Определение N 3 от 17.02.2014 о прекращении производства по делу о контроле конституционности некоторых положений, касающихся проведения переписи населения и жилого фонда в 2014 году, из Программы статистических работ на 2014 год, утвержденной Постановлением Правительства № 39 от 23 января 2014 года (Обращение № 8а/2014)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о прекращении производства по делу о контроле конституционности некоторых

положений, касающихся проведения переписи населения и жилого фонда в

2014 году, из Программы статистических работ на 2014 год, утвержденной

Постановлением Правительства № 39 от 23 января 2014 года

(Обращение № 8а/2014)

№ 3  от  17.02.2014

 (в силу 17.02.2014) 

Мониторул Офичиал № 115-119 ст.18 от 16.05.2014

* * *

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Тудор ПАНЦЫРУ,

Виктор ПОПА,

Петру РАЙЛЯН, судьи,

при участии секретаря заседания Корины Попа,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 12 февраля 2014 года,

рассмотрев указанное обращение в закрытом заседании,

учитывая акты и материалы дела,

выносит следующее определение:

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В основе настоящего дела лежит обращение депутатов Парламента Михая Гимпу, Валериу Мунтяну, Георге Брега и Корины Фусу, представленное в Конституционный суд 12 февраля 2014 года в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, о контроле конституционности положений «Проведение переписи населения и жилищ на местах с 12 по 25 мая», содержащихся в Программе статистических работ на 2014 год, утвержденной Постановлением Правительства № 39 от 23 января 2014 года.

2. Оспариваемые положения касаются решения Правительства о проведении переписи населения и жилого фонда в период с 12 по 25 мая 2014 года.

3. Авторы обращения отмечают, что оспариваемыми положениями Правительство de jure постановило проведение переписи с 12 по 25 мая 2014 года, что противоречит положениям Закона № 90 от 26 апреля 2012 г., согласно которым перепись проводится с 1 по 14 апреля 2014 г.

4. Авторы обращения полагают, что оспариваемые положения вступают в противоречие со ст.102 ч.(2) Конституции.

5. Определением от 13 февраля 2014 года без вынесения решения по существу Конституционный суд признал обращение приемлемым.

6. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд располагал представленным Президентом Республики Молдова мнением.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

7. 26 апреля 2012 года Парламент принял Закон № 90 о переписи населения и жилищ в Республике Молдова в 2014 году.

8. Согласно ст.4 ч.(1) закона перепись проводится с 1 по 14 апреля 2014 года.

9. Во исполнение указанных положений закона 21 декабря 2012 года Правительство приняло Постановление № 967 о мерах по реализации Закона № 90 от 26 апреля 2012 года о переписи населения и жилищ в Республике Молдова в 2014 году. В пункте 1 данного Постановления предусматривается провести перепись населения и жилищ в период с 1 по 14 апреля 2014 года.

10. 23 января 2014 года Правительство приняло Постановление № 39 об утверждении Программы статистических работ на 2014 год. В данной программе, в главе VII «Работы, ответственные исполнители и сроки выполнения», лит.А «Статистические работы и обследования, выполняемые национальным бюро статистики», п.1 «Подготовка и проведение переписи населения и жилищ в 2014 году (ПНЖ»), пп.3 «Наименование работы (разработанных статистических показателей)», Правительство предусмотрело осуществить одно из мероприятий – проведение переписи населения и жилищ на местах с 12 по 25 мая 2014 года.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

11. Применимые положения Конституции (M.O., 1994 г., № 1):

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

«В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.»

Статья 7

Конституция – высший закон

«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.»

Статья 60

Парламент – высший представительный и законодательный орган

«(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.

[…]»

Статья 66

Основные полномочия

«Парламент имеет следующие основные полномочия:

a) принимает законы, постановления и резолюции;

[…]»

Статья 72

Виды законов

«(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

[…]

4) Ординарные законы действуют во всех областях общественных отношений, за исключением областей, регулируемых конституционными и органическими законами.»

Статья 96

Роль [Правительства]

«(1) Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.

(2) При осуществлении своих полномочий Правительство руководствуется программой деятельности, одобренной Парламентом.»

Статья 102

Акты Правительства

«(1) Правительство принимает постановления, ордонансы и распоряжения.

(2) Постановления принимаются для организации исполнения законов.

[…]»

12. Применимые положения Закона № 317-XV от 18 июля 2003 года о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления (М.О., 2003 г., № 208-210, ст.783):

Статья 8

Иерархия нормативных актов

«(1) Иерархия нормативных актов выстраивается в зависимости от их вида и от органа публичной власти, в компетенцию которого входит их издание.

(2) Виды нормативных актов и пределы компетенции в их издании устанавливаются Конституцией Республики Молдова, Законом о Правительстве, настоящим законом и другими нормативными актами.

(3) Нормативный акт во исполнение законов, постановлений или ордонансов Правительства издается в соответствии с содержащимися в них нормами.»

13. Применимые положения Закона № 412-XV от 9 декабря 2004 года об официальной статистике (М.О., 2005 г., № 1-4, ст.8):

Статья 17

Виды статистических обследований

«(1) Статистические обследования могут быть сплошными или выборочными.

(2) Перепись населения проводится один раз в 10 лет на основании отдельного закона.

(3) Общая перепись сельского хозяйства, иные переписи проводятся на основании постановлений Правительства.»

14. Применимые положения Закона № 90 от 26 апреля 2012 года о переписи населения и жилищ в Республике Молдова в 2014 году (М.О., 2012 г., № 126-129, ст.407:

Статья 4

Время проведения и дата переписи

(1) Перепись проводится с 12 по 25 мая 2014 года. В период проведения переписи данные и сведения о населении и о жилищах заносятся в переписные вопросники, разработанные Национальным бюро статистики.

(2) Дата переписи представляет собой сбор сведений о населении и о жилищах по состоянию на 0 часов 12 мая 2014 года и является критическим моментом переписи.

Статья 9

Оценка качества, обобщение данных переписи и опубликование итогов

«(1) Оценка охвата населения и жилищ переписью и качества полученных данных осуществляется после завершения процесса переписи, а также на стадии обработки данных на основе репрезентативной выборки жилищ, домохозяйств и населения на уровне страны.

(2) Обобщение данных переписи осуществляется в порядке и в сроки, установленные Национальным бюро статистики. Срок опубликования окончательных итогов не должен превысить 27 месяцев с критического момента переписи.

(3) Итоги переписи доступны всем пользователям и распространяются в соответствии с положениями Закона об официальной статистике № 412-XV от 9 декабря 2004 года.»

15. Применимые положения Постановления Правительства № 967 от 21 декабря 2012 года о мерах по реализации Закона № 90 от 26 апреля 2012 года о переписи населения и жилищ в Республике Молдова в 2014 году (М.О., 2012 г., № 270-272, ст.1042):

«1. Провести перепись населения и жилищ в период с 1 по 14 апреля 2014 года в соответствии со статьей 4 Закона о переписи населения и жилищ в Республике Молдова в 2014 году.

2. Утвердить План мероприятий по организации и проведению переписи населения и жилищ в Республике Молдова в 2014 году и обработке полученной информации согласно приложению № 1.

[…]»

16. Применимые положения Программы статистических работ на 2014 год, утвержденной Постановлением Правительства № 39 от 23 января 2014 года (М.О., 2014 г., № 24-26, ст.49):

VII. РАБОТЫ, ОТВЕТСТВЕННЫЕ ИСПОЛНИТЕЛИ

И СРОКИ ВЫПОЛНЕНИЯ

17. Применимые положения Постановления Правительства № 118 от 14 февраля 2014 года о внесении изменений в Программу статистических работ на 2014 год (М.О., 2014 г., № 42, ст.128):

«В главу VII Программы статистических работ на 2014 год, утвержденной Постановлением Правительства № 39 от 23 января 2014 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2014 г., № 24-26, ст.49), внести следующие изменения:

в позиции 3 в графе 2 синтагму «с 12 по 25 мая» заменить синтагмой «с 1 по 14 апреля»;

в позиции 5 в графе 5 слово «декабрь» заменить словом «сентябрь».»

ВОПРОСЫ ПРАВА

18. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оно, по сути, касается постановления Правительства о проведении переписи населения и жилого фонда в период с 12 по 25 мая 2014 года.

19. Обращение относится к конституционным элементам и принципам, таким как разделение властей в государстве и компетентность Правительства по принятию актов.

1. Аргументы авторов обращения

20. Авторы обращения считают, что Постановлением № 39 от 23 января 2014 года об утверждении Программы статистических работ на 2014 год, предусматривающим проведение переписи населения и жилого фонда в период с 12 по 25 мая 2014 года, Правительство превысило свои полномочия и нарушило, таким образом, положения ст.102 ч.(2) Конституции.

2. Аргументы властей

21. В представленном мнении Президент Республики Молдова отметил, что Правительство постановило провести перепись населения и жилищ в период с 12 по 25 мая 2014 года без внесения изменений в пункте 1 своего же Постановления № 967 от 21 декабря 2012 года о мерах по реализации Закона № 90 от 26 апреля 2012 года о переписи населения и жилищ в Республике Молдова в 2014 году, предусматривающего, согласно ст.4 закона, проведение переписи в период с 1 по 14 апреля 2014 года. Таким образом, два нормативных акта Правительства содержат различные положения относительно одной и той же ситуации.

22. Глава государства считает, что так как период проведения переписи установлен Законом № 90 от 26 апреля 2012 года, остаются в силе положения Постановления Правительства № 967 от 21 декабря 2012 года. Следовательно, оспариваемые положения Программы статистических работ на 2014 год, утвержденной Постановлением Правительства № 39 от 23 января 2014 года, не могут быть выполнены, поскольку не соответствуют нормам закона и являются недействительными.

3. Оценка Конституционного суда

23. В соответствии со своим определением от 13 февраля 2014 года (см. §5) Конституционный суд отмечает, что на основании ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции обращение о контроле конституционности законов относится к компетенции Конституционного суда.

24. В соответствии с положениями ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции депутаты Парламента имеют право обращения в Конституционный суд.

25. Конституционный суд подчеркивает, что прерогатива, которой он наделен положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, предполагает установление соотношения между законодательными нормами и текстом Конституции, с учетом принципа ее верховенства.

26. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не были объектом контроля конституционности.

27. Как отмечалось выше, объектом конституционного контроля являются некоторые положения из утвержденной Постановлением Правительства № 39 от 23 января 2014 года Программы статистических работ на 2014 год, предусматривающие проведение переписи населения и жилого фонда в период с 12 по 25 мая 2014 года.

28. Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.1 ч.(3) Конституции, Республика Молдова является правовым государством, в котором уважение Конституции и законов, их верховенства является обязательным.

29. Первостепенным условием для реализации основных задач правового государства является эффективное функционирование органов публичной власти и соблюдение принципа разделения и взаимодействия властей.

30. Для надлежащего функционирования правового государства особое значение имеет разделение и взаимодействие властей в государстве, которые должны проявляться в духе норм конституционной приверженности.

31. Принцип разделения и взаимодействия властей в государстве предполагает существование взаимного контроля и осуществление полномочий в соответствии с законом, в целях предотвращения злоупотреблений со стороны одного или другого органа государственной власти.

32. Согласно ст.6 Конституции, в Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.

33. Конституционный суд отмечает, что каждая из этих властей наделена определенными прерогативами и в соответствии с положениями Конституции ни одна из них не может узурпировать полномочия другой власти или передавать их осуществление.

34. В этом смысле в Постановлении Конституционного суда № 3 от 9 февраля 2012 года отмечается:

«32. Содержание и смысл теории разделения властей предполагает равновесие властей и относительную их независимость, систему сдержек и противовесов, оказывающих взаимное влияние на власти, не позволяя им превышать установленные Конституцией пределы в осуществлении своих полномочий. В этом смысле судебная власть занимает особое место в системе государственных органов и обладает частью власти, которую нельзя ни ограничивать, ни подменять.»

35. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что разделение функций в государстве или, другими словами, разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную подразумевает сотрудничество и взаимный контроль и, тем самым, устанавливается принцип их независимости.

36. Кроме того, взаимодействие этих трех властей предполагает, что каждая из них имеет особую и отдельную сферу публичной власти и наделена защитными средствами по отношению к другим властям (Постановление Конституционного суда № 31 от 1 октября 2013 года).

37. Конституционный суд отмечает, что, в качестве основного представителя исполнительной власти, Правительство, согласно ст.96 в сочетании со ст.102 ч.(2) Конституции, обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением. Отсюда следует, что Правительство осуществляет исключительно исполнительную деятельность, главная его функция заключается в организации и обеспечении исполнения законов, для чего оно вправе издавать нормативные акты в виде постановлений и распоряжений.

38. Нормативные акты, принятые Правительством на основании и во исполнение законов, не могут противоречить положениям этих законов или превышать их пределы.

39. Так, в осуществление своих прерогатив Правительство обязано строго соблюдать конституционные и законодательные положения.

40. В Постановлении № 23 от 6 сентября 2013 года Конституционный суд отметил следующее:

«[…] принцип правового государства (закрепленный ст.1 Конституции) предписывает определять в достаточной мере, по содержанию, предмету и цели, и ограничивать законом полномочия исполнительного органа по изданию административных актов в той или иной области, с тем, чтобы его действия стали для лица предсказуемыми и поддающимися оценке, особенно в ситуации, когда устанавливаются новые обязанности.[…]»

41. В этом контексте Конституционный суд приводит Постановление № 14 от 18 марта 1999 года о толковании некоторых положений ст.94 ч.(2) и ст.102 ч.(3) Конституции Республики Молдова, в котором подчеркивает следующее:

«[…] Правительство согласно конституционным положениям принимает постановления и распоряжения. Постановления издаются для организации исполнения законов. Следовательно, акты Правительства, нормы, содержащиеся в них, не могут быть первичными; они являются дополнительными актами, которые развивают и конкретизируют положения закона.

[…] постановления Правительства, исходящие от публичной власти, по своей природе являются административными актами. Они издаются на основании и во исполнение закона, для возникновения, изменения и прекращения правовых отношений.»

42. Конституционный суд отмечает, что Парламент, являясь единственной законодательной властью государства, в силу норм ст.66 п.а) и ст.72 ч.(4) Конституции, издает ординарные законы в любой области общественных отношений, за исключением тех, которые относятся к конституционным и органическим законам.

43. Конституционный суд подчеркивает, что принцип законности, как элемент правового государства, провозглашенного в ст.1 ч.(3) Конституции, определяет ограничительные полномочия исполнительного органа с целью реализации предписаний и духа закона, что вытекает из принципа разделения властей.

44. Парламент, исходя из того, что законодательный процесс является его исключительной прерогативой, самостоятельно определяет сферу общественных отношений, которые требуют законодательного регулирования.

45. Согласно ст.17 ч.(2) Закона об официальной статистике, перепись населения проводится один раз в 10 лет на основании отдельного закона. Часть (3) данной статьи предусматривает, что общая перепись сельского хозяйства, иные переписи проводятся на основании постановлений Правительства.

46. Перепись – полное статистическое обследование, как правило, периодического характера, которое заключается в сборе исчерпывающих сведений о населении, проживающем на определенной территории и в определенный период времени, проводимое по сложной исследовательской программе, специально обученным персоналом, для выявления конкретных, с точки зрения количества, аспектов, характеризующих соответствующий феномен в определенный момент.

47. Перепись населения – официальный счет (с определенной периодичностью) населения и жилищ на национальном, региональном уровне и на уровне каждого населенного пункта страны по установленному перечню демографических и социальных характеристик населения и жилищных условий (ст.3 Закона № 90 от 26 апреля 2012 года), являясь мероприятием, определяющим выработку демографических и социальных политик.

48. Учитывая значение данных, полученных в результате переписи населения, которые необходимы для обеспечения развития Республики Молдова, будучи исходной точкой при разработке демографических, социальных и экономических политик, отвечающим нуждам населения, а также для эффективного функционирования органов центрального и местного публичного управления и определения перспектив социального и экономического развития, организация подобного вида переписи входит в компетенцию Парламента.

49. В этом смысле, в целях формирования информационных ресурсов, касающихся численности населения страны, его территориального распределения в сочетании с демографическими, социально-экономическими, национальными и языковыми характеристиками, образовательным уровнем, а также жилищного фонда и жилищных условий населения, Парламент принял Закон № 90 от 26 апреля 2012 года о переписи населения и жилищ в Республике Молдова в 2014 году, в котором установил, что перепись проводится с 1 по 14 апреля 2014 года (ст.4 ч.(1).

50. 21 декабря 2012 года Правительство приняло Постановление № 967 о мерах по реализации Закона № 90 от 26 апреля 2012 года о переписи населения и жилищ в Республике Молдова в 2014 году, пункт 1 которого предусматривает проведение переписи населения и жилищ в период с 1 по 14 апреля 2014 года.

51. В целях обеспечения министерств, других центральных административных органов, органов местного публичного управления, а также других пользователей значимой, достоверной и сопоставимой на международном уровне социально-экономической и демографической статистической информацией, 23 января 2014 года Правительство приняло Постановление № 39 об утверждении Программы статистических работ на 2014 год.

52. В данной программе, в главе VII «Работы, ответственные исполнители и сроки выполнения», в позиции 3, Правительством было установлено одно из мероприятий – проведение переписи населения и жилищ на местах с 12 по 25 мая.

53. Таким образом, оспариваемыми положениями Программы статистических работ на 2014 год Правительство постановило проведение переписи населения, хотя это относится к исключительной компетенции Парламента.

54. Конституционный суд напоминает, что Высший закон не наделяет Правительство правом устанавливать первичные нормы в тех областях общественных отношений, которые требуют законодательного регулирования. В соответствии со ст.102 ч.(2) Конституции акты Правительства принимаются для организации исполнения законов.

55. В Постановлении № 18 от 21 октября 2008 года Конституционный суд подчеркнул:

«[…] Принятые на основании и во исполнение закона, постановления Правительства имеют низшую юридическую силу по отношению к закону и не могут противоречить ему или превышать его.

[…] постановления Правительства являются подзаконными актами, которые принимаются для уточнения законов, правильного и эффективного их исполнения. Нормы, содержащиеся в постановлениях, не могут иметь первичный характер, не могут вносить изменения в положения, установленные законодательным актом, поскольку Правительство не наделено первичными нормотворческими полномочиями. […]»

56. Так, постановления Правительства не могут содержать первичные нормы общеобязательного характера, превышающие пределы, установленные законодательством. Они должны подчиняться законам, принятым Парламентом ранее.

57. Конституционный суд отмечает, что оспариваемый текст содержит первичные нормы, которые могут быть установлены только законом.

58. Так, Конституционный суд заключает, что принятием положений о проведении переписи населения и жилищ на местах в период с 12 по 25 мая 2014 года, содержащихся в главе VII лит.А п.1 пп.3 рубрики «Наименование работы (разработанных статистических показателей)» Программы статистических работ на 2014 год, утвержденной Постановлением Правительства № 39 от 23 января 2014 года, Правительство превысило свои полномочия, установленные конституционными нормами, которые четко предусматривают, что постановления Правительства принимаются для организации исполнения законов, а установлением периода проведения переписи населения и жилищ совершило вмешательство в деятельность Парламента.

59. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что в течение времени, когда рассматривалось обращение, а именно 14 февраля 2014 года, Правительство приняло Постановление № 118 о внесении изменений в Программу статистических работ на 2014 год («Monitorul Oficial al Republicii Moldova» № 42 от 17 февраля 2014 года, ст.128) и в главе VII, в позиции 3, в графе 2 данной программы заменил синтагму «с 12 по 25 мая» синтагмой «с 1 по 14 апреля».

60. Таким образом, в связи с тем, что Правительство исправило свою ошибку, ставшую объектом контроля конституционности, определив разрешение вопроса, поднятого в обращении, Конституционный суд, в соответствии со ст.60 п.d) Кодекса конституционной юрисдикции, прекращает производство по делу.

Исходя из изложенного, на основании ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.60 п.d), ст.61 ч.(1) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Прекратить производство по делу о контроле конституционности положений «Проведение переписи населения и жилищ на местах в период с 12 по 25 мая», предусмотренных в Программе статистических работ на 2014 год, утвержденной Постановлением Правительства № 39 от 23 января 2014 года.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Республики Молдова».