в процедуре рассмотрения дел о предполагаемых нарушениях законодательства о конкуренции обязанность доказывания нарушения возлагается на Совет по конкуренции.

24. Следовательно, Конституционный суд устанавливает, что бремя доказывания (onus probandi) возлагается на: 1) автора жалобы, чтобы доказать изложенное до инициирования соответствующего расследования; и 2) Совет по конкуренции, чтобы доказать нарушения Закона о конкуренции после инициирования соответствующего расследования.

25. Что касается утверждений автора обращения о том, что синтагмы «разумных оснований» в ч.(2) ст.53 и «достаточные основания» в ч.(1) ст.55 Закона о конкуренции являются непредсказуемыми, Конституционный суд отмечает, что они необоснованны. Исходя из общепризнанного значения понятия «разумные основания», используемого законодателем, оно предполагает наличие фактов или информации, которые убедили бы объективного наблюдателя в том, что данное лицо могло совершить нарушение законодательства о конкуренции. Оценка зависит от всех обстоятельств конкретного случая, а факты, указывающие на обоснованные подозрения, не должны быть одного уровня с фактами, необходимыми для обоснования конкретного вывода о нарушении законодательства о конкуренции и, по необходимости, для применения соответствующих мер.

26. В этом смысле Совет по конкуренции обязан по закону предпринять необходимые меры для решения вопроса об инициировании или отказе в инициировании расследования предполагаемых нарушений законодательства о конкуренции, и не должен ограничиваться поверхностной или формальной оценкой изложенных автором жалобы фактов. Поэтому ст.54 ч.(1) и ч.(2) Закона о конкуренции прямо предусматривает, что в целях осуществления своих полномочий Совет по конкуренции вправе запрашивать и получать от предприятий, ассоциаций предприятий, органов публичного управления необходимые документы и информацию.

27. Конституционный суд отмечает, что еще одна гарантия, исходящая из содержания ст.53 ч.(3) того же закона, гласит, что если не установлены разумные основания предполагать нарушение законодательства о конкуренции, Совет по конкуренции извещает письменно автора жалобы, который, в свою очередь, может в течение 10 рабочих дней изложить в письменной форме свою точку зрения.

28. В то же время Конституционный суд отмечает, что решения или предписания Совета по конкуренции могут быть обжалованы непосредственно в компетентный административный суд в 30-дневный срок со дня их получения [ст.41 ч.(6) закона]. Так, судебная инстанция не ограничена в своей компетенции, имея возможность проанализировать все фактические и правовые вопросы, необходимые для определения законности решения Совета о конкуренции и пресечения возможного злоупотребления со стороны Совета.

29. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности является явно необоснованным и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, в соответствии со ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции и п.28 пп.d) Положения о порядке рассмотрения обращений, представленных в Конституционный суд, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности статьи 52 ч.(1) и синтагм «разумных оснований» в ч.(2) ст.53 и «достаточные основания» в ч.(1) ст.55 Закона № 183 от 11 июля 2012 года о конкуренции, заявленном адвокатом Виорелом Сырги в деле № 3a-330/17, находящемся в производстве Апелляционной палаты Кишинэу.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».