Определение N 40 от 13.04.2020 о неприемлемости обращения № 50b/2020 г. о толковании статьи 1061 Конституции (принятие Правительством ответственности перед Парламентом)
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
о неприемлемости обращения № 50b/2020 г.
о толковании статьи 1061 Конституции
(принятие Правительством ответственности
перед Парламентом)
№ 40 от 13.04.2020
(в силу 13.04.2020)
Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 165-176 ст. 81 от 10.07.2020
* * *
Конституционный суд в составе:
Владимир ЦУРКАН, председатель,
Эдуард АБАБЕЙ,
Домника МАНОЛЕ,
Николае РОШКА,
Люба ШОВА,
Сергей ЦУРКАН, судьи,
при участии помощника судьи Думитру Аворника,
принимая во внимание обращение,
зарегистрированное 7 апреля 2020 г.,
рассмотрев приемлемость указанного обращения,
учитывая акты и материалы дела,
проведя обсуждение в совещательной комнате 13 апреля 2020 г.,
выносит следующее определение.
ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА
1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение о толковании статьи 1061 Конституции, поданное Серджиу Литвиненко и Вероникой Рошка, депутатами Парламента Республики Молдова.
2. Обращение было представлено в Конституционный суд 7 апреля 2020 года в соответствии со ст.135 ч.(1) п.b) Конституции.
3. Авторы обращения просят Конституционный суд дать толкование указанной статьи и ответить на следующий вопрос:
"В смысле статьи 1061 Конституции принятие Правительством ответственности перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона всегда имеет место в присутствии представителя Правительства на пленарном заседании Парламента (правомочном заседании), независимо от того, находится Парламент на очередной сессии или нет?".
Применимое законодательство
4. Применимые положения Конституции:
Статья 1061
Принятие на себя ответственности Правительством
"(1) Правительство вправе принять на себя ответственность перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона.
(2) Правительство уходит в отставку, если предложение о выражении недоверия, внесенное в трехдневный срок с момента представления программы, заявления общеполитического характера или проекта закона, принято в соответствии со статьей 106.
(3) Если Правительство не уходит в отставку согласно части (2), представленный проект закона считается принятым, а программа или заявление общеполитического характера – обязательными для Правительства".
ВОПРОСЫ ПРАВА
A. Аргументы авторов обращения
5. Запрашивая толкование конституционной нормы, авторы обращения ставят вопрос о том, всегда ли принятие Правительством ответственности перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона имеет место в присутствии представителя Правительства на пленарном заседании Парламента (правомочном заседании), независимо от того, находится Парламент на очередной сессии или нет.
6. В обоснование обращения авторы ссылаются на введенное в стране чрезвычайное положение в связи с эпидемиологической ситуацией, спровоцированной болезнью COVID-19. Они утверждают, что в связи с данной ситуацией Правительство приняло на себя ответственность перед Парламентом за проект Закона № 143 от 1 апреля 2020 года об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты, приняв в этом смысле Постановление № 213 от 1 апреля 2020 года. Этот проект закона был представлен в секретариат Парламента 1 апреля 2020 года и по резолюции Председателя Парламента распределен депутатам. Постоянное бюро Парламента созвало пленарное заседание на 2 апреля 2020 года, когда должен был быть представлен проект закона, за который Правительство возлагает на себя ответственность. Все депутаты были оповещены об этом по е-mail и посредством секретариата Парламента, который разослал проект повестки дня в почтовые ящики депутатов.
7. Перед началом заседания Парламента от 2 апреля 2020 года Председатель Парламента объявил, что в зале присутствует лишь 32 депутата и заседание является неправомочным. Кроме того, было объявлено, что в зале присутствует премьер-министр, однако он не представил проект "перед Парламентом".
8. Председатель Парламента подписал 2 апреля 2020 года Закон № 56 об учреждении некоторых мер поддержки граждан и предпринимательской деятельности в период чрезвычайного положения и о внесении изменений в некоторые нормативные акты, который был промульгирован 6 апреля 2020 года и опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова 7 апреля 2020 года.
9. Авторы обращения утверждают, что практика Конституционного суда относительно принятия на себя ответственности Правительством не дает трактовку представленной выше ситуации: "Премьер-министр физически является в Парламент (здание Парламента, зал заседаний Парламента, конференц-зал Парламента, но не в пленум Парламента). Парламент находится на очередной сессии, однако само пленарное заседание и, следовательно, непосредственное представление законопроекта "перед Парламентом", как предписывает статья 1061 Конституции, фактически не имеет место из-за отсутствия кворума". Так, авторы обращения считают, что "крайне необходимо прояснить очевидные вопросы путем толкования Конституционным судом [...] положений статьи 1061 Конституции".
B. Оценка Конституционного суда
10. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд отмечает следующее.
11. Статья 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статья 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутата Парламента Республики Молдова правом обращения в Конституционный суд.
12. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.b) Конституции толкование Конституции относится к компетенции Конституционного суда.
13. Конституционный суд отмечает, что предметом обращения является синтагма "перед Парламентом" в ч.(1) статьи 1061 Конституции, предусматривающей, что "Правительство вправе принять на себя ответственность перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона".
14. Конституционный суд отмечает, что он обладает обширной практикой в области принятия на себя ответственности Правительством.
15. В ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, в §57 Конституционный суд отметил, что "за пределами парламентских сессий процедура принятия на себя ответственности Правительством обусловлена созывом внеочередной или специальной сессии, а 3-дневный срок для подачи резолюции о выражении недоверия начинается с момента представления в пленарном заседании Парламента проекта закона, по которому Правительство берет на себя ответственность". В этом постановлении Конституционный суд признал неконституционным Закон № 184 от 27 августа 2011 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, поскольку была нарушена процедура принятия. Представитель исполнительной власти не явился на пленарное заседание Парламента, спровоцировав невозможность подачи резолюции о выражении недоверия и, соответственно, политического обсуждения о сохранении или об отзыве доверия, оказанного Правительству при его назначении; способ применения Правительством процедуры принятия на себя ответственности фактически лишил Парламент контроля над подобными исключительными мерами (§62).
16. В ПКС № 11 от 13 мая 2015 года в §56 Конституционный суд отмечал, что "и в случае принятия Правительством на себя ответственности Парламент остается единственным законодательным органом в государстве. Ведь положения ст.1061 Конституции представляют собой исключение из правила, установленного в ст.60 Конституции, что не освобождает Парламент от исполнения своей роли, так как Правительство осуществляет процедуру принятия на себя ответственности перед Парламентом под его наблюдением и контролем. Высший законодательный орган может отправить Правительство в отставку, имея в своем распоряжении конституционное средство – резолюцию о выражении вотума недоверия". Данный принцип был подтвержден в ПКС № 5 от 2 марта 2016 года, §29, и в ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §63.
17. В ПКС № 25 от 29 октября 2019 года Конституционный суд признал неконституционным Закон № 17 от 15 февраля 2019 года о внесении изменений в статью 1 Закона № 26/2010 о свободной экономической зоне "Бэлць", принятый путем принятия на себя ответственности Правительством. Конституционный суд отметил, что порядок возложения на себя ответственности Правительством за проект закона осуществляется только перед Парламентом в условиях статьи 1061 Конституции (§64). Конституционный суд установил, что закон был принят путем принятия на себя ответственности Правительством без фактического присутствия представителя Правительства на пленарном заседании Парламента, спровоцировав тем самым невозможность внесения резолюции о выражении недоверия и политического обсуждения вопроса о сохранении или отзыве доверия, предоставленного Правительству при его назначении (§65). В этих обстоятельствах Конституционный суд счел, что Правительство, действуя подобным образом при возложении на себя ответственности за проект закона, фактически лишило Парламент, как высшего представительного органа народа Республики Молдова и единственной законодательной власти государства, права осуществления контроля над исключительными законодательными мерами (§66). Таким образом, Конституционный суд отметил, что данный закон был принят с применением процедуры принятия на себя ответственности Правительством в нарушение положений статей 6 и 1061 Конституции (§67).
18. Конституционный суд отмечает, что синтагма "перед Парламентом" в ч.(1) статьи 1061 Конституции подразумевает обязательное представление проекта закона в пленарном заседании Парламента. В своей практике Конституционный суд установил, что внесение в секретариат Парламента постановления Правительства о возложении на себя ответственности с приложенными документами без представления данного политического акта о принятии ответственности в пленарном заседании не отвечает требованиям конституционных норм о принятии ответственности "перед" Парламентом (ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §62; ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, §56).
19. Конституционный суд подчеркивает, что Конституция не устанавливает никаких исключений из обязанности представления в пленарном заседании проекта закона, за который Правительство принимает на себя ответственность. Проведение пленарного заседания является обязательным и в том случае, когда Парламент не находится на очередной сессии, вне парламентских сессий порядок принятия Правительством на себя ответственности обусловлен созывом внеочередной или специальной сессии (см. ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §62; ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, §57). Тем более, представление проекта закона на пленарном заседании Парламента является обязательным, когда Парламент находится на очередной сессии. Это правило следует соблюдать и тогда, когда в стране объявлено чрезвычайное положение. Конституционный суд отмечает, что Основной закон в статье 85 ч.(4) прямо устанавливает запрет на роспуск Парламента в период чрезвычайного положения, что является одной из конституционных гарантий возможности осуществления парламентского контроля над исполнительной властью во время чрезвычайного положения. По мнению Венецианской комиссии, Парламент осуществляет важный контроль над введением чрезвычайного положения, которое прекращается в случае роспуска Парламента (Заключение № 838/2016 о проекте конституционного закона Франции "О защите нации", принятое на 106-й пленарной сессии от 11-12 марта 2016 года, CDL-AD(2016)006, §64).
20. Конституционный суд подчеркивает, что согласиться с тем, что Правительство может брать на себя ответственность за проект закона по своему усмотрению в любой момент и при любых обстоятельствах, равносильно его превращению в законодательный орган, сопоставимый с Парламентом (ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, §58; ПКС № 11 от 13 мая 2015 года, §57).
21. Принимая во внимание ясность положения, толкование которого запрашивается, отсутствие прямых исключений из него и учитывая свою предыдущую практику, Конституционный суд заключает, что обращение депутатов Парламента Республики Молдова Серджиу Литвиненко и Вероники Рошка является неприемлемым и не может быть принято к рассмотрению по существу.
По этим основаниям, в соответствии со ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд
ОПРЕДЕЛЯЕТ:
1. Признать неприемлемым обращение о толковании статьи 1061 Конституции, поданное депутатами Парламента Республики Молдова Серджиу Литвиненко и Вероникой Рошка.
2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".
| ПРЕДСЕДАТЕЛЬ | Владимир ЦУРКАН |
| № 40. Кишинэу, 13 апреля 2020 г. | |
Примечание: Особое мнение судей Владимира Цуркана и Эдуарда Абабей было опубликовано в Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 272-277 от 23.10.2020 стр.20
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЕЙ ВЛАДИМИРА ЦУРКАНА И ЭДУАРДА АБАБЕЙ
НА ОПРЕДЕЛЕНИЕ О НЕПРИЕМЛЕМОСТИ
ОБРАЩЕНИЯ № 50b/2020 г.
(см. Определение о неприемлемости № 40 от 13 апреля 2020 года,
опубликованное в Официальном мониторе Республики
Молдова № 165-176 от 10 июля 2020 года, ст.81)
Обращение № 50b/2020 г. о толковании статьи 1061 Конституции с точки зрения эффективного физического присутствия представителя Правительства в ходе принятия на себя ответственности данного органа перед Парламентом стало прекрасной возможностью для Конституционного суда, помимо выражения современного правового видения, внести свой вклад в дело предотвращения негативных последствий, которые могут быть спровоцированы чрезвычайными ситуациями в нашей стране.
К сожалению, большинство судей не воспользовались этой возможностью. Что касается нас, мы не были согласны с признанием данного обращения неприемлемым. Ниже излагаем свою позицию.
Статья 1061 Конституции, регулирующая процедуру принятия на себя ответственности Правительством, предусматривает в ч.(1), что Правительство вправе принять на себя ответственность перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона.
Вопрос толкования, поднятый авторами обращения, следует рассматривать и в свете объявления чрезвычайного положения в Республике Молдова в период с 17 марта по 15 мая 2020 года по причине сложной эпидемиологической ситуации, спровоцированной заражением большого количества наших граждан вирусом COVID-19. Это касается значения синтагмы "перед Парламентом". Если быть точным, авторы обращения ставят перед Конституционным судом вопрос, является ли правило принятия ответственности перед Парламентом в присутствии представителя Правительства на правомочном пленарном заседании Парламента абсолютным. Другими словами, это абсолютное правило или оно может иметь исключения, то есть правило, которое становится относительным в случае появления принципа, обладающего большей весомостью?
Большинство судей Конституционного суда применили в этом случае самый простой способ толкования – грамматический. Они сочли, что синтагма "перед Парламентом" в статье 1061 ч.(1) Конституции является ясной и не нуждается в толковании. Предполагаемая ясность данного текста исключает чрезвычайные ситуации и не ставит их в сравнение, например, с принципом охраны здоровья лиц, присутствующих на заседании Парламента. Такие подходы доказывают теорию о том, что конституционные положения не следует расширять путем толкования, что Конституция по своему характеру состоит из незыблемых положений, которые не могут быть адаптированы к серьезным кризисам общества чтобы быть полезными. В результате не были учтены возможные последствия решения Конституционного суда о неприемлемости.
В своей практике по вопросу о принятии на себя ответственности Правительством перед Парламентом (см. ПКС № 28/2011 г., ПКС № 11/2015 г., ПКС № 5/2016 г., ОКС № 77/2016 г., ПКС № 25/2019 г.) Конституционный суд (1) изучил и дал толкование ситуациям, когда не было даже попытки созыва Парламента для представления проекта закона, за который следовало принятие на себя ответственности, и (2) не дал толкование возможности принятия Правительством ответственности в условиях чрезвычайной ситуации, которая, к примеру, затрудняет присутствие депутатов в зале заседания. В Постановлении № 11 от 2015 года Конституционный суд напомнил, что направлял Парламенту представление (в ПКС № 28/2011 г.), в котором просил четко регламентировать процедуру принятия на себя ответственности Правительством, и что это представление не было исполнено. В пункте 60 постановления Конституционный суд отметил, что в отсутствие детального законодательного регулирования он в каждом отдельном случае будет проверять соблюдение принципов, установленных в своей практике по вопросу принятия на себя ответственности Правительством за проект закона.
Красноречиво отражает эту ситуацию упоминание Генерального секретаря Совета Европы, сделанное в руководстве для стран-участниц от 8 апреля 2020 года "Уважение демократии, верховенства закона и прав человека в контексте санитарного кризиса, вызванного вирусом COVID-19": "Исполнительные органы власти должны иметь возможность действовать быстро и эффективно. Для этого может потребоваться утверждение упрощенного порядка принятия решений и применения стандарта сдержек и противовесов (checks and balances). […] Вместе с тем Парламентам надлежит сохранить за собой полномочия контроля над действиями исполнительной власти, в частности, путем проверки в разумные промежутки времени обоснованности действий исполнительных органов, связанных с чрезвычайным положением, либо путем вмешательства ad hoc для изменения или отмены решений исполнительной власти".
Учитывая фактическую ситуацию, изложенную в обращении, в разгар санитарного кризиса, 1 апреля 2020 года в секретариат Парламента был представлен проект закона, за который Правительство принимает на себя ответственность. (Отмечаем, что в этом особом мнении мы не будем высказываться по вопросам конституционности или обоснованности содержания данного законопроекта. Остановимся строго на вопросе процедуры его представления перед Парламентом во время чрезвычайного положения.) В тот же день проект закона был направлен депутатам. Утром 2 апреля 2020 года состоялось заседание постоянного бюро Парламента, на котором Парламенту было предложено собраться на пленарное заседание 2 апреля в 14.00. Эта информация была доведена до сведения каждого депутата (по электронной почте и через почтовые ящики в Парламенте). На заседании Парламента было установлено, что присутствует лишь 32 депутата. Заседание было признано неправомочным. Премьер-министр, также присутствовавший в зале заседания, не имел возможности зачитать проект закона, за который Правительство берет на себя ответственность. Кроме того, со слов одного из депутатов, который является и автором обращения № 53a от 7 апреля 2020 года, "представители парламентских фракций, составляющих парламентское большинство, сделали публичные заявления для прессы и пояснили причины своего отсутствия на пленарном заседании Парламента. Они заявили, что все депутаты получили представленный Правительством проект закона, ознакомились с ним, а премьер-министр присутствовал на пленарном заседании, чтобы представить указанный законопроект, но по причине отсутствия кворума предполагается, что законопроект был представлен и процедура была исчерпана […]".1
_________________________
1Смотреть третью страницу обращения № 53a от 7 апреля 2020 года.
С одной стороны, премьер-министр присутствовал на пленарном заседании, а с другой стороны, большинство депутатов отсутствовали на этом заседании. Приравнивается ли присутствие премьер-министра в зале заседания и доведение до сведения депутатов необходимой информации иными способами, отличными от прямого обращения, к ситуации принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом? Можно ли винить Правительство в отсутствии большинства депутатов на пленарном заседании? Можно ли винить Парламент в отсутствии собственных депутатов на заседании, которое не предполагает необходимости голосования, учитывая, к примеру, эпидемиологическую ситуацию в стране и технические возможности, позволяющие ознакомиться с содержанием законопроекта и принять его к сведению вне зала заседания? (Отмечаем, что 9 апреля 2020 года Конгресс Испании утвердил план премьер-министра Педро Санчес о продлении чрезвычайной ситуации в стране еще на две недели по причине угрозы COVID-19. В зале заседания присутствовало всего 40 депутатов из 350. Большинство выразили свой голос в режиме онлайн2).
_________________________
2https://english.elpais.com/politics/2020-04-10/congress-backs-pms-request-to-extend-confinement-measures-in-spain-until-april-26-with-a-further-15-days-likely.html
Это те вопросы, на которые, как мы считаем, Конституционный суд должен был дать ответы путем толкования синтагмы "перед Парламентом" в ч.(1) статьи 1061 Конституции, которая не кажется такой ясной в условиях чрезвычайной ситуации. Рассматривая обстоятельства с этой точки зрения, грамматическое толкование не имеет для нас большой пользы.
Признание недопустимым обращения о толковании статьи 1061 Конституции по причине того, что считаешь его ясным в свете грамматического метода, приравнивается к самостоятельному толкованию данной статьи.
Грамматический способ толкования в конституционном праве часто ассоциируется с формалистическим подходом. Например, Европейский суд по правам человека осуждает подобные толкования. По делу, в котором турецкие суды отказали в изменении фамилии заявителей, поскольку она была не турецкого происхождения, Европейский суд отметил, что турецкие судьи осуществили чисто формалистическое рассмотрение законодательных и нормативных положений: они не учли доводы и особенности личных ситуаций заявителей, а также не взвесили все конкурирующие интересы (см. Aktaş и Aslaniskender против Турции, 25 июня 2019 года, параграф 47). Более того, в решении от 31 марта 2020 года по делу Dos Santos Calado и другие против Португалии Европейский суд осудил португальское государство за то, что его Конституционный суд продемонстрировал чрезмерный формализм, признав два обращения неприемлемыми по причине того, что не были соблюдены процессуальные требования, предусмотренные законом.
Мы не сомневаемся, что большинство судей Конституционного суда рассмотрели по данному делу текст статьи 1061 Конституции чисто формально. Отклонив обращение как неприемлемое, они упустили возможность взвесить принцип торжественности парламентских процедур, выражаемый физическим присутствием премьер-министра на полномочном заседании Парламента, с одной стороны, с принципами, присущими чрезвычайному положению, например, с принципом охраны здоровья депутатов. Очевидно, что последний принцип должен был бы преобладать и, с учетом этого, конституционный текст путем толкования должен быть дополнен новым правилом: во время чрезвычайного положения Правительство может принять на себя ответственность за программу, заявление общеполитического характера или проект закона без обязательного присутствия депутатов в зале пленарного заседания.
Сложно понять, почему большинство судей Конституционного суда не воспользовались возможностью эффективного рассмотрения конкурирующих интересов, сославшись на положение, регулирующее абсолютно формальную процедуру. Премьер-министр предстает перед Парламентом и представляет проект закона, за который Правительство принимает на себя ответственность, когда не требуется никакого голосования со стороны депутатов. Конституция не указывает, что в тот же день имеют место дебаты или обсуждения в пользу законопроекта. Конституция придает этой процедуре только торжественный характер, но не содержательный. Действительно значимая часть статьи 1061 Конституции, то есть наполненная содержанием, начинается с части (2), которая была полностью проигнорирована коллегами-судьями. Если депутаты не согласны с предложенным законопроектом, независимо от того, прочли они его дома или в кабинете, с электронной почты или на бумаге из почтового ящика, либо присутствуя на пленарном заседании, они могут выразить недоверие Правительству в трехдневный срок, а результат голосования за выражение недоверия заключается в отставке Правительства.
Признание неприемлемым обращения о толковании статьи 1061 Конституции по причине того, что текст статьи кажется ясным, может противоречить конституционному требованию по обеспечению Правительству практических и эффективных полномочий для принятия на себя ответственности в период чрезвычайного положения. Обращаясь к методу сведения к абсурду, что бы случилось, если бы большинство депутатов всегда необоснованно отсутствовали бы на пленарном заседании, на котором Правительство принимает на себя ответственность? Что осталось бы от института принятия на себя ответственности Правительством?
В решении Конституционного суда Молдовы должно было быть отражено следующее: в чрезвычайных ситуациях, когда существует риск для жизни и здоровья лиц, собирающихся в зале пленарных заседаний Парламента, если текст законопроекта заблаговременно доводится до сведения депутатов (посредством электронной почты, почтового ящика или других средств), отсутствие парламентского кворума может считаться обоснованным, а заседание исчерпанным с момента явки премьер-министра или представителя Правительства в зал заседаний.
Таким образом, заявляем, что мы не согласны с определением Конституционного суда об отказе в толковании статьи 1061 Конституции постановлением. Таким подходом не учитываются возможные негативные последствия жесткого обязательства по представлению законопроекта, за который Правительство принимает на себя ответственность перед Парламентом, в чрезвычайной ситуации. Кроме того, данный подход представляет в невыгодном свете конституционное право Республики Молдова тем, что недооценивает достоинства телеологического толкования по отношению к формалистическому.